Az Európai Unió Tanácsa Brüsszel, 2017. július 13. (OR. en) 11018/17 INST 302 FEDŐLAP Küldi: Az átvétel dátuma: 2017. június 30. Címzett: Biz. dok. sz.: Tárgy: az Európai Bizottság főtitkára részéről Jordi AYET PUIGARNAU igazgató Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, az Európai Unió Tanácsának főtitkára COM(2017) 600 final A BIZOTTSÁG JELENTÉSE 2016. ÉVI ÉVES JELENTÉS A SZUBSZIDIARITÁSRÓL ÉS AZ ARÁNYOSSÁGRÓL Mellékelten továbbítjuk a delegációknak a COM(2017) 600 final számú dokumentumot. Melléklet: COM(2017) 600 final 11018/17 DRI HU
EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2017.6.30. COM(2017) 600 final A BIZOTTSÁG JELENTÉSE 2016. ÉVI ÉVES JELENTÉS A SZUBSZIDIARITÁSRÓL ÉS AZ ARÁNYOSSÁGRÓL HU HU
1. BEVEZETÉS 2016. ÉVI ÉVES JELENTÉS A SZUBSZIDIARITÁSRÓL ÉS AZ ARÁNYOSSÁGRÓL E jelentés a huszonnegyedik éves jelentés a szubszidiaritás és az arányosság elvének az Európai Unió jogalkotásában történő alkalmazásáról. Ez a jelentés az Európai Unióról szóló szerződéshez és Európai Unió működéséről szóló szerződéshez csatolt (2.) jegyzőkönyv 9. cikkének megfelelően kerül benyújtásra. A jelentés azt vizsgálja, hogy az Európai Unió intézményei és szervei miként alkalmazták ezt a két elvet 2016-ban, és az előző évekhez képest mennyiben változott a gyakorlat. A jelentés elemzi továbbá a Bizottság azon javaslatait, amelyek az év során a nemzeti parlamentek által benyújtott indokolt vélemények tárgyát képezték. A szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus, illetve a nemzeti parlamentek és a Bizottság közötti politikai párbeszéd szoros összefüggéseire való tekintettel e jelentés a nemzeti parlamentekkel való kapcsolatokról szóló 2016. évi éves bizottsági jelentés kiegészítésének tekintendő 1. 2. AZ ELVEK INTÉZMÉNYEK ÁLTALI ALKALMAZÁSA 2.1. A Bizottság A bizottsági kezdeményezések szubszidiaritás és arányosság elvének való megfelelésének ellenőrzése integráns része a Bizottság szabályozási gyakorlatainak. 2016-ban a Bizottság folytatta a megerősített minőségi jogalkotási programjának gyakorlati átültetését, mely határozottabb iránymutatást tartalmaz a szubszidiaritás és az arányosság értékelésére vonatkozóan a jogalkotási folyamat során, továbbá új lehetőségeket kínál észrevételek megtételére a polgárok és az érdekeltek számára. A Bizottság emellett folytatja azon gyakorlatát, mely szerint értékeli a meglévő szakpolitikai kereteket, még mielőtt jogalkotási módosításokat nyújtana be. Ezekben az értékelésekben azt vizsgálják, hogy a meglévő szakpolitikai intézkedések továbbra is a célnak megfelelőek-e, és mennyire felelnek meg a szubszidiaritás és az arányosság elvének. A minőségi jogalkotás elveit és eszközeit, ideértve a szubszidiaritási és arányossági értékeléséket, a döntéshozatali folyamat különböző szakaszaiban alkalmazzák, melynek során figyelembe veszik a vonatkozó elemzéseket és az érdekeltek észrevételeit. 1. A szakpolitikai tervezés folyamatának korai szakaszában menetrendek vagy bevezető hatásvizsgálatok kerülnek közzétételre a Bizottság Europa weboldalán 2 az összes jelentős kezdeményezésre vonatkozóan. Ezek a dokumentumok tartalmazzák a tervezett kezdeményezés előzetes leírását és felvázolják a hatásvizsgálatra és konzultációs munkára vonatkozó bizottsági terveket. A menetrendek vagy a bevezető hatásvizsgálatok tartalmazzák a fellépés előzetes indoklását is a szubszidiaritás és az arányosság tekintetében. 2. A szakpolitika kidolgozási folyamatában a szubszidiaritás és az arányosság szempontjait hatásvizsgálatokban elemzik, melyeket nyílt, nyilvános konzultáció is kísér. A hatásvizsgálatokban azt elemzik, hogy a szubszidiaritás és az arányosság elve hogyan alkalmazandó az adott esetekben. Ennek az elemzésnek a minőségét a Szabályozói Ellenőrzési Testület független ellenőrzése határozza meg. 1 2 COM(2017) 601 final. http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/index_hu.htm. 2
3. Végezetül, a bizottsági javaslatot kísérő indokolás foglalja össze, hogyan teljesül a szubszidiaritás és az arányosság elve. A Bizottság általi elfogadást követően az érdekeltek még mindig adhatnak visszajelzést a javaslattal és a vonatkozó hatásvizsgálattal kapcsolatban, ideértve a szubszidiaritással és arányossággal kapcsolatos kérdéseket is. Az ilyen visszajelzések bekerülnek a jogalkotási folyamatba 3. A 2015-ben elindított Enyhítsünk a terheken Ossza meg velünk véleményét bizottsági honlap 4, valamint a 2016 óta működő célravezető és hatásos szabályozás (REFIT) platform is lehetővé teszi a nyilvánosság és az érdekeltek számára, hogy tájékoztassák a Bizottságot a meglévő szabályozási intézkedésekkel esetlegesen járó túlzott terhekről illetve az intézkedések hiányosságairól, melyek közé szubszidiaritási vagy arányossági kérdések tartozhatnak. 2016-ban a REFIT platformon keresztül egy sor ajánlás érkezett a Bizottsághoz azzal kapcsolatban, hogy hogyan lehetne egyszerűsíteni és csökkenteni a hatályos uniós jogszabályok által okozott szabályozási terheket, amihez a Bizottság a 2017. évi munkaprogramjának végrehajtásával járul hozzá. A jogalkotás minőségének javításáról szóló új intézményközi megállapodást 2016 áprilisában írta alá az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság elnöke, jelezve a három intézmény minőségi jogalkotás melletti elkötelezettségét. A megállapodásban a három intézmény vállalja, hogy betartják és alkalmazzák a szubszidiaritás és az arányosság elvét, a Bizottság pedig vállalja, hogy a javaslatait kísérő indokolásban értékeli a szubszidiaritás és az arányosság szempontjait. A szubszidiaritás elemzése A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatás és az azt kísérő, 2015 májusában elfogadott eszköztár 5 előírja a Bizottság számára a szubszidiaritás olyan elemzését, amelyet akkor kell elvégezni, amikor olyan területeken mérlegelnek új kezdeményezést, ahol az Unió nem rendelkezik kizárólagos hatáskörrel, továbbá akkor, amikor egy létező intézkedés relevanciáját és európai hozzáadott értékét értékelik. A Bizottság a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartását mind a jogalkotási, mind a nem jogalkotási kezdeményezések tekintetében elemzi. Az elemzés célkitűzése kettős: először annak értékelése történik, hogy vajon elegendő-e a nemzeti, regionális vagy helyi szintű fellépés a releváns célkitűzés megvalósításához; másodszor azt értékelik, hogy nyújtana-e az uniós fellépés hozzáadott értéket a tagállamok fellépéséhez. A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatás és eszköztár szerint az elemzés kulcsfontosságú része a szóban forgó kezdeményezés uniós relevanciájának értékelése. A kulcsfontosságú szempontok a következők: a földrajzi hatály, az érintett szereplők száma, az érintett tagállamok száma és a főbb gazdasági, környezeti és társadalmi hatások. Továbbá, az elemzés minőségi és amennyiben lehetséges, mennyiségi szempontok alapján meghatározza, hogy fennáll-e jelentős, határon átnyúló probléma. Az elemzésnek vizsgálnia kell az uniós fellépés azon előnyeit és hátrányait is, amelyek a tagállami fellépéshez képest jelentkeznek. Az arányosság elemzése Az arányosság elvének megfelelően az Unió fellépése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl azon, ami a Szerződések célkitűzéseinek eléréséhez szükséges 6. Az arányosság elvének tiszteletben tartása annak biztosítását jelenti, hogy valamely szakpolitika szabályozási beavatkozásának jellege és mértéke megfelel a szakpolitika célkitűzésének. Az arányosságnak 3 A nemzeti parlamentek indokolt véleményeinek Bizottság általi nyomon követése tekintetében lásd még a 2.2. fejezetet. 4 http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/simplification/consultation/contributions_hu.htm. 5 http://ec.europa.eu/info/better-regulation-guidelines-and-toolbox_hu. 6 Az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikkének (4) bekezdése. 3
egyértelműen szerepelnie kell a hatásvizsgálatokban 7, az értékelésekben és a célravezetőségi vizsgálatokban. A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatás és eszköztár alapján a Bizottságnak az arányossági elemzésében a következőket kell megvizsgálnia: túllépnek-e az intézkedések a probléma megoldásához szükséges mértéken és kielégítően valósítják-e meg a célkitűzést, a kezdeményezés hatálya azokra a szempontokra korlátozódik-e, amelyeket a tagállamok önmaguk nem tudnak kielégítően megvalósítani, az uniós szintű szabályozás viszont igen, a fellépés vagy az eszköz kiválasztása a lehető legegyszerűbb-e, továbbá a cél kielégítő elérését és a hatékony végrehajtást szolgálja-e, a költségek a minimálisra korlátozódnak-e és arányosak-e a megvalósítandó célkitűzéssel, ésszerűen indokolható-e az eszköz (rendelet, irányelv vagy alternatív szabályozási módszerek) megválasztása valamint tiszteletben tartják-e az egyes tagállamokban bevált nemzeti megoldásokat és különleges körülményeket. Hatásvizsgálatok Hatásvizsgálatokra akkor van szükség, amikor a kezdeményezésnek várhatóan jelentős gazdasági, társadalmi és környezeti hatásai lesznek. A hatásvizsgálatok tartalmazzák a probléma értékelését, a lehetséges szakpolitikai opciókat, azok lehetséges hatásait, és azt, hogy hogyan felelnek meg a szubszidiaritás és az arányosság elvének. A Szabályozói Ellenőrzési Testület (a továbbiakban: a testület) 2015 júliusában a Hatásvizsgálati Testület helyébe lépett. 2016-ban a testület egy elnökből (főigazgatói szint) és öt teljes munkaidős tagból állt, közülük kettő nem bizottsági tag volt. 2017-ben kineveztek egy harmadik, végleges külső tagot. A testület összes tagja független, és személyes minőségében vesz részt a saját szaktudása alapján. A testület megvizsgálja a hatásvizsgálatok, a jelentős vizsgálatok és a célravezetőségi vizsgálatok minőségét. A szubszidiaritás és az arányosság értékelése e célravezetőségi vizsgálat része. 2016-ban a Szabályozói Ellenőrzési Testület 60 hatásvizsgálatot értékelt. Ezek közül kilenc (15 %) esetében ítélte meg a testület úgy, hogy javításra van szükség a szubszidiaritási és/vagy az arányossági szempontok elemzése tekintetében. Bár 2015-ben összesen kevesebb hatásvizsgálatot értékeltek (29-et), magasabb volt azoknak a hatásvizsgálatoknak a száma, amelyekkel kapcsolatban szubszidiaritási és arányossági kérdések merültek fel (23%). A 2016. évi következő példák azt szemléltetik, hogy a testület hogyan értékelte a szubszidiaritás és az arányosság elvének tiszteletben tartását: A munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv módosításáról szóló javaslat 8 hatásvizsgálatával kapcsolatos véleményében a Szabályozói Ellenőrzési Testület hangsúlyozta, hogy a jelentésnek jobban alá kellene támasztania a szubszidiaritás és az arányosság elvével kapcsolatos érvelést. A testület indokolást kért arra vonatkozóan, hogy miért nem tartalmazott az elemzés alternatív opciókat. A testület az arányosság 7 A hatásvizsgálatokat illetően az arányosság egyike azon kulcsfontosságú szempontoknak, amelyeket a szakpolitikai alternatívák összehasonlítása során figyelembe kell venni. 8 SWD(2016) 52 final. 4
kérdésével kapcsolatban kérte annak tisztázását, hogy a jelentés hogyan kezeli a kis- és középvállalkozások eljárási terhekkel kapcsolatos aggályait. A jelentés új változatában, mely pozitív véleményt kapott a testülettől, jobban kitértek mindkét kérdésre, elsősorban a javaslat általános indokolása tekintetében. A jelentés kiegészült a kis- és középvállalkozásokról, valamint az adminisztratív eljárások lehetséges terheiről szóló szakasszal. Míg a felülvizsgált jelentésben jobban indokolták bizonyos opciók elvetését, a testület részletesebb indokolást kért azzal kapcsolatban, hogy miért nem vették figyelembe a rövid távú kiküldetésre vonatkozó kivételt. A módosított jelentést 2016 márciusában fogadták el 9. A hozzáadottérték-adóra vonatkozó általános fordított adózási mechanizmusról szóló tanácsi irányelvről szóló javaslat 10 hatásvizsgálatával kapcsolatban a Szabályozói Ellenőrzési Testület megállapította, hogy az egyes szakpolitikai opcióknál nem indokolták elégségesen az arányosságot, különösen a hatásokat illetően. A jelentés negatív véleményt kapott, a benyújtott új, javított változat már tartalmazta az arányossági elemzést, ami lehetővé tette az opciók és a kockázatok részletesebb értékelését. Például, részletesebben ismertették a másodlagos következményeket a vállalkozások megfelelési költségeire, valamint az általános fordított adózási mechanizmust nem alkalmazó tagállamokra gyakorolt hatásokat illetően. A területi alapú tartalomkorlátozásról, illetve az állampolgárság vagy a lakóhely alapján történő egyéb megkülönböztetés elleni fellépésről szóló tanácsi rendeletre vonatkozó javaslat 11 hatásvizsgálatát illetően a testület részletesebb indokolást kért azzal kapcsolatban, hogy az előnyben részesített opció hogyan áll arányban az azonosított problémával. A testület részletesebb indokolást kért a kezdeményezés várható előnyeiről, tekintettel arra, hogy a kereskedőknek nem kellene más tagállamba szállítaniuk, továbbá érdemi bizonyítékot kért arra vonatkozóan, hogy miért növekedne a határon átnyúló kereskedelem azokon a területeken is, ahol a fogyasztóknak a termékeket külföldi országban kell beszerezniük. A jelentés negatív véleményt kapott. A jelentést később javították és a módosított változat a testülettől pozitív véleményt kapott. A digitális egységes piacon az uniós szerzői jogi szabályok modernizálásáról szóló rendeletre vonatkozó javaslat 12 hatásvizsgálata pozitív véleményt kapott a testülettől azzal a feltétellel, hogy a jelentést javítani kell az uniós fellépés szükségességét alátámasztó bizonyítékok és a javasolt intézkedések arányossága tekintetében. A testület felkérte a Bizottságot, hogy szolgáltasson több bizonyítékot a felhasználók által feltöltött tartalmakban található védett tartalmak felhasználására, a szerzők és előadóművészek méltányos javadalmazására és az online videotékákban elérhető audiovizuális tartalmakra vonatkozóan. A testület aggályai alapján felülvizsgálták a jogalkotási aktusok tervezetét kísérő hatásvizsgálati jelentést, melyet a Bizottság 2016 szeptemberében fogadott el. A megújuló energiáról szóló irányelv felülvizsgálatára vonatkozó javaslat 13 összefüggésében a Szabályozói Ellenőrzési Testület aggályainak adott hangot néhány 9 10 11 12 13 A nemzeti parlamentek munkavállalók kiküldetéséről szóló javaslattal kapcsolatos indokolt véleményeinek Bizottság általi nyomon követése tekintetében lásd még a 3. fejezetet. SWD(2016) 457 final. COM(2016) 289 final. Javaslat Az Európai Parlament és a Tanács rendelete a műsorszolgáltató szervezetek egyes online közvetítéseire, valamint televíziós és rádiós műsorok továbbközvetítésére alkalmazandó szerzői jogok és szerzői joggal szomszédos jogok gyakorlására vonatkozó szabályok megállapításáról COM(2016) 594 final. A megújuló energiaforrásokból előállított energia használatának támogatásáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre (átdolgozás) irányuló javaslat COM(2016) 767 final. 5
opció arányosságát és a szubszidiaritás elve teljesülésének mértékét illetően. A Bizottság a javaslatában kellőképpen figyelembe vette a testület fenntartásait. Pontosabban, a hőtechnikára vonatkozó rendelkezéseket illetően a Bizottság nem javasolt kényszerítő erejű kötelezettségeket, ehelyett több lehetőséget kínált fel a tagállamoknak, melyek rugalmasságot biztosítanak a nemzeti szintű végrehajtáshoz. Ezeket az arányosabb és kisebb terhekkel járó rendelkezéseket kiegészítették szigorúbb rendelkezésekkel, melyeket a 2030-as célok elérését biztosító irányítási keretbe vezettek be. E példák alapján a Szabályozói Ellenőrzési Testület segítségével 2016-ban javult annak elemzése, hogy a javaslatok megfeleltek-e a szubszidiaritás és az arányosság elvének. Ezáltal a testület döntő fontosságú információkat biztosított a Bizottság politikai döntéshozatali eljárásához. Értékelések és célravezetőségi vizsgálatok A szubszidiaritás és az arányosság elemzése fontos eleme volt a 2016-ban elvégzett visszatekintő értékeléseknek és célravezetőségi vizsgálatoknak is. Ezekkel az eszközökkel azt vizsgálják, hogy az európai fellépések meghozzák-e a várt eredményeket a hatékonyság, eredményesség, koherencia, relevancia és az európai hozzáadott érték tekintetében. Az eszközök azt is vizsgálják, hogy a fellépések továbbra is szükségesek-e, vagy pedig másképpen jobban elérhetőek-e a célok. A Bizottság elkötelezett az előbb értékel elv mellett ami más szavakkal azt jelenti, hogy az új intézkedések fontolóra vétele előtt elemzi a meglévő szakpolitikák korábbi teljesítményét. A döntéshozatalba becsatornázható bizonyítékok gyűjtése és a tanulságok azonosítása által az EU az értékelést a politikai döntéshozatala integráns és állandó részévé teszi. A Bizottság általában évente 100 120 értékelést végez. 2016-ban a Bizottság 43 értékelést és célravezetőségi vizsgálatot tett közzé 14. A Bizottság két célravezetőségi vizsgálatot végzett el (tágabb szakpolitikai területek értékelései); egyet az energiaügyre vonatkozó uniós jogban előírt jelentéstételi, tervezési és nyomonkövetési kötelezettségekre, és egyet a madárvédelmi és az élőhelyvédelmi irányelvre vonatkozóan. A 2016. évi következő példák azokat az értékeléseket emelik ki, amelyek esetében kérdések merültek fel a szubszidiaritással, az európai hozzáadott értékkel és az arányossággal kapcsolatban: A közlekedési bírságok határon átnyúló végrehajtásáról szóló irányelv 15 értékeléséből levont következtetés szerint az irányelv európai hozzáadott értéket teremtett, mivel a gépjármű-nyilvántartási adatcserét szolgáló mechanizmust vezetett be, mely döntő fontosságú a más tagállamban nyilvántartott gépjárművekkel elkövetett szabálysértések üldözéséhez. Ugyanezeket az eredményeket szinte lehetetlen lett volna elérni más eszközökkel, erre csak az irányelv volt alkalmas, a következők miatt: a) a tagállamok által aláírandó megállapodások száma, melyek ugyanazon adattípusok cseréjéhez lennének szükségesek, b) az összes tagállamban a hasonló megállapodások megerősítéséhez szükséges idő, és c) az ilyen megállapodások lehetséges eredményei, valamint az átláthatóság hiánya, amivel néhány kétoldalú vagy többoldalú megállapodás járhat. 14 15 A minőségi jogalkotásról szóló, 2015. májusi csomaggal új eljárást vezettek be, nevezetesen azt, hogy minden egyes értékelést szolgálati munkadokumentumokkal együtt tesznek közzé. A 2016. év azonban még mindig átmeneti év volt, számos értékelés jelent meg szolgálati munkadokumentum nélkül. 2016-ban összesen 111 értékelés, célravezetőségi vizsgálat, szolgálati munkadokumentum és külső tanulmány készült. https://ec.europa.eu/transport/modes/road/news/2016-06-17-evaluation-study-cross-border-enforcement_en. 6
Az antimikrobiális rezisztenciából származó növekvő kockázatok megakadályozására irányuló cselekvési terv 16 értékelése szerint a cselekvési tervnek egyértelműen európai hozzáadott értéke volt. Fellépéseket ösztönzött a tagállamokban, erősítette a nemzetközi együttműködést és keretet nyújtott az antimikrobiális rezisztenciával kapcsolatos tevékenységek nemzetközi szintű koordinációjához. Ezért az értékelés megállapításai alátámasztottak az uniós szintű fellépés folytatását. Az értékelés rámutatott arra, hogy egyértelműen szükség van a tagállamok támogatására és segítésére az olyan nemzeti cselekvési tervek kidolgozásához és végrehajtásához, melyek célja az antimikrobiális szerek használata és a fertőzések előfordulása terén meglévő különbségek csökkentése, az ágazatok közötti együttműködés elősegítése, a polgárok ismereteinek javítása, továbbá a nyomon követési és felügyeleti rendszerek erősítése a módszertanokkal, a megbízható mutatókkal és eszközökkel kapcsolatos szaktudás fejlesztése révén. Az értékelés szerint szükség van a folyamatos koordinációra és együttműködésre az új antimikrobiális szerek, diagnosztikai gyorstesztek, vakcinák, alternatív kezelések kutatása és fejlesztése terén, valamint új üzleti modellekre a beruházások erősítése és az antimikrobiális rezisztencia terjedésére vonatkozó ismeretek növelése céljából. A hetedik kutatási keretprogram 17 utólagos értékelése szerint az egész Európában tapasztalt kihívások európai kutatás révén történő kezelése a tagállami intézkedésekhez viszonyított európai hozzáadott érték legfontosabb területeinek egyike. Az európai kutatási programok számos társadalmi kihívás díjat tartalmaznak, melyek pénzjutalmat kínálnak annak, aki egy adott kihívásra a leghatékonyabb választ találja meg. E díjak ösztönzik az innovációt, ismertetik a célt, de azt nem, hogy a cél hogyan valósítandó meg. 2014-ben egy német biológiaigyógyszer-gyártó vállalat, a CureVac GmbH nyerte el az Innovációs díjat, és 2 millió EUR-ban részesült az életmentő oltóanyagok bármilyen környezeti hőmérsékleten történő stabilan tartását célzó új technológia terén tett előrehaladásért, amely révén felszámolta az oltóanyagok fejlődő országokban történő felhasználásának egyik legnagyobb akadályát. 2015-ben a díj további magánbefektetést vonzott be a kutatásba, amikor a Bill and Melinda Gates Foundation a CureVac-ba való befektetést célzó 46 millió EUR kötelezettségvállalást jelentett be, hogy felgyorsítsa az innovatív oltóanyag-technológia kifejlesztését és számos, fertőző betegségekkel szembeni oltóanyag gyártását. 2.2. A nemzeti parlamentek indokolt véleményeinek nyomon követése 2016-ban a Bizottsághoz 65 18 indokolt vélemény érkezett nemzeti parlamentektől a szubszidiaritás elvével kapcsolatban 19. Ez 713%-kal volt több a 2015-ben beérkezett nyolc indokolt véleményhez képest. 2016 volt sorrendben a harmadik naptári év, amelyben a legtöbb indokolt vélemény érkezett azóta, hogy 2009-ben a Lisszaboni Szerződés bevezette a szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmust (2012-ben 84 és 2013-ban 70 indokolt vélemény). A 2016-ban beérkezett indokolt vélemények nagyobbik részét (10,5 %) tették ki a politikai párbeszéd keretében a Bizottsághoz az ugyanabban az évben beérkezett összes véleménynek 16 17 18 19 SWD(2016) 347 final. https://ec.europa.eu/research/evaluations/index_en.cfm?pg=fp7. Ez a szám a Szerződések (2.) jegyzőkönyve keretében a parlamenti kamaráktól összesen beérkezett vélemények számára utal. Az egynél több bizottsági dokumentumra együttesen vonatkozó indokolt vélemények ezért egy indokolt véleménynek számítanak. A további részletek e jelentés mellékletében találhatók. Lásd e jelentés mellékletét. 7
(620). Megjegyzendő, hogy 2016-ban jelentősen megnőtt a nemzeti parlamentek által a politikai párbeszéd keretében benyújtott vélemények száma is 20. A 2016-ban beérkezett 65 indokolt véleményből 38 kapcsolódott négy bizottsági javaslathoz. A legtöbb indokolt véleményt kiváltó javaslat a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv felülvizsgálatára vonatkozó javaslat volt, 21 14 indokolt véleménnyel, ezzel működésbe léptetve a Szerződések (2.) jegyzőkönyve 7. cikkének (2) bekezdését (az ún. sárga lapos eljárást ). A Dublini Rendelet felülvizsgálatára vonatkozó javaslattal 22 kapcsolatban nyolc indokolt vélemény, a közös konszolidált társaságiadó-alap létrehozásáról szóló két javaslattal kapcsolatban nyolc indokolt vélemény érkezett 23. A más javaslatokkal kapcsolatban beérkezett indokolt vélemények száma egy és négy között mozgott. Azokat a javaslatokat, amelyekkel kapcsolatban a legtöbb indokolt vélemény érkezett, részletesebben a 3. fejezet ismerteti. A 2016-ban kiadott indokolt vélemények teljes számának jelentős mértékű növekedése tükröződött a kamaránként kiadott indokolt vélemények számának jelentős növekedésében. 2016-ban a 41 kamara közül 26 adott ki indokolt véleményt (a 2015. évi 8 kamarához képest). Az indokolt véleményeket a bolgár Narodno sabranie (3), a cseh Senát (3), a cseh Poslanecká sněmovna (4), a dán Folketing (2), az észt Riigikogu (1), az ír Dáil Éireann (2), az ír Seanad Éireann (1), a francia Sénat (3), a horvát Hrvatski sabor (1), az olasz Senato della Repubblica (3), a lett Saeima (1), a litván Seimas (1), a luxemburgi Chambre des Députés (2), a magyar Országgyűlés (2), a máltai Kamra tad-deputati (5), a holland Eerste Kamer (1), a holland Tweede Kamer (3), az osztrák Bundesrat (4), a lengyel Senat (2), a lengyel Sejm (2), a portugál Assembleia da República (1), a román Camera Deputaților (2), a román Senat (1), a szlovák Národná rada (2), a svéd Riksdag (12) és a brit alsóház (1) adta ki. A svéd Riksdag volt az eddig legtöbb indokolt véleményt (12) kiadó nemzeti parlament. A második helyen a máltai Kamra tad-deputati áll 5 indokolt véleménnyel, ezután a cseh Poslanecká sněmovna és az osztrák Bundesrat következik, egyenként 4 4 véleménnyel. Továbbá, néhány regionális parlament élt azzal a lehetőséggel, hogy közvetlenül tájékoztassák véleményükről a Bizottságot néhány javaslatával kapcsolatban, melyeket néhány esetben a saját nemzeti parlamenti kamarájukhoz is be kellett nyújtaniuk a Szerződések (2.) jegyzőkönyvének 6. cikke szerinti szubszidiaritás-ellenőrzési eljárás részeként. A Bizottság adott esetben figyelembe veszi ezeket a véleményeket. 2.3. Az Európai Parlament és a Tanács a) Az Európai Parlament Az Európai Parlament intézkedések egész sorát léptette életbe, hogy teljesítse a Szerződések alapján fennálló kötelezettségeit a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazása tekintetében. Különös tekintettel a nemzeti parlamentek indokolt véleményeire, jelenleg a következő eljárás van érvényben: 20 21 22 23 A 2016-ban a politikai párbeszéd keretében beérkezett 620 vélemény, szemben a 2015-ben beérkezett 350 véleménnyel. Javaslat Irányelv a munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló, 1996. december 16-i 96/71/EK európai parlamenti tanácsi irányelv módosításáról {COM(2016) 128 final}. Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre egy harmadik ország állampolgára, illetve hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról (átdolgozás), COM(2016) 270 final. Javaslatok a közös konszolidált társaságiadó-alapról (KKTA) és a közös társaságiadó-alapról szóló tanácsi irányelvekre {COM(2016) 683 final és COM(2016) 685 final}. 8
az indokolt véleményeket továbbítják az Európai Parlament Jogi Bizottságának és az adott témában illetékes parlamenti bizottságnak, ezeket a bizottság valamennyi tagja megkapja; az indokolt véleményeket az ülésanyag is tartalmazza; az indokolt véleményeket szisztematikusan lefordítják az EU valamennyi hivatalos nyelvére (az ír és a máltai nyelv kivételével); a jogalkotási állásfoglalások preambulumai hivatkoznak a beérkezett indokolt véleményekre; a téma szerint illetékes parlamenti bizottság biztosítja, hogy az Európai Parlament nem tartja meg a zárószavazást a Szerződések (2.) jegyzőkönyvében az indokolt vélemények benyújtására megállapított nyolchetes határidő lejárta előtt 24. Az Európai Parlament 2016-ban hivatalosan 410 beadványt kapott a nemzeti parlamentektől 25. Ezekből 76 26 a Szerződések (2.) jegyzőkönyve alapján benyújtott indokolt vélemény volt, a többi 334 hozzájárulás volt (a szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmushoz nem kapcsolódó beadványok). Ezek a számok növekedtek 2015-höz képest, mely évben kilenc indokolt véleményt és 242 hozzájárulást továbbítottak hivatalosan az Európai Parlamentnek. A nemzeti parlamentek Európai Parlamentnek benyújtott összes beadványa hozzáférhető egy belső adatbázisban (CONNECT). Az Európai Parlament eljárási szabályzatának V. melléklete szerint a Jogi Bizottság az a parlamenti bizottság, amelynek horizontális felelősségébe tartozik, hogy biztosítsa a szubszidiaritás elvének betartását. A Jogi Bizottság egyik tagját a szubszidiaritásért felelő állandó előadóvá nevezik ki hat hónapos időtartamra a politikai csoportok közötti rotáció alapján. 2016 első felében Gilles LEBRETON-t (ENF) nevezték ki állandó előadónak. Utóda Kostas CHRYSOGONOS (GUE/NGL) volt. Az előadó nyomon követi a beérkezett indokolt véleményeket és lehetősége van arra, hogy a bizottságban vitára bocsásson az indokolt véleményekben felvetett problémákat, és ajánlásokat tehet a szóban forgó javaslat tárgyáért felelős bizottság számára. A Jogi Bizottság emellett rendszeresen jelentést készít a Bizottság szubszidiaritásról és arányosságról szóló éves jelentéséről. A szubszidiaritásról és az arányosságról szóló 2014. évi éves jelentés előadójának Sajjad KARIM-ot (ECR) nevezték ki. A 2015. évi éves jelentés előadójának Mady DELVAUX-t (S&D) nevezték ki. A Jogi Bizottság hozzájárulást nyújt az Európai Unió parlamentjei uniós ügyekkel foglalkozó bizottságainak konferenciája (COSAC) kétévenkénti jelentéseihez is a szubszidiaritással kapcsolatos kérdésekben. 2016. május 24-én a Jogi Bizottság eszmecserét folytatott a (2.) jegyzőkönyv 7. cikkének (2) bekezdése szerinti ún. sárga lapos eljárás keretében beérkezett indokolt véleményekről a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv célzott felülvizsgálatára vonatkozó javaslattal kapcsolatban (lásd még e jelentés 3. fejezetét). 2016. október 12-én a Foglalkoztatási és Szociális Bizottság a javaslattal kapcsolatos eszmecserére kérte fel a nemzeti parlamenteket. 24 25 26 A Szerződésekhez csatolt, a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről szóló (1.) jegyzőkönyv I. címének 4. cikkében említett sürgős esetek kivételével. Az Európai Parlamenthez is számos beadvány érkezett a nemzeti parlamentektől az Európai Parlament európai uniós választójog reformjáról szóló javaslatával kapcsolatban. További részleteket Az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek közötti kapcsolatok fejlődése a Lisszaboni Szerződés fényében című 2014 2015. évi európai parlamenti jelentés tartalmaz. http://www.europarl.europa.eu/relnatparl/en/about/annual-reports.html. Eltérést mutat az Európai Parlamentben, a Tanácsban és a Bizottságban regisztrált indokolt vélemények száma, vagy azért, mert nem mindegyik intézmény kapta meg az összes indokolt véleményt, vagy azért, mert az intézmények másképpen számolják a beérkezett indokolt véleményeket. 9
A Jogi Bizottság felelős az arányosság elvének betartásáért is, melyet figyelembe vesz a javaslatok jogalapjainak ellenőrzésével, továbbá a jogalkotás minőségének javításával kapcsolatos feladatkörének ellátása során. Emellett az Európai Parlament Kutatószolgálata továbbra is segítette az Európai Parlamentet abban, hogy munkájában vegye figyelembe a szubszidiaritás és az arányosság elvét, a következők révén: a Bizottság hatásvizsgálataiban a szubszidiaritási és arányossági szempontok szisztematikus ellenőrzése, továbbá a figyelem felhívása különösen a nemzeti parlamentek és a Régiók Bizottsága által az e tekintetben megfogalmazott bárminemű aggályokra, annak biztosítása, hogy ezeket az elveket teljes mértékben tiszteletben tartják az Európai Parlament munkájában, például a saját lényegi módosításokkal kapcsolatos hatásvizsgálatok elvégzése vagy a Parlament új jogszabályra irányuló javaslatai hozzáadott értékének, valamint az uniós szintű fellépés elmaradása költségének elemzése során, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 225. cikke alapján, hatásvizsgálatok készítése során a szubszidiaritás és az arányosság szempontjainak ellenőrzése, melynek középpontjában az uniós hozzáadott érték áll a nemzeti ráfordításokkal vagy fellépésekkel szemben. Az Európai Parlament 2016-ban 36 előzetes értékelést, egy lényegi parlamenti módosításokkal kapcsolatos hatásvizsgálatot és 14 utólagos európai hatásvizsgálatot készített. Továbbá hét jelentést készített az európai szintű fellépés elmaradásából fakadó költségekről és négy értékelést az európai hozzáadott értékről. Az Európai Parlament Kutatószolgálata ellenőrzi a meglévő uniós jogszabályok végrehajtását és eredményességét minden olyan esetben, amikor az Európai Bizottság az éves munkaprogramjában bejelenti, hogy módosítani fogja a szóban forgó jogszabályt. 2016-ban kb. 28 ilyen végrehajtási értékelés készült. Az Európai Parlament minden évben felkéri a nemzeti parlamenteket, hogy nyújtsanak be minden olyan információt, melyet hasznosnak ítélnek meg ebben az összefüggésben. b) A Tanács A Szerződések (1.) és (2.) jegyzőkönyve határozza meg a Tanács arra vonatkozó kötelezettségeit, hogy nyomon követi a szubszidiaritás elvének nemzeti parlamentek általi betartását. A Tanács felelőssége főként abban áll, hogy továbbítania kell a nemzeti parlamenteknek azon jogalkotási aktusoktervezeteit, amelyek nem a Bizottságtól származnak. A Szerződések (2.) jegyzőkönyvének 4. cikke alapján a Tanácsnak minden, a tagállamok csoportjától, a Bíróságtól, az Európai Központi Banktól és az Európai Befektetési Banktól származó jogalkotási tervezetet és módosított tervezetet továbbítania kell a nemzeti parlamenteknek. A fenti kötelezettség kiegészítéseként a (2.) jegyzőkönyv 6. cikke alapján a Tanácsnak továbbítania kell a tagállamok csoportjától származó jogalkotási javaslatra vonatkozó minden nemzeti parlamenti véleményt a javaslatot tevő tagállamok számára. Hasonlóképpen a Tanács továbbítja az érintett intézménynek a Bíróságtól, az Európai Központi Banktól, illetőleg az Európai Beruházási Banktól származó jogalkotási javaslatokra vonatkozó nemzeti parlamenti véleményeket. 2016-ban nem érkeztek ilyen jogalkotásiaktus-tervezetek vagy vélemények 27. 27 Ebben az összefüggésben emlékeztetni kell arra, hogy 2015 végén a Tanács továbbította a nemzeti parlamenteknek az Európai Unió és alkalmazottai közötti jogviták elsőfokú elbírálásával kapcsolatos 10
A Szerződés alapján fennálló kötelezettségei mellett a Tanács folyamatosan tájékoztatja a tagállamokat a Bizottság jogalkotási javaslataira vonatkozó nemzeti parlamenti véleményekről is. 2016-ban a Tanács Főtitkársága a (2.) jegyzőkönyv keretében benyújtott 69 28 indokolt véleményt és a politikai párbeszéd keretében benyújtott 280 véleményt továbbított a küldöttségeknek 29. Végezetül pedig jogalkotási tevékenysége keretében a Tanács ellenőrzi a szubszidiaritás és az arányosság elveinek való megfelelést, amikor áttekinti a bizottsági javaslatokat kísérő hatásvizsgálatokat. 2.4. A Régiók Bizottsága Az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikke (3) bekezdésének megfelelően, mely a helyi és regionális szintre utal, a Régiók Bizottsága 2016-ban a különböző eszközei révén nyomon követte a szubszidiaritás elvének alkalmazását. A szubszidiaritási munkaprogram 30 keretében a Bizottság 2016. évi munkaprogramjából kiválasztott négy kezdeményezést kísértek kiemelt figyelemmel. Ezen kívül a saját belső szabályzata 31 alapján a Régiók Bizottsága értékelte a szubszidiaritás és az arányosság elvének való megfelelést az összes olyan jogalkotási javaslat esetében, melyekkel kapcsolatban véleményt fogalmazott meg. 2016-ban 13 véleményt adtak ki jogalkotási javaslatokkal kapcsolatban, közülük kilenc vélemény érintette a szubszidiaritás és az arányosság nyomon követését, a szubszidiaritási munkaprogramban foglaltakon kívül. A javaslatok többségét illetően a Régiók Bizottsága megállapította, hogy megfeleltek a szubszidiaritás és az arányosság elvének. Két esetben, különböző mértékben, a Régiók Bizottsága hangot adott néhány, az arányossággal kapcsolatos aggályának, nevezetesen a körforgásos gazdaságról szóló csomaggal 32 és az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelv felülvizsgálatával 33 kapcsolatban. Az európai betétbiztosítási rendszer létrehozásával kapcsolatban 34 a Régiók Bizottsága megállapította, hogy az indokolás nem volt teljes, és felkérte a Bizottságot, hogy nyújtson be megalapozottabb indokolást, mely lehetővé tenné a szubszidiaritás és az arányosság elvének való megfelelés megalapozott értékelését. A szubszidiaritási szakértői csoport konzultációi A szubszidiaritási munkaprogramban foglalt minden egyes kezdeményezés tekintetében sor került a szubszidiaritási szakértői csoporttal folytatott konzultációra 35. A szubszidiaritási szakértői csoporttal először a körforgásos gazdaságról szóló csomaggal kapcsolatos irányelvekre vonatkozó javaslatokról konzultáltak. A szakértők döntő többsége úgy vélte, hogy a szubszidiaritás szempontjából a hulladékgazdálkodási célok nem adnak okot aggodalomra. Ugyanakkor néhány szakértő úgy vélte, hogy az arányosság elvét illetően a 2014. évi jogalkotási 28 29 30 31 32 33 34 35 hatáskörnek a Törvényszékre történő átruházásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló bírósági javaslatot (doc. 14306/15). Eltérést mutat az Európai Parlamentben, a Tanácsban és a Bizottságban regisztrált indokolt vélemények száma, vagy azért, mert nem mindegyik intézmény kapta meg az összes indokolt véleményt, vagy azért, mert az intézmények másképpen számolják a beérkezett indokolt véleményeket. A Tanács Főtitkársága nem kapja meg szisztematikusan a nemzeti parlamentek összes véleményét. COR-2016-00911-09-00-NB, melyet a Régiók Bizottsága elnöksége 2016. április 4-én fogadott el. Az eljárási szabályzat 55.2. szabálya, HL L 65., 2014.3.5. 41 64. o., http://cor.europa.eu/en/documentation/documents/rules-of-procedure-of-the-committee-of-the- Regions/HU.pdf. COM(2015) 593 final, COM(2015) 594 final, COM(2015) 595 final és COM(2015) 596 final. COM(2016) 287 final. COM(2015) 586 final. A Régiók Bizottsága szubszidiaritás-ellenőrzési hálózatának részét képező szubszidiaritási szakértői csoport jelenleg 12 szakértőből áll, akik technikai szintű segítséget nyújtanak, valamint a Régiók Bizottságának kapcsolattartó pontjaiból, melyek feladata szubszidiaritás nyomon követése a tagállamokban. 11
javaslatban szereplő célok aránytalanok voltak. A vélemény 36 következtetése szerint:...az Európai Bizottság javaslatai a szubszidiaritás tekintetében nem adnak okot aggodalomra, az arányosság tekintetében azonban igen. A 2016. évi második konzultáció témája a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv felülvizsgálata volt. A konzultációban résztvevők kiemelték, hogy a javaslat jelentős új elemeket tartalmaz, és a javasolt intézkedéseket nem indokolták megfelelően és kellő megalapozottsággal. A szubszidiaritás anyagi vonatkozásai kapcsán a vélemény 37 nem emelt semmilyen kifogást, és egyetértett az európai bizottsági javaslattal abban, hogy a javasolt átdolgozott irányelv célját amely nem más, mint a munkavállalók kiküldetésére vonatkozó szabályok közös meghatározása könnyebb uniós szinten teljesíteni. Az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelv felülvizsgálatára vonatkozó javaslatot illetően a szakértők arra a következtetésre jutottak, hogy a javaslat látszólag megfelel a szubszidiaritás elvének, azonban a nemzeti szabályozó hatóságokra vonatkozó, túlzóan részletes szabályok nem hagynak sok teret a nemzeti döntéshozatalnak, ezért a javaslat arányossági aggályokat keltett 38. 2016-ban a szubszidiaritási szakértői munkacsoporttal folytatott utolsó konzultáció témája a digitális egységes piacon a szerzői jogokról szóló irányelvre vonatkozó javaslat volt. A szubszidiaritás vagy az arányosság tekintetében nem merültek fel aggályok. A Régiók Bizottsága 2017. február 8-án fogadta el véleményét 39. REGPEX a jogalkotási hatáskörökkel rendelkező régiók platformja 2016-ban a Régiók Bizottsága korszerűsítette és továbbfejlesztette a REGPEX-et, a szubszidiaritás-ellenőrzési hálózat alhálózatát, amely nyitva áll a jogalkotási hatáskörrel rendelkező régiók parlamentjei és kormányai előtt. 2016 végén a REGPEX 76 partnerből állt (47 regionális közgyűlésből és 29 regionális kormányból). A REGPEX keresőrendszere elősegíti a prioritások kiválasztását a szubszidiaritás ellenőrzése tekintetében, továbbá a partnerek közötti információcserét azáltal, hogy közvetlen hozzáférést biztosít a szubszidiaritás elemzéséhez szükséges információkhoz. A REGPEX továbbra is a szubszidiaritás nyomon követésének fontos eszköze. Segíti a bevált gyakorlatok minél hatékonyabb megosztását és átfogóbb megközelítést nyújt a szubszidiaritás ellenőrzéséhez. 2016-ban összesen 28, a REGPEX-partnerek által benyújtott hozzájárulást töltöttek fel a platformra. Az aktívabb partnerek közül megemlítendő a Felső-Ausztriai Tartományi Parlament, az Emilia Romagna regionális törvényhozó gyűlés és a Bajor Tartományi Parlament. 2016-ban a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelvre vonatkozó javaslat kapcsán három regionális parlamenttől érkezett hozzájárulás. A Bajor Tartományi Parlament szerint az Uniónak nincs hatásköre a javadalmazás területén, a munkavállalók kiküldetésére vonatkozó szabályok harmonizálására irányuló bármilyen fellépés elfogadhatatlan. Friuli-Venezia Giulia regionális közgyűlése üdvözölte, hogy a kiküldött munkavállalókra a fogadó ország díjazási rendszerét alkalmazzák. Marche regionális közgyűlése szerint az ipari kapcsolatokat (ideértve a kollektív szerződések hatályát is) a legjobban nemzeti szinten lehetne szabályozni a nemzeti kollektív tárgyalási rendszerek eltérő jellege miatt. Ezeket az álláspontokat tartalmazta a Régiók Bizottsága konzultációs jelentése a Régiók Bizottságának a munkavállalók kiküldetésére vonatkozó javaslattal kapcsolatos véleményét illetően. 36 37 38 39 COR-2016-00585 COR-2016-02881 COR-2016-04093 COR-2016-05114 12
A szubszidiaritással, minőségi jogalkotással és politikai párbeszéddel foglalkozó konferencia Az olaszországi regionális parlamentek, az olasz Senato della Repubblica és a Régiók Bizottsága által közösen szervezett, a szubszidiaritással, minőségi jogalkotással és politikai párbeszéddel foglalkozó konferenciát Rómában rendezték meg 2016. február 19-én. Ez egy kísérleti jellegű projekt és egyben továbbképzés volt azzal a céllal, hogy felhívják a figyelmet a szubszidiaritás témájára. Egy új koncepció keretében dolgozták ki, amely arra irányul, hogy az olasz Senato della Repubblica tervezett reformja kapcsán figyelembe vegyék a helyi és regionális önkormányzatok igényeit. A rendezvény keretében amelynek 150 résztvevője volt, hangsúlyozták a regionális parlamentek uniós döntéshozatali folyamatban betöltött szerepét, és kiemelték a szubszidiaritás nyomon követésének konstruktív mivoltát. A szubszidiaritással kapcsolatos tevékenységek részletesebb ismertetését a Régiók Bizottsága által kiadott, 2016. évi éves szubszidiaritási jelentés tartalmazza 40. 2.5. Az Európai Unió Bírósága A Bíróság által 2016-ban a szubszidiaritás elvével kapcsolatban hozott legfontosabb határozatok a Bíróság 2016. május 4-i ítéletei 41 voltak a dohánytermékekről szóló irányelv jogszerűségéről 42. A Bíróság szerint az uniós jogalkotó tiszteletben tartotta a szubszidiaritás elvét. E következtetés levonásához a Bíróság különbséget tett a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartását vizsgáló előzetes értékelés, melyet politikai szinten az e célból az e jegyzőkönyvben megállapított eljárásoknak megfelelően a nemzeti parlamentek végeznek, és az utólagos értékelés között, ami az uniós bíróság feladata, amelynek mind az EUSZ 5. cikkének (3) bekezdésében megfogalmazott anyagi feltételek tiszteletben tartását, mind pedig az említett jegyzőkönyvben előírt eljárási garanciák tiszteletben tartását vizsgálnia kell 43. Az anyagi jogi feltételeket illetően a Bíróság egyszerű tesztet alkalmazott: a Bíróságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy az uniós jogalkotó úgy ítélhette-e meg részletes adatok alapján, hogy a tervezett cselekvés által követett cél jobban megvalósítható uniós szinten. A Bíróság emlékeztetett arra, hogy az irányelv kettős célkitűzést követ: a dohánytermékek és a kapcsolódó termékek belső piaca zavartalan működésének célkitűzését az emberi egészség magas szintű védelmét biztosítva, különösen a fiatalkorúak tekintetében. Ugyanis, még ha feltételezzük is, hogy a második célkitűzés tagállami szinten jobban megvalósítható, ez nem változtat azon, hogy ha az említett célt ilyen szinten próbálnák meg elérni, az olyan helyzeteket állandósíthatna, ha épp nem keletkeztethetne, amelyekben bizonyos tagállamok engedélyeznék bizonyos jellegzetes ízesítésű dohánytermékek forgalmazását, míg mások tiltanák azt, ezáltal pedig a 2014/40 irányelv első célkitűzésének vagyis a dohánytermékek és kapcsolódó termékek belső piaca működése javításának épp az ellenkezőjét érnék el. A Bíróság számára a [k]ét cél közötti kölcsönös függőségből következik, hogy az uniós jogalkotó jogszerűen vélhette úgy, hogy fellépése a jellegzetes ízesítést tartalmazó dohánytermékek uniós piacon történő forgalomba 40 41 42 43 Elérhető a Régiók Bizottsága Elnöksége általi elfogadást követően a következő címen:http://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/pages/default.aspx. C-358/14. sz., Lengyelország kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet, EU:C:2016:323, a C-477/14. sz., Pillbox 38 ügyben hozott ítélet, EU:C:2016:324; és a C-547/14. sz., Philip Morris ügyben hozott ítélet, EU:C:2016:325. Az Európai Parlament és a Tanács 2014/40/EU irányelve (2014. április 3.) a tagállamoknak a dohánytermékek és kapcsolódó termékek gyártására, kiszerelésére és értékesítésére vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről (HL L 127., 2014.4.29., 1 38. o. ). A Lengyelország kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet 112. és 113. pontja; a Pillbox 38 ügyben hozott ítélet 145. és 146. pontja; és a Philip Morris ügyben hozott ítélet 216. és 217. pontja. 13
bocsátásának rendszerét követeli meg, és hogy e kölcsönös függőség okán e kettős cél uniós szinten jobban megvalósítható. Továbbá, a Bíróság megerősítette, hogy a szubszidiaritás elvének nem célja az EU hatáskörének korlátozása az egyes tagállamok helyzetének egyedi figyelembe vétele alapján. 44 Az eljárási biztosítékokat és a szubszidiaritás elve tekintetében az indokolási kötelezettséget illetően a Bíróság emlékeztetett arra, hogy a szubszidiaritás elve tekintetében az indokolási kötelezettség tiszteletben tartását nemcsak a megtámadott jogi aktus szövege alapján, hanem az ügy körülményeire és összefüggéseire is figyelemmel kell értékelni. A Bíróság megállapította, hogy a Bizottság által előterjesztett javaslat, valamint az általa készített hatástanulmány elegendő információt tartalmazott ahhoz, hogy világosan és egyértelműen kitűnjön, hogy mennyivel előnyösebb az uniós, mint a tagállami szintű fellépés. Ezek lehetővé tették mind az uniós jogalkotó, mind pedig a nemzeti parlamentek számára annak értékelését, hogy az említett javaslat összeegyeztethető-e a szubszidiaritás elvével, mivel olyan jellegűek voltak, hogy lehetővé tették a magánszemélyek számára, hogy tudomást szerezzenek az ezen elv tiszteletben tartására vonatkozó indokról, a Bíróság számára pedig azt, hogy felülvizsgálati jogkörét gyakorolja. 45 Az ítéletek továbbá elutasították azokat a kereseteket is, amelyekben azt állították, hogy a dohánytermékekről szóló irányelv számos rendelkezése sérti az arányosság elvét. A Bíróság megerősítette a jogalkotó által választott jogi eszközök arányosságát. A jogalkotónak széles mérlegelési jogköre van az olyan területeken, amelyeken összetett politikai, gazdasági és társadalmi értékeléseket kell végeznie, ilyen pl. a dohánytermékek piacának szabályozása. A Bíróság szerint az elfogadott intézkedések a kitűzött célokra tekintettel nem voltak nyilvánvalóan alkalmatlanok, a kevésbé korlátozó intézkedések pedig nem tűntek ugyanannyira alkalmasnak a célkitűzés megvalósítására 46. 3. AZOK A LEGFONTOSABB ÜGYEK, AMELYEKBEN AGGÁLYOK MERÜLTEK FEL A SZUBSZIDIARITÁS ÉS AZ ARÁNYOSSÁG ELVÉNEK TISZTELETBEN TARTÁSÁVAL KAPCSOLATBAN A munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv felülvizsgálatára vonatkozó javaslat Teljesítve a Bizottság politikai iránymutatásában tett vállalását, mely annak az elvnek az előmozdítására irányul, hogy az ugyanazon a helyen végzett ugyanazon munkát ugyanúgy kell javadalmazni, a Bizottság 2016. március 8-án javaslatot 47 fogadott el a munkavállalók kiküldetéséről szóló 1996. évi irányelv 48 célzott felülvizsgálatára. A felülvizsgálat alapvető célja annak biztosítása, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága olyan feltételek mellett valósuljon meg az Unióban, amelyek egyenlő versenyfeltételeket garantálnak a vállalkozások számára és tiszteletben tartják a munkavállalók jogait. E tekintetben a javaslat a következő három fő területen vezet be változtatásokat: i. a kiküldött munkavállalók javadalmazására vonatkozóan, ideértve az alvállalkozói szerződéseket is; ii. a kölcsönmunkaerőre vonatkozó szabályokkal kapcsolatban, valamint iii. a hosszú távú kiküldetésekkel kapcsolatban. A javaslat elsősorban előírja, hogy a javadalmazásra vonatkozó, a fogadó tagállamban hatályos valamennyi kógens szabályt alkalmazni kell az adott tagállamban dolgozó kiküldött munkavállalókra. 44 45 46 47 48 A Lengyelország kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet 115 121. pontja; a Philip Morris ügyben hozott ítélet 219 224. pontja. Hivatkozás a C-508/13. sz., Észtország kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet 48. és 53. pontjára, EU:C:2015:403. A Lengyelország kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet 122 125. pontja; a Philip Morris ügyben hozott ítélet 225 227. pontja. A Lengyelország kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet 78 104. pontja; a Philip Morris ügyben hozott ítélet 164 212. pontja; a Pillbox 38 ügyben hozott ítélet 48 141. pontja. COM(2016) 128 final. Az Európai Parlament és a Tanács 96/71/EK irányelve (1996. december 16.) a munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről (HL L 18., 1997.1.21., 1. o.). 14
A bizottsági javaslattal kapcsolatban 14 indokolt vélemény 49 érkezett 11 tagállam nemzeti parlamentjeitől. Ezek az indokolt vélemények az összes 56 szavazatból 22-t tesznek ki, ezzel működésbe léptetve a Szerződések (2.) jegyzőkönyve 7. cikkének (2) bekezdését (az ún. sárga lapos eljárást ) 50. Az indokolt véleményeikben az érintett nemzeti parlamentek különösen a következőket említették: i. a meglévő szabályok elégségesek és megfelelőek, ii. a cél megvalósításához nem az uniós szintű cselekvés a megfelelő, iii. a javaslat nem ismeri el kifejezetten a tagállamok hatáskörét a javadalmazás és a foglalkoztatási feltételek terén, és iv. a javaslatban foglalt indokolás a szubszidiaritás elve vonatkozásában túlságosan szűkszavú. Azon vállalásának megfelelően, hogy javítani fogja a nemzeti parlamentekkel való együttműködést, a Bizottság közvetlenül kapcsolatba lépett a nemzeti parlamentekkel. Az Európai Unió parlamentjei uniós ügyekkel foglalkozó bizottságainak konferenciája (COSAC) 2016. június 13-i ülésén a Bizottság első alelnöke, Frans Timmermans részvételével előzetes eszmecserét folytattak eljárási szempontokról, majd 2016. július 11-én az anyagi jogi szempontokra irányuló kiterjedtebb vitát folytattak Marianne Thyssen biztossal az EU szociális dimenziójáról. Az indokolt vélemények körültekintő elemzése után a Bizottság 2016. július 20-án közleményt fogadott el, melyben megállapította, hogy a javaslat megfelel a szubszidiaritás elvének és változatlan formában fenn kell tartani 51. Közleményében a Bizottság emlékeztetett arra, hogy a javaslata belső piaccal kapcsolatos jogalapra épül, és a kiküldetésnek a fogalom meghatározásából adódóan határon átnyúló jellege van. A Bizottság hangsúlyozza, hogy a javaslat célja a szolgáltatásnyújtás szabadságának elősegítése, ezzel egyidejűleg a nemzeti és a határokon átnyúló szolgáltatásokat nyújtó szolgáltatókra vonatkozó versenyfeltételek kiegyenlítése, és annak biztosítása, hogy az ugyanazon a helyen dolgozó munkavállalókat ugyanolyan kógens szabályok védjék, függetlenül attól, hogy helyi vagy kiküldött munkavállalókról van-e szó. A közlemény azt is megindokolja, hogy a jelenlegi szabályok miért nem elégségesek és megfelelőek a célkitűzés megvalósításához. A közlemény megerősíti továbbá, hogy a javaslat teljes mértékben tükrözi a tagállamok hatáskörét a javadalmazás és a foglalkoztatási feltételek terén, a tagállamok nemzeti jogszabályainak és gyakorlatának megfelelően. Ugyanez vonatkozik a tagállamoknak a kölcsönzött munkavállalókra alkalmazandó feltételek meghatározására irányuló hatáskörére is. Végezetül a Bizottság kitért a javaslat szubszidiaritás elvének való megfelelésének indokolására. A Bizottság emlékeztetett a Bíróság ítélkezési gyakorlatára és hivatkozott az indokolásra és a hatásvizsgálati jelentésre. 49 50 51 A bolgár Narodno sabranie, a cseh Poslanecká sněmovna, a cseh Senát, a dán Folketing, az észt Riigikogu, a horvát Hrvatski sabor, a lett Saeima, a litván Seimas, a magyar Országgyűlés, a lengyel Sejm, a lengyel Senat (indokolt vélemény és vélemény), a román Camera Deputaților (indokolt vélemény és vélemény), a román Senat és a szlovák Národná rada. A Bizottsághoz a politikai párbeszéd keretében kilenc vélemény érkezett. A beérkezett véleményeket a nemzeti parlamentekkel folytatott kapcsolattartásról szóló 2016. évi éves jelentés vizsgálja COM(2017) 601 final. COM(2016) 505 final. 15