2. A KÖZIGAZGATÁS KIALAKULÁSA, FOGALMA, FELADATAI

Átírás

1 2. A KÖZIGAZGATÁS KIALAKULÁSA, FOGALMA, FELADATAI Fő témakörök: 2.1. A közigazgatás kialakulása 2.2. A közigazgatás fogalma 2.3. A közigazgatás feladata 2.1. A közigazgatás kialakulása Az ókori társadalmak igazgatása A közigazgatás kialakulásának történelmi folyamatát az ókori társadalmak nemzetségi szervezetéből lehet levezetni. Ez olyan társadalmi állapotot jelentett, amelyben az igazgatás alanya már önállósult és bár közhatalommal még nem rendelkeznek ezek a szervek, mégis kizárólag igazgatási tevékenységet vagy döntően igazgatási tevékenységet látnak el. Minden nemzetségi társadalomban három ilyen szerv alakult ki. Ezek a következők: - a nemzetségfőkből kialakult tanács, - a király vagy hadvezér, - a népgyűlés. Mielőtt ezeket az ókori igazgatási szerveket vizsgálat tárgyává tennénk, a közigazgatás kialakulása szempontjából, néhány több évezredes adatot is említhetünk, melyek már a közigazgatás jelenlétére utalnak. Egyiptomban i.e között a 3-6. dinasztia korában már feljegyzések bizonyították, hogy jól működő tisztviselői kar létezett. Ezeknek a fő funkciója az adók beszedése, a igazgatási feladatok ellátása volt. Babilonban az i.e körüli időkből Hammurapi tisztviselői között tesznek említést az ún. "támkar" személyéről, akinek fő feladata a pénz- és az adóbeszedés volt. Egy harmadik adat szintén arra utal, hogy már az ókori birodalmakban az állam funkciói között a pénzbeszedésen kívül fontos funkció volt az információ továbbítása is. Erre utal Timur Lenk birodalmából az a feljegyzés, amely szerint a postai információtovábbítás ebben az óriási birodalomban i.e körül rendkívül gyorsan működött. Feljegyezték például, hogy Ázsiából Indiába 1 hét alatt továbbítottak információt. Sokkal több adattal rendelkezünk az athéni állam és ezzel együtt az athéni közigazgatás kialakulásáról. Ebben a társadalomban a nemzetségi igazgatás korában ugyanazok az igazgatási szervek léteztek, mint általában bármely más nemzetségi alapokon nyugvó társada- 1

2 lomban, így létezett tanács, létezett a hadvezér és a népgyűlés. Ismeretes, hogy a társadalom 360 nemzetségből állott, amelyek 12 phátriát és 4 törzset alkottak. Az államiság felé vezető úton az első lényeges állomás a Théseusnak tulajdonított alkotmány volt. Ebben az alkotmányban kimondták, hogy a feladatok egy részét, az úgynevezett közös feladatokat az athéni tanács veszi át. Ezen kívül a népet három osztályba sorolták: a nemesek, a földművesek és kézművesek osztályába. Az alkotmány kimondotta, hogy hivatalt csak az első osztályba tartozó nemesek viselhettek. Az államiság következő állomása Solon alkotmánya volt i.e. 594-ből. Ez felemeli a tanács tagjainak a számát 4x100 főre, mely mutatja a nemzetségi közösségek fokozatos felbomlását, továbbá vagyoni osztályokat vezet be. A népet felosztják az 500, 300, 200 és 200 alatti mérő gabonával rendelkezők osztályára. Ennek a felosztásnak a célja itt is az, hogy kimondhassák, melyik osztály tagjai viselhetnek hivatalt. Az alkotmány értelmében csak az 1-3. osztály tagjai viselhetnek hivatalt, főhivatalt pedig csak az 1. osztálybeliek. A harmadik állomás az athéni állam kialakulása során Kleisthenesz alkotmánya, i.e. 509-ben. Ebben kimondják az állam terület szerinti felosztását, tagozódását. Az államot 100 demosra osztják, melyek elöljárót, pénztárost, bírákat választanak és minden 10 demos alkot egy törzset, amely 50 tanácstagot küld a tanácsba. Ezen kívül rendőrséget hoznak létre. Ebben az időszakban jelenik meg az az apparátus, amelyik kizárólag igazgatási tevékenységgel foglalkozik, és már rendelkezik olyan közhatalmi eszközökkel, amelyek a döntései végrehajtását biztosítják. A másik lényeges vonása ennek az alkotmánynak a terület szerinti tagozódás kimondása, vagyis ezáltal szentesítést nyert a nemzetségi társadalom felbomlása, amelyben még a nemzetségi kötelék és nem a terület szerinti tagozódás volt az összetartó erő. Az athéni állam kialakulásához hasonló folyamatot figyelhetünk meg a római állam és azzal együtt a római közigazgatás kialakulása során. A királyság korában itt is az ismert nemzetségi szervezet, a népgyűlés, a tanács (a szenátus) és a király (rex) látta el az igazgatási feladatokat. A teljes nemzetségi társadalom 300 nemzetségből, 30 kúriából és 3 törzsből tevődött össze. Az államiság kialakulása során itt egyetlen alkotmány megvizsgálása elegendő. Servius Tullius alkotmányából ugyanis már kitűnnek azok a speciális vonások, amelyek az államiság és a közigazgatás létrejöttét eredményezték. Ez az alkotmány a népet jövedelem szerint sorolja 6 osztályba. Ezek az osztályok úgynevezett centuriákat állítottak ki, melyek egy-egy szavazattal rendelkeznek. A vagyoni tagozódás azonban olyan módon volt meghatározva, hogy a legvagyonosabbak rendelkeztek végül is a legtöbb szavazattal. Összesen 193 centuriát állítottak fel, melyből azonban 98-at a legvagyonosabb osztályba tartozók hoztak létre, így az 2

3 ő 98 szavazatuk az abszolút többséget jelentette. Az alkotmány kimondja, hogy választott tisztségviselők (consulok, praetorok, questorok, stb.) látják el a társadalom közigazgatását. Az athéni és a római állam kialakulása felé vezető út egyes fázisaiból levonhatók azok a következtetések, amelyek általában az állam és a közigazgatás kialakulását idézik elő. Ezek a következtetések és egyben a közigazgatás kialakulásának feltételei az alábbiak: - a nemzetiségi tagozódás vagyon szerinti tagozódássá alakult át, - kialakul a terület szerinti felosztás, - kialakul a vagyoni érdekek megvédésére a hivatalnoki apparátus, - a hivatalnoki apparátust közhatalommal ruházzák fel A feudális állam igazgatása A római birodalom felbomlása után elsőként a frank birodalom igazgatása jelzi a feudális közigazgatás felé történő elmozdulást. A frank birodalomban a római birodalom felbomlását követően még törzsi-nemzetségi igazgatás volt. Ez azonban már nem felelt meg a meghódított területek igazgatásának. A nemzetségek felbomlanak, a lakosság keveredik és így fokozatosan a hadvezérből király lesz, az elöljárók tanácsának feladatát a király környezete veszi át. A területet grófságokra osztják, melyek idővel önálló igazgatást alakítanak ki. Kialakul a kis államok igazgatása. Ez az időszak a XV-XVI. század korában a feudális anarchia időszakába torkollik. Ebben a korban a kis államok igazgatása mellett jellemző az önálló városi közigazgatás kialakulása is. A városok igyekeznek önállóságra szert tenni, és a kivívott autonóm jogaik alapján önálló közigazgatást hoznak létre. Feljegyezték például, hogy ebben az időszakban alkalmaznak a városok úgynevezett "bérelt doktorok"-at, akik általában jogvégzettek voltak és a városok közigazgatásában jelentős szerepet játszottak. Ekkor alakulnak ki a városi közigazgatás különböző tisztségviselői, a polgármester, jegyző, rendőr, fogházőr, pénztáros, tanácsnokok testülete, toronyőr, stb. Kezdetben ezek a tisztségviselők természetbeni juttatást kaptak a várostól és csak a későbbiekben, a XVIII. századtól kapnak rendszeres fizetést. Franciaországban a közigazgatás kialakulásának egyik jelentős állomása az, amikor a XVII. századtól kezdve az igazgatás fő ágait egy-egy miniszterre bízzák. Ezek mellett kialakulnak hivatalok, melyeket "boureaux"-nak neveznek el. A bürokrácia kifejezés innen származik, ezeknek a hivataloknak az uralmát jelentette eredetileg. 3

4 Németországban a közigazgatás kialakulása I. Frigyes Vilmos nevéhez fűződik. Ő tisztviselői kart hozott létre, állandó fizetést adott a részükre, és emellett munkájukat maga is és a környezete is rendszeresen ellenőrizte. Angliában a XVII. századtól a birtokközösségi önkormányzat fokozatosan felbomlik. Maga a birtokközösség is megszűnik. Az igazgatási feladatokat a birtokközösségek helyett a plébániák és a grófságok veszik át. Ezért adót vetnek ki a lakosságra. Központi szinten a parlament látja el a legfőbb közigazgatási feladatokat, később kialakulnak az egyes ágazatok igazgatására minisztériumok és hivatásos államtitkárok. A városokban a középkori céhrendszer hatására az önkormányzatok működése volt jellemző, ezek azonban a céhrendszer felbomlását követően átalakulnak, megszűnnek és a közfeladatokat itt is a grófságok és a plébániák veszik át A polgárosodás hatása a közigazgatás fejlődésére A polgárság a XVIII. század második felétől az abszolút monarchiák ellen lép fel. A polgárság fő törekvése a hatalom átvétele. Az abszolút monarchiák jellemzője ugyanis a rendőrállam közigazgatása volt, amely azt jelentette, hogy a közigazgatás nem állt semmilyen kontroll alatt. Mindent megtehetett, a személyes szabadságot csorbíthatta, az állampolgár teljesen ki volt szolgáltatva a közigazgatási szerveknek. A polgárság ilyen körülmények között a jogállam eszméjét állította a rendőrállam közigazgatásával szemben. Ennek lényege az ellenőrzött közigazgatás létrehozása, melynek alapelvét az államhatalmi ágak szétválasztására alapozták. Az új típusú közigazgatás a XVIII. század végétől folyamatosan kezd kialakulni a polgári demokráciában. Az ellenőrzött közigazgatás, vagyis az igazságszolgáltatástól elválasztott és ugyanakkor a törvényhozás és igazságszolgáltatás által kontrollált közigazgatás folyamatosan alakul ki, egészen a XIX. század végéig A magyar közigazgatás kialakulásának főbb fázisai A magyar nemzet I. István előtt szintén törzsi és nemzetségi szervezetek között élt. Erre utal Kézai Simon krónikája, amely szerint i.u. 370-ben 108 magyar nemzetség volt, akik rektort és kapitányokat választottak és akik felett a communitas, vagyis a közösség állott. 4

5 A magyar állam létrejötte I. István államszervezeti intézkedéseinek köszönhető. Elkobozta a törzsfőktől a területeket és területi alapon szervezte meg az államberendezkedést. Kialakította a vármegyerendszert, ezek élére ispánokat nevezett ki. Kiépítette az egyházakat. Maga körül királyi tanácsot hozott létre. Ezek az intézkedések a királyi hatalom és egyben az államhatalom létrejöttét szolgálták, erős központi államszervezetet jelentettek és ezzel a magyar közigazgatás alapjai is létrejöttek. Az Árpád-házi királyok korszakát követően a királyi hatalom feudális anarchiába torkollik. Ebből Károly Róbert és Nagy Lajos vezette ki az országot, akik úgy erősítették hatalmukat, hogy egyben erősítették a hivatalnoki réteget. Országos méltóságokat hoztak létre. Ezzel a hivatalnoki réteg megerősödött. A török uralom után a közigazgatás fejlődésének következő állomása Mária Terézia és II. József uralkodása idejére esik. Tovább bővítették a hivatalnoki apparátust. Létrehozták az udvari kamarát a pénzügyek intézésére, az udvari kancelláriát az igazgatási ügyek intézésére és a számvevőszéket az ellenőrzés ellátására. Ebben az időszakban alakult ki az állandó fizetéssel ellátott hivatalnoki apparátus. Addig, amíg a XV. században rendszerint bírság, vám vagy egyéb bevétel jelentett jövedelmet a hivatalnokoknak, a XVIII. századtól rendszeres illetményt kapnak. Ebben a korban számos közigazgatási reformot is vezettek be. Itt csupán megemlítjük a jegyzőkönyvezés bevezetését 1769-től, az iktatás bevezetését, a fellebbvitel bevezetését től. Ezeknek a reformoknak a működés tekintetében volt nagy hatásuk a későbbi korok közigazgatására nézve A közigazgatás fogalma Az 1. pontban a közigazgatást az állami igazgatás speciális területeként határoztuk meg, olyan igazgatási tevékenységként, melyet az igazgatás alanya közhatalom birtokában végez. Az állami igazgatás tipikus formáiban, az állami vállalatok, intézetek igazgatási tevékenységében az állami jelleget az állami tulajdonból vezethetjük le. Ezeket az állam - szervezetei útján - hozza létre, látja el vagyonnal, és amíg szükséges, gondoskodik működésükről. A közigazgatási szervezeteket szintén az állam hozza létre, gondoskodik működésükről, ennyiben állami jellegű ez az igazgatási tevékenység is, azonban ezen túlmenően ezeket a szervezeteket az állam - hasonlóan az igazságszolgáltatási szervezetekhez - közhatalommal 5

6 ruházza fel. Ennek birtokában a közigazgatási szervezet a tőle független szervezetek és magánszemélyek jogait és kötelességeit érintő döntéseket hozhat, továbbá azok végrehajtása érdekében - önkéntes teljesítés hiányában - kényszereszközöket alkalmazhat. A közigazgatás lényegének további feltárása két úton közelíthető meg. Vizsgálható, mint egy sajátos szervezetrendszer a társadalom irányítását végző szervezetrendszerek között, másrészt vizsgálható tartalmi szempontból is, mint a közigazgatási szervezetrendszer által kifejtett sajátos tevékenységfajta. A két eltérő vizsgálati szempont eltérő módszereket és egyben eltérő tudományos szemléletet igényel. A közigazgatás, mint szervezetrendszer vizsgálata szervezéstudományi nézőpontból célszerű, mivel a szervezéstudomány a szervezetek és szervezetrendszerek belső törvényszerűségeit tekinti tárgyának. Tartalmi szempontból viszont a közigazgatás közhatalmi jellegéből, mint alapvető kritériumból kell kiindulnunk, ez pedig kifejezetten jogtudományi kategória. A társadalomnak alapvető érdeke fűződik ahhoz, hogy a közhatalom gyakorlásának lehetőségét és határait szigorúan jogi keretek közé szorítsa. A közigazgatási tevékenység tartalmi feltárása ezért a jogi keretek tartalmának vizsgálatát igényli, mely jogtudományi nézőpontú megközelítést feltételez A közigazgatás szervezéstudományi fogalma A szervezéstudomány hatása a közigazgatás fogalmának meghatározása A közigazgatás mint szervezet a társadalomirányítás egyik alanya és ebben a minőségében az egész társadalomra kiterjedő igazgatási tevékenységet végez. A közigazgatás mint tevékenység az igazgatási tevékenység differenciálódása eredményeként keletkezik, tartalmában azonban megegyezik az igazgatási ciklus általános elemeivel. Itt is a célok elérése a tevékenység lényege és ahhoz össztársadalmi méretű döntés-előkészítés és végrehajtás szükséges. Ezekből következik, hogy a közigazgatásra mint az igazgatás egyik speciális fajtájára is érvényesek a szervezés (igazgatás) tudományának általános törvényszerűségei. Ez a felismerés már a szervezéstudomány klasszikus képviselőinél megjelenik, így a szervezéstudomány fejlődése hatást gyakorolt a közigazgatás lényegének és fogalmi körének meghatározására is. A szervezéstudomány klasszikus képviselői közül elsőként H. Fayol volt az, aki az igazgatás lényegét feltárva megkísérelte az elméleteit a közigazgatásra is alkalmazni. Ezzel kapcsolatos eredményeit 1923-ban a Brüsszelben tartott nemzetközi közigazgatás-tudományi 6

7 kongresszuson fejtette ki. Kimutatta, hogy az "állam iparosítása" nem jelent mást, mint az öt igazgatási funkció közigazgatási alkalmazását. Elemzései során arra a következtetésre jutott, hogy az állami hatalom gyakorlását ugyanúgy lehet racionalizálni, mint a vállalatokét. Például javasolta a minisztériumok szétdaraboltságának megszüntetése érdekében egy törzskarral megerősített kormányelnökség létrehozását. Fayol a közigazgatási elemzései során mélyen elemezte a minisztériumi irányítás kérdéseit is. Ennek alapján sürgős feladatnak tekintette az irányítás folyamatosságának biztosítását, vagyis az apparátust szerette volna függetleníteni a parlamentnek felelős miniszterek gyakori cseréjétől. Ipari tapasztalatai alapján foglalkozik a közigazgatási reformokkal és azok megvalósításának feltételeivel. Munkásságával összességében bizonyította, hogy a közigazgatásban is érvényesíthetők az igazgatás általános törvényszerűségei. Az amerikai szervezéstudomány képviselői közül ki kell emelni F. W. Villoughby nevét, aki az amerikai államszervezetet egy vállalathoz hasonlítja, amelyben az elnök a vezérigazgatónak, a kongresszus pedig a vállalat igazgatótanácsának felel meg és a közigazgatási apparátus funkciója nem más, mint ezek döntéseinek végrehajtása. A szervezéstudomány hatását a közigazgatás fogalmának meghatározására a hazai szerzők közül egyértelműen kimutathatjuk Magyary Zoltán és Berényi Sándor munkáiban. Magyary Zoltán 1942-ben megjelent "Magyar Közigazgatás" c. összefoglaló művében, melyet egyetemi tankönyv céljára is készített, az addig uralkodó jogtudományi megközelítést szervezéstudományi megközelítéssel ötvözi. Abból indul ki, hogy a közigazgatás és a magánigazgatás funkciója és alapelvei közösek, mert az emberi cselekvés módjai is azok, ezért a magánigazgatás és a közigazgatás között sok az azonos vonás, köztük szoros kapcsolat van. Ezen az alapon a közigazgatást úgy határozza meg, hogy az az állam szervezete, a közfeladatok ezek természete által megszabott módszerrel a jogrend keretében való eredményes megoldására. A közigazgatást tehát Magyary mint szervezetet definiálja és annak leglényegesebb jellemzőjéül kiemeli a funkcióját (a közfeladat megoldása), a sajátos módszert, a jogi szabályozottságot és az eredményességre való törekvést. Ezek közül a szervezetre, a sajátos módszerre és az eredményességre utalás a szervezéstudományi megközelítés eredménye. Az 1945 utáni közigazgatás-tudományi irodalomban a közigazgatás fogalmának jogtudományi megközelítése vált általánossá, mely szerint a közigazgatás lényege a végrehajtó-rendelkező tevékenység. A szervezéstudományi megközelítéssel legrészletesebben Berényi Sándor munkásságában találkozunk, aki az erre vonatkozó nézeteit 1975-ben megjelent "Államigazgatási Jog" c. tankönyvben fejti ki részletesen. Itt az államigazgatást az 7

8 államszervek alrendszerének tekinti és annak fogalmát egyik megközelítésben úgy határozza meg, hogy feltárja azokat a sajátosságokat, amelyek ezt az alrendszert elkülönítik más szervezetrendszerektől. Ezzel - Magyaryhoz hasonlóan - a közigazgatást ("államigazgatási" terminus technikust használva) a szervezeti jellemzők oldaláról határozza meg, vagyis szervezéstudományi fogalom-meghatározást ad. A meghatározás szerint az államigazgatás elkülönült államigazgatási szervek olyan szervező tevékenysége, amely a népképviseleti szervek irányítása, ellenőrzése alatt - az állami közhatalom eszközeivel és sajátos jogi szabályozás útján - biztosítja az állami feladatok gyakorlati végrehajtásának megszervezésével az egész társadalomra kiterjedően. Ugyanebben a tankönyvben Berényi Sándor megadja az államigazgatás állam- és jogtudományi fogalmát is, mellyel azt kívánja érzékeltetni, hogy olyan tényezővel állunk szemben, amely a szervezéstudományi és az állam- és jogtudományi jellemzőket egyaránt magán viseli A társadalomirányítás szervezetrendszere A közigazgatás, mint sajátos szervezetrendszer az államszervek rendszerében a társadalomirányítás egyik alanyának minősül. A társadalom irányításának alanya eredendően az egész társadalmat alkotó közösség, azonban a teljes közösség csak kivételesen képes ezt a funkciót közvetlenül gyakorolni (pl. népszavazás esetén). A közösség ezért létrehozza azokat a szervezeteket, amelyek ellátják a társadalom közvetlen irányítását. Ebben a szervezetrendszerben az államszerveken kívül még két nagy szervezeti rendszer található, a politikai pártok és a politikai jellegű társadalmi szervezetek csoportja. E három szervezetrendszer alkotja a modern társadalom alappillérét, együttesen határozza meg az adott társadalom célkitűzéseit és azok elérésének szervezeti és működési kereteit. A közigazgatási szervezetrendszer jellemzőit fentiekből adódóan úgy tudjuk feltárni, ha azt elhelyezzük a szélesebb szevezetrendszerekben és megvizsgáljuk, hogy melyek azok a vonások, amelyek elhatárolják ezt a szervezetrendszert a szélesebb körbe tartozó más szervezetrendszerektől. A pártok kialakulása a polgári demokráciák terméke, azzal a céllal jöttek létre, hogy a társadalom azonos érdekkörű osztályainak, csoportjainak, rétegeinek akaratát a társadalom irányításának legfelsőbb szintjére közvetítsék, és egyben fő törekvésük is annak érvényesítése a társadalomirányító döntésekben. 8

9 Az egypártrendszerű társadalmakban a történelem az utóbbi évtizedekben bizonyította, hogy ezek a társadalmi berendezkedések előbb-utóbb a párt és az állam összeolvadásához vezetnek. Ebből az következik, hogy az irányítás csúcspontján az állami irányítás és ezen belül a közigazgatás társadalomirányító szerepe másodlagossá válik, mintegy a pártakarat végrehajtásaként jelenik meg. A mai modern társadalmakban a pártok két csoportja található. Az egyik csoportba azok a pártok sorolhatók, amelyek közvetlenül részt vesznek a társadalom legfelsőbb szintű irányításában. Ezek a pártok (két domináns párt esetén a választásokon győztes párt) meghatározó szerepet játszanak a társadalom állami irányításában, melynek legfontosabb megnyilvánulása az, hogy a legfelsőbb képviseleti szerv összetételében tükröződik befolyásuk a társadalomirányító döntésekre. Az ilyen parlamenti képviselettel rendelkező pártokat nevezzük politikai pártoknak, megkülönböztetésül azokkal a pártokkal szemben, amelyek léteznek a társadalomban, de az adott időpontokban közvetlenül a társadalom irányításában nem vesznek részt. A politikai pártokon belül további megkülönböztetést lehet tenni abból a szempontból, hogy adott időpontban mely párt, vagy pártok képviselői gyakorolják a legfelsőbb végrehajtó hatalmat, a kormányzást. Ebből a szempontból alakul ki a kormányzó párt(ok) és az ellenzéki párt(ok) kategóriája. A politikai pártok és a társadalom irányítását végző legfelsőbb állami szervek között (parlament, kormány) tehát igen szoros kapcsolat létezik. Maguk a politikai pártok és ezen belül a kormányzó pártok ugyan közvetlenül nem vesznek részt a társadalomirányító állami döntésekben, azonban az ezekre való hatásuk a parlamentben és a kormányban működő párttagjaikon keresztül nem vitatható. A pártok legfelsőbb szervei által kialakított álláspontokat a parlamentben és a kormányban a delegált párttagok - relatív önállóság mellett - igyekeznek a társadalomirányító döntésekben érvényesíteni. A társadalom önigazgatás révén nem képes önmaga létfeltételeit és fennmaradását biztosítani, mert az egyes osztályainak, csoportjainak, rétegeinek az érdeke alapvetően eltérhet egymástól. A pártok társadalmi önigazgatás talaján állnak, ezen az alapon képviselik az egyes osztályok, csoportok, rétegek érdekeit, azonban több ilyen érdek összeütközése esetén szükség van egy olyan tényezőre, amely ezeket az érdekeket integrálja, ütközteti és össztársadalmi érdekké emeli. Ahhoz pedig, hogy az össztársadalmi érdek érvényesüljön egyes osztályok, csoportok és rétegek akarata ellenére is szükség van olyan eszköz- és intézményrendszerre, amely kényszereszközök útján is érvényt tud szerezni az össztársadalmi 9

10 érdeknek. Ez az integráló tényező az államszervezet és ez a speciális eszköz- és intézményrendszer az államszervek közhatalmi tevékenysége. Az államszervek a társadalomirányításban az állami célok meghatározását, az állami funkciók és az ebből eredő állami feladatok megoldását hivatottak ellátni. Az állami célok az egész társadalomra vonatkozó jövőbeni eredmények megjelölését jelentik, így az egész állami tevékenység determináns tényezőinek minősülnek. Az állami funkció történelmi fejlődés eredményeként azt fejezi ki, hogy az állam hogyan viszonyul a társadalomhoz, melyek a társadalmi lét azon fő területei, amelyeknél az állami tevékenység elkerülhetetlen a társadalom fennmaradása céljából. Az állami funkciókat alapvetően az objektív társadalmi feltételek határozzák meg. Ezek belső vagy külső változása az állami funkciókban is változást idéz elő és ez az állami feladatok változásában is jelentkezik. Például az állam külső védelmi funkciójára jelentős hatással bír a nemzetközi helyzet alakulása, ezen belül a háborús konfliktusok elszaporodása, vagy ellenkezőleg, a leszerelési folyamat előrehaladása. Az állami funkciók tartalmáról a szakirodalomban több eltérő álláspont található. Az állam és jogelméleti szakirodalomban megkülönböztetnek például osztályjellegű és organizatórius funkciót. A legáltalánosabb felfogás szerint azonban az állam funkcióit elsődlegesen belső és külső funkciókra oszthatjuk. E szerint az államnak biztosítani kell a társadalom belső önfenntartását és fejlődését, valamint a más államokkal való kiegyensúlyozott kapcsolatát. A belső és külső állami funkciók az alábbi részfunkciókra tagolhatók. Belső funkciók: 1. A gazdasági funkció keretében az állam, mint közhatalom a jogalkotáson és a jogalkalmazáson, mint tulajdonos pedig az állami tulajdon alapján a tulajdonosi minőségén keresztül biztosítja a gazdasági céljainak megvalósítását. 2. A kulturális funkció az állam irányító, felügyelő és orientáló tevékenységét jelenti az oktatás, a tudomány és a művészetek területén. 3. A szociális és egészségügyi funkció gyakorlása során az államnak gondoskodnia kell a polgárai egészségvédelméről és szociális biztonságáról. 4. A belső védelmi funkció ellátása a társadalom jogrendjének fenntartására, az állampolgárok jogbiztonságának megteremtésére hivatott. Külső funkciók: 10

11 1. A külső védelmi funkció jelenti az államnak a külső támadásokkal szembeni védelmét. 2. A nemzetközi együttműködés szervezése mint állami funkció keretében az állam politikai és gazdasági megfontolásokból gondoskodik a más államokkal és nemzetközi szervezetekkel való együttműködésről. Az állami feladatok az állami funkciók érvényesülése érdekében az állami szervek rendeltetését jelentik. A feladatok az állami szférában mindig szervezetek, szervezetrendszerek létrehozását eredményezik. Az államszervek tagolásának elvi alapja az államhatalmi ágak elválasztásának és egyensúlyának az elmélete. Ahhoz, hogy a társadalom irányításában egyensúlyi helyzet legyen, létre kell hozni a három alapvető önálló hatalmi szervezetet és ezek között megfelelő hatalmi egyensúlyt kell kialakítani. Ezen az alapon tagolhatjuk az államszerveket az 1.4. pontban már jelzett három nagy szervezettípusra, a törvényhozási, a közigazgatási és az igazságszolgáltatási szervekre. Az állami feladatok pedig az államszervek alapvető csoportjai szerint tagolhatók a törvényhozásra, a társadalom közhatalmi igazgatására és a jogviták eldöntésére, illetőleg a társadalom-ellenes magatartások szankcionálására. Az igazságszolgáltatási és törvényhozási feladatkör vizsgálata alapvetően a közigazgatási jogon kívüli jogágak tárgya, ezért ezek vizsgálatát a továbbiakban mellőzzük. A közigazgatási feladatok részletezését a 2.3. pontban végezzük el. Az államszervek az állami feladatokat kettős minőségükben látják el. Egyrészt, mint közhatalmi szervek tevékenykednek, vagyis az állami akaratot kényszereszközök igénybevételével érvényesítik, másrészt, mint szervezők (igazgatási szervek) látják el feladataikat. Az államszerveken belül az egyes szervtípusoknál ez a kétfajta minőség eltérő módon jellemző. A törvényhozás esetében elsősorban a közhatalmi jelleg található. Ez az állami akarat kinyilvánításában és azoknak az eszközöknek, közöttük a kényszereszközöknek a meghatározásában jelentkezik, amelyekkel az akarat végrehajtását biztosítani kell. A közigazgatási szervek esetében ezzel szemben megtalálható ugyan a közhatalmi jelleg is, mivel kényszereszközök itt is alkalmazhatók, azonban a tevékenységre a szervező (igazgatási) jelleg is hasonló mértékben jellemző. Ez azt jelenti, hogy a közigazgatási szervek nemcsak hatóságként működnek, hanem az elérendő célok érdekében biztosítják az igazgatási ciklus társadalmi méretű működését. Az igazságszolgáltatási szervek tevékenységére hasonlóan a képviseleti szervekhez, szintén a közhatalmi minőség dominanciája a jellemző. Az igazságszolgáltatás funkciója a 11

12 jogviták eldöntése illetőleg a jogsértés megtorlása, a kényszereszközökkel áll szoros kapcsolatban. Az utóbbi évek magyar fejlődésében azonban megfigyelhető egy olyan tendencia is, amely szerint az igazságszolgáltatás bizonyos mértékben végrehajtói feladatokat lát el. Ezek korábban közigazgatási feladatokat képeztek, és fokozatosan kerültek át a bírósághoz. A cégbíróság például mintegy közigazgatási feladatként lát el nyilvántartási és felügyeleti teendőket egyes szervezetek vonatkozásában. Ez azonban az igazságszolgáltatás alapvető funkcióját a jurisdictiot nem érinti, az továbbra is közhatalmi minőségben érvényesül. A társadalomirányítás harmadik összetevője a politikai jellegű társadalmi szervek csoportja. Ezek a társadalmi önigazgatási alapon álló szervezetek azon csoportjai - a pártokon túlmenően -, amelyek politikai célzattal és nem valamely munkatevékenység ellátására jöttek létre. A politikai célzat esetükben azt jelenti, hogy ezek a szervek áttételesen részt vállalnak a társadalomirányító döntések meghozatalában azáltal, hogy egyes társadalmi csoportok, rétegek érdekeit társadalmi eszközökkel közvetítik a döntést hozó szervekhez. A politikai jellegű társadalmi szervek között kiemelkedő szerepet játszanak a szakszervezetek, amelyek kifejezetten érdekvédelmi tevékenységet látnak el. Érdekvédelmi céllal jönnek létre továbbá az egyes elkülönült csoportokat és rétegeket képviselő társadalmi szervek is, mint például az ifjúsági szervezetek, a nők, a nyugdíjasok, a nemzeti kisebbségek, etnikumok stb. érdekvédelmi szervei. Létrejöhetnek szűkebb csoportok, szakmák érdekvédelmére is ilyen szervek, mint például a különböző szakmai kamarák, testületek. A társadalomban ezeknek a szerveknek igen széles hálózata alakul ki és ezzel együtt kialakulnak azok a részvételi formák is, amelyeken keresztül ezek a szervek befolyásolják a társadalomirányító döntések tartalmát. Az ilyen részvételi formák általában az érdekegyeztető fórumok funkcionálását jelentik. Az érdekképviseleti társadalmi szervek további funkciója lehet az állami döntések végrehajtására való mozgósítás és a döntések eredményének társadalmi ellenőrzése is. Ez utóbbi funkciók gyakorlására akkor kerül sor, ha az érdekegyeztetés sikerre vezetett. A politikai jellegű társadalmi szervek jellegzetessége, hogy azok tagsággal rendelkeznek, valamint feladatkörük általában a véleményezésig, a javaslattételig és ritkábban az ellenőrzésig terjed A közigazgatás szervezéstudományi fogalma 12

13 A közigazgatás szervezéstudományi fogalmát úgy határozhatjuk meg, hogy a közigazgatás sajátosságait feltárjuk, és ezzel elhatároljuk az államszervek rendszerében egyrészt a legfelsőbb képviseleti szervek, másrészt az igazságszolgáltatási szervek kategóriájától. Az elhatároló ismérveket a következőkben lehet összefoglalni: 1. A közigazgatás az államszervek rendszerében elkülönült alrendszert képez, melynek sajátos feladata és sajátos szervezeti formája van. Az elkülönülés az államhatalmi ágak szétválasztásának a következménye. Ennek az a lényege, hogy a közigazgatás nem alkothat szervezeti egységet sem a törvényhozói, sem az igazságszolgáltatási szervezeti egységgel. El kell különülnie feladatai és szervezeti formái szerint egyaránt e három szervezeti rendszernek. A közigazgatás sajátos feladata az, hogy az egész társadalomra nézve látja el az állami akarat végrehajtása érdekében a szervező tevékenységet. Ennek keretében társadalmi méretekben végez célkitűzést, információgyűjtést, tervezést, döntést, munkamegosztást, koordinációt és ellenőrzést. A sajátos szervezeti forma abban jelentkezik, hogy a közigazgatási szervek esetében találunk sajátos testületi szerveket és egyszemélyi vezetés alatt álló szakigazgatási szerveket egyaránt. A testületi szervek, a Kormány és az önkormányzati képviselőtestületek az egyszemélyi vezetés alatt álló szervek pedig a testületi szerveknek alárendelten működő szakigazgatási szervek és hivatalok. Ezzel szemben az állami irányítás másik két alrendszerében általában csak testületi szerveket találunk. A legfelsőbb képviseleti szerv testületként működik, a bíróságok pedig mint igazságszolgáltatási szervek szintén általában testületként (bírósági tanácsként) látják el funkcióikat. 2. A közigazgatás rendeltetése a társadalomirányítás másik két alrendszerével szemben szintén elhatároló ismérv. A közigazgatásnak az a feladata, hogy a képviseleti szervek tevékenysége révén testet öltött állami akaratot végrehajtsa. Amíg a legfelsőbb képviseleti szerv a társadalmi akaratot állami akarattá formálja, a közigazgatás ennek érvényesüléséről kell, hogy gondoskodjon. Az igazságszolgáltatási szervek fő funkciója nem végrehajtási jellegű, mivel itt elsősorban a jogszolgáltatás és a szankcióalkalmazás a cél. A közigazgatás tevékenységében az akarat-végrehajtás a domináns tényező. Annak érdekében, hogy a közigazgatási szervek ezt a funkciójukat elláthassák, többféle tevékenységet kell kifejteniük. Ezek mintegy áttételek szerepelnek a kinyilvánított állami akarat és annak érvényesítése között. Ezek az áttételek a következők: 13

14 a) A közigazgatási szervek részt vesznek a legfelsőbb képviseleti szerv döntéseinek előkészítésében. Ez megjelenik az információgyűjtés, az alternatívaképzés és bizonyos döntési javaslatok formájában. b) A közigazgatási szervek tevékenységük során normatív döntéseket is hoznak, amelyek azonban csak a legfelsőbb képviseleti szerv által hozott döntések keretei között rendelkezhetnek. A törvényhozás keretében ugyanis minden részletkérdésben nem hozhatják meg a szükséges döntéseket, mivel erre a testületi működés nem ad lehetőséget. Felhatalmazzák ezért a közigazgatás magasabb szintű szerveit arra, hogy maguk is hozhassanak normatív döntést. c) A közigazgatási szervek tevékenységük során beavatkozhatnak a társadalmi viszonyokba. Úgy tudják csak az állami akaratot érvényesíteni egyes esetekben, ha jogi felhatalmazás alapján a társadalmi viszonyokat jogviszonyokká alakítják és ezen belül meghatározzák a jogalanyok szükséges vagy lehetséges magatartását. Ennek formája a jogalkalmazás. d) A közigazgatási szervek maguk szintén nem képesek arra, hogy a végrehajtási tevékenységet teljes egészében megvalósítsák. Több területen a végrehajtásról úgy gondoskodnak, hogy létrehozzák azokat a szervezeteket vagy szervezetrendszereket, amelyek a tényleges akaratérvényesítést végzik. Ezek lehetnek gazdálkodó szervek és intézetek. A közigazgatási szervek bizonyos körű felügyeletet, vagy irányítást látnak el az ilyen szervezetek felett annak érdekében, hogy biztosítsák tevékenységükben az állami akarat érvényesítését. Itt megjegyezzük, hogy a gazdálkodó irányában ez a felügyeleti jogkör egyre csökken, és a bíróságok veszik át ebből a szempontból a közigazgatás ilyen jellegű funkcióját. e) A közigazgatás az állami akarat végrehajtása érdekében rendelkezik azokkal a szervezetekkel, amelyek az állam fizikai hatalmát testesítik meg. Ezek a fegyveres erők és testületek. Ezeknek a szerveknek speciális funkcióik vannak, egyrészt a belső rend és biztonság fenntartása, másrészt az állam külső védelme. Szervtípus szempontjából a fegyveres erők és testületek maguk is közigazgatási szerveknek minősülnek, éppen a felhatalmazásaik alapján, melyek a legszigorúbb kényszereszközökig terjednek. f) A közigazgatásnak a szervező funkciója keretén belül gondoskodnia kell az állami akarat végrehajtásához szükséges feltételekről. Ennek a feladatkörnek keretében végzi el a közigazgatási szervezet az állam gazdasági eszközeivel való gazdálkodást. 14

15 3. A társadalomirányítás másik két szervezetrendszerével szemben a közigazgatás egy további sajátossága, hogy működését hivatásos apparátussal végzi. Ez az ismérv a politikai pártokkal és a politikai jellegű társadalmi szervekkel szemben jelent elhatárolást, amelyek bár részben hivatásos állományt is magukba foglalhatnak, mégsem tekinthetők olyan szerveknek, amelyeknek a tagjai tevékenységüket hivatásszerűen látják el. 4. A közigazgatás sajátosságaként említhetjük azt a jellemzőt is, hogy ez a szervezetrendszer az egész társadalomra kiható tevékenységet végez. Ebbe beleértendő az, hogy a közigazgatási tevékenység hatása lehet közvetett valamely társadalmi tevékenységre, vagy lehet közvetlen az egész társadalom vonatkozásában. Közvetett ez a tevékenység például akkor, amikor az igazságszolgáltatás számára a közigazgatás tevékenysége biztosítja a személyi (pl. jogászképzés) és tárgyi feltételeket, közvetlen pedig a tevékenység akkor, amikor a jogalkalmazáson keresztül az egész társadalom irányában végez a társadalmi viszonyokba beavatkozást. A társadalomnak nincs egyetlen területe sem, amely ne lenne kapcsolatban legalább közvetetten a közigazgatás valamelyik feladatával. Tevékenysége az állami akarattal összefüggésben az akaratban megjelenő valamennyi társadalmi kérdésre kiterjed. Mindezek alapján a közigazgatás szervezéstudományi fogalmát a következők szerint határozhatjuk meg: a közigazgatás az államszervek elkülönült alrendszere, amely az állami akarat gyakorlati végrehajtásának megszervezését hivatásos apparátussal az egész társadalomra kiterjedően látja el A közigazgatás jogtudományi fogalma Az államhatalmi ágak szétválasztásának elmélete és ennek hatása a közigazgatás fogalmára Az államhatalmi ágak szétválasztásának elméletéből a közigazgatás fogalmára nézve a végrehajtó hatalom fogalmát kell kiemelni. A végrehajtói hatalom lényege a törvényhozási működésben megjelenő állami akarat érvényesítése. Ez az érvényesítés a polgári jogállam megjelenését megelőzően egyetlen szervezet feladatköre volt. A közigazgatás és a vele összefonódott igazságszolgáltatás látta el a végrehajtás feladatát. A jogállam eszméjében megjelenő ellenőrzött közigazgatás létrehozása ezt a végrehajtó szervezetet kettéválasztotta. 15

16 Az Amerikai Egyesült Államokban 1787-ben, Franciaországban 1791-ben, Angliában ban mondják ki, hogy a közigazgatás elválik az igazságszolgáltatástól. Magyarországon ezt a kettéválást az évi IV. törvénycikk mondotta ki, amikor arról rendelkezett, hogy a korábbi nádori szék, városi bíró és úriszék helyett minden fokon királyi bíróságnak kell ellátni az igazságszolgáltatási feladatokat. A közigazgatás fogalmának lényegét ezek szerint az állami akarat végrehajtásában kell keresni. Az államhatalmi ágak szétválasztása maradéktalanul egyetlen alkotmányban sem valósult meg, mivel vannak olyan intézmények, amelyek ellene hatnak ennek a szétválasztásnak. A közigazgatás lényege mégis az elválasztáshoz kapcsolódik, ez olyan végrehajtás, amely az állami akaratra vonatkozik, de nem minősül igazságszolgáltatásnak A közigazgatás fogalmának jogtudományi meghatározásai A közigazgatás-tudományt művelők általában az államhatalmi ágak szétválasztásából indultak ki a fogalmi meghatározásnál. Az első ilyen fogalmat Lorenz von Stein fogalmazta meg, aki azt mondotta, hogy az állam akarata a törvényhozás, az állam cselekvése az igazgatás. Az igazgatás pedig az erre kirendelt közegek cselekvése által valósul meg. Stein hatása a magyar közigazgatás-tudományban is jelentkezik. Csiky Kálmán ban megjelent munkájában a közigazgatást, mint jogalkotást, jogalkalmazást és végrehajtást határozza meg. Fogalom meghatározásában különbséget tesz a végrehajtó hatalom két ága, a közigazgatás és az igazságszolgáltatás között. Concha Győző szerint a közigazgatás megegyezik az összes állami működéssel, amennyiben a feladatoknak a legapróbb részleteiben való gyakorlati megoldásról, a közszükségleteknek konkrét kielégítéséről van szó. Tomcsányi Móricz meghatározásában elhatárolja a közéletet a magánélettől. Közigazgatásnak a közfeladatok megoldását (jogszabályok keretei közötti végrehajtását) és az állam természetéből adódó feladatok általános jogrend keretein belüli ellátását tekinti A közigazgatás jogtudományi fogalma Az idézett közigazgatás-tudományi felfogásokat alapul véve ma a közigazgatási jogtudományban elfogadott legáltalánosabb nézet szerint a közigazgatás lényege a 16

17 végrehajtó-rendelkező tevékenység. Ezt azonban ki kell egészíteni további kritériumokkal is annak érdekében, hogy ezt a tevékenységet körülhatároljuk és kifejezetten a közigazgatás lényegét adhassuk meg. Ezekkel a kiegészítésekkel együtt a közigazgatás jogtudományi fogalmát a következőképpen határozhatjuk meg. A közigazgatás a legfelsőbb képviseleti szerv által elfogadott törvények végrehajtására létrehozott szervek közhatalom birtokában, jogszabályi keretek között végzett végrehajtó-rendelkező tevékenysége. A fenti meghatározás elemei a következők. A legfelsőbb képviseleti szerv, az Országgyűlés nem képes arra, hogy saját maga ellássa döntései végrehajtásának megszervezését is. Az ő funkciója a társadalmi akarat kifejezése. Az akarat végrehajtása érdekében ezért feltétlenül szükség van egy olyan szervezetrendszer létrehozására, amelynek fő funkciója a végrehajtás. A végrehajtó tevékenység csak abban az esetben lehet hatékony és eredményes, ha az a kényszereszközök alkalmazásának lehetőségével együtt jár. Erre szolgál a társadalom által az államszervekre ruházott közhatalom, mely a közigazgatási szerveknek is egyik legfontosabb sajátossága. A közhatalom gyakorlásának ellensúlyozását a közigazgatás jogi keretek közé szorítása oldja meg. A közhatalom gyakorlása nem járhat korlátlan cselekvési lehetőséggel. A közigazgatás csak azokat a cselekvéseket fejtheti ki, amelyeket a jogi keretek számára lehetővé tesznek. Amennyiben ezt túllépi, súlyos hibát követ el. A végrehajtó tevékenység két fő területe a közigazgatás esetében: a jogalkalmazás és az operatív végrehajtás. A jogalkalmazás alatt általában az olyan tevékenységet értjük, amelynek során valamely szervezet egyedi ügyben jogokat és kötelességeket érintő döntést hoz. A közigazgatási jogalkalmazás fogalma azonban ehhez képest pontosítható további ismérvekkel, melyek alapján a következőképpen határozható meg: a közigazgatási szerv hatáskörébe és illetékességébe tartozó egyedi ügyben jogszabály alapján jogot vagy kötelezettséget érintő döntést hoz. A jogalkalmazó tevékenység másik fő alanya a bíróság, ezért célszerű a két szervtípus jogalkalmazását összehasonlítani. A két jogalkalmazás során az eltérések az alábbiak: 1. A bírói jogalkalmazás külön jogágakba tartozó eljárási cselekmények keretében történik, a közigazgatási eljárásjog viszont része a közigazgatási jognak. 2. A két jogalkalmazás alapelvei eltérnek, mivel a közigazgatásban nem érvényesül, pl. a függetlenség és a testületi elbírálás. 17

18 3. A bírói jogalkalmazás célja a jogvita eldöntése és a szankcionálás, a közigazgatási jogalkalmazás célja pedig az állami akarat végrehajtása, tehát ez a cél sokkal szélesebb körű. 4. A bírói jogalkalmazáshoz kapcsolódva először az anyagi jogviszony jön létre, majd ezt követi az eljárási jogviszony keletkezése, a közigazgatási jogalkalmazásnál viszont először az eljárási jogviszony keletkezik és az anyagi jogviszony csak ennek eredménye. 5. A bíróság hivatalból eljárást nem indít, a közigazgatás hivatalból is eljárhat. Az operatív végrehajtás további két nagy tevékenységi körre osztható, az irányító, felügyeleti tevékenységre, és az egyéb operatív tevékenységre. Ebben a körben jelentkezik a közigazgatás szervező jellege, mivel az irányítás, felügyelet lényegében szervezési és nem jogi kategória. Az egyéb operatív tevékenységek között található például a tervezési, finanszírozási, tömegszervezési feladatok ellátása. Végezetül a rendelkező tevékenység a közigazgatási szervek normaalkotási lehetőségét jelenti. A jogszabályok felhatalmazzák a közigazgatási szerveket arra, hogy jogilag még nem szabályozott területen jogszabályt alkossanak, továbbá magasabb szintű jogszabály végrehajtása érdekében normatív döntést hozzanak A közigazgatás feladatai A közigazgatás feladatait meghatározó tényezők A közigazgatás feladatait a közigazgatás rendeltetéséből vezethetjük le, melyet a szervezéstudományi fogalom meghatározásánál a törvényhozó szerv döntéseinek előkészítésében és azok végrehajtásában jelöltünk meg. Alapvetően tehát a közigazgatási feladatokat a törvényhozói tevékenység határolja be formailag. Ha azonban az ok-okozati összefüggések láncolatán tovább lépünk, akkor azt találjuk, hogy a törvényhozás is determinált tevékenység, azt az állam funkciói és ezen keresztül az állam céljai határolják be. Ahhoz tehát, hogy feltárjuk a közigazgatási feladatok tartalmát, az állam céljaihoz kapcsolódó állami funkciókból kell kiindulnunk. A közigazgatás rendeltetéséből következik az állami funkciók és a közigazgatási feladatok egymáshoz való kapcsolata is. A közigazgatási feladatokat az állami funkciókat megvalósító össz-állami tevékenység részeként kell felfognunk, mivel az egyes funkciók 18

19 csak a társadalomirányítás teljes szervezetrendszerének működésével érvényesülhetnek maradéktalanul. A közigazgatás nem sajátíthatja ki egyetlen állami funkció kizárólagos érvényesítését sem, mivel akkor az adott funkcióban felbomlana az államhatalmi ágak egyensúlya. Ezért az állami funkciókat a közigazgatás más államszervekkel együttesen valósítja meg. Az állam funkciói általában hosszú történelmi időszakban változatlanok, abban azonban, hogy ezek milyen konkrét feladatok ellátását jelentik egy adott időszakban a közigazgatás számára, több befolyásoló tényező is szerepet játszik. Az egyik alapvető befolyásoló tényező az adott társadalomban adott időpontban fennálló társadalmi munkamegosztás fejlettsége. Ezen alapszik a társadalom létfenntartását ellátó tevékenységek struktúrája és ezen keresztül az egyes tevékenységcsoportokhoz kapcsolódó közigazgatási szervezetek és feladatok összetétele is. Például a gazdaságban megtalálható munkamegosztás eredményeként alakulnak ki az egyes gazdasági ágazatok, az iparon belül a munkamegosztás hatására differenciálódik a nehézipar és a könnyűipar további iparágakra, ez tovább tagolja a kereskedelmi tevékenységet és mindez természetesen hatással van az egyes tevékenységek igazgatását végző szervezetekre és azok feladataira is. Egy adott időpontban a minisztériumok és főhatóságok struktúráját ezek alapján objektív tényezőként a társadalmi munkamegosztás fejlettsége határozza meg. Amely társadalomban például nem használják az atomenergiát, vagy nem végeznek űrkutatást, természetesen nincs szükség ilyen feladatkörű közigazgatási szervekre. A társadalmi munkamegosztáshoz szorosan kapcsolódó további befolyásoló tényező az adott időszakban a gazdasági feltételek alakulása. Romló gazdasági feltételek következtében egyre újabb közigazgatási feladatok keletkeznek az állam szociális funkciójának ellátása érdekében. Bővülő szociális feladatként jelentkezik ilyen esetben az elszegényedő társadalmi rétegekről való gondoskodás bővítése, a munkanélküliség problémájának kezelése, a fokozódó bűnözés visszaszorítása és egy sor egyéb tevékenység ellátása (pl. népkonyhák, menedékhelyek felállítása, stb.). Mindezek a gazdasági fellendülés és a kiegyensúlyozott életszínvonal időszakában csökkenő jelentőségűek, a közigazgatás részéről kevesebb és minőségileg más feladat ellátását igénylik. A társadalmi munkamegosztáshoz hasonlóan objektív befolyásoló tényező a közigazgatási feladatokra nézve adott időpontban a bel- és külpolitikai viszonyok alakulása. A belpolitikai viszonyok kedvező alakulása, a belső feszültségek csökkenése, az állami céloknak a társadalom többsége általi elfogadása az állam biztonsága és a közrend, közbiztonság fenntartásával kapcsolatos közigazgatási feladatok mennyiségi és minőségi 19

20 csökkenését eredményezheti, míg ellenkező esetben ezek a feladatok előtérbe kerülnek. A külpolitikai tényező, a nemzetközi feszültség fokozódása, a háborús konfliktusok kialakulása a világ egyes térségeiben szintén jelentős hatással van a külső védelmi, illetőleg a nemzetközi együttműködési funkciókból eredő közigazgatási feladatok alakulására. A nemzetközi feszültségek enyhülése természetesen ellenkező előjellel hat a közigazgatás feladatára, ilyenkor viszont kedvező talaj jelentkezik a nemzetközi gazdasági együttműködés bővítésére. A közigazgatási feladatait befolyásoló további tényezőként az igazgatás módszereit jelölhetjük meg. Ezen belül is alapvető jelentőségű az a körülmény, hogy az igazgatás alanya milyen mélységű és tartalmú irányítási tevékenységet kíván kifejteni az igazgatott szervezetekre. A másik oldalról nézve ez a tényező úgy is megfogalmazható, hogy a közigazgatás feladatainak mennyisége és minősége függ az általa irányított szervezet önállóságától. Amennyiben ugyanis az irányított szervezetek nagyobb mértékű önállósággal rendelkeznek a döntéseik meghozatala és azok végrehajtása terén, természetszerűleg ezzel arányosa csökken az azt irányító szervezet igazgatási (befolyásoló) tevékenysége. Különösen jól érzékelhető ez az összefüggés a gazdasági funkciókból eredő közigazgatási feladatok esetében. Amennyiben egy társadalomban az állam kevés önállóságot biztosít a gazdálkodást végző alanyoknak, vagyis szervei útján maga határozza meg a gazdálkodás belső viszonyait is, úgy széles közigazgatási apparátust kell kiépítenie ezeknek a feladatoknak az ellátására. Ellenkező esetben a közigazgatás szervezetei és feladatai a gazdaságirányítás terén leszűkülnek, a fő funkció általában csak a gazdálkodás fő feltételeinek a megteremtésére irányul. Végezetül, a közigazgatási feladatok mennyiségére és minőségére hatást gyakorló tényező az igazgatási technika fejlettsége is. A közigazgatási tevékenység, mint igazgatás, tartalmilag az 1.3. pontban közölt hét elem össztársadalmi méretű kifejtését jelenti, az ezekkel összefüggő tevékenységek a modern igazgatástechnika alkalmazásával pedig jelentős részben egyszerűsíthetők, gyorsíthatók. Az igazgatástechnika különösen az információs, a döntési és az ellenőrzési feladatok esetében jelent befolyásoló tényezőt. Az információs tevékenység mennyiségileg gyorsítható, minőségileg pedig jelentősen javítható a közigazgatási adatbázisok és az ezekhez kapcsolódó adatátvivő berendezések alkalmazásával. A döntések egy része az ún. programozott döntések számítógépekkel is meghozhatók, rögzíthetők és így az igazgatási folyamatok részben automatikussá tehetők. Ezáltal egyes hagyományos közigazgatási feladatok, mint a döntés-előkészítés, az adatrögzítés, az ügyvitel (iktatás, irattározás, stb.) megváltoznak és az apparátusok személyi állománya az adminisztráció helyett az érdemi feladatokra fordíthatja energiáját. Az ellenőrzés szintén információs 20

21 tevékenységet jelent, mivel az nem más, mint a döntés végrehajtásának eredményéről való információszerzés. Ezen a téren pedig a modern igazgatástechnika szintén az adatgyűjtés, rögzítés és továbbítás területén gyorsíthatja és javíthatja az igazgatási folyamatokat. Lehetővé válik például ilyen módon az igazgatási tevékenység eredményességének folyamatos figyelemmel kísérése és az időszakos helyszíni ellenőrzési feladatok csökkentése A közigazgatás feladatai Az állami funkciókból következő közigazgatási feladatok csoportosításával a közigazgatás-tudomány művelői - kisebb, nagyobb mélységben - csaknem kivétel nélkül foglalkoztak. A csoportosítási szempontok szerteágazó képet mutatnak, melyekből azonban ugyanúgy, ahogy a közigazgatás fogalmának meghatározásakor, két lehetséges megközelítési mód bontakozik ki. Az egyik megközelítés szerint a közigazgatás szervezetéből kiindulva vezethetjük le a feladatok fő csoportjait, megkülönböztetve központi, területi és helyi közigazgatási feladatokat, a központi feladatokon belül pedig kormányzati és megosztott, a területi és helyi feladatokon belül önkormányzati és államigazgatási feladatokat. A másik megközelítési mód a feladat tartalmi jegyeiből indul ki, vagyis az egy közös cél elérését biztosító feladatokból, feladatcsoportokból képez egy-egy nagyobb feladatkört. Ezzel a módszerrel jelentősen eltérő eredményre lehet jutni attól függően, hogy a közös célokat hogyan csoportosíthatjuk. Az általánosan elfogadott csoportosítás szerint ezek a közös célok az állam funkcióiból vezethetők le, mivel a közigazgatás fő feladatköreinek ellátása a törvényhozói és az igazságszolgáltatási feladatokkal együtt végül is az állami funkciók érvényesülése érdekében történik. A pontban részletezett állami funkciók alapján a közigazgatási feladatokat az alábbi fő feladatkörökre és feladatcsoportokra oszthatjuk: 1. A közigazgatás gazdaságszervező feladatköre két nagy feladatcsoportra osztható, a közhatalmi és a tulajdonosi feladatok ellátására. A közhatalmi gazdaságszervező feladatcsoport keretében a közigazgatási szervek törvényi keretek között, normatív módon meghatározzák a gazdálkodási környezetet, a gazdasági tevékenység korlátait, a közigazgatási szervek gazdaságszervező feladatainak határait. Példák ezekre az árszabályozási, engedélyezési, szankcionálási témakörökben alkotott 21