JELENTÉS. a 2006-ban befejeződő autópálya beruházások ellenőrzéséről június

JELENTÉS a 2006-ban befejeződő autópálya beruházások ellenőrzéséről 0712 2007. június

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.1. Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-14-47/2006-2007. Témaszám: 824 Vizsgálat-azonosító szám: V0309 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Kemény Emil főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Makkai Mária főcsoportfőnök-helyettes Az ellenőrzést végezték: Bank Lajos tanácsadó Biró Endre számvevő tanácsos Komáromy Attila külső szakértő Massányi Tibor számvevő Szepes Béla Bálint számvevő Bartolák Márta számvevő Gaálné Izsó Éva számvevő tanácsos Kun Eszter számvevő tanácsos Nagy Ákos számvevő Tóthné Kiss Katalin tanácsadó Bátory Béláné tanácsadó Dr. Kemenczei Rezső számvevő tanácsos Lucza Anikó számvevő Dr. Novák Zsuzsanna Csilla számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe sorszáma Jelentés a koncesszióba adott állami tevékenységek vizsgálatáról 0114 Jelentés az M3 autópálya beruházás pénzügyi folyamatának ellenőrzéséről 0218 Jelentés az M7 autópálya felújítás pénzügyi folyamatának ellenőrzéséről 0342 Jelentés a szekszárdi Duna-híd beruházás ellenőrzéséről 0428 Jelentés a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről 0540 Jelentés a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről 0628 Jelentés az autópálya beruházások finanszírozási megoldásainak 0645 összehasonlító ellenőrzéséről Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.

V-14-47/2006-2007. TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 12 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 23 1. M3-as autópálya Nyíregyháza déli elkerülő és a 4. sz. főút keleti elkerülő útszakasz 23 1.1. A beruházás előkészítése 23 1.2. A kivitelező kiválasztása, a szerződéses feltételek 26 1.3. A beruházás megvalósítása 28 2. Az M35 autópálya Debrecent elkerülő szakasza és a várost elkerülő főút 31 2.1. A beruházás előkészítése 31 2.2. A kivitelező kiválasztása, a szerződéses feltételek 33 2.3. A beruházás megvalósítása 34 3. M7 autópálya Ordacsehi-Balatonkeresztúr közötti szakasz 35 3.1. A beruházás előkészítése 35 3.2. A kivitelező kiválasztása, szerződéses feltételek 37 3.3. A beruházás megvalósítása 38 4. Az M5 autópálya 3. fázisa 43 4.1. A beruházás előkészítése 43 4.2. A beruházás megvalósítása 46 4.3. A beruházási költségek, a beruházás finanszírozása, pénzügyi elszámolás és nyilvántartás 50 5. Az M6 autópálya Érdi tető-dunaújváros közötti szakasza 53 5.1. A beruházás előkészítése 53 5.2. A koncessziós eljárás lebonyolítása 55 5.3. A beruházás megvalósítása 56 6. Az autópálya beruházások minőségének alakulása 63 6.1. A minőségi követelmények teljesítésével összefüggő előírások 63 6.2. A minőségi követelmények teljesítésének dokumentumai 64 6.3. A minőségi követelmények teljesítésének kockázati tényezői 68 6.3.1. Az M3 beruházás minőségi kockázati tényezői 68 6.3.2. Az M35 beruházás minőségi kockázati tényezői 69 6.3.3. Az M6 beruházás minőségi kockázati tényezői 71 6.3.4. Az M7 beruházás minőségi kockázati tényezői 71 1

6.4. A műszaki átadás-átvételi eljárás során a minősítési követelmények teljesítése 73 7. A beruházások finanszírozása, pénzügyi elszámolása és nyilvántartása 75 MELLÉKLETEK 1. sz. a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium észrevétele 2. sz. A közbeszerzési eljárásokkal összefüggő költségek 3. sz. Az ellenőrzött beruházások ráfordításai a 2006. augusztus 31-i állapot szerint 4. sz. Kimutatás az Aptv. alapján 2004-2006-ban átadásra tervezett gyorsforgalmi utakról 5. sz. Kimutatás az ellenőrzött gyorsforgalmi útszakaszokra adott építési árajánlatok összehasonlításáról 6. sz. Kimutatás az M3, az M35 és az M7 ellenőrzött beruházások 2002-2006. szeptember 30. közötti finanszírozásáról 2

V-14-47/2006-2007. RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Aptv. ÁAK Zrt. Áht. ÁKMI ÁSZ CONSTREAL Kft. ELTE RTI EUROUT FKF GKM KBDB Kbt. KKF KVI MMT ME MOTA MSZF NA Zrt. NFA PPP Ptk. SZMSZ SZSZBM Múzeumok Sztv. TU UKIG UVATERV Rt. ZIB Kft. a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény Állami Autópálya Kezelő Zrt. az 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról Állami Közúti Műszaki Információs Kht. Állami Számvevőszék CONSTREAL Mérnöki Iroda Kft. Eötvös Lóránd Tudományegyetem Régészettudományi Intézete EUROUT Mérnöki, Tanácsadó, Szervező és Kereskedelmi Kft. Felső Tisza-vidéki Környezetvédelmi Felügyelőség Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Közbeszerzési Döntőbizottság az 1995. évi XL., illetve a 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekről Központi Közlekedési Felügyelet Kincstári Vagyoni Igazgatóság Mintavételi és Minősítési Terv Műszaki Előírások MOTA-Engentharia Construacao SA. Műszaki Szállítási Feltételek Nemzeti Autópálya Zrt. Nemzeti Földalap Kezelő Szervezet Public Private Partnership 1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről Szervezeti és Működési Szabályzat Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Múzeumok Igazgatósága 2000. évi C. törvény a számvitelről Technológiai Utasítások Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatóság Út ésvasúttervező Részvénytársaság ZIB Consulting Tanácsadó és Szolgáltató Kft. 3

V-14-47/2006-2007. ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR aktiválás átadási érték ideiglenes forgalomba helyezés kiviteli terv koncesszió koncessziós díj közbeszerzési eljárás környezeti hatástanulmány kollektorút közműkiváltás Mérnök nettó jelenérték (NPV) A beszerzések, beruházások során elszámolt költségek és ráfordítások eszközként való állományba vétele a számviteli elszámolásban, amely rendszerint szorosan kapcsolódik az eszközök rendeltetésszerű használatba vételéhez. Az NA Zrt. által építtetett autópálya-szakaszok Kincstári Vagyoni Igazgatóság részére való átadásakor a beruházás értékeként meghatározott összeg. A Közlekedési Hatóság (Megyei Közlekedési Felügyelet, illetve Központi Közlekedési Felügyelet) határozatban engedélyezi az útszakasz forgalom általi igénybe vételét a 15/2000. (XI. 16.) KöViM rendeletben leírtak szerint. A beruházás kivitelezéséhez szükséges valamennyi részletet tartalmazó dokumentációk (útépítési-, hídépítési-, vízépítési-, forgalomtechnikai-, környezetvédelmi-, közműtervek, stb.) összessége. A koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény szerint a kizárólagos állami, önkormányzati vagy önkormányzati társulási tulajdon hatékony működtetésének, valamint a kizárólagosan az állam vagy az önkormányzat hatáskörébe utalt tevékenységek gyakorlásának koncessziós szerződés alapján való átengedése. A koncesszióba adott tevékenység gyakorlásának átengedéséért a koncessziós által az államnak vagy önkormányzatnak fizetett díj, amelynek megfizetési módjáról és mértékéről a koncessziós szerződés rendelkezik. A közpénzek törvényes és ésszerű felhasználását szolgáló olyan eljárás, amelynek során megadott tárgyú és értékű beszerzéseket valósítanak meg. Az építési beruházás-előkészítés keretében a környezetvédelmi szempontok figyelembevételével, a Beruházó által készíttetett tanulmány. Az Előzetes Környezeti Hatástanulmány a nyomvonal-változatokat tartalmazza és azokat vizsgálja. A Részletes Környezeti Hatástanulmányt a Környezetvédelmi Hatóság által kijelölt nyomvonalakra kell készíteni. Gyorsforgalmi úton két csomópont közé párhuzamosan a főpályával gyűjtő-elosztó szereppel létesítendő út, amennyiben a szabványos csomóponti távolság nem biztosított. Közmű (víz, gáz, elektromos vezeték, telefon) áthelyezése másik nyomvonalra a vízszintes vagy magassági vonalvezetés megváltoztatásával. A beruházó társaság által az építési munkák felügyeletére kiválasztott és igénybe vett független szervezet. A jövőbeli pénzáramok meghatározott diszkontrátával számított jelenbeli értékének és a jelenbeli pénznek az 5

organizáció pótmunka PPP (Public Private Partnership) Program utak Public Sector Comparator (PSC) elemzés rendelkezésre állási díj talajkonszolidáció többletmunka forgalomba helyezés összege. Egy beruházás nettó jelenértéke a beruházásból származó jövőbeli hozamok diszkontált értékének és a beruházásra fordított kiadások különbözete. Az építési folyamat térbeli és időbeli szervezése. Műszakilag szükséges feladatok, amelyeket az ajánlatadás időszakában kiadott tervek nem tartalmaznak. Az állami és a magánszektor közötti fejlesztési, illetve szolgáltatási együttműködés. (2005. évi CLIII. törvény 10.. (4) bekezdés a Magyar Köztársaság 20006. évi költségvetéséről.) A Program utakról szóló 317/2005. (XII. 25.) Korm. rendeletben meghatározott gyorsforgalmi utak összessége, amelyek beruházását magántőke bevonásával, piaci forrásból finanszíroznak. A PPP beruházások költséghatékonysági elemzésének lehetséges eszköze. A PSC a projekt nettó jelenértékét adja meg hagyományos állami beruházás és üzemeltetés esetén, ezt az értéket kell összevetni a PPP konstrukció nettó jelenértékével. A PPP módszerrel végrehajtott beruházás esetében az állam által a beruházónak a szerződésben meghatározott szolgáltatás nyújtásáért fizetett összegek. A töltés szintjének süllyedését eredményező, a töltések önsúlyából származó tömörödési folyamat, amely a sülylyedés megállásáig tart. A tervekben szereplő feladat, amelynek nagysága a ténylegesen elvégzett és pályázatban szereplő mennyiség különbsége. A Közlekedési Hatóság (Megyei Közlekedési Felügyelet, illetve Központi Közlekedési Felügyelet) határozatban engedélyezi az útszakasz végleges forgalom általi igénybe vételét a 15/2000. (XI. 16.) KöViM rendeletben leírtak szerint. 6

JELENTÉS a 2006-ban befejeződő autópálya beruházások ellenőrzéséről BEVEZETÉS A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény állami feladatként határozza meg a közúti közlekedés tervezését, szabályozását, a közúthálózat fejlesztését, fenntartását és üzemeltetését. A gyorsforgalmi úthálózat (autópályák és autóutak) építése a 2000-es években kiemelt feladattá vált, amelynek célja a térségi gazdasági fejlődés elősegítése és a hiányzó nemzetközi gyorsforgalmi kapcsolatok létrehozása volt. A gyorsforgalmi úthálózatot érintő fejlesztéseket 2003. végéig a Kormány határozatokban szabályozta. 2004. január 1-jétől a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi úthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény (a továbbiakban: Aptv.) határozza meg a gyorsforgalmi utak megvalósításának feladatait. Az Aptv. tartalmazza a 2004-2007 közötti időszakban tervezett valamennyi magántőke bevonásával, koncesszió keretében és a Nemzeti Autópálya Zrt. (továbbiakban: NA Zrt.) beruházásában megvalósuló gyorsforgalmi útfejlesztést és megjelöli az egyes útszakaszok átadásának évét is. (A Fővárosi Bíróság mint Cégbíróság 2007. február 19. napjával jegyezte be az NA Zrt. új elnevezését, ami Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt.) Az Aptv. szerint a 2006. végéig átadásra tervezett gyorsforgalmi utak hossza 313 km, amelyből 282 km az autópálya, 11 km az autóút és 20 km a főút. 1 Az Aptv.-ben 2006. végéig átadásra megjelölt 17 útszakaszból 10 szakaszt helyeztek ideiglenesen forgalomba, amelyek hossza 212 km, ami az átadni tervezettnek 68%-a volt. Ebből a tervezetthez képest korábban, 2005-ben adták át az M5 autópálya Kiskunfélegyháza-Szeged közötti 45 km hosszú és az M70 autópálya Tornyiszentmiklós-országhatár 1 km hosszú szakaszát. (Ez utóbbi autóútnak a műszaki átadás-átvételi eljárása megtörtént 2005-ben, de nem helyezték forgalomba, mivel a szlovén oldalon a csatlakozó útszakasz még nem készült el.) 2006-ban 146 km autópályát (M3, M35, M5, M6, M7) és 20 km elkerülő utat (főútként) helyeztek ideiglenesen vagy véglegesen forgalomba. 1 Az Aptv. szerint a 2007. végéig átadásra tervezett gyorsforgalmi utak hossza 247 km, amelyből 130 km az autópálya és 117 km az autóút. Az Állami Számvevőszék 2007. évi ellenőrzési terve tartalmazza a 2007-ben befejeződő autópálya beruházások ellenőrzését, amelynek előkészítése 2007 júniusában kezdődik. 7

BEVEZETÉS 5 szakasz (összesen 90 km hosszon) ideiglenes forgalomba helyezése 2007-ben várható. A finanszírozási források tisztázatlansága miatt 2 autópálya szakasznak (11 km) a kivitelezése, vállalkozásba adása még nem kezdődött el. Az átadott gyorsforgalmi utak közül az M3, az M35 valamint az M7 szakaszai, mint Program-utak építését a Kormány magántőke bevonásával, piaci úton kívánta finanszírozni, amely azonban nem valósult meg. A beruházásokat a központi költségvetésből, valamint az NA Zrt. és az ÁAK Zrt. által állami kezességvállalás mellett felvett hitelekből finanszírozták. Az M5 és az M6 autópályák Aptv. szerint 2006. végi átadásra kijelölt szakaszai a korábban meghozott kormányhatározatok alapján, az Országgyűlés jóváhagyásával megkötött koncessziós szerződés keretében, magántőke bevonásával valósultak meg. Az M6 érintett szakasza az első köz- és magánszféra partnerségi (PPP) konstrukció keretében megvalósult autópálya beruházás. A koncesszió keretében végrehajtott beruházások forgalomba helyezését követően az állam a koncessziós időszak alatt rendelkezésre állási díjat fizet a koncessziós társaság részére, ami mind az építési, mind az üzemeltetési és karbantartási költségeket fedezi. Az Aptv. a gyorsforgalmi utak előkészítéséhez és építéséhez szükséges pénzeszközökről globálisan, a különböző finanszírozási forrásokról (központi költségvetés, EU támogatás, magántőke) együttesen rendelkezett, 2005. évben 327 milliárd Ft, 2006. évben 347 milliárd Ft és 2007. évben 415 milliárd Ft összegben. Az NA Zrt. részére évenként rendelkezésre álló források az adott időszakban aktuális autópálya építési és előkészítési feladatok finanszírozását szolgálják. Az NA Zrt. az általa építtetett és elkészült autópálya szakaszok átadási értékének meghatározásakor 2005-ig utólag mutatta ki az adott autópálya szakasz ráfordításainak összetételét. A beruházói feladatokat a nem koncessziós beruházások esetében az NA Zrt. látta el. 2005. március 29-től a magántőke bevonásával finanszírozni tervezett, külön jogszabályban meghatározott, ún. Program utak beruházói feladatait az Állami Autópálya Kezelő Zrt. (továbbiakban: ÁAK Zrt.) látja el, az építtető ezekben az esetekben is az NA Zrt. A koncessziós beruházásoknál a beruházó a koncessziós társaság volt. A Program utak kivitelezőjét az NA Zrt. a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL., illetve 2003. évi CXXIX. törvény (továbbiakban: Kbt.) alapján lefolytatott közbeszerzési eljárás útján választotta ki. A koncesszió keretében megvalósult beruházásoknál a koncessziós társaság kötötte meg a kivitelezőkkel a szerződést, amelyeket a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium (továbbiakban: GKM) jóváhagyott. Az Állami Számvevőszék (továbbiakban: ÁSZ) a stratégiai célkitűzéseinek megfelelően megkülönböztetett figyelmet fordít a közlekedési infrastruktúra fejlesztésének, fenntartásának és azok finanszírozásának ellenőrzésére. Ezzel összhangban az ÁSZ 2001-ben a koncesszióba adott állami tevékenységeket, 2002- ben az M3 autópálya-beruházást, 2003-ban az M7 autópálya felújításának pénzügyi folyamatait, 2004-ben a szekszárdi Duna híd beruházást, a 2004. évi költségvetés végrehajtásának ellenőrzése keretében az M5 autópálya koncessziós szerződését, a 2005. évi költségvetés végrehajtásának ellenőrzése keretében a rendelkezésre állási díj előirányzat felhasználását, 2006-ban az állami utak fenntartását és az autópálya beruházások finanszírozási megoldásait ellenőrizte. A korábban ellenőrzött M3 és M7 autópálya, valamint a szekszárdi Duna 8

BEVEZETÉS híd beruházás nem közbeszerzési eljárás keretében valósult meg, a beruházó NA Zrt. tulajdonosa a Magyar Fejlesztési Bank Részvénytársaság volt, aminek feladatai közé tartozott a fejlesztési források biztosítása. 2003 januárjától a Magyar Állam az NA Zrt. és az ÁAK Zrt. közvetlen tulajdonosa, az állam tulajdonosi jogainak gyakorlója a gazdasági és közlekedési miniszter, a beruházások kivitelezőjét, és a beruházások során közreműködő összes vállalkozót közbeszerzési eljárás keretében választják ki. A jelenlegi ellenőrzés összegző megállapításaihoz, következtetéseihez felhasználtuk a kapcsolódó ÁSZ jelentésekben foglaltakat is. 2 A jelenlegi ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy: a beruházási szerződések előkészítése, a szerződéses feltételek kialakítása összhangban volt-e a jogszabályokban és kormányhatározatokban előírtakkal, valamint a gazdaságossági célkitűzésekkel; 2 Az ÁSZ a 0428/1 sz., a svájci-magyar párhuzamos ellenőrzésről készített jelentésében, a szekszárdi Duna-híd beruházással kapcsolatban megállapította, hogy A rövid távú takarékossági szempontok prioritást kaptak a forgalmi adatok előrebecslésével és a hatástanulmányok előrejelzéseivel szemben. További 10 km autóút szakasz megépítésével lettek volna ugyanis elérhetők a gazdasági fejlődésre, versenyképességre, foglalkoztatottságra gyakorolt kedvező hatások. Ezt támasztották alá az önkormányzatoknál végzett kérdőíves felmérés eredményei is. Az ÁSZ a 0628 sz., a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről szóló jelentésében megállapította, hogy A 2005. évtől az állam 19 megkezdett gyorsforgalmi útszakasz építésének befejezését és később üzemeltetését magántőke bevonásával kívánta megvalósítani. Ennek elsődlegesen az állami forráshiány az oka. Ezért a már épülő 19 útszakasz tervezésére, előkészítésére, mérnöki lebonyolítására és építésére a 2005. évig felhasznált állami forrásokat az NA Zrt.-vel legkésőbb 2005. június 30-ig visszafizetteti. A teljesítés két államilag garantált, kormányhatározatokkal alátámasztott hitel (125,0 milliárd Ft és 52,8 milliárd Ft összegű) felvételével és az adott számlára utalásával megtörtént. Az NA Zrt. összességében a 2005. évben 335,8 milliárd Ft hitelt vett fel, amelyből 177,8 milliárd Ft-ot a 19 útszakasz állami finanszírozásának a visszatérítésére, a fennmaradó 158,0 milliárd Ft-ot pedig a megkezdett építések továbbfinanszírozására használt fel. Ennek oka, hogy a társaság visszafizetési kötelezettsége teljesítésének időszakában a magántőke még nem, az Aptv. által korábban biztosított költségvetési támogatás már nem állt rendelkezésre. A munkálatok továbbfolytatását a Kormány az NA Zrt. számára előírt hitelből fedezte. Az ÁSZ a 0550 sz., a Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetési javaslatáról készített véleményében megállapította, hogy Az államháztartási hiány a költségvetési politika központi kérdésévé emelkedett, nemcsak abból a szempontból, hogy az euro bevezetéséhez szükséges maastrichti kritériumot a 2004 decemberében aktualizált Konvergencia programban vállalt 2008. évi határidőre eléri-e Magyarország, hanem abból a szempontból is, hogy a 2006. évi költségvetés készítésének időszakában derült fény arra, hogy az államháztartási hiány kimutatásában az Eurostat által kifogásolt, az autópályákhoz kapcsolódó államháztartási bevételek és kiadások elszámolását érintő módszerbeli eltérések vannak. A módszertani kérdések a tervező munka alapját képező 2005. évi várható és a 2006. évre tervezett GDP arányos államháztartási hiány mutató alakulását érintően kockázatot jelentenek és a további éveket is érinthetik. 9

BEVEZETÉS a vizsgált autópálya beruházások megvalósítása során a határidő, minőség és költségcélok teljesültek-e a jogszabályokkal, a szerződésekben foglaltakkal összhangban; a teljesítések elszámolásának rendszere és módja, a szerződéseknek megfelelő teljesítések nyomon követése, a monitoring, kontrolling és az ellenőrzési rendszerek működtetése biztosította-e a kifizetések és a tényleges teljesítések összhangját; a beruházások megvalósításában részt vevő szervezetek és intézmények együttműködésének szabályozottsága megfelelt-e a jogszabályokban meghatározott követelményeknek és hatékonysági céloknak. Az ellenőrzés a 2006. január l. és 2006. október vége között ideiglenesen és véglegesen forgalomba helyezett gyorsforgalmi útszakaszokra terjedt ki, amelyek meghatározásánál az Aptv. szerint 2006. végéig átadásra kerülő útszakaszokat, a Program utakról szóló 317/2005. (XII. 25.) Korm. rendeletben foglaltakat és a beruházások tényleges készültségi állapotát vettük figyelembe. Az ellenőrzött öt beruházás az Aptv.-ben szereplő 7 szakasznak felel meg. (Az Aptv.-ben szereplő Görbeháza-Debrecen közötti autópálya szakaszt 2006. december 15-én adták át a forgalomnak.) Az ellenőrzött beruházások a következők voltak: a Program utak közül: M3 autópálya Nyíregyháza déli elkerülő és a 4. sz. főút keleti elkerülő szakaszai, beleértve a 4. sz. főút korrekcióját, négynyomúsítását (8,1 km autópálya és 15,4 km főút); M35 autópálya Debrecen elkerülő szakasza és a Debrecen észak-nyugati elkerülő főút (8,6 km autópálya és 4,1 km főút); M7 autópálya Ordacsehi - Balatonkeresztúr közötti szakasza (25,7 km); a koncesszióban végrehajtott beruházások esetében: M5 autópálya Szeged - Észak-Röszke közötti szakasza (14,7 km); M6 autópálya Érdi tető Dunaújváros közötti szakasza (58,6 km). Az ellenőrzés a GKM, az NA Zrt., az ÁAK Zrt. és az Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatóság (a továbbiakban: UKIG) vizsgálatot érintő tevékenységére irányult. Az M5 és M6 autópályák esetében azokat a területeket, amelyekre az ÁSZ korábbi ellenőrzése kiterjedt, a jelen ellenőrzés során nem vizsgáltuk. 3 Az ellenőrzés jogalapját az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (1) bekezdése képezte. 3 Az M5 autópálya koncessziós szerződését a 2004. évi költségvetés végrehajtásának, az M6 autópálya finanszírozását az ÁSZ az autópálya beruházások finanszírozási megoldásainak összehasonlító ellenőrzése keretében vizsgálta. 10

BEVEZETÉS A jelentést egyeztetésre megküldtük a gazdasági és közlekedési miniszternek. Levele másolatát az 1. sz. melléklet tartalmazza. 11

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A 2006-ban átadott gyorsforgalmi utak amelyek beruházási folyamatát vizsgálta az ÁSZ megvalósítása (előkészítés és kivitelezés) 2006. december 31-ig a Program utaknál 4 134 milliárd Ft-ba került. A koncesszióban megvalósult M5 és M6 autópálya szakaszok esetében 2006. végéig az előkészítésre kifizetett öszszeg 9,4 milliárd Ft volt, az autópálya szakaszok építési költsége a koncessziós szerződések szerint 136 milliárd Ft, amelyet a Magyar Állam a rendelkezésre állási díj részeként a koncessziós időszak alatt (M5-nél 2030-ig, M6-nál 2024-ig) fizet meg a koncessziós társaság részére. Az ellenőrzött 117,7 km autópálya és 19,5 km főút fajlagos költsége a legmagasabb az M7 autópálya szakasznál (2748 millió Ft/km), a legalacsonyabb az M3 autópálya szakasznál (1581 millió Ft/km) volt. A beruházások átfutási ideje az előzetes környezeti hatástanulmány megrendelésétől a forgalomba helyezésig számítva 5-7 év volt. Az NA Zrt. által megvalósított beruházások esetében a forgalomba helyezés nem jelenti a beruházás teljes műszaki és pénzügyi lezárását. Az ideiglenes forgalomba helyezés után történik pl. a garanciális munkák, a műszaki átadás-átvétel keretében felmerült pótmunkák, a környezetvédelmi, vízügyi, közlekedési hatóságok és önkormányzatok által előírt/kért munkák elvégzése. A beruházás végleges lezárásához szükséges a telekkönyvi rendezés, az esetleges peres eljárások lezárása, valamint az NA Zrt. által az Állam készfizető kezességvállalásával felvett hitelek átvállalása. Mindez hosszú folyamat, különösen a telekkönyvi rendezés, amely több évet is jelenthet, a hitelek átvállalása pedig a költségvetés mindenkori hiánypozíciójának függvénye. A beruházások eredményeképpen javulnak az általuk összekötött térségek közúti, gazdasági kapcsolatai és felzárkóztatási esélyei, a 4-es számú főút átmenő forgalma teljes egészében elkerüli Nyíregyháza belterületét, Debrecent közvetlen autópálya köti össze a fővárossal, a 7-es számú főút átmenő forgalma az érintett szakaszon a felére csökkent, tehermentesült az 5., a 6. és az 51. számú főút és ezáltal javult az ott élők életminősége. Az állami beruházásokra vonatkozó, normatívákat tartalmazó, egységesen alkalmazandó jogi szabályozás hiányában az állami beruházások kormányzati szinten nem koordináltak, a megvalósításuk a piaci körülmények hatásai alapján esetleges, szervezetfüggő, elsősorban finanszírozási és nem rendszerszemléletű. 5 A 2003-ig kormányhatározatokban rögzített gyorsforgalmi úthálózat fej- 4 Magántőke bevonásával finanszírozni tervezett, külön jogszabályban meghatározott gyorsfogalmi utak. 5 Az ÁSZ számos alkalommal ellenőrzött állami beruházásokat pl. Művészetek Palotája, új Budapest Sportcsarnok, büntetésvégrehajtási intézmények beruházása amelyeknél az állami beruházások jogi szabályozásának valamilyen hiányosságát tárta fel. Az autópálya beruházások az állami beruházásoknak meghatározó hányadát jelentik, amelyek korábbi és jelenlegi ellenőrzése megerősítette a más területeken szerzett, 12

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK lesztési koncepció nem volt időtálló, a változások során eltérő összetételben és prioritással határozták meg a fejlesztéseket (autópályává fejleszthető autóút, majd autópálya építés, az egyes beruházások eltérő szakaszolása, a beruházások kezdési és befejezési határidejének módosulása). Az Aptv. 2004. január 1-jei hatályba lépése óta 2006. végéig 8 alkalommal módosult. 6 Mindez szerepet játszott abban, hogy az önmagában nem, de a korábbiakhoz képest nagy volumenű gyorsforgalmi útfejlesztésekből a 2006 végéig átadni tervezett útszakaszok 68%-át helyezték ideiglenesen forgalomba. Az állami beruházások szabályozási hiányossága mellett, az autópálya beruházásokat érintő meglévő jogszabályi és szakmai előírások a beruházások megvalósításának alapvető szabályozási kereteit biztosították. A hatóságok és az önkormányzatok az építési engedélyhez szükséges hozzájárulásuknak feltételéül szabott igényeit (pl. nyomvonal meghatározás, csomópontok kialakítása, csatlakozó utak kiépítése, környezetvédelem) jogszabályok nem korlátozzák. A gyorsforgalmi utak előkészítésével kapcsolatos feladatokat (környezeti hatástanulmányok elkészíttetése, területszerzés, régészeti feltárások, terveztetés) az NA Zrt. végezte, illetve végeztette minden ellenőrzött beruházásnál, amelyek időigénye az előzetes környezeti hatástanulmány megrendelésétől számítva három-négy év volt. Az autópályák nyomvonalát minden esetben előzetes és részletes környezeti hatástanulmány/hatásvizsgálat alapján jelölték ki. A nyomvonal kiválasztása során figyelembe vették az illetékes hatóságok és az érintett önkormányzatok elvárásait, igényeit. A területszerzés kizárólagos állami feladat, amelynek lebonyolítása érdekében az NA Zrt. a Program utak mindegyikére két társaságnak és egy ügyvédi irodának párhuzamosan adott megbízást, ezért a területszerzési feladatok folyamata szétaprózott és nehezen átlátható volt, a résztvevők tevékenysége egymástól függött és megnövelte a lebonyolítás költségét, amelyet a lebonyolítási díjak területszerzési kiadásokhoz viszonyított 17,3-26,3% közötti aránya mutat. A területszerzésre megkötött szerződések a megbízott hibájából, vagy neki felróható okból felmerült késedelmes teljesítés esetére nem kötöttek ki kötbért, a befejezési határidő betartásának kockázata megnőtt. 7 a szabályozási hiányosságra vonatkozó tapasztalatainkat. Ezért szerepeltetjük a jelentésben az autópálya beruházásokat is érintő, de azokon túlmutató megállapítást, és ez indokolja az ezzel kapcsolatos, állami beruházásokra vonatkozó javaslatot. 6 Az Állami Számvevőszék a 0645 számú, az autópálya beruházások finanszírozási megoldásainak összehasonlító ellenőrzéséről készített jelentésében megállapította, hogy Az Aptv., a hatályba lépésétől eltelt két és fél év alatt, 8 alkalommal módosult, amelyek érintették a finanszírozást, az autópálya építésben résztvevő szervezetek feladatait. A törvénymódosítások ilyen gyakorisága nem segíti az autópálya fejlesztések törvényi szabályozásának kiszámíthatóságát és növeli a feladatok végrehajtásának kockázatát. 7 Az NA Zrt. 2007. március 14-én kelt levele a tényszerű megállapításhoz kapcsolódóan a következő kiegészítést tette: A megbízottak munkájától függetlenül akadályozzák a területszerzési tevékenység ütemes végrehajtását a földhivataloknál és a közigazgatási hivatalok- 13

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK MFt A területszerzési költségek összetétele 2 500 000 2 000 000 1 500 000 1 000 000 500 000 0 M3* M35* M7 M5 M6 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Területért kifizetett összeg Lebonyolítói költség Egyéb területszerzési költség Területért kifizetett összeg aránya Lebonyolítói költség aránya Nm 120 000 A területszerzés fajlagos költségei Ft 600,0 100 000 500,0 80 000 60 000 40 000 20 000 400,0 300,0 200,0 100,0 1km-re jutó megszerzett földterület (nm) 1nm-re jutó területszerzési költség (Ft) 0 M3* M35* M7 M5 M6 0,0 A beruházásokhoz szükséges magán- és állami tulajdonú földterületeket adásvétellel vagy kisajátítással szerezték meg. Ez utóbbi eljárás megnövelte a területszerzés időigényét, mivel annak az átfutási ideje hosszabb a vásárlásnál. Az állami földterületek megszerzése növelte a beruházási ráfordításokat azáltal, hogy a bonyolító NA Zrt. felértékelés után, csak piaci értéken tudta igénybe venni a vagyonkezelésre kijelölt állami szervezetektől. Az állami földterületnál folyó késedelmes ügyintézés, egyes ingatlantulajdonosok elérhetőségével kapcsolatos nehézségek (ismeretlen helyen, vagy külföldön tartózkodik, elhunyt, de a hagyatéki eljárás még nem zárult le, stb.). Tekintettel arra, hogy az Ügyvédi Iroda és lebonyolító tevékenysége jelentősen függ a Földhivataltól, valamint a Közigazgatási Hivataltól, ezért a szerződésükben a kifizetés a teljesítéshez van kötve, vagyis abban az esetben kapják meg tevékenységükért a szerződéses díjat, ha az adott területszerzési szerződést megkötötte, illetve ha a földhivatali átvezetés megtörtént. 14

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK szerzésre fordított pénzeszköz az állami tulajdonosi körön belül mozgott, de a hitelből történő finanszírozás miatt kamatfizetési kötelezettség is keletkezett. Az államháztartásról szóló törvény 2005. január 1-jétől lehetővé teszi, hogy a Kincstári Vagyoni Igazgatóság a vagyonkezelői jogot, illetve a kijelölést visszavonja, az Aptv. pedig biztosítja, hogy az NA Zrt. vagyonkezelő legyen, ugyanakkor az állami tulajdonban lévő földterületek vagyonkezelői joga térítésmentes átvételének eljárás rendje nincs kidolgozva. A régészeti feltáró tevékenységet az Eötvös Lóránd Tudományegyetem, illetve a területileg illetékes múzeumok végezték az NA Zrt.-vel kötött szerződés alapján. A régészeti feltáró tevékenységre vonatkozó szerződéseknek része volt a késedelmes teljesítés miatti kötbér felszámítási lehetőség, amellyel az NA Zrt. területbiztosítási problémákra hivatkozva nem élt. A területszerzés és a régészeti feltáró tevékenység mind az öt beruházásnál több hónappal, az M3-as autópálya szakasz esetében több, mint egy évvel áthúzódott a kivitelezési szakaszba, ami veszélyeztette a beruházás befejezését a tervezett határidőre. A kivitelezési szerződések szakaszos munkaterület átadást tartalmaztak, az ütemezéshez képest késedelmes területátadások miatt az NA Zrt.-nek nem volt módja az autópálya kivitelezés késedelmes teljesítése miatti kötbér érvényesítésére. (Az NA Zrt. tájékoztatása szerint megalapítása óta kötbért a kivitelezők felé nem számlázott ki.) Az NA Zrt. tárgyalásos eljárás keretében választotta ki a beruházások engedélyezési tervének elkészítésével megbízott tervezőt (az M6-os autópályánál a Roden Kft.-ét, a többi beruházásnál az UVATERV Rt.-t). A tervezési szerződésekben az NA Zrt. biztosította a tervező szerzői jogainak védelmét és ezáltal behatárolta a kiviteli terv készítőjét is. Ennek következtében a kiviteli tervek készítőjének kiválasztására alkalmazott hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos közbeszerzési eljárás versenyeztetés nélküli volt. Az NA Zrt. a tervezőknek nem adott megbízást a kiviteli tervekhez rendelt részletes költségbecslések készítésére. A Program utaknál az NA Zrt. a kivitelezőket nyílt közbeszerzési eljárás keretében választotta ki, amelynek a lebonyolítása megfelelt az NA Zrt. versenyeztetési szabályzata előírásainak. Az NA Zrt, az ajánlati felhívásban amely szerint műszakilag az a pályázó felelt meg a kiírásnak, aki az utóbbi 5 évben már épített 10 km 2x2 sávos újonnan átadott autópályát behatárolta a lehetséges vállalkozók körét. Ebből és az Aptv. szerint 2004-2006-ban átadni tervezett gyorsforgalmi utak volumenéből az következett, hogy a megépítendő útszakaszok száma meghaladta a lehetséges és alkalmas kivitelezők számát a hazai piacon, ami az építési piac felosztásának irányába hatott és a potenciális kivitelezőknek az ajánlati áraik kialakításánál versenynyomással nem kellett számolniuk. (Az M35 beruházásnál olyan külföldi résztvevők is pályázhattak, akiknek volt magyarországi fióktelepe és rendelkeztek új építésű autópálya referenciával.) Az NA Zrt. által kért műszaki feltételeknek és referenciáknak a 2003. végén és 2004. elején lebonyolított valamennyi közbeszerzés során hét ajánlattevő felelt meg, így a 10 autópálya szakasz kivitelezése közöttük oszlott meg. Az ellenőrzött három Program út esetében ugyanaz az 5 kivitelező pályázott konzorci- 15

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK umként, vagy önállóan. Mindez nem ösztönzött a kivitelezési árak csökkentésére, amit az is mutat, hogy az alkalmasnak minősített ajánlattevők árai között minimális (egy-egy beruházás esetében 1-1,7%, 1,3-4,3%, illetve 0,7-5,3% közötti) volt az eltérés 8. A közbeszerzési eljárások során az NA Zrt. minden esetben jogi szakértőt alkalmazott, akinek a díjazása a Program utaknál a közbeszerzési költségek (30 millió Ft) 97,3%-át tette ki. (A közbeszerzési eljárásokkal összefüggő költségeket az 2. sz. melléklet tartalmazza.) A koncesszióban végrehajtott beruházásoknál az M5 autópálya ellenőrzött szakaszának megépítését az 1994-ben a Magyar Állam és az AKA Zrt. között létrejött koncessziós szerződés és módosítása 2006. december 3l-ig biztosította a koncessziós társaság részére, ezért közbeszerzési eljárás ennél a beruházásnál nem volt. Az M6 autópálya esetében a GKM a Kbt. rendelkezéseivel összhangban folytatta le a közbeszerzési eljárást, amelynek során széles külföldi és magyarországi autópálya építési gyakorlattal rendelkező és eddig azzal nem rendelkező pályázói kör részére biztosította az ajánlattételt. A Program utaknál a kivitelezői pályázat nyertese mindhárom beruházásnál a legkedvezőbb és egyben a legalacsonyabb árat ajánló pályázó volt, akivel az NA Zrt. a pályázati áron átalányáras szerződést kötött, amit a tulajdonosi joggyakorló jóváhagyott. A legalacsonyabb ár önmagában nem jelenti a leggazdaságosabbat. Az NA Zrt.-nél nem készültek a tulajdonosi jogokat gyakorló sem követelte meg olyan előzetes számítások, amelyekhez viszonyítva a kivitelezés gazdaságossága megítélhető lenne. Az NA Zrt. által kialakított egységár adatbázis amely a korábban meghirdetett gyorsforgalmi útszakaszok ajánlati árát tartalmazta nem adott viszonyítási alapot az ajánlatok értékeléséhez, az abban szereplő áraknak a képzése és elemei nem ismertek. A mélyépítésekre köztük az autópálya építésekre egységes árképzési elv országos szinten nem áll rendelkezésre. Az NA Zrt. a kivitelezésre vonatkozó pályázati felhívását engedélyezési terv alapján hirdette meg. A pályázati szakaszban az M3 és az M35 beruházások esetében az átadott kiviteli mélységű tendertervek alapján határozták meg a feladatokat. 9 A végleges kiviteli tervek a szerződéskötés pillanatában nem áll- 8 A Gazdasági Versenyhivatal a Strabag Rt., a Betonút Rt., a Debmút Rt., az Egút Rt. és Hídépítő Rt. ellen versenykorlátozó megállapodás és összehangolt magatartás miatt a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény alapján versenyfelügyeleti eljárást indított. A Versenytanács 2004. július 23-án közzétett Vj-27/2003/16 sz. határozatában megállapította, hogy a társaságok versenykorlátozó módon felosztották egymás között az NA Zrt. által 2002-ben meghirdetett autópálya építési munkák elvégzését, a jogsértés miatt az eljárás alá vontakat összesen 7043 millió Ft bírság megfizetésére kötelezte. A Gazdasági Versenyhivatal döntése nem a jelenlegi ellenőrzés keretében vizsgált beruházásokra vonatkozott. 9 A gyorsforgalmi utak olcsóbbá tétele érdekében a gazdasági és közlekedési miniszter 2005. december 31-én kelt, az NA Zrt. vezérigazgatójának írt levelében elrendelte az útügyi műszaki előírás gyorsforgalmi utak tervezésére vonatkozó műszaki követelmények változtatásának alkalmazását (a tervezési sebességnek, a pihenőhelyek számának és a sávszélességnek csökkentése; a földmunka rézsű meredekségének növelése; a me- 16

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tak rendelkezésre. Mindezek szerepet játszottak abban, hogy az ajánlati ár és az átalányáras árforma kockázati tartalma árnövelő hatású volt. 10 Az átalányáras szerződéses formánál többletmunka (azaz a pályázati kiírásban nem, vagy nem megfelelő mértékben szereplő tételek, illetve mennyiségek) elszámolására nem volt lehetőség, emiatt a kivitelezők kockázataikat az ajánlati áraikban érvényesítették. Az NA Zrt. nem biztosította az előkészítési folyamatokban, a kontrolling és monitoring rendszerben a műszaki tartalomváltozások és azok költségkövetkezményeinek követésére alkalmas szakmai és informatikai hátteret. Az NA Zrt. saját költségszakértői tevékenységet nem végzett, beleértve a mennyiségek és egységárak racionális (legalább a súlyponti tételeknél mérhető) felülvizsgálatát. Az NA Zrt. az általa kimutatott előzetes adatok szerint 2006. december 31-ig az ellenőrzött beruházások előkészítésére 22 311 millió Ft-ot, a Program utak építésére 121 180 millió Ft-ot fizetett ki. További ráfordítás növelő tényező, hogy a Program utak mindegyikénél a kivitelező a pótmunkák miatt követelési igényt jelentett be az NA Zrt. felé, ami az eredeti szerződéses ár (117 milliárd Ft) 9%-át (10,6 milliárd Ft) tette ki. Az NA Zrt. által 2006. végéig elfogadott követelések összege 2,2 milliárd Ft volt, 8,4 milliárd Ft követelés még rendezetlen, az egyeztető tárgyalások még nem zárultak le. (Az ellenőrzött beruházások ráfordításait a 3. sz. melléklet tartalmazza.) zőgazdasági utak tervezési paramétereinek racionalizálása; a közúti visszatartó rendszerek szalagkorlát új előírásainak alkalmazása stb.). A levél szerint a változtatások az általános szabvány alóli felmentést jelentették az előkészítés alatt álló projektek tekintetében. A jelenlegi ellenőrzés keretében vizsgált autópálya beruházások 2005. év végén a kivitelezés befejezéséhez közelítő szakaszban voltak, ezért a változtatások ezeket a beruházásokat nem érintették. Meg kell jegyezni azt is, hogy a szolgáltatási színvonal összehasonlítása nélkül, önmagában nem minősíthető, hogy olcsóbbá tételről, vagy műszaki-kivitelezési visszalépésről van-e valójában szó. 10 A 0428. számú, a szekszárdi Duna-híd beruházás ellenőrzéséről készített jelentésben az ÁSZ megállapította, hogy az átalányáras forma alkalmazása esetén nem követelmény az árelemzéssel alátámasztott árkalkuláció, viszont követelmény a kiviteli részletességű tételrend alkalmazása. Az átalányáras forma a finanszírozás pénzügyi tervezése szempontjából előnyösebben kalkulálható, mint a tételes teljesítés alapján rendre kalkulált finanszírozási igény, de a műszaki tartalom bizonytalanságai miatt ez utóbbi esetén közelíthetők a ráfordítások a tényleges műszaki tartalomhoz. 17

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A beruházások ráfordításai a főutakkal (M3 és M35) együtt MFt 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0 M3 M35 M7 M5 M6 km 70 60 Előkészítési költség 50 40 30 20 10 0 Építési költség szerződés alapján Autópálya hossza A beruházások fajlagos ráfordításai a főutakkal (M3 és M35) együtt (MFt) M6 131 1663 M5 M7 M35 120 210 332 1738 2602 2538 1 km-re jutó építési költség (mérnökkel, minőségbiztosítással, M5 és M6 esetében a koncessziós szerződésben rögzített költség) 1 km-re jutó előkészítési költség M3 139 1442 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 Az Aptv. szerint az ellenőrzött gyorsforgalmi útszakaszokat 2006. végéig kellett átadni. A gazdasági és közlekedési miniszter által jóváhagyott, illetve aláírt (koncessziós szerződések) kivitelezési szerződések szerint a befejezési határidő az M7 Ordacsehi-Balatonkeresztúr közötti autópálya szakasznál 2006. április 30., a többi szakasznál pedig 2006. március vége volt. Az Aptv.-hez képest kilenc hónappal előrehozott befejezési határidőnek szakmai indoka nem volt, annak meghatározásakor nem vették figyelembe a beruházások előkészítésének tény- 18

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK leges helyzetét, és a kivitelezés időszükségletét. 11 Ennek következménye végül az lett, hogy a Program utaknál a szerződésben vállalt határidőket az eredeti határidőhöz képest meg kellett hosszabbítani. Az M3 beruházásnál 2,5 hónappal, az M35 beruházásnál 8 hónappal később volt a forgalomba helyezés, az M7 beruházásnál a főpályát 1 hónappal korábban helyezték forgalomba. Az M35 beruházásnál az eredeti kivitelezési szerződésben rögzített befejezési határidő (2006. március 31.) azt jelentette, hogy amennyiben az autópálya szakasz erre az időpontra elkészül, akkor a főpálya egy része mintegy háromnegyed évig nem helyezhető forgalomba. Ennek az volt az oka, hogy a forgalomba helyezéséhez szükséges M35 Görbeháza-Debrecen közötti szakasz kivitelezésének szerződés szerinti befejezési határideje 2006. december 10. volt. Az M7 beruházásnál a határidő betartása (2006. április 30.) érdekében a műszaki tartalmat a töltésalapozási technológiát megváltoztatták, amelynek többletköltsége nettó 987,4 millió Ft volt. A műszaki tartalom megváltoztatása a töltéssüllyedés kockázatát hordozta magában, mivel az eredeti tervek 3-4 éves kivitelezési időszakkal és hosszabb talajkonszolidációs idővel számoltak. Az M6 beruházásnál a GKM határidőt nem módosított, de a tervezetthez képest két hónappal később helyezték az útszakaszt forgalomba. A koncessziós szerződés kötbérfizetési kötelezettséget nem tartalmazott, a késedelem miatt két hónapra a koncesszor rendelkezésre állási díjat nem számlázhatott a Magyar Állam felé. Az M6 beruházás koncessziós szerződése alapján a vitás kérdések rendezésére független döntéshozó fórumot, Pénzügyi és Műszaki bizottságot hozott létre a GKM és az M6 Duna Konzorcium (koncesszor). A kivitelezéssel összefüggésben a Műszaki és Pénzügyi bizottság döntését követően a Magyar Állam fizetési kötelezettsége 22 519,8 ezer EUR. (A bizottságok döntései nem kötelező érvényűek, bármelyik fél bírósági eljárást kezdeményezhet.) Az M5 autópálya szakasznál a forgalomba helyezés a koncessziós szerződésben eredetileg rögzített március 31. helyett két ütemben történt, 2006. március 11-én és 2006 májusában. Az NA Zrt.-nél nem szabályozott a beruházások megvalósításának minőségbiztosítási folyamata, az abban résztvevő szervezetek együttműködése, az NA Zrt. hatásköre és felelőssége. 12 A minőségi követelmények érvényre juttatását célzó előírásokat a kivitelezési és a mérnöki szerződések tartalmazták. A beruházások műszaki előírásai jól részletezettek voltak, konkrétan meghatározták a minőségi követelményeket, az ellenőrző és minősítő vizsgálatokat és a minősítés rendjét. A Program utaknál a mérnöki szerződések amelyeket az NA Zrt. a közbeszerzési eljárás keretében kiválasztott társaságokkal kötött meg tartalmazták a minőségbiztosítással összefüggő feladatokat és hatásköröket, azonban nem írtak elő a Mérnöknek jelentéstételi kötelezettséget a minőség alakulásával öszszefüggő körülmények jelentős változása esetére (minőségi követelmények nem teljesítése, tervtől és műszaki előírásoktól való eltérések). Az NA Zrt. a minőségi 11 Az NA Zrt. 2007. március 14-én kelt levele szerint a beruházások tervezett átadási határideje nem műszaki megfontolásokon, hanem kormányzati igényeken alapult. 12 A 0428. számú, a szekszárdi Duna-híd beruházás ellenőrzéséről készített jelentésben az ÁSZ megállapította, hogy a minőségbiztosítás, minőség-ellenőrzés rendszerét az NA Zrt. a Mérnökkel és a vállalkozóval kötött szerződéseiben szabályozta, egyéb szabályozás az NA Zrt.-nél nem készült, beleértve az e terület szervezeti működési szabályozását. 19

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK követelmények miatt utólag, a jótállási idő megnövelésével intézkedett. A kivitelezőtől független kontroll vizsgálati feladatokra vonatkozó vállalkozási szerződéseket az NA Zrt. kötötte meg. A koncessziós utaknál a független mérnököt a koncessziós társaság választotta ki, a megkötött szerződéseket a gazdasági és közlekedési miniszter jóváhagyta. A koncessziós utaknál a kivitelezés megkezdését követően kötötte meg az NA Zrt. az állami minőségellenőrzés feladatainak ellátása érdekében a megbízási szerződéseket, ezért a mérések a földmunkák 25%-os (M5), illetve 30% feletti (M6), a híd műtárgyépítések 30%-os (M6) készültsége után kezdődtek el. Emiatt a független minőségellenőrzés nem volt teljes körű. A szabályozási hiányosság következménye, hogy a minősítési dokumentációk tartalma és a Mérnök minősítésének megoldásmódja, valamint a kivitelezői nyilatkozatok, a megfelelőségi igazolások tartalma eltérő volt. Az M3 beruházásnál a kivitelező nyilatkozata szerint az elkészült létesítmény rendeltetésszerű használatra alkalmas, a Mérnök és a kivitelező által együttesen aláírt nyilatkozat dátum nélküli. Az M35 beruházásnál a dátum nélküli kivitelezői nyilatkozat az I. osztályú minőségi teljesítést tartalmazta. Az M7 beruházásnál a dátum nélküli kivitelezői nyilatkozat szerint a munkarész minősége megfelelt a szerződés és tender előírásainak, a Mérnök minősítő nyilatkozatot tett. A beruházások megvalósítása során a tervtől és/vagy a vonatkozó előírásoktól több esetben eltértek, ami a szigorú minőségi követelmények miatt kockázati tényező, amely miatt az NA Zrt. a jótállási időszakot 2, illetve 3 évvel meghoszszabbítja, illetve minőségi levonást eszközöl. Az M3 beruházásnál a Nyíregyháza Déli elkerülő szakaszon a kivitelező a feszültségelnyelő rácsot a műszaki előírásoktól eltérően építette be, emiatt az elkészített szakvélemény szerint a felszíni repedések megjelenésének nagyobb a kockázata. A kivitelező B jelű cementet épített be késő őszi és téli időszakban is a burkolatalap építésénél, amelynek használata a műszaki előírások szerint tavaszi, nyári és kora őszi időjárási körülmények között indokolt, de hosszabb utókezelést igényel. A B jelű cement használata minőségi kockázatot jelentett, különösen az utószilárdulási időszakra. A közúti acél vezetőkorlátok 28%-ban nem teljesült az előírt 80 mikron horgany rétegvastagság. Az M35 beruházásnál a 22. híd egyik hídfőjénél a burkolat 15 m hosszban 4-5 cm-rel megsüllyedt. Ez azzal állt összefüggésben, hogy a Mérnök kérte a süllyedésmérők telepítését, de nem követelte meg a mérések elvégzését, dokumentálását és értékelését. A süllyedésmérések elvégzését és a talaj konszolidációjának megtörténtét igazoló dokumentum nem volt, a Mérnök azonban megadta a továbbépítési engedélyt. A kivitelező a burkolatalap építésénél a Mérnök engedélye nélkül az előírttól eltérő aszfaltrácsot épített be és a nem megfelelő minőségű rétegre ráépítette az aszfalt alapréteget. A Mérnök a szakasz elbontását rendelte el, ami megtörtént. Az aszfalt réteg vastagsága több helyen nem érte el az előírt mértéket, a hiány meghaladta a 10%-ot. 13 Az utazáskényelmi mérések 13 Az alap és kötőréteg vastagsági hiányok kapcsán az NA Zrt. részére készített szakvélemény szerint a 10%-nál nagyobb hiányok esetében a pályaszerkezetek legalább 50%-os teherbírási tartalékkal rendelkeznek és gyakorlatilag egyenértékűek a tervezett 20

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK eredményeit az előírás szerinti 100 m-es bontás helyett 500 m-es szakaszonként értékelték, ami kockázati tényező. A megfelelő eredményű utazáskényelmi mérési szakaszon az útegyenetlenségi mérések közül 3 nem volt megfelelő, az egyik (22 mm-es hullám) igen kedvezőtlen volt. Az M7 beruházásnál az elkészült pályatest azokon a szakaszokon ahol a technológia az NA Zrt. jóváhagyásával módosult és mérési eredmények nem álltak rendelkezésre a forgalomba helyezés után két helyen megsüllyedt, az egyiket kijavították, a másik megfigyelés alatt van. A süllyedések jelzik, hogy a töltésépítési munkák minősége nem megfelelő, a geodéziai monitoring hiánya miatt nem igazolt a pályaszinten lejátszódó mozgások mértéke. A beruházásnál feszültségelnyelő réteg nem készült, aminek hiánya kockázati tényező a reflexiós repedések korábbi megjelenésének valószínűsége miatt. A műszaki átadás-átvételi eljárás során a minősítési követelmények megvalósulási tervek és a Mérnök által jóváhagyott minősítési dokumentációk rendelkezésre állása részben teljesültek. Nem érvényesült a szerződések azon előírása, hogy a Mérnök elkészítse a minősítésről a nyilatkozatát és azt a kivitelező tudomásul vegye, az NA Zrt. ezek hiányában a létesítményeket átvette és azok pótlását előírta. Nem állt rendelkezésre olyan dokumentum, amely felhatalmazza az NA Zrt. képviselőjét, hogy eltekinthet a műszaki átadás-átvételi eljárás szerződéses előírásainak teljesítésétől. A Program utaknál a beruházások ráfordításainak 96%-át hitelből finanszírozták a magántőke bevonásához tervezett kötvénykibocsátás meghiúsulása miatt. A koncessziós beruházások közvetlen forrását a koncessziós társaságok biztosították. A központi költségvetés a koncessziós időszak (22-35 év) alatt havonta rendelkezésre állási díjat fizet, ami fedezi a koncesszor építési, üzemeltetési és karbantartási költségeit. Az NA Zrt. 2000-től alkalmazza a SAP rendszert, azonban a költségvetéskezelési és a tervezési modult nem használták. Az NA Zrt. 2005 augusztusában hozta létre az önálló kontrolling szervezeti egységet, amelynek a feladatai végrehajtásához szükséges adatok az SAP nyilvántartási rendszer és azok alkalmazásának hiányosságai miatt nem álltak rendelkezésre. A projekt monitoring rendszer műszaki alapú információkat biztosított a vezetés számára. Az NA Zrt. 2006 májusában felülvizsgálta a meglévő műszaki-gazdasági nyilvántartási rendszerét és az alapján 2006 júniusában célul tűzte ki a beruházások költségelemzési és elszámolási folyamatainak optimalizálását. A helyszíni ellenőrzés során a feladatok megvalósítása folyamatban volt. A 2006-ban befejezett és ellenőrzött beruházásoknál a kitűzött határidő célok nem, vagy úgy teljesültek, hogy a munkák befejezését szakaszolták, illetve az M7 beruházásnál csak többletköltséget okozó műszaki tartalomváltozással volt tartható a határidő. Nem segítette a szerződésben eredetileg rögzített határidők betartását sem az útszakaszok előkészítettsége, sem a kivitelezési szerződésekpályaszerkezettel, azaz a hatályos vastagsági előírások túlzott teherbírási tartalékot tartalmaznak. 21