Dr. Bihari Mihály elnök úr részére Alkotmánybíróság BUDAPEST I-2/1219/2006. Tisztelt Elnök Úr! Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. paragrafus g) pontja és 21. paragrafus (6) bekezdés b) pontja alapján indítványozom, hogy az Alkotmánybíróság értelmezze az Alkotmány 30/A. paragrafus (1) bekezdés j) és k) pont alatti köztársasági elnöki jogköröket, figyelemmel az Alkotmány 29. paragrafus (1) bekezdésébe foglalt köztársasági elnöki kötelezettségekre is. 1. A Kossuth-díjról és a Széchenyi-díjról szóló 1990. évi XII. törvény 5. paragrafus (2) bekezdése alapján a Kormány 2006. február 23-án kelt és részemre megküldött elôterjesztésében javaslatot tett a Kossuth-díj és a Széchenyi-díj 2006. március 15-e alkalmából történô adományozásra. A Magyar Köztársaság kitüntetéseirôl szóló 1991. évi XXXI. törvény 2. paragrafus (1) bekezdése alapján 2006. február 28-án a miniszterelnök, illetve az illetékes miniszterek tettek javaslatot Magyar Köztársasági Érdemrendek, illetve Magyar Köztársasági Érdemkeresztek adományozására a Nemzeti Ünnep alkalmából. A kitüntetésre javasoltak névsorát és a javasolt kitüntetések indokolását az elôterjesztések csatoltan tartalmazták. Az elôterjesztések elôzetes vizsgálata során megállapítottam, hogy az Alkotmánybíróság e tárgyban született határozatai nem adnak egyértelmű iránymutatást arra vonatkozóan, hogy a köztársasági elnöknek a jogi elôfeltételek ellenôrzésén túl milyen tartalmi szempontok alapján kell, illetve lehet megvizsgálnia a kitüntetendô személyekre tett javaslatot. Álláspontom szerint ugyanis a köztársasági elnök kitüntetés adományozására vonatkozó hatásköre (Alkotmány 30/A. paragrafus (1) bekezdés j) pont), az annak gyakorlása során felmerülô szempontok lényegesen különböznek azoktól a hatásköröktôl, amelyeket az Alkotmánybíróság korábban értelmezett. A konkrét alkotmányjogi probléma (31/1990. (XII. 18) AB határozat, ABH 1990, 137-138, 36/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 210, 996/G/1990. AB határozat, ABH 1993, 534. stb.) tehát abban foglalható össze, hogy vajon az Alkotmány és az Alkotmánybíróság korábbi határozatai irányadóak-e arra vonatkozóan, hogy a köztársasági elnök az Alkotmány 30/A. paragrafus (1) bekezdése j) pontjában foglalt kitüntetés adományozásakor milyen tartalmi szempontok szerint vizsgálhatja az elôterjesztést. Ebbôl következôen nem egyértelmű az sem, hogy milyen tartalmi, az érintett személy kiválasztására vonatkozó indokok alapján tagadhatja meg az államfô az ilyen határozat aláírását. Kérdéses végül az is, hogy a köztársasági elnök milyen határidôn belül köteles döntést hozni ezekben az ügyekben. Álláspontom szerint e tekintetben az Alkotmány 30/A. paragrafus (1) bekezdésében felsorolt nevesített hatáskörök közül a kitüntetés adományozásához jellegét tekintve közel áll a k) pontban foglalt egyéni kegyelem gyakorlása. Ezért indítványozom, hogy az Alkotmánybíróság e két államfôi hatáskörrel együtt foglalkozzon az értelmezés során.
2. Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök politikai felelôssége, döntési jogköre és az elé terjesztett kinevezési és felmentési javaslatok tekintetében fennálló mérlegelési jogköre vonatkozásában az Alkotmány 30/A. paragrafus (1) bekezdésében foglalt jogkörök egy részét a 48/1991. (IX. 26.) AB (továbbiakban: 1Abh), a 8/1992. (I. 30.) AB (2Abh), és a 36/1992. (VI. 10.) AB (3Abh) határozataiban értelmezte. Hangsúlyozta, hogy a köztársasági elnök a kinevezések vonatkozásában politikai felelôsséggel nem tartozik, a döntéseiért való politikai felelôsséget a Kormány a miniszterelnöki vagy miniszteri ellenjegyzéssel vállalja át az Országgyűléssel szemben (1Abh, ABH 1991, 233.). Az Alkotmány kivételesen olyan döntésre is feljogosítja a köztársasági elnököt, amely végleges, felülbírálhatatlan, de amelyért sem a köztársasági elnök, sem más szerv nem visel politikai felelôsséget az Országgyűlés elôtt (önálló politikai döntés). A köztársasági elnök önálló politikai döntést - mint azt az Alkotmányban szereplô felhatalmazások mutatják - azokban az esetekben hozhat, amikor az államszervezet demokratikus működésében súlyos zavarok támadnak, amelyek elhárítása az ô beavatkozását igényli. Az elnök kivételes intézkedésével átlendíti az államgépezetet a holtponton, hogy annak normális működése újból beindulhasson. A köztársasági elnök a beavatkozással az Alkotmány 29. paragrafus (1) bekezdésében meghatározott feladatának tesz eleget: ôrködik az államszervezet demokratikus működése felett. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint ilyen önálló politikai döntése a köztársasági elnöknek az is, ha kinevezési vagy jóváhagyási jogkörének gyakorlása során tartalmi okból megtagadja a kinevezést vagy jóváhagyást. Az ilyen döntés ügydöntô, végleges és felülbírálhatatlan; senki sem visel érte politikai felelôsséget: vagyis megfelel az önálló politikai döntés ismérveinek (1Abh, ABH 1991, 233). A köztársasági elnök tartalmi okból csak akkor utasíthatja el a kinevezési javaslatot, ha alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná (1Abh, ABH 1991, 235). Ezek az alkotmányos követelmények a kinevezésre, illetve az államszervezet működésével kapcsolatos egyéb elôterjesztésekre vonatkoznak. A jelen indítvány alapját az a kérdés adja, hogy vajon ezektôl a döntésektôl természetük szerint nem eltérôek-e a kitüntetés adományozása (Alkotmány 30/A. paragrafus (1) bekezdés j) pont) és az egyéni kegyelem gyakorlása (Alkotmány 30/A. paragrafus (1) bekezdés k) pont), hiszen az ezekben az utóbbi hatáskörökben hozott döntések nincsenek érdemi és közvetlen hatással az államszervezet demokratikus működésére. Ezért álláspontom szerint alappal merül fel a kérdés, nem szükséges-e ezek esetében más kritériumokat alkalmazni az elôterjesztés köztársasági elnök általi mérlegelése során. 3. A fent említett határozataiban már értelmezte az Alkotmánybíróság az Alkotmány 30/A. paragrafus több rendelkezését. Az Alkotmány 30/A. paragrafusára vonatkozó egyik elvi értelmezésében sem érintette viszont az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök 30/A. paragrafus (1) bekezdés j) és k) pontjaiban foglalt jogköreit. Mi több, maga az Alkotmánybíróság mutatott rá arra, hogy nincs ( ) eljárásjogi akadálya annak, hogy az Alkotmánybíróság a már értelmezett alkotmányi rendelkezés további részkérdéseiben további önálló, elvont alkotmányértelmezési határozattal állást foglaljon (3Abh, ABH 1992, 210.). Erre irányul a jelen indítvány.
4. Az ellenjegyzési kötelezettség mint érvényességi feltétel az Alkotmány 30/A. paragrafus (1) bekezdése j) és k) pontjai esetében azt jelenti, hogy a köztársasági elnök az ellenjegyzés nélkül érvényesen nem adományozhat kitüntetést, és nem gyakorolhat kegyelmet, illetve nem tagadhatja meg a kegyelem gyakorlását. Ettôl el kell határolni azt a helyzetet, amikor a köztársasági elnök nem teljesíti az elôterjesztésben foglaltakat, tehát elôterjesztés ellenére nem születik meg a megfelelô államfôi döntés. (v.ö. 1Abh, ABH 1991, 219, 234.) Az Alkotmány 30/A. paragrafusában felsorolt és ellenjegyzéshez kötött jogkörök többsége álláspontom szerint az államszervezet és a jogrendszer rendes működéséhez szükséges; ilyen a nemzetközi szerzôdés kötése (b) pont), a nagykövetek megbízása és fogadása (c) pont), a kinevezések és felmentések (h) és i) pontok), az m) pont alapján gyakorolt hatáskörök egy része (vö. 26/2000. (VII. 6.) AB hat. ABH 2000, 172-173), illetve legalábbis felvethet összefüggéseket az államszervezet működésével, mint például az állampolgársági ügyekben hozott döntés (l) pont). Ebbôl az is következik, hogy az ezen aktusokra irányuló elôterjesztések teljesítésének megtagadásával a köztársasági elnök elvileg képes akár huzamosabb idôre megakasztani az államszervezet rendes működését, hiszen döntése önállóan is érvényes, és elvileg végleges és felülbírálhatatlan (v.ö. 1Abh, ABH 1991, 233.) Ezektôl eltérô természetűnek mutatkozik - az államszervezet működésével való összefüggés szempontjából - a címek, kitüntetések és érdemrendek j) pont szerinti adományozása, és a k) pontban szereplô egyéni kegyelmezés joga. Ezek gyakorlása vagy annak elmaradása az államgépezet és a kormányzat működését ugyanis érdemben és közvetlenül nem befolyásolja. A köztársasági elnök azonban ezekben az esetekben is a döntési folyamat garanciális részese. A két jogkör gyakorlása során a köztársasági elnök aktusához ellenjegyzés szükséges, enélkül a kitüntetés adományozása, illetve a kegyelem gyakorlása (illetve annak elutasítása a miniszter elôterjesztése alapján) nem érvényes. Alappal tehetô fel azonban, hogy az ellenjegyzéshez kötés ezekben az esetekben sem jelenti azt, hogy a köztársasági elnök automatikusan köteles lenne eleget tenni az elôterjesztésnek. A végrehajtó hatalom elôterjesztéséhez való ilyen mértékű kötöttség ellentétes lenne az Alkotmánybíróság eddigi alkotmányértelmezéseinek logikájával is, mely még az államszervezet működését közvetlenül érintô kinevezési ügyekben is hagyott bizonyos korlátozott mozgásteret a köztársasági elnök döntése számára. 5. A kinevezés a translatio imperii, a hatalommal felruházás olyan jelképes cselekménye, amely az államhatalom egy részében való részeltetés szükséges velejárója; a köztársasági elnök alkotmányos jogállásából adódóan súlyt ad a Kormány, a különbözô tisztséget viselô személyek, vagy a bírói önigazgatás (akik esetében egyébként még az ellenjegyzési feltétel is hiányzik) által hozott döntéseknek. A hatáskör ilyen telepítése alkotmányos biztosítékot is képez. Funkciója e legitimációs jelleg mellett az államszervezet demokratikus működése súlyos zavarának elkerülése, illetve megakadályozása is. A kitüntetés adományozása során valamely teljesítmény vagy életút állami elismerése történik meg. A köztársasági elnök általi adományozás a nemzet egységes elismerését
fejezi ki (vö. az Alkotmány 29. paragrafus (1) bekezdésével). A kegyelemgyakorlás esetében a büntetôjogon kívüli szempontok, a megbocsátás, a méltányosság és esetenként a társadalomnak a büntetôjogi igazságszolgáltatás merevségével szembeni igazságosság-igénye jelenik meg az államfô döntésében. Egyik esetben sincs felsôbb fórum az elnök döntésével szemben. A miniszterelnök vagy miniszter részérôl történô ellenjegyzés ekkor is az Országgyűléssel szembeni politikai felelôsség átvállalását jelenti e döntésekért. A kitüntetés és a kegyelem esetén a köztársasági elnök garanciális szerepe tehát lényegileg másnak mutatkozik, mint az államszervezet működésével összefüggésbe hozható ügyekben. Az államszervezet demokratikus működésében beálló súlyos zavar, ahogyan azt az 1Abh. értelmezte (ABH 1991, 233, 235.), ugyanis fel sem merülhet, akár az elôterjesztés teljesítését, akár annak megtagadását tekintjük. A köztársasági elnök azonban a most tárgyalt két hatásköre gyakorlása során is része annak a döntési folyamatnak, melynek résztvevôi az elôterjesztô (aki egyben az ellenjegyzést is gyakorolja) és maga a köztársasági elnök. A köztársasági elnök negatív döntése, az elôterjesztés aláírásának megtagadása a folyamatot önálló politikai döntéssel zárja le. Az elnököt ez az ellensúlyozó szerep álláspontom szerint valamennyi hatáskörében megilleti, ezek közül nem zárható ki a kitüntetés és a kegyelmezés sem, pusztán azért, mert ott az államszervezet demokratikus működése megzavarásának funkcionális ismérve nem jöhet szóba. Arra azonban az Alkotmánybíróság határozatai nem adnak egyértelmű választ, hogy ilyen esetekben a köztársasági elnök milyen szempontok alapján hozhat az aláírás megtagadásában megnyilvánuló önálló politikai döntést. Mindazonáltal (a)z elnöki alkotmányvédelem létét éppen az indokolja, hogy jogszerű cselekvés is ellentétbe kerülhet valamely alkotmányban rögzített, demokratikus alapelvvel (3Abh, 209.), vagyis az alkotmányos értékrenddel. Az ellensúlyozó szerep tehát az elnököt minden jogkörében megilleti, az ilyen önálló politikai döntés kritériumainak azonban igazodniuk kell az egyes jogkörökhöz, azok jellegéhez. Az Alkotmány 30/A. paragrafus (1) bekezdése j) és k) pontjában foglalt hatáskörök esetében álláspontom szerint a nemzet egysége és az Alkotmány alapvetô értékrendje lehet az a szempontrendszer, amelyet a köztárssági elnöknek az elôterjesztések elbírálásakor mérlegelni kell. A köztársasági elnöknek azt a lehetôségét, hogy az elôterjesztés teljesítését visszautasítsa, az alapozhatja meg, ha arra az Alkotmány 29. paragrafus (1) bekezdésében foglalt szerepének betöltése alapján kerül sor. Mind a címek, kitüntetések és érdemrendek adományozásánál, mind az egyéni kegyelem gyakorlásánál figyelemmel kell lennie a nemzet egységére és az államszervezet demokratikus működésére. Ezekben az esetekben mindazonáltal az államszervezet demokratikus működése biztosításának, mint mérlegelési szempontnak nem az az oldala domborodik ki, hogy vajon a demokratikus működésben nem támadnak-e súlyos zavarok, az államgépezet nem jut-e holtpontra. Sokkal inkább a tágabb értelemben vett demokratikus működés olyan tartalmi jegyeinek megóvása van elôtérben, mint az alkotmányosság és a jogállamiság alapelvei és alapértékei. Figyelemmel kell tehát lenni arra, hogy - szemben az államszervezet működésével kapcsolatos elnöki mérlegeléssel, amely nagyrészt objektív és/vagy formális ismérvekre is támaszkodhat - a kitüntetés és egyéni kegyelem adása esetén
tisztán erkölcsi döntésrôl és értékek érvényesítésérôl van szó. Emiatt még a kitüntetés törvényi feltételei meglétének a vizsgálata is - amely a köztársasági elnök kötelessége - elválaszthatatlan az értékítélettôl. Az államszervezet működéséhez nem kapcsolódó esetekben a köztársasági elnök mérlegelési jogkörét szélesíti tehát az az erkölcsi szerep, amelyet általánosan elismert módon az államfô betölt, és amely abból következik, hogy az alkotmány feletti ôrködés az alkotmány értékrendjének védelmét is jelenti. A köztársasági elnök csak akkor tudja betölteni ezt a szerepét, ha olyan esetekben, amikor nem áll fenn az államszervezet működése válságának a veszélye, az Alkotmány 29. paragrafus (1) bekezdésének tiszteletben tartása mellett az Alkotmány értékrendjét saját értelmezése szerint érvényesíti. Így kerülhetô ugyanis csak el, hogy ezeknek a nagyrészt a jogon túlmutató jellegű hatásköreinek a gyakorlása során a köztársasági elnök elveszítse erkölcsi integritását, amelynek veszélye elvileg fennáll, ha gyakorlatilag tartalmi mérlegelés nélkül kell eleget tennie az elôterjesztéseknek. 6. A fentiek alapján kérem a tisztelt Alkotmánybíróságot, értelmezze az Alkotmány 30/A. paragrafus (1) bek. j) és k) pontjait - figyelemmel az Alkotmány 29. paragrafus (1) bekezdésében foglalt köztársasági elnöki kötelezettségekre is - abból a szempontból, hogy a köztársasági elnök az elôterjesztés kötelezô jogszerűségi vizsgálatán túl milyen tartalmi, a személy kiválasztására vonatkozó szempontok alapján köteles megvizsgálni az Alkotmány 30/A. paragrafus (1) bekezdés j) pontjában foglalt kitüntetésre és a k) pontban foglalt egyéni kegyelemre irányuló elôterjesztést, továbbá milyen szempontok alapján tagadhatja meg az ilyen elôterjesztés aláírását. Az azonos ellenjegyzési elôfeltétel ellenére lehet-e az Alkotmány 30/A. paragrafus (1) bekezdés j) és k) pontjaiban meghatározott jogkörök vonatkozásában a köztársasági elnök mérlegelési jogkörét és felelôsségét úgy értelmezni, hogy a kinevezésekre és felmentésekre vonatkozó önálló politikai döntés funkcionális kritériuma (az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara) (v.ö. 1Abh, 2Abh, 3Abh) helyett más szempont - mint a nemzet egysége és az Alkotmányban megnyilvánuló értékrend védelme - képezi egy esetlegese elutasító döntés alapját? Végül milyen határidôn belül köteles a köztársasági elnök döntést hozni ezekben az ügyekben? Budapest, 2006. március 13. Üdvözlettel: Sólyom László