Rendszerváltásunk mérlege. Hazánk felzárkózási esélyei és a stratégiai gondolkodás meghonosítása a társadalom- és gazdaságpolitika formálásában

Átírás

1 ECOSTAT és a 135 éves Népszava jubileumi Konferenciája: Lehetséges felzárkózási pályák Magyarországon Stratégiai forgatókönyvek Budapest, november 27. Rendszerváltásunk mérlege. Hazánk felzárkózási esélyei és a stratégiai gondolkodás meghonosítása a társadalom- és gazdaságpolitika formálásában (Dr. Kovács Árpád, az Állami Számvevıszék elnöke) TISZTELT KONFERENCIA! Állam és alkotmány gondolatvilágunkban elválaszthatatlan fogalmak. Az állam legfıbb feladata a biztonságadás, ezáltal a feltételteremtés mind a humán, mind a reál infrastruktúrában. Biztonság az állampolgár számára, biztonság a vállalkozó számára. Ha elfogadjuk, hogy az állampolgároknak mi magunknak - joguk van az anyagi biztonsághoz, akkor ehhez alkotmányi szintő, kiszámítható szabályozás kell; az új generációk jogainak, érdekeinek védelmében is szükség van a gazdaság fenntartható fejlıdését biztosító, az állam túlzott mértékő eladósodását megakadályozó, az államháztartás viszonylagos egyensúlyát megvalósító alkotmányos közpénzügyi szabályokra. A Magyar Köztársaság Alkotmányából jelenleg hiányzik a közpénzügyek rendszerszerő szabályozása. Az Országgyőlésrıl szóló fejezet rendelkezik az állami költségvetés és a zárszámadás jóváhagyásának kötelezettségérıl, valamint az ország társadalmi-gazdasági tervének meghatározásáról. Az alapvetı jogokról és kötelezettségekrıl szóló fejezetben találjuk a közteherviselési kötelezettséget; az általános rendelkezések mondják ki, hogy az állam tulajdona nemzeti vagyon, és hogyan kötelesek gazdálkodni az állami vállalatok, gazdálkodó szervezetek; továbbá egy rövid fejezet szól az Állami Számvevıszékrıl és a Magyar Nemzeti Bankról. Nem szerepel az alaptörvényben a költségvetés és a zárszámadás fıbb tartalmi elemeinek, rendezı elveinek, minimum-követelményeinek, garanciáinak meghatározása, az elıkészítésükre, elfogadásukra vonatkozó lényegre törı szabályozás. Az, hogy az alaptörvényben az anyagi alapokról csak elszórt rendelkezések találhatók általában sommás deklarációk formájában már önmagában is elısegíti a kötelezettségvállalások ciklikusságát. A fenntartható fejlıdés versenyképességi alapjaiba azonban legkevésbé sem csak az úgynevezett stabilizációs intézkedések, a megszorító és lazító, terheket növelı vagy csökkentı lépések, a gazdasági racionalizálás tartoznak, hanem a modernizáció, illetve az ezt szolgáló reformok, vagy a hozzájuk való alkalmazkodás kevésbé számszerősíthetı felkészülési, döntéshozatali, adaptációs, sıt etikai-morális faktorai is. A felzárkózás sikere szempontjából utóbbiak a döntık. 1

2 A felzárkózás, a konvergencia folyamatát Magyarországon különös súllyal a legkülönbözıbb állami, gazdasági képességi, társadalmi azonosulási, közbizalmi feltételek is befolyásolják, s mindez a versenyképesség alakulásában is visszatükrözıdik. A cselekvési-forgatókönyv választáshoz a környezetet a már részben említett belsı adottságok (társadalmi támogatás, tradíciók, politikai-igazgatási intézményrendszer, gazdasági fejlettség, eladósodottság, pénzügyi tartalékok) és a külsı feltételek adják (uniós és globalizációs alkalmazkodási kötöttségek, NATO- és egyéb nemzetközi elkötelezettségek, bevonható, figyelembevehetı világbanki hitelkeretek, EU források, a világgazdasági feltételek). Bármilyen utat választunk, tartós sikere csak akkor lehet, ha a politikai-, állami- gazdasági vezetés bírja a társadalom támogatását, azaz a társadalom elfogadja megtett lépések célravezetıségét. Tisztelt Konferencia! Nézzük ezek után nagy leegyszerősítéssel az elméletileg lehetséges forgatókönyvek szélsı megoldásait és megvalósításuk fıbb kockázatait. A versenyképesség növelését középpontba helyezı választás a fejlesztı és/vagy szabályozó állam koncepciója az egyénre hárítja a felelısséget, és egyidejőleg minimalizálni, vagy legalábbis lényegileg csökkenteni igyekszik az állam beavatkozásait. Szőkíti szolgáltatásaiban az állam közvetlen részvételét, a saját szervezetrendszere által technikailag is teljesített ellátást, valamint a bürokratikus, igazgatási kötöttségeket. Az államháztartás jóléti kiadásainak dinamikája csökken, s így a vállalkozókat, valamint a fogyasztást terhelı adók csökkentése ellenére is több juthat fejlesztésekre, innovációs támogatásokra. Következményként mérsékeltebb lehet a jövedelem-koncentráció, a reménybeli, kialakuló gazdasági tudatosság és rugalmasság pedig javíthatja a hatékonyságot, és eszköz a pazarlás ellen. Valószínősíthetı ugyanakkor, hogy szükségképpen nı a társadalmi bizonytalanság és feszültség, felerısödnek az esélydifferenciák, amelyek hatását a vállalati szektor növekvı teljesítménye csak részben tudja kompenzálni. Az állami kiadások megkurtítása gyakran olyan területeket érint, mint az oktatás vagy az egészségügy, amelyek elhanyagolásával a fejlıdı országok a felzárkózás esélyét veszítik el. Mint ahogy a jóléti szolgáltatások privatizációja is sok esetben jelentıs társadalmi feszültségek forrása. Mindez a szükséges, de nagyobb gazdaságpolitikai kockázatvállalás ellen munkál. A kérdés az, hogy a megtenni tervezett lépéseknek mennyire szab korlátot a politikai váltógazdaság és a szolgáltatásokat igénybevevı társadalmi csoportok rövid távú érdekrendszere, s mennyire szőkül a választási ciklusokon túlnyúló, konszenzusos lépések esélye. Ezért, ha a világgazdaság külsı, konjunkturális támogatását konstansnak és kedvezınek tekintjük (bár ezt ma már a legkevésbé tehetjük meg), a megvalósításnak akkor is alapvetı feltétele, hogy a gyorsabb honi növekedés már rövid távon képes legyen kompenzálni az államháztartási restrikció kedvezıtlen lakossági és intézményi hatásait. Nem állhat elı olyan helyzet, hogy a társadalmi-szociális reakciók eltérítsenek e forgatókönyv megvalósításától. E kockázat a rendszerváltó, majd az Európai Unióhoz csatlakozó országokban különösen mély és jelentıs. Elviselhetı határok között tartásában, sıt e választás sikerében meghatározó a politikai intézményrendszer elfogadottsága, hitelessége, a társadalmi bizalom, a felzárkózást hozó jövı reménye esetleg nemzeti-öntudati hajtóerık adta nagyobb tőrıképesség. A legkevésbé sem elhanyagolható, hogy a szcenárió milyen bázisról, milyen gazdasági alapokról indul, és vannak-e relatív (például szegénységbıl való kiemelkedés) és valóságos társadalmi-gazdasági tartalékai egy országnak. 2

3 A forgatókönyvek másik szélsı pontján szemben az elızıekben vázoltakkal a szociális kohézió erısítésére építı cselekvést tartják üdvözítınek. E gondolkodás szerint a társadalom viszonylagos konfliktusmentessége, sıt az érdekhalmazok fenntartása, ha van erre pénz, versenyképességet növelı, alkalmazkodást segítı gazdasági hajtóerı. E forgatókönyv olyan szociális-társadalmi modell mőködtetésével operál, amelyben az állam szolgáltató és szolgáltatás-szervezı szerepének és az ellátórendszerek mőködési hatékonyságának növelése mellett változatlanul jelentıs közintézmények mőködnek, és nyújtanak alapvetı szociális és innovációs szolgáltatásokat, miközben a magánszektor szolgáltatói érdekeit is figyelembe veszik, s számukra piacot teremtve mindinkább bekapcsolódnak az ellátás-szervezı és technikai lebonyolítói feladatok ellátásába. E szcenáriót sokan a jóléti állam koncepciója felmelegítésének, a társadalmi igények hullámain való sodródásnak tartják. Nincs igazuk. A társadalmi kohézió forgatókönyvének megvalósítása esetén többrıl és másról van szó arról, hogy az állampolgároknak a hozzáférés szempontjából egyenlı esélyt adó, a lehetıségek szerint folyamatosan fejlıdı szociális és jóléti rendszer nagyobb társadalmi hozadékot eredményez. Ennek érdekében mégiscsak elkerülhetetlen a regionális, térségi és település szintő szervezı intézmények modernizációja, régi rendszerek, érdekhalmazok felszámolása, átrendezése és újak kiépítése. Mindez jelentıs forrásigényő, még akkor is, ha nem pusztán a cselekvés halogatásáról van szó. Az Európai Unióhoz csatlakozó országokban ez a modell elsısorban a felzárkóztatás esélyének megteremtésében hozhat eredményeket. Természetesen itt is azok az államok kerülnek jobb helyzetbe, ahol választási ciklusokon túlmutató konszenzus van az alapvetı, minimális értékválasztásban, és/vagy társadalmi támogatást felzárkózási elınyt ad a nemzet közös, katartikus élményt adó sikere, így például a szuverenitás kivívása. A szociális, társadalmi kohéziót preferáló forgatókönyv megvalósításának meghirdetése szinte biztosan találkozik a társadalom széles rétegeinek tetszésével, megvalósítása ezért úgy tőnik kevésbé kockázatos. Ez azonban csak látszólag, vagy mondhatjuk az induláskor van így, hiszen a társadalom szilárdságába az aktív és inaktív társadalmi csoportok vagy a munkaadók és a munkavállalók közötti együttmőködés éppúgy beleértendı, mint annak az alapelvnek az érvényesítése is, hogy egyetlen generációnak sincs joga az ıt követık rovására adóssághalmazokat építve jobban élni, s méginkább nincs joga a jövı generációinak esélyeit eleve rontani. Ezen elv érvényesítése a szociális és egészségügyi ellátásra különösen érzékeny idıskorú lakosság arányának növekedésével a gazdagabb országokban is önmagában is szinte finanszírozhatatlan. A lehetıségek és az igények közti finanszírozási szakadékot a különbözı okokból (például a képzettség hiánya, vagy a szociális bezártság) munkába rövid távon be nem vonható nagykiterjedéső társadalmi rétegek problémáinak egyidejő oldásának a terhe is mélyíti. Ráadásul miközben erre a távlatra gondolva pénzügyi áldozatvállalást, türelmet igényelve ez az áldozatvállalástól való elzárkózás miatt, egyre nehezebbé válik. Így a megvalósítás kockázatai nem csak az adott nemzetgazdaság versenyszférájának önmozgásához, a vállalkozói szféra érthetı érdekérvényesítési törekvéseinek egyoldalú sikeréhez, a világgazdasági kilátások elırejelzésében mutatkozó tévedésekhez, esetleg nem várt eseményekhez kapcsolódnak (katasztrófák, árvizek, földrengések világot megrendítı pénzügyi válságok), hanem a társadalom elvárásai és a finanszírozhatóságuk közötti réshez is. A szociális kohézió fejlesztésére irányuló célrendszerben könnyen bekövetkezhet, hogy a politikai váltógazdaság szavazatmaximalizálási kényszere a modellt a szociális kiadásokra kellı gazdasági erı hiányában is aránytalanul jelentıs összegeket felhasználó irányba fordítja. Innen pedig mint megtapasztalhatjuk napjainkban csak igen nagy megrázkódtatásokat kiváltó, a társadalom jövıképét összetörõ restrikciókkal lehet megkísérelni a visszatérést a fenntartható növekedés pályájára. A markáns pénzügyi megszigorítások érvényesítése, a 3

4 gazdaságpolitikai diktatúra megnöveli annak kockázatát, hogy hosszabb távra szők hatalmi centrumként mőködı és/vagy tekintélyelvő kormányzás rendezkedjen be. Úgy vélem azonban, hogy pontos helyzet meghatározás alapján még igen nehéz körülmények között is létezhet egy, a súlyponti célokat szét nem feszítı kompromisszumokat vállaló, következetes értékválasztást tükrözı egyensúlyi cselekvési pálya, ami a nemzetközi versenyképesség érdekében koordinált gazdaságot jelent, szociális biztonsági kiegyenlítı mechanizmusokkal. Hölgyeim és Uraim! Eddig az elmélet, essen szó a gyakorlatról is. Az Európai Unió Lisszaboni Stratégiája is szorosan összekapcsolja a nemzeti versenyképesség javítását és a szociálpolitikai célok megvalósítását, rávilágítva arra, hogy lehetetlen a fejlıdés fenntarthatósága, ha hosszú távon e célok egyike csak a másik rovására teljesíthetı. Az Európai Bizottság szerint a fenntartható fejlıdés kielégíti a jelen generáció igényeit anélkül, hogy veszélyeztetné a jövı generációit saját szükségleteik kielégítésében. A fenntartható fejlıdés a gazdasági növekedés, a társadalom védelme és a környezeti minıség összhangjára épül. Az így értelmezett fenntartható fejlıdés az állam szerepének korszerő felfogását és erısítését követeli meg. Ide értve a tudományos kutatási kapacitások fejlesztését, a globalizációs és a regionalizálódási folyamatok összhangba hozását, a humántıke fejlesztését, a környezetvédelem, a környezettudatos gazdálkodás és a környezeti kultúra fejlesztését, a társadalmi kohézió erısítését, a szociális leszakadás és marginalizáció kiküszöbölését, továbbá a különbözı érdekegyeztetési és koordinációs mechanizmusok kifejlesztését, mőködtetését, ami a szorosabban vett közigazgatás reformléptékő megújítását és erısítését feltételezi és igényli. A hosszabb távú, értékalapú választáshoz elkerülhetetlenül szükséges egy társadalmilag elfogadott, politikailag is artikulált jövıkép, amelyet Magyarországra nézve leginkább igen nagy leegyszerősítéssel az Európai Unió fejlettebb országaihoz való felzárkózással, a közösségi vívmányok adta elınyök érvényesülésével, ugyanakkor identitásunk megırzésével írhatunk le. A magyar szcenárióváltásokról azt mondhatjuk sokszor hallottuk, s ebben megegyezünk, hogy az 1990-es évtized elsõ felére jellemzı szociális piacgazdaság kiépítése helyett 1995 tavasza és 2000 nyara között egy, a versenyképesség fejlesztését középpontba helyezõ forgatókönyv határozta meg a cselekvést. Ebben az idıszakban olyan kivételesen kedvezı állapot állt fenn Magyarországon, hogy a növekedés gyorsulása és az államháztartás hiányának kézbentartása együtt járhatott a munkanélküliség visszaszorulásával is. Az egyensúly megteremtése érdekében a kormányzat a szociális rendszerben, a bérkiáramlásban tudatos olykor nyílt, olykor errıl hallgató restrikciókat vállalt, azonban a rendszerváltozás megrázkódtatásai nyomán kialakult, válság szélén balanszírozó-sodródó társadalom- és gazdaságpolitikával történı szakítás nem tudatos értékválasztáson alapuló, hosszabb távú társadalom- és gazdaságfejlesztõ programra épült, hanem a csıdhelyzet elkerülésének szorítása miatt következett, és látjuk, következik be. Az eredményeket túlértékelve, 2000-tıl fokozatosan megváltozott a választott gazdaságpolitikai szcenárió, de még 2002-ben is úgy tőnt, hogy korrekciók után reálisan számolhatunk a gazdasági növekedésnek a jövõben is magas ütemével, mert a cselekvés központjába vissza- 4

5 kerül a versenyképesség érdekrendszere. Nem ez következett be. Helyette arra történt kísérlet, hogy egyszerre valósítsuk meg mindkét forgatókönyvet. A rendszerváltás gyümölcseit végre élvezni akaró, szociális rendszerváltást ígérı és a versenyképesség egyidejő javítását, az európai felzárkózást vállaló cselekvési program azonban megvalósíthatatlannak bizonyult. A fiaskó nemcsak a pénzügyi források alapvetı hiányára, hanem az egymást kizáró értékválasztásokra és a megtett lépések ütemezésének, egymásra-épülésének következetlenségére is visszavezethetı. A bizonytalan, ígérgetı-elvonó vezetés és a lehetıségeket meghaladó jóléti várakozás keltése hozta, hogy egyidejőleg történt kísérlet a foglalkoztatás és az aktivitási ráta serkentése érdekében a foglalkoztatást terhelı adók, járulékok csökkentésére, másfelıl a nyugdíjak és nyugdíjszerû ellátások növelésére. Ugyanakkor a társadalmi ellátórendszerek adott struktúrájában, az idıskorúk növekvı száma és a lakosság nem kielégítı egészségi állapota még romló ellátási színvonal mellett is növekvõ ráfordításokat igényelt. Válaszok nélkül maradtak, sıt torz, tendenciózus feleleteket kaptak azok a közbizalommal is összefüggı kérdések, hogy valójában kik fogják élvezni a gazdasági növekedés gyümölcseit, s az eredmények milyen transzfereken keresztül és mikorra jutnak el a társadalom egészéhez, s eljuthatnak-e egyáltalán. Részben emiatt vált napi, belpolitikai szembenállás tárgyává a követhetı cselekvési szcenáriók ügye. A társadalmi nyomásnak engedõ, 2002-ben, 2003-ban és 2005-ben megvalósult bérintézkedéseknek a szociális elégedettséget erısítı hatása meglehetısen szerény maradt. Ez részben a rossz ütemezésnek és a teljesítmény-követelmény mellızésének, de nem kevésbé az irreális várakozásoknak volt tulajdonítható. A hatékonyság növelése nélkül tett lépések pedig hátrányosaknak bizonyultak a gazdaság számára és hozzájárultak az államháztartási egyensúly súlyos és tartós megbomlásához. Közrejátszottak abban is, hogy ma nemcsak az államháztartást, hanem a reálgazdaság egyes részterületeit is a teljesítményhiány jellemzi. Tévedtünk abban is, hogy az állami szerepvállalásról vallott felfogás változásai megragadhatók a versenyképesség versus szociális kohézió fejlesztés értékválasztási döntést befolyásoló konkrét intézkedések egymást követı cikk-cakkjaival. E folyamatban ugyanis lényeges szerepe volt a koalíciós kormányzás erıcsoportjai pozícióváltozásainak, nézetrendszerük dominanciájának vagy háttérbe szorulásának. Szükségszerően mőködött a jojó-effektus: a fogyókúra után a fegyelmezetlen pácienst a magyar államháztartást rendre még több, és gyorsan növekvı kiló terhelte meg, amelyet a valóságos államháztartási pozíciókkal mit sem törıdı ígéret-dömping, s a szükséges lépések halasztása tetézett. Ma, 2008 ıszén itt tartunk. Egyensúlyt szeretnénk elérni és fenntartani a gazdagság romló teljesítménye és a társadalmi kohézió között. A leszakadást a pénzügyi biztonság-vesztést elkerülendı, egyetértés van abban, hogy az államháztartási stabilizációt, az államháztartás egyensúlyának javítását szolgáló azonnali restrikciós lépéseken túl további intézkedések szükségesek, mégpedig egy, a versenyképesség javítását középpontba helyezı, és ugyanakkor a költségvetési egyensúlyt sem veszélyeztetõ forgatókönyv mentén. Nehéz lesz, mert 2008 novemberén amikor ezek a gondolatok elhangzanak azzal kell szembenéznünk, hogy az Egyesült Államokból kiindult jelzálogpiaci válság világmérető pénzügyi krízisként hat és számunkra is merıben új helyzetet teremtett. A súlyossá váló világpiaci feszültségek folytán gazdaságunk olyan kényszerpályára került, ami számottevıen eltér a mostanra a konvergencia programban elıirányzottaktól. Az elmúlt két év költségvetési konszolidációjának eredményeire is építve és az IMF készenléti hitellel járó szükségszerő további költségvetési megszorítások prognosztizálható hatásaira is figyelemmel valószínősíthetı, hogy jövıre megszőnhet a 5

6 minket érintı ún. túlzott deficit eljárás és közel kerülhetünk az euro-zónához való csatlakozás feltételeinek teljesítéséhez. Ez a recesszió-közeli évi gazdasági növekedés, illetıleg stagnálás ellenére sem zárható ki, s, ha megvalósul, akkor megindulhat a tartós egyensúlyi pályára állás esélyeit megnyitó kibontakozás. Ahhoz, hogy ez sikerüljön több más teendı mellett vissza kell adni az Országgyőlés valódi jogát a költségvetés meghatározásához, mert a költségvetés jelenleg nem kielégítıen tartalmazza a valódi döntési súlypontokat, és túl nagy mozgásteret ad a kormánynak, még ha igen szerény is a többsége vagy csendes támogatása a tényleges döntések meghozatalára. A költségvetési plafontörvénnyel, a tanács mőködése törvénybe foglalásával, az elfogadás elıtt álló, a költségvetési gazdálkodás rendjének javítására módot adó ún. státusz törvénnyel, ebben az irányban tettünk most egy lépést. Ahhoz azonban, hogy hatása legyen valós, hoszszabb távú politikai támogatásra, következetességre van szükség. A fejlett országokban, így az Európai Unió tagállamainak gazdaságirányítási gyakorlatában, sıt alkotmányaiban is szinte kivétel nélkül találunk részletes közpénzügyi szabályozást. Magyarországon az elmúlt másfél évtizedben elkészült alkotmánykoncepciók, tervezetek, kormányprogramok mind tartalmazzák a vonatkozó alkotmányos fejezetet, de az elképzelések nem valósultak meg. Az egyértelmő feladat meghatározás, az átlátható tervezés, a cél és teljesítménykövetelmények alapján jóváhagyott költségvetés, az etikus következetesség mérhetıbbé teszi a teljesítményeket, és ezáltal javul(hat)nak az elszámoltatás, az elemzés és értékelés, a korrekció és nem utolsó sorban az ellenırzés lehetıségei is. A köz számára is átláthatóbbá és ami igen lényeges hitelesebbé válik az állami mőködés. A hosszabb távra kiterjedı, távlatokban is gondolkodó költségvetési tervezés feltételezi a piacgazdaság természetéhez igazodó és a jelenleginél teljesebb makrogazdasági pénzügyi elırejelzések, becslések szervezett keretekben való megvalósítását, ami pedig igényli és egyben segíti is a kiépítendı nemzetgazdasági tervezési rendszer mőködtetését. Az állam szerepe mindig is kor-specifikus, összefügg az adott korszak fı tartalmi kihívásaival, a társadalmi-gazdasági fejlıdés adott színvonalával. Ez idı szerint nálunk demokratikus, esélyteremtı és egyben fejlesztı államra van szükség. Az állam gazdasági-, szociális és kulturális feladatainak ellátása egyebek mellett azt is feltételezi, hogy megvalósuljon a közszféra bizonyos fokú rehabilitálása, azaz a korszerő közigazgatás partneri szerepének elismerése és feltételeinek biztosítása. Olyan közhivatalnoki apparátussal ugyanis, amitıl úgy várunk többlet teljesítményt, hogy a modernizációs lépéseknek nevezett intézményekben egzisztenciális létét látja veszélyeztetve, aligha várhatunk. Végül, éppen a jelenlegi roppant bonyolult és társadalmi hatásokkal is járó feszültségekkel teli gazdasági helyzetben gondolom aligha hagyható figyelmen kívül a sarkalatos megállapítás, ha úgy tetszik, tanács: a következı évtizedek integráltabb világában azok az országok számíthatnak sikerre, amelyek képesek megfelelı helyzetelemzésre és érdekeik reális mérlegelésére, képviseletére, céljaik reális megfogalmazására, így képesek bizonyos társadalmi tartalékok képzésére, amely messze több, mint a közvetlen pénzügyi biztonságot (és persze az ezzel együtt járó átmeneti mozgástér szőkítést) jelentı nemzetközi háttér. Ehhez fontos a közmegegyezés és a szakértelem, a demokratizmus és a társadalmi kohézió küszöbértékének biztosítása. Egyetérthetünk a volt szocialista országok átalakulását értékelı világbanki jelentésnek a megfogalmazásával, mely szerint Végsı soron az emberek számítanak. Végsı soron az átalakulást én hozzátenném: a sikert annak alapján fogják megítélni, hogy jobban élnek-e az emberek, mint korábban. 6