A BORPIAC KÖZÖS SZERVEZÉSÉNEK REFORMJA: EDDIGI EREDMÉNYEK

ISSN 1831-0893 EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 7. sz. különjelentés 2012 A BORPIAC KÖZÖS SZERVEZÉSÉNEK REFORMJA: EDDIGI EREDMÉNYEK HU

7 2012. sz. különjelentés A BORPIAC KÖZÖS SZERVEZÉSÉNEK REFORMJA: EDDIGI EREDMÉNYEK (az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése szerint) EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tel. +352 4398-1 Fax +352 4398-46410 E-mail: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu 7 2012. sz. különjelentés Jelentős mennyiségű további információt talál az Európai Unióról az interneten. Az információk az Europa szerveren, a következő címen állnak rendelkezésre: http://europa.eu Katalógusadatok a kiadvány végén találhatók. Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2012 ISBN 978-92-9237-563-8 doi:10.2865/84881 Európai Unió, 2012 A sokszorosítás a forrás megnevezésével engedélyezett. Printed in Luxembourg

3 TARTALOMJEGYZÉK Bekezdés KIFEJEZÉSGYŰJTEMÉNY RÖVIDÍTÉSEK I IX ÖSSZEFOGLALÓ 1 8 BEVEZETÉS 1 2 AZ ELLENŐRZÉSI TERÜLET BEMUTATÁSA 3 5 AZ UNIÓS BORÁGAZAT A REFORM IDEJÉN ÁTTEKINTÉS 6 8 A REFORM CÉLKITŰZÉSEI 9 10 AZ ELLENŐRZÉS CÉLJA, HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE 11 50 ÉSZREVÉTELEK 11 18 A REFORM MEGTERVEZÉSE 11 12 A BIZOTTSÁG ÁLTALÁBAN VÉVE SZÉLES KÖRŰ ÁTTEKINTÉST VÉGZETT 13 14 A BIZOTTSÁG EGY FONTOS KÉRDÉSBEN NEM VÉGZETT ELÉG MÉLYREHATÓ KUTATÁST 15 17 A BIZOTTSÁG EREDETI JAVASLATAINAK EGY RÉSZÉT NEM FOGADTÁK EL 18 A RÖVID TÁVÚ TERMELÉSINGADOZÁSOK KEZELÉSÉRE ALIG IRÁNYULT INTÉZKEDÉS 19 50 A KIVÁGÁSI ÉS SZERKEZETÁTALAKÍTÁSI INTÉZKEDÉSEK HATÁSA 19 31 A KIVÁGÁSI PROGRAM 32 43 A SZERKEZETÁTALAKÍTÁSI ÉS ÁTÁLLÁSI INTÉZKEDÉS 44 50 A NEMZETI KERETÖSSZEGEK ÉS A TAGÁLLAMI SZINTŰ KONTROLLRENDSZEREK VÉGREHAJTÁSA 51 61 KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK 51 57 KÖVETKEZTETÉSEK 58 61 AJÁNLÁSOK A BIZOTTSÁG VÁLASZAI

4 KIFEJEZÉSGYŰJTEMÉNY A szeszesital-piac ellátását szolgáló lepárlási intézkedés: a termelők részére hektáronkénti támogatás formájában 2012. július 31-ig olyan borok előállításához nyújtható támogatás, amelyeket szeszes ital készítéséhez párolnak le. Az alkoholtartalom növelése: a friss szőlő, a szőlőmust, illetve a még erjedésben levő újbor térfogatszázalékban számított természetes alkoholtartalmának növelése szacharóz, sűrített szőlőmust vagy finomított szőlőmustsűrítmény hozzáadásával, vagy részleges sűrítéssel. Beruházási intézkedés: olyan, feldolgozólétesítményekre, borászati infrastruktúrára és bormarketingre irányuló tárgyi vagy nem tárgyi beruházásokhoz nyújtott támogatás, amelyek javítják a vállalkozás összteljesítményét, és az alábbiak közül egy vagy több pontot érintenek: a) az 1234/2007/EK rendelet XIb. mellékletében említett termékek előállítása vagy forgalmazása; b) a XIb. mellékletben említett termékekhez kapcsolódó új termékek, eljárások és technológiák kifejlesztése. Borászati év: a borászati termékek előállítási éve az 1234/2007/EK rendelet I. mellékletének XII. részében leírtak szerint. A borászati év minden év augusztus 1-jétől a következő év július 31-éig tart. Cukrozás: az a folyamat, amelynek során a nem erjedt szőlőmusthoz cukrot adnak az erjedés utáni alkoholtartalom növelése céljából. Egységes támogatási rendszer (ETR): a legtöbb korábbi közvetlen támogatási rendszert kiváltó támogatási rendszer, amelyben a támogatáshoz nem kapcsolódik termelési kötelezettség. Ehelyett a támogatás teljes összegű kifizetésének az a feltétele, hogy a gazdálkodó helyes mezőgazdasági és környezeti állapotban (HMKÁ) tartsa a teljes földterületét, és eleget tegyen a jogszabályban foglalt gazdálkodási követelményeknek (JFGK) (ezek az úgynevezett kölcsönös megfeleltetési követelmények). Felhasználható termelés: a bortermelésre szánt megtermelt must, amelynek mennyisége úgy számítható ki, hogy a teljes termelésből ki kell vonni a bortermelésen kívüli célra szánt termelést, elsősorban a kizárólag szőlőlének szánt must mennyiségét, valamint a párolgásból adódó veszteséget. Finomított szőlőmustsűrítmény: olyan folyékony, karamellizálatlan termék, amelyet a szőlőmust részleges vízelvonásával állítanak elő, amihez a közvetlen hőhatás kivételével bármely engedélyezett módszert fel lehet használni, és amelyet a savtalanítás és a cukortól eltérő egyéb összetevők eltávolítása céljából valamely engedélyezett módszerrel kezeltek. Kivágási támogatás: a szőlőtermelőknek az adott parcella vagy mezőgazdasági üzem teljes szőlőállományának tartós felszámolásáért nyújtott támogatás. Kockázati alapokra vonatkozó intézkedés: a kockázati alapok segítséget nyújtanak azoknak a termelőknek, akik a piaci ingadozások ellen kívánják biztosítani magukat. A kockázati alapok felállításához biztosított közösségi támogatás az alap adminisztratív költségeit fedező átmeneti és csökkenő mértékű támogatás formájában nyújtható. Krízislepárlási intézkedés: 2012. július 31-ig a tagállamok döntése alapján, indokolt válsághelyzetben a borfelesleg önkéntes vagy kötelező lepárlásához e felesleg csökkentése vagy megszüntetése, és egyúttal a szüretek közötti ellátás folyamatosságának biztosítása érdekében nyújtható támogatás.

5 Melléktermék-lepárlási intézkedés: a borkészítés során keletkező melléktermékeknek (a szőlőtörkölynek és a borseprőnek) az 1234/2007/EK rendelet XVb. melléklete D. pontjában szereplő feltételeknek megfelelően végzett önkéntes vagy kötelező lepárlásához nyújtott támogatás. Promóciós intézkedés: a közösségi borokat érintő tájékoztató és promóciós intézkedésekhez nyújtott támogatás. A promóciós intézkedések oltalom alatt álló eredetmegjelöléssel vagy oltalom alatt álló földrajzi jelzéssel rendelkező, illetve a borszőlő fajtájának jelzésével ellátott borokra vonatkoznak. Ezek az intézkedések kizárólag az alábbiak lehetnek: a) PR-tevékenységek, promóciós és reklámtevékenységek; b) nemzetközi jelentőségű eseményeken, vásárokon vagy kiállításokon való részvétel; c) tájékoztató kampányok; d) új piacok felmérése a piacbővítés érdekében; e) a tájékoztató és promóciós intézkedések eredményeit felmérő tanulmányok. A promóciós tevékenységekhez nyújtott közösségi hozzájárulás nem lépheti túl a támogatható kiadások 50%-át. Sűrített szőlőmust: olyan nem karamellizálatlan szőlőmust, amelyet a szőlőmust részleges vízelvonásával állítanak elő, amihez a közvetlen hőhatás kivételével bármely engedélyezett módszert fel lehet használni. Sűrített szőlőmust alkalmazása: 2012. július 31-ig azoknak a bortermelőknek nyújtható támogatás, akik sűrített szőlőmustot használnak beleértve a finomított szőlőmustsűrítményt is a termékek természetes alkoholtartalmának növelésére, az 1234/2007/EK tanácsi rendelet XVa. mellékletében megállapított feltételeknek megfelelően. Szőlészeti jegyzék: az egyes tagállamok bortermelési potenciáljára vonatkozó információkat tartalmazó adatbázis. Szőlőültetvények szerkezetátalakításával és átállásával kapcsolatos intézkedés: a szőlőültetvények szerkezetátalakítási és átállási támogatása kizárólag a következő tevékenységek közül egyre vagy többre nyújtható: a) a fajtaváltás, ideértve az átoltással történő fajtaváltást is; b) a szőlőültetvények áttelepítése; c) a szőlőültetvény termesztéstechnológiai módszereinek javítása. Nem tekinthető szerkezetátalakítási és átállási tevékenységnek a természetes élettartamuk végéhez érő szőlőültetvények rendes megújítása. A szőlőültetvények szerkezetátalakítási és átállási támogatásának formái kizárólag a következők lehetnek: a) a termelőknek az intézkedés végrehajtásából fakadó bevételkiesésért nyújtott ellentételezés; b) hozzájárulás a szerkezetátalakítás és az átállítás költségeihez. Szüreti biztosítási intézkedés: a termelők bevételeinek védelméhez hozzájáruló támogatás olyan esetekben, amikor azokat természeti katasztrófa, kedvezőtlen időjárási jelenség, betegség vagy kártevőfertőzés veszélyezteti. Telepítési jogok: az Európai Unióban tilos a borszőlőfajták telepítése, kivéve amennyiben ehhez telepítési joggal, azaz olyan, hektárban mért jogosultsággal rendelkeznek, amely a szőlőtermelőket szőlőültetvény telepítésére jogosítja fel. Ezek a jogok a következő formákat ölthetik: i. egyéni újratelepítési jog, amely a mezőgazdasági termelőnek a meglévő szőlőültetvények kivágásáért nyújtható; vagy ii. új telepítési jogok és a nemzeti vagy regionális jogtartalékok részét képező, egyéni termelőknek még ki nem osztott jogok. A telepítési jogok rendszerére vonatkozó további követelményeket az 1234/2007/EK rendelet 85f 85n. cikkei ismertetik. Zöldszüreti intézkedés: a zöldszüret a szőlőfürtök még éretlen állapotban való teljes megsemmisítése vagy eltávolítása, és ezáltal az adott terület terméshozamának nullára csökkentése. A zöldszüreti támogatás ennek ellentételezéseként az adott tagállam által meghatározott hektáronkénti átalányösszeg formájában lehetséges.

6 RÖVIDÍTÉSEK EMGA: Európai Mezőgazdasági Garanciaalap EMVA: Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap ETR: egységes támogatási rendszer EU-27: a 27 tagú Európai Unió ha: hektár hl: hektoliter KAP: közös agrárpolitika KPSZ: közös piacszervezés

7 ÖSSZEFOGLALÓ I. Az Európai Unió (EU) a világ legnagyobb bortermelője. A 2007/2008-as borászati évben az Unió 3,5 millió ha szőlőültetvényén mintegy 160 millió hl bort állított elő. Ez a világ bortermelésének megközelítőleg 60%-a. Becslések szerint a bortermelés adja az Unió mezőgazdasági termelésének körülbelül 5%-át. A legnagyobb bortermelő tagállamok Franciaország, Spanyolország és Olaszország. II. A Tanács 2008-ban reformot vezetett be a borpiac közös szervezése terén, amelynek elsődleges célja az uniós bortermelők versenyképességének javítása, valamint a borágazatban mutatkozó kereslet és kínálat kiegyensúlyozása volt egy olyan helyzetben, amelyet a régóta fennálló strukturális túlkínálat és a kereslet csökkenése jellemzett. A reform fő pénzügyi eszközei között szerepelt egy ideiglenes kivágási program, valamint minden egyes tagállamban egy-egy nemzeti támogatási program létrehozása, külön költségvetéssel. A tagállamok a helyzetüknek legjobban megfelelő intézkedéseket választhatják a rendelkezésükre álló 11-ből. III. Az ellenőrzés elsődleges célja a reform egyik fő célkitűzése a kereslet és kínálat közötti egyensúly javítása terén eddig elért előrehaladás értékelése volt. Az ellenőrzés a két legtöbb kiadással járó területre, a kivágás és a szőlőültetvények szerkezetátalakítása és átállása elnevezésű intézkedésekre összpontosított. IV. Mivel a 27 tagú Unió egészére jellemző a régóta fennálló strukturális többlet és a nemzetközi versenyképesség gyengülése, a reform a borpiac fő problémáinak kezelését célzó eszközöket hozott létre, illetve tervezett újra. Még túl korai lenne értékelni az intézkedések eredményességét, kivéve az egyes tagállamok piaci körülményeit figyelembe vevő nemzeti programok létrehozásával párhuzamosan bevezetett kivágási és szerkezetátalakítási intézkedéséét. V. A kereslet és a kínálat kiegyensúlyozásának egyik fontos eszköze volt a kivágási intézkedés, amely színre megszüntette vagy legalábbis jelentősen csökkentette a piaci egyensúlyhiányt. Erre az intézkedésre nézve az ellenőrzés megállapította, hogy a program első két évében a támogatások mértékét túlzottan magas szinten állapították meg. Az intézkedés iránti kereslet minden évben meghaladta a célelőirányzatot, annak ellenére, hogy a támogatás mértékét a harmadik évben a korábbi szinten tartották. A Számvevőszék megítélése szerint ilyen körülmények között a program hatékonyabb is lehetett volna, hiszen valószínű, hogy kisebb mértékű emelésekkel vagy akár a támogatások mértékének korábbi szinten tartásával jobb eredményeket lehetett volna elérni a rendelkezésre álló források felhasználásával, illetve ugyanezeket az eredményeket kevesebb forrás felhasználásával is meg lehetett volna valósítani. VI. A várt mennyiségcsökkenés mégsem valósult meg, mivel más intézkedések nem hozták meg a tervek szerinti hatást. A 175 000 ha ültetvény kivágását célzó előirányzat nem bizonyult elégségesnek a meglévő piaci egyensúlyhiány kiegyenlítéséhez. Olyan kritériumokra épült ugyanis (például az alkoholtartalom szacharózzal történő növelésének elhagyására), amelyek nem valósultak meg, illetve más intézkedések (például a zöldszüret és a promóció) hatásával is előre számolt.

8 ÖSSZEFOGLALÓ VII. A szerkezetátalakítási és átállási intézkedés, amely jelenleg a nemzeti keretösszegek felhasználása keretében vált a tagállamok számára elérhetővé, Európaszerte jelentős hatást ért el nagy szőlőtermő területeken. Az intézkedés megkönnyíti, és így felgyorsítja a kínálatot minőségileg a kereslethez igazító folyamatot, akárcsak a szőlőültetvények korszerűsítését és racionalizálását. Mivel azonban a tagállamok éltek azzal a lehetőséggel, hogy az intézkedést rugalmasan hajtsák végre, a tevékenységek igen széles skáláját támogatták, és egymástól jelentősen eltérő támogatási intenzitásokat alkalmaztak. A szerkezetátalakítás miatti terméshozam-növekedés (amely azonban a fogyasztásra általában véve nem gyakorolt érzékelhető hatást) Spanyolországban és Olaszországban ráadásul részben ellentételezte a kivágások hatását. VIII. Noha a Bizottság javarészt igen széles körű és mélyreható előkészítő munkát végzett, eredeti javaslatai közül néhány nem valósult meg, a telepítési jogok ter vezett liberalizációja pedig nem alapult kellő kutatásokon. IX. A fenti észrevételekre való tekintettel a Számvevőszék a következőket javasolja: ʱʱ A Bizottság naprakész adatok alapján végezzen becslést a borágazatra jellemző kereslet és a kínálat közötti egyensúly becsült jelenlegi mértékéről, figyelemmel a telepítési jogok tervezett liberalizációjára is. E becslés alapján határozza meg, szükség van-e további intézkedésekre a lehetséges egyensúlyhiány kezeléséhez. ʱʱ ʱʱ ʱʱ ʱʱ ʱʱ Amennyiben további kivágási intézkedések bizonyulnak szükségesnek, a korszerűsített szőlőültetvények kivágásának elkerülése érdekében vezessen be kiegészítő magához a szőlőültetvényhez és nem csak a mezőgazdasági termelőhöz kapcsolódó támogathatósági kritériumokat. Mivel a tagállamok a szerkezetátakítási intézkedés vegrehajtásakor a műveletek széles körét határozták meg, a Bizottság határozza meg pontosabban a támogatható szerkezetátalakítási műveletek körét, különösen a szőlőültetvény termesztéstechnológiai módszereinek javítása fejezet alatt támogatható műveletekét. Azokban az esetekben, amikor a kifizetéseket hektáronkénti átalányösszegek alapján folyósítják a k edvezményezettek nek, a Bizottság a túlkompenzáció elkerülése érdekében kötelezze a tagállamokat annak legalább mintavételezéssel történő ellenőrzésére, hogy az uniós támogatás nem haladja meg a tényleges költségek támogatható százalékát. Mivel egyrészről az Európai Unió a borfelesleg csökkentése érdekében támogatja a kivágási intézkedést, másrészről azonban a szerkezetátalakítási és átállási intézkedés terméshozam-növekedést és ebből adódóan mennyiségnövekedést eredményez (ez pedig új felvevőpiacok híján a kereslet és a kínálat kiegyensúlyozásának célja ellen hat), a Bizottság biztosítsa, hogy a szakpolitikai lépések megfelelő adagolásával kezelhető legyen ez az ellentmondás. A statisztikai adatok tekintetében a Bizottság határozzon meg olyan, a reform célkitűzései szempontjából releváns fő teljesítménymutatók at, amelyek lehetővé tehetnék a pozitív eredmények azonnali mérését.

9 BEVEZETÉS AZ ELLENŐRZÉSI TERÜLET BEMUTATÁSA 1. Az Európai Unió a világ legnagyobb bortermelője. A 2007/2008-as borászati évben az Unió 3,5 millió hektárnyi szőlőültetvényén mintegy 160 millió hl bort állított elő 1. Ez a világ bortermelése mintegy 60%- ának és az Unió mezőgazdasági termelése mintegy 5%-ának felel meg. A legnagyobb bortermelő tagállamok Franciaország, Spanyolország és Olaszország. 1 Az Európai Bizottság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóságának szőlészeti jegyzéke és az Eurostat ellátási mérlege. 1. ÁBRA LESZÜRETELT SZŐLŐTERMŐ TERÜLET ÉS FELHASZNÁLHATÓ BORTERMELÉS (ÁTLAG, 2003/2004 2007/2008) 1 1 200 60 000 Leszüretelt terület (1 000 ha) 1 000 800 600 400 200 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 Felhasználható termelés (1 000 hl) 0 Bulgária Németország Görögország Spanyolország Franciaország Olaszország Magyarország Ausztria Portugália Románia 0 Leszüretelt terület Felhasználható termelés 1 Az ábrán csak az egymillió hektolitert meghaladó átlagos termeléssel rendelkező tagállamok szerepelnek. A feltüntetett termelési értékek a tárgyidőszakban az egyes országok legmagasabb és legalacsonyabb értékeit figyelmen kívül hagyó simított átlagok. Forrás: az Eurostat ellátási mérlege és éves terménystatisztikái.

10 2. A borágazatban a közös piacszervezést (KPSZ) 1962-ben hozták létre. Ekkor a borpiacot még csak kevés jogi eszköz szabályozta. A KPSZ abban az időben a termelést intervenciós intézkedéseken (például lepárlási támogatáson és export-visszatérítésen) keresztül, gyakorlatilag garantált értékesítés útján támogatta, ami strukturális többlethez vezetett. 1976- ban bevezették az új telepítések tilalmát és a többlettermelés kötelező lepárlását, és a nyolcvanas évek vége felé megnövelték a szőlőültetvények kivágásához nyújtott pénzügyi ösztönzőket. A borpiac közös szervezésének 1999. évi reformja úgy kívánta javítani a piacon a kereslet és a kínálat egyensúlyát, hogy finanszírozta az uniós szőlőtermő területek nagy részének szerkezetátalakítását, és megerősítette az intervenciós intézkedéseket, így az export-visszatérítést és a lepárlási és tárolási támogatást. A megerősített intervenciós intézkedések ellenére nem sikerült egyensúlyba hozni a keresletet és a kínálatot, mivel azok gyakorlatilag támogatott felvevőpiacot tartottak fenn a borfelesleg számára. 2 Mivel az össztermelés az éghajlati viszonyok függvényében évről évre jelentős mértékben változhat, a strukturális többlet legjobban többéves átlagok vizsgálatával mérhető. A 14,5 millió hektoliteres becslés az 1999 és 2003 közötti időszak Európai Bizottság általi elemzésén alapul, és nem tér el lényegesen a Számvevőszék elemzésétől. AZ UNIÓS BORÁGAZAT A REFORM IDEJÉN ÁTTEKINTÉS 3. A strukturális termelési többlet az elmúlt évtizedekben folyamatosan jellemző volt az európai borpiacra, és a KPSZ különböző reformjai során gyakran szerepelt kiemelt témakörként. 2005-ben, amikor a Bizottság megkezdte a KPSZ legutóbbi reformjának előkészítő munkáját, a felhalmozódott borkészletek egyévi termelési mennyiséget tettek ki, és a strukturális többletet mintegy 14,5 millió hektoliterre 2, azaz az össztermelés 8,5%-ára becsülték. A Bizottság becslése szerint a szeszesital-piac ellátását szolgáló lepárlást célzó támogatási program további mintegy 4 millió hektoliterrel, 18,4 millió hektoliterre növelte ezt a többletet. Ennek a kereslettel szembeni túlkínálatnak az lett a hatása, hogy termelői szinten lenyomta a borárakat. 4. A keresleti oldalon az Unió teljes borfogyasztása a 2009-et megelőző 20 évben csökkent. Ez nagyrészt a legnagyobb termelő tagállamok borfogyasztásában bekövetkezett jelentős csökkenésnek tudható be (2. ábra). Noha néhány tagállamban nőtt a borfogyasztás, ezt a megnövekedett keresletet jobbára a 2007-ig folyamatosan növekvő, majd azóta stagnáló importból fedezték (3. ábra); az import növekedése azonban az európai bortermelés általában vett versenyképesség-csökkenését is tükrözi. Amint a Bizottság 2006-ban megjegyezte: a nem bortermelő tagállamok borfogyasztásának pozitív irányú változása nem növelte az uniós borok értékesítését, mivel az elfogyasztott többletmennyiség szinte teljesen megfelelt a harmadik országokból importált borok fogyasztásában bekövetkezett növekedésnek. A reform idején az export nőtt, de az importnál kisebb mértékben.

11 2. ÁBRA Liter EGY FŐRE JUTÓ BORFOGYASZTÁS NÉHÁNY TAGÁLLAMBAN 70 60 50 40 30 20 10 0 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 1 Németország Spanyolország Franciaország Olaszország Egyesült Királyság 1 A 2010/2011-es borpiaci évre vonatkozó adatok ideiglenesek. Forrás: az Eurostat borpiaci ellátási mérlege. 3. ÁBRA AZ UNIÓ BORKÜLKERESKEDELME 25 000 20 000 1 000 hl 15 000 10 000 5 000 0 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 1 Behozatal, EU-27 1 A 2010/2011-es borászati évre vonatkozó adatok ideiglenesek. Kivitel, EU-27 Forrás: az Eurostat borpiaci ellátási mérlege.

12 5. A borpiac közös szervezéséről kiadott elsősorban a közösségi borlepárlási intézkedésekre vonatkozó legutóbbi számvevőszéki különjelentés 3 közzétételére 1987-ben került sor. Már akkor is nyilvánvaló volt, hogy a növekvő terméshozam (amely semlegesítette a szőlőtermő területek csökkentését célzó intézkedések hatását) és a csökkenő kereslet együttállása miatt a kínálat meghaladja a keresletet. Az irányadó rendeletekben és azok tagállami szintű végrehajtásában egyaránt feltárt hiányosságok mellett a Számvevőszék azt a következtetést is levonta, hogy a lepárlási intézkedések voltaképpen hozzájárulnak a kínálat strukturális többletéhez azáltal, hogy biztos felvevőpiacot garantálnak, méghozzá túlságosan vonzó árak mellett. A lepárlási intézkedések tulajdonképpeni legfőbb hatása az volt, hogy a strukturális többlet problémáját áthelyezték a borpiacról a szeszesital-piacra. A lepárlási intézkedések kedvezőtlen hatásait, valamint a borpiacon fennálló tartós egyensúlyhiány-problémákat és a kivágási intézkedés részben az újratelepítési támogatási programok semlegesítő hatásából adódó viszonylagos eredménytelenségét a Számvevőszék több következő év éves jelentéseiben 4 is szóvá tette. A REFORM CÉLKITŰZÉSEI 6. A Tanácshoz és az Európai Parlamenthez intézett, A fenntartható európai borágazat felé című, 2006. évi közleményében 5 a Bizottság a reform elsődleges indító okaként a kereslet és kínálat közötti egyensúly megbomlását nevezte meg. A Bizottság további okként említette a meglévő szabályozási keret bonyolultságát, a rendszeres gyakorlattá váló krízislepárlás fokozott alkalmazását, a csökkenő fogyasztást, a harmadik országok részéről mutatkozó fokozott versenyt, azt, hogy a telepítési jogok rendszere kevéssé tudta a termelési potenciált szabályozni, valamint a telepítési korlátozások kedvezőtlen hatását a gazdaságok szerkezetének racionalizálási folyamatában. 3 4/87. sz. különjelentés (HL C 297., 1987.11.6., 14. o.). 4 A Számvevőszék 1991. (HL C 330., 1992.12.15., 1. o.), 1993. (HL C 327., 1994.11.24., 1. o.), 1996. (HL C 348., 1997.11.18., 1. o.) és 1999. (HL C 342., 2000.12.1., 1. o.) pénzügyi évre vonatkozó éves jelentései konkrétan említik ezeket a problémákat. 5 COM(2006) 319 végleges, 2006.6.22. 6 A borpiac közös szervezéséről, az 1493/1999/EK, az 1782/2003/EK, az 1290/2005/EK és a 3/2008/EK rendelet módosításáról, valamint a 2392/86/EGK és az 1493/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. április 29-i 479/2008/EK tanácsi rendelet (HL L 148., 2008.6.6., 1. o.) (5) preambulumbekezdése. 7. E problémák fényében tehát a reform célkitűzései a következők voltak 6 : ʱʱ ʱʱ ʱʱ ʱʱ világos, egyszerű és eredményes szabályok alapján működő borászati rendszer kialakítása, amely biztosítja az egyensúlyt a kereslet és a kínálat között; a közösségi bortermelők versenyképességének javítása; a közösségi minőségi borok mint a világ legjobb borai hírnevének megszilárdítása; a régi piacok visszaszerzése és újak meghódítása a Közösségben és az egész világon;

13 1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT A MEGREFORMÁLT KPSZ FŐBB JELLEMZŐI Az 1,4 milliárd eurós éves költségvetésből finanszírozott főbb pénzügyi eszközök a következők: οο οο οο a szőlőültetvények önkéntes kivágása, legfeljebb hároméves időszakra; nemzeti pénzügyi keretösszegek: külön költségvetést bocsátanak minden tagállam rendelkezésére, amelyek (a rendelkezésre álló 11 közül) 7 megválaszthatják a saját helyzetüknek legmegfelelőbb intézkedéseket; vidékfejlesztés és környezetvédelem a bortermelő területeken. A borpiaci reform további jellemzői: οο οο οο οο οο οο egyes intervenciós intézkedések (például az export-visszatérítés és a tárolási támogatás) azonnali visszavonása, illetve egyéb intervenciós intézkedések (például a krízislepárlás) fokozatos visszavonása 2012 végéig. Ez utóbbi intézkedéseket a nemzeti keretösszegekbe integrálták; a telepítési jogok rendszerének kiterjesztése 2015-ig, lehetőséget adva a tagállamoknak a rendszer további, 2018-ig való kiterjesztésére is; a borkészítési eljárásoknak a Nemzetközi Szőlészeti és Borászati Szervezet (OIV ) által meghatározott eljárásokkal való összehangolása; új borbesorolási szabályok három kategória szerint (oltalom alatt álló eredetmegjelölésű, oltalom alatt álló földrajzi jelzésű, illetve egyéb borok, többek között fajtaborok); a címkézési szabályok egyszerűsítése; kölcsönös megfeleltetési követelmények (a bortermelőknek immár meg kell felelniük a 73/2009/EK tanácsi rendelet meghatározása szerinti jó mezőgazdasági és környezeti állapot követelményének). 7 A mezőgazdasági piacok közös szervezésének létrehozásáról, valamint egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó egyedi rendelkezésekről szóló, 2007. október 22-i 1234/2007/EK tanácsi rendelet ( az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet ) (HL L 299., 2007.11.16., 1. o.) 103m. cikke felsorolja a tagállamok rendelkezésére álló intézkedéseket: egységes támogatási rendszer; promóció; a szőlőültetvények szerkezetátalakítása és átállítása; zöldszüret; kockázati alapok; szüreti biztosítás; beruházások; melléktermék-lepárlás; a szeszesital-piac ellátását szolgáló lepárlás; krízislepárlás; a sűrített szőlőmust használata. borpalackozás

14 ʱʱ ʱʱ olyan borászati rendszer kialakítása, amely megőrzi a Közösség bortermelésének legjobb hagyományait, és megerősíti számos vidéki térség társadalmi szerkezetét; a termelés teljes folyamatának környezettudatossá tétele. 8. A borpiac új közös szervezéséről szóló, 2008. augusztus 1-jétől hatályos 479/2008/EK tanácsi rendelet átfogó keretet biztosított a borágazat reformjának. 2009 augusztusában a rendeletet hatályon kívül helyezték 8, és a borpiac közös szervezése bekerült az 1234/2007/EK tanácsi rendelettel létrehozott egységes KPSZ-be. 8 A 2009. május 25-i 491/2009/EK tanácsi rendelet a mezőgazdasági piacok közös szervezésének létrehozásáról, valamint egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó egyedi rendelkezésekről szóló 1234/2007/EK rendelet ( az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet ) módosításáról (HL L 154., 2009.6.17., 1. o.) szőlőültetvények szerkezetátalakítás után, spanyolország

15 AZ ELLENŐRZÉS CÉLJA, HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE 9. Az ellenőrzés elsődleges célja a reform egyik fő célkitűzése a kereslet és kínálat közötti egyensúly javítása terén eddig elért előrehaladás értékelése volt. Az ellenőrzés a kivágás és a szőlőültetvények szerkezetátalakítása és átállása elnevezésű intézkedésekre összpontosított, mert ez a két terület jár a legtöbb kiadással, és mert azok kulcsfontosságúak a célkitűzés, azaz a kereslet és kínálat közötti egyensúly javításának eléréséhez. A kivágási intézkedés célja a kínálat csökkentése, a szerkezetátalakítási és átállási intézkedés egyik célja pedig a kínálatnak a kereslethez történő igazítása. Noha az ellenőrzés során elvégeztük az egyéb intézkedések kialakításának általános vizsgálatát is, eredményességüket nem értékeltük, mivel végrehajtásuk csak 2009-től kezdődött meg. Az ellenőrzés lebonyolításakor egy ilyen értékelés korai lett volna. 9 Az EMGA esetében az n. pénzügyi év az n 1. év október 16-ától az n. év október 15-éig tart. 10. A Számvevőszék Németországban, Spanyolországban, Franciaországban, Olaszországban és Romániában, valamint a Bizottságnál végzett helyszíni ellenőrzéseket, amelyek során interjút készített a reform előkészítéséért, végrehajtásáért és monitoringjáért felelős tisztviselőkkel. A kiválasztott tagállamokban az ellenőrzés kiterjedt a nemzeti jogszabályok, statisztikai adatok és belső eljárások áttekintésére és elemzésére (tranzakciókból vett minták alapján), valamint a kedvezményezettek a bortermelők helyszíni ellenőrzésére is. Az ellenőrzéshez a reform végrehajtásának első évében, a 2009. pénzügyi évben 9 teljesített kiadások tranzakciói közül vettünk mintákat. restructured vineyard in romania

16 ÉSZREVÉTELEK A REFORM MEGTERVEZÉSE A BIZOTTSÁG ÁLTALÁBAN VÉVE SZÉLES KÖRŰ ÁTTEKINTÉST VÉGZETT 11. A reform előkészítése során a Bizottság minden szempontot figyelembe véve áttekintette a borágazat helyzetét. 2005 és 2008 között utólagos értékelést készített a korábbi rendszerről, konzultált az érdekelt felekkel, hatásvizsgálatot végzett, és kutatásokat folytatott a borágazat egyes konkrét szempontjairól. 2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT A KRÍZISLEPÁRLÁSI ÉS TÁROLÁSI TÁMOGATÁS FELHASZNÁLÁSA, A LEPÁROLT MENNYISÉGEK ÉS A VONATKOZÓ UNIÓS KIADÁSOK, 2000 2008 Krízislepárlás Bor- és szőlőmusttárolás Borászati év Mennyiség (hl) Kiadás (EUR) Pénzügyi év Kiadás (EUR) 2000/01 5 923 000 120 400 000 2001 61 706 018 2001/02 6 679 000 165 160 000 2002 68 534 023 2002/03 2003 53 182 036 2003/04 2004 50 206 010 2004/05 7 058 000 175 053 000 2005 69 571 712 2005/06 4 880 000 120 300 000 2006 90 332 117 2006/07 2007 85 452 311 2007/08 2008 73 821 269 Összesen 24 540 000 580 913 000 Összesen 552 805 497 Forrás: az Európai Bizottság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatósága. Forrás: az Európai Bizottság általános költségvetése.

17 12. A kivágási és szerkezetátalakítási intézkedések mellett, amelyekkel a következő szakaszok részletesen foglalkoznak, a reform a következő fontos elemeket foglalta magában: a) Nemzeti keretösszegek létrehozása, amelyeknek köszönhetően a tagállamok tekintettel a borágazat sokszínűségére megválaszthatják a helyzetüknek 10 legmegfelelőbb intézkedéseket, beleértve a fent említett szerkezetátalakítási intézkedéseket is. A bort senki nem tekintheti egynemű terméknek: a tagállamokra a termékek sokfélesége és piaci helyzetük különbözősége jellemző. Az országra szabható nemzeti keretösszeg alkalmas lehet az országról országra eltérő piaci körülmények kezelésére. b) A korábban rendszeresen alkalmazott intervenciós intézkedések, például a tárolási és lepárlási támogatás (lásd: 2. háttérmagyarázat), fokozatos megszüntetése, és ezzel a bortermelés egyéb, nem piaci alapú felvevőpiacának leépítése. 10 Az egyes tagállamok borágazatai között jelentős eltérések mutatkoznak nemcsak a termékek sokfélesége, hanem a termelési struktúra, illetve a nemzeti termelés és fogyasztás közötti egyensúly vagy annak hiánya tekintetében is. 11 Az 1234/2007/EK rendelet 85g. cikkének (5) bekezdése. 12 Ez az eljárás eltért az egyéb, jelentős változásoknak kitett piacok például a tejkvótarendszer eltörlését követően a tejpiac esetében követett gyakorlattól. A BIZOTTSÁG EGY FONTOS KÉRDÉSBEN NEM VÉGZETT ELÉG MÉLYREHATÓ KUTATÁST A TELEPÍTÉSI JOGOK RENDSZERÉNEK MEGSZÜNTETÉSE 13. A borpiac közös szervezésének egyik központi eleme a telepítési jogok 1976 óta hatályos rendszere, amely jelentős mértékben korlátozza az új szőlőültetvények telepítését. Noha a KPSZ 1999-ben úgy tervezte, hogy a rendszert 2010-ig tartják fenn, a 2008. évi reform azt kiterjesztette 2015 végéig, és a tagállamoknak 2018 végéig lehetővé tette a rendszer folytatólagos végrehajtását területük egyes részein vagy egészén 11. 14. Belső dokumentumaiban a Bizottság röviden elemezte a telepítési jogok eltörlésének hatását, és arra a következtetésre jutott, hogy a telepítési jogok rendszerének megszüntetése után nem merül fel a telepítés gyakoribbá válásának a kockázata, mivel a piactámogatási mechanizmusok kivezetésével a termelők csak akkor fognak telepíteni, ha biztosak lesznek abban, hogy lesz felvevőpiacuk. A Bizottság mélyreható hatásvizsgálatot azonban nem végzett a telepítési jogok rendszere kiterjesztésének potenciális következményeiről (a kockázatokról és a lehetőségekről) 12.

18 A BIZOTTSÁG EREDETI JAVASLATAINAK EGY RÉSZÉT NEM FOGADTÁK EL A SZESZESITAL-PIAC ELLÁTÁSÁT SZOLGÁLÓ LEPÁRLÁSI RENDSZER 15. A KPSZ régebbi változatai támogatást nyújtottak a bor szeszesital-piac ellátását szolgáló lepárlásához, amelyet azután különböző italokhoz például portói borhoz vagy brandyhez használhattak fel. Ezt a támogatást a ténylegesen lepárolt bor térfogata alapján számították ki. A legutóbbi KPSZ előkészítési szakaszában a Bizottság mind a lepárlási támogatás csökkentését, mind a teljes megszüntetését mérlegelte. Ezen alternatívák mögött az az aggály húzódott meg, hogy a lepárlási támogatás korábbi mértékei túlzottan vonzók voltak a borpiaci árakhoz viszonyítva, ami mesterségesen serkentette a rossz minőségű bor termelését, és hátráltatta az ágazat szerkezetátalakítását. Végül a Tanács úgy határozott, hogy egy korlátozott, négyéves átmeneti időszak erejéig fenntartja a rendszert, (a lepárolt bor térfogatától független) hektáralapú támogatás formájában, amelyet olyan termelőknek kellett folyósítani, akik a megtermelt bort borpárlatok készítésére használták. Noha e döntés rövid távon kedvező hatást gyakorol a borpiaci egyensúlyra, a rendszer kedvezőtlen hatásainak problémáját nem oldja meg. AZ ALKOHOLTARTALOM NÖVELÉSE 16. A kedvezőtlen időjárású években a megkívánt alkoholtartalmú bor előállításához szükség lehet az alkoholtartalom növelésére. Európában évente átlagosan 27 millió hektoliter bort kezelnek e célból mustsűrítmény vagy finomított mustsűrítmény, illetve 28 millió hektolitert szacharóz hozzáadásával (ez utóbbi eljárás cukrozás néven is ismert). Ez az 55 millió hektoliter bor az Unió teljes bortermelésének 30%-a. Az ilyen mértékű alkoholtartalom-növeléshez ötmillió hektoliter mustot és 90 000 tonna szacharózt használnak fel. 17. A Bizottság eredetileg a mustsűrítmény használatához nyújtott támogatás megszüntetését és a szacharóz használatának megtiltását javasolta. Az alkoholtartalom növelése céljából a cukor helyett a finomított mustsűrítmény használatára való áttérés technikai szempontból nem jelentene komolyabb problémát, viszont például a finomított mustsűrítmény szállítási költségei miatt megnövelné a termelési költséget. A Bizottság számításai szerint ez mintegy évi 130 millió EUR megtakarítást eredményezett volna, és hozzájárult volna a piaci egyensúly helyreállításához (a szacharóz finomított mustsűrítménnyel történő kiváltása 4,4 millió hektolitert érintett volna). A javaslat azonban erős ellenállásba ütközött néhány tagállam részéről, amelyek úgy érveltek, hogy az kedvezőtlen hatást gyakorolna az érintett termelők versenyképességére, és a hagyományos eljárások megváltoztatását kényszerítené ki olyan térségekben is, ahol nincs strukturális többlet. A Tanács ezért úgy határozott, hogy a 2012/2013-as borászati évtől eltörli a mustsűrítmény használatához nyújtott támogatást, ugyanakkor bizonyos (az 1234/2007/EK rendelet XVa. mellékletében meghatározott) térségekben továbbra is megengedi a szacharóz alkalmazását. Így azonban nem valósítható meg az elméleti 4,4 millió hektoliteres csökkentés.

19 A RÖVID TÁVÚ TERMELÉSINGADOZÁSOK KEZELÉSÉRE ALIG IRÁNYULT INTÉZKEDÉS 18. A múltbeli számadatok alapján a teljes bortermelés két egymást követő évben akár több mint 15%-kal is változhat 13. A reform megszüntette azokat a piactámogatási mechanizmusokat (például a tárolási és lepárlási támogatást, valamint az export-visszatérítést), amelyek segítettek a bortermelőknek áthidalni a termelési szintek ingadozásait. A reform keretében az ilyen ingadozások kedvezőtlen hatásainak minimalizálása érdekében bevezetett két intézkedés (a zöldszüret és a kockázati alapok) kihasználtsága, illetve hatóköre egyelőre korlátozott 14. A zöldszüret a szüretelt mennyiségek ingadozásának áthidalása terén a legnagyobb potenciállal bíró intézkedés további hátránya, hogy értelemszerűen a június és július közötti időszakra korlátozódik 15, holott a gazdálkodóknak ebben az időszakban még nincs feltétlenül pontos képük az adott év terméshozamáról. Így ez az új intézkedés a borpiac egyensúlyára nézve nem járhat lényeges hatással. A KIVÁGÁSI ÉS SZERKEZETÁTALAKÍTÁSI INTÉZKEDÉSEK HATÁSA A KIVÁGÁSI PROGRAM ALKALMAS ESZKÖZ 19. Az átmeneti kivágási program a megreformált KPSZ egyik legfontosabb eleme, amelyet úgy terveztek meg, hogy a termelés csökkentésével gyors és tartós megoldást nyújtson a strukturális többlet problémájára. A program lényegében ellentételezést nyújt azoknak a mezőgazdasági termelőknek, akik úgy döntenek, hogy tartósan kivágják szőlőültetvényeiket, és lemondanak kapcsolódó telepítési jogaikról. A szőlőültetvények tartós felszámolásának támogatása útján a kivágási programmal eredményesebben kezelhető a borpiaci strukturális többlet, mint a korábbi intervenciós intézkedésekkel többek között a tárolási és lepárlási támogatással, amelyek csak ideiglenes megoldást nyújtottak a strukturális problémára. Ilyen feltételek mellett a kivágási program sikere létfontosságú ahhoz, hogy a borpiacon a kereslet és a kínálat között strukturális egyensúlyt lehessen elérni. 13 A felhasználható bortermelés mennyisége 2003-ban 168 millió hektoliter volt, 2004-ben azonban elérte a 194 millió hektolitert, ami a bortermelésben 26 millió hektoliter növekményt jelent 2003 és 2004 között. 14 A 2009-es pénzügyi évben csak Szlovéniában alkalmaztak zöldszüretet 131 000 EUR értékben, azaz a nemzeti keretösszeg 3,7%-ának megfelelő összegben. A kihasználtság 2010-ben nőtt (16,8 millió EUR), de még mindig csak Olaszországra, Szlovéniára és Ciprusra korlátozódott. Ami a kockázati alapokat illeti, ezen intézkedés címén nem volt kiadás sem 2009-ben, sem 2010-ben, és 2013-ig, azaz a programozási időszak végéig nem is terveznek ilyet. 15 A borpiac közös szervezéséről szóló 479/2008/EK tanácsi rendeletnek a támogatási programok, a harmadik országokkal folytatott kereskedelem, a termelési potenciál és borágazat ellenőrzése tekintetében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2008. június 27-i 555/2008/EK bizottsági rendelet (HL L 170., 2008.6.30., 1. o.) 12. cikke szerint a kérelmeket április 15. és május 31. között kell benyújtani, a tényleges szüretre és a végső ellenőrzésre azonban június 15. és július 31. között kerül sor.

20 20. Hasonló program már a KPSZ korábbi változataiban is létezett ( a termelésből való kivonásért járó támogatás ), ám most az intézkedés hatóköre kibővült, elsősorban mert megszűnt az a korábbi lehetőség, hogy a tagállamok dönthették el, hogy alkalmazzák-e területükön az intézkedést. 1996 és 2008 között a tagállami szabályozástól függött, hogy a mezőgazdasági termelők igénybe vehették-e az intézkedést; ezért aztán a legtöbb tagállamban az ebben az időszakban ténylegesen kivágott terület jelentéktelen maradt 16. A legutóbbi reform óta minden gazdálkodó szabadon dönthet az intézkedés alkalmazásának kérelmezéséről, az intézkedés potenciális hatóköre így minden uniós szőlőültetvényre kiterjed 17. 21. A 479/2008/EK rendelet 1074 millió euróban határozta meg a kivágási intézkedéshez biztosított költségvetést, amelyet az intézkedés hároméves alkalmazási időszaka alatt az alábbiak szerint kell felhasználni: (millió EUR) Borászati év 2008/09 2009/10 2010/11 Összesen Rendelkezésre álló költségvetés 464 334 276 1 074 A TÁMOGATÁSOK MÉRTÉKÉT TÚLZOTTAN MAGAS SZINTEN ÁLLAPÍTOTTÁK MEG; AZ INTÉZKEDÉS IRÁNTI KERESLET MÉG AKKOR IS MEGHALADTA AZ ELŐIRÁNYZOTT CÉLT, AMIKOR A TÁMOGATÁS MÉRTÉKE A REFORM ELŐTTI SZINTEN MARADT 22. A Bizottság nyilvánvaló indokok nélkül úgy döntött, hogy a program alkalmazásának három évéből az elsőben 20%-kal, a másodikban 10%- kal megemeli a támogatás mértékét, míg a harmadik, egyben utolsó évben ez az arány a korábbi szinten maradt 18. Az elképzelés alapja az a feltevés volt, hogy az ellentételezés összegének meg kell felelnie legalább a gazdálkodó ötéves haszonkulcsának. Az uniós szőlészeti jegyzék szerinti azon térségek azonban, amelyek esetében jelentős volt a kivágások szintje 19, már a reform előtt is megfeleltek ennek a követelménynek. A Számvevőszék becslése szerint a támogatások mértékének fent leírt növelése mintegy 100 millió euróba került az EMGA-nak, és a kivágási program teljes költségének 10%-át tette ki. 16 A KPSZ legutóbbi reformját megelőző időszakban, különösen 1988 és 1996 között, több mint 500 000 hektár szőlőültetvényt vágtak ki, elsősorban Spanyolországban, Olaszországban és Franciaországban, azaz a legnagyobb termelő tagállamokban. Ez az EU akkori 12 tagállamában 1988-ban meglévő teljes szőlőtermelő terület (mintegy 4 millió ha) több mint egynyolcadának megfelelő csökkentést jelentett. 1996 után azonban a tagállamok lehetőséget kaptak arra, hogy saját területükön korlátozzák az intézkedés alkalmazását, így ettől az évtől kezdve jelentősen csökkent a kivágott terület (1997 és 2008 között kevesebb mint 30 000 hektárt vágtak ki, nagy részét Franciaországban). 17 A tagállamoknak azonban megmaradt a lehetőségük arra, hogy korlátozzák a kivágás hatását bizonyos térségekben, illetve amennyiben a ténylegesen kivágott terület mérete elér egy bizonyos előre meghatározott küszöböt. 18 A kivágási program keretében a támogatás hektáronkénti mértékét az érintett gazdaság korábbi hozamai alapján számították ki, bár eltérésre is volt lehetőség, amennyiben ilyen információ nem állt rendelkezésre. A támogatás mértéke a legalacsonyabb, illetve a legmagasabb hozamkategóriában 1450 EUR/ha, illetve 12 300 EUR/ha volt. Ezeket az arányokat azonban az alkalmazás első évében 20%-kal, a másodikban pedig 10%-kal felemelték. 19 A Bizottság saját elemzése szerint Kasztília-La Mancha esetében (itt került sor a hároméves kampány alatt teljesített összes kivágás 44%- ára) már a korábbi támogatási mértékek is 6,5 év haszonkulcsának feleltek meg, míg Languedoc-Roussillon (ahol a hároméves időszak alatti öszszes kivágás 10%-át végezték el) kis híján szintén megfelelt ennek a kritériumnak (4,9 évnyi haszonkulcs).

21 23. 2008-tól, a KPSZ reformjának végrehajtásától, a magasabb támogatási arányok és a szinte korlátlan hozzáférés együttes hatása miatt számos bortermelő tagállamban jelentősen az intézkedés mindhárom évére rendelkezésre álló összegeket meghaladó mértékben megnőtt az intézkedés iránti kereslet. A Bizottságnak ezért az egyes tagállamokban a beérkezett kérelmek pénzügyi összegének egy adott százalékára kellett korlátoznia a kérelmek elfogadását. A helyzetet átfogóan az 1. táblázat szemlélteti. 24. Mivel a program három éve alatt a kivágási intézkedés iránti kereslet jelentősen meghaladta a rendelkezésre álló forrásokat, prioritásokat kellett meghatározni, ami azt mutatta, hogy a megállapított támogatási mértékek mellett jóval több gazdálkodó volt hajlandó kivágni szőlőültetvényét, mint ahányan valójában hasznot láttak a programból. Ez még az intézkedés harmadik, utolsó évében is előfordult, pedig akkor a támogatás mértéke már csak annyi volt, mint a reform előtt. Ez megkérdőjelezi, indokolt volt-e a támogatási arány emelésének mértéke, azaz kellőképpen hatékony volt-e az intézkedés: a program iránti nagy kereslet arra mutat, hogy ugyanekkora terület kivágását kevesebb forrással a támogatás mértékének kisebb emelésével vagy akár a korábbi szinten tartásával is el lehetett volna érni. 1. TÁBLÁZAT A KIVÁGÁSI PROGRAM A KÉRELMEZETT TERÜLETEK NAGYSÁGA, A KIVÁGÁSRA JÓVÁHAGYOTT TERÜLETEK ARÁNYA (AZ ELFOGADÁSI SZÁZALÉKOS ARÁNYT ALKALMAZVA), VALAMINT A KIVÁGOTT TERÜLETEK NAGYSÁGA Borászati év Kérelmezett terület (ha) Elfogadási százalékos arány Kivágásra jóváhagyott terület (ha) Kivágott terület (ha) Kivágott terület (%) 2008/09 159 949 45,9 73 377 68 903 93,9 2009/10 108 064 50,1 54 182 47 613 87,9 2010/11 83 210 59,6 49 612 44 033 88,8 Összesen 351 223 50,4 177 171 160 550 90,6 Forrás: Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság, tagállami adatszolgáltatások.

22 A VÁRT MENNYISÉGCSÖKKENÉS MÉGSEM KÖVETKEZETT BE, NAGYRÉSZT AZÉRT, MERT MÁS INTÉZKEDÉSEK NEM HOZTÁK MEG A TERVEZETT HATÁST 25. A Bizottság, tekintetbe véve a lepárlási intézkedések javasolt megszüntetését, eredetileg úgy becsülte, hogy a borpiac strukturális többlete 18,5 millió hl lesz (lásd: 3. bekezdés), és számításai szerint a kínálat ilyen mértékű csökkentéséhez egy ötéves időszak alatt 400 000 ha kivágására lett volna szükség, ami 2,4 milliárd euróba került volna. Később, 2007- ben a Bizottság azt feltételezte, hogy az egyéb reformintézkedések így a szacharóz betiltása, a zöldszüret, a vidékfejlesztés, a promóció és a címkézés 10 millió hektoliterrel csökkentenék a bortöbbletet. Ennek alapján felülvizsgálták a kivágási program célelőirányzatát, és 175 000 hektárban állapították meg, körülbelül 1,1 milliárd eurós költségvetéssel. 26. E feltevések közül azonban néhány nem valósult meg: a szacharóz betiltását nem foglalták bele a reform végleges szövegébe, a zöldszüret és a promóció hatása pedig mindeddig korlátozottnak bizonyult. A Számvevőszék ezenfelül úgy véli, hogy a promóció, a címkézés és a vidékfejlesztés eredményeképpen várt keresletnövekedést illetően az elvárásokat nem támasztották alá konkrét számszerűsített háttéradatok. Mivel az egyéb intézkedések nem érték el a tervezett hatást, a 175 000 hektáros kivágási célelőirányzat önmagában nem volt elégséges a reform idején meglévő strukturális többlet Bizottság által becsült mennyiségének a kezeléséhez. 20 A 2007/08-as borászati évtől kezdve 3,5 millió ha. 21 A teljes felhasználható termelés (a kivágási programból adódó) folyamatos csökkenésének becsült mennyisége a Bizottságnak címzett hivatalos tagállami közleményeken alapul, amelyek a 2008/2009-es és a 2010/2011-es borászati év közötti három évre vonatkozóan tartalmazzák a kivágott hektárok számát hozamok szerinti osztályozásban. A 2000 2008-as időszak átlagos felhasználható termelése az Eurostat által közzétett adatok szerint 176,3 millió hl volt. 27. Noha a kivágásra kérelmezett területek meghaladták a 350 000 hektárt (1. táblázat), a kivágási program hatása a 175 000 hektárban meghatározott célelőirányzatra korlátozódott, és végül mindössze 160 550 hektárt vágtak ki. A Számvevőszék becslése szerint a kivágási program végül kb. 5%-kal 20 csökkentette a szőlészeti jegyzékben szereplő területet (ami a bormennyiség kb. 10,2 millió hektoliteres, azaz a felhasználható bortermelés 6%-os csökkentésének felel meg 21 ). Amint a 4. ábra mutatja, az EU 27 országára jellemző felhasználható bortermelés és a borkészletek a 2010/11-es borászati évben enyhén csökkentek, de csökkent a borfogyasztás is. Noha a termelést és a borkészleteket illetően a csökkenés tartós maradt, a fennmaradó piaci egyensúlyhiány kezeléséhez az export jelentős növekedésére lenne szükség. 28. Az 5. és a 6. ábra a bortermelés legfrissebb rendelkezésre álló adatait mutatják a kivágási program végrehajtásának három évét követő 2011/2012-es borászati évig.

23 4. ÁBRA A FELHASZNÁLHATÓ TERMELÉS, A FOGYASZTÁS ÉS A BORKÉSZLETEK KÖZELMÚLTBELI ALAKULÁSA 1 000 hl 180 000 160 000 140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0 1 A 2010/2011-es borászati évre vonatkozó adatok ideiglenesek. Forrás: az Eurostat ellátási mérlege. 2008/09 2009/10 2010/11 1 Felhasználható termelés Emberi fogyasztás Végleges borkészletek 5. ES 6. ÁBRA AZ EU-27 BORTERMELÉSE 190 000 186 107 1 000 hl 180 000 170 000 160 000 179 793 172 956 171 505 171 086 163 599 166 000 150 000 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 1 A BORTERMELÉS ALAKULÁSA NÉHÁNY TAGÁLLAMBAN (2008/09=100) 120 100 80 60 40 20 0 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 1 Spanyolország Franciaország Olaszország Németország Románia 1 A 2011/2012-es borászati évre vonatkozó adatok ideiglenesek. Forrás: Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság.

24 29. Az EU 27 országának bortermelése a 2010/11-es borászati évben öszszességében csökkent, de azokban a tagállamokban nem, amelyek az első két borászati évben a legnagyobb területet vágták ki (Spanyolország 68 447 ha, Olaszország 20 532 ha, Franciaország 16 674 ha). Új piacok híján a termelési kapacitásban eszközölt egyes csökkentéseket kiegyenlítheti a bizonyos régiókra jellemző hozamnövekedés (részletesebben lásd: 36. és 37. bekezdés). Az EU 27 tagállamában a bortermelésnek a 2010/2011-es borászati évre jellemző csökkenése elsősorban a németországi és a romániai csökkenésnek tudható be, ahol a teljes kivágott terület 56 ha (Németország), illetve 185 ha (Románia) volt a program első két borászati évében. A 2011/2012-es borászati évben a bortermelés a 2010-es mennyiséghez képest nőtt. A Számvevőszék szerint tekintettel az éghajlati feltételekre a kivágási program egyelőre nem hozott a várt eredményeknek megfelelő csökkenést a bortermelésben. 22 A 479/2008/EK tanácsi rendelet (68) preambulumbekezdése szerint amennyiben a termelők úgy vélik, hogy bizonyos területeken a körülmények nem kedveznek az életképes termelésnek, lehetővé kell tenni számukra, hogy költségeiket csökkentsék, és véglegesen kivonják e területeket a bortermelésből [ ]. A KIVÁGÁSI PROGRAM NEM A KEVÉSBÉ ÉLETKÉPES SZŐLŐÜLTETVÉNYEKET CÉLOZTA MEG 30. Mivel a támogatást a legtöbb szőlőtermelő előtt megnyitották, és miután az 1234/2007/EK rendelet 85s. cikkének (5) bekezdésében megállapított kritériumok elsőbbségben részesítik az 55 évnél idősebb gazdálkodókat, illetve azokat, akik egész termőterületüket hajlandók kivágni, a kivágási intézkedés nem feltétlenül a kevésbé versenyképes vagy életképes szőlőültetvényekre irányult. Ez tükrözi a program azon célkitűzé sét, hogy a termelők dönthessék el, szőlőültetvényeik életképesek-e vagy sem 22. Ez azonban felveti annak a kockázatát, hogy a program esetleg a már szerkezetátalakításon átesett, elvileg versenyképes szőlőültetvények kivágását is finanszírozza. A Számvevőszék feltárt olyan eseteket, ahol korszerűsített szőlőültetvényeket vágtak ki uniós források felhasználásával (lásd: 3. háttérmagyarázat). A kivágási program és a szerkezetátalakítási intézkedések közötti belső ellentmondás így az uniós támogatások kevéssé hatékony felhasználását eredményezi. 3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT PÉLDA KORSZERŰSÍTETT SZŐLŐÜLTETVÉNY KIVÁGÁSÁRA Az egyik mezőgazdasági termelő, akit a Számvevőszék Spanyolországban felkeresett, úgy döntött, hogy kivág egy körülbelül 55 hektáros területet, amelyet mindössze 11 évvel azelőtt telepített be egy vörösborszőlő-fajtával (tempranillo), mégpedig lugasos művelési formában (espaldera), holott az így létrejött gazdaság megfelelt volna azoknak a feltételeknek, amelyek megvalósításához más gazdálkodóknak szerkezetátalakítási támogatást nyújtottak. A művelethez az EMGA mintegy 420 000 euróval járult hozzá. Ez világosan rámutat, hogy az intézkedés egyaránt finanszírozza a régebbi szőlőültetvények szerkezetátalakítását és a korszerűsített, piacorientált szerkezetű szőlők kivágását. A példa szemlélteti, hogy a kivágási támogatás indokolatlanul vonzónak bizonyulhat még a korszerű, versenyképes ültetvények esetében is.