Közigazgatási Jog 1. Magyar Közigazgatási jog Általános Rész I.

Átírás

1 Közigazgatási Jog 1. Magyar Közigazgatási jog Általános Rész I. Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszék 2011

2 I. RÉSZ ELMÉLETI ALAPOK 1. AZ IGAZGATÁS Fő témakörök: 1.1. Az igazgatás fogalma 1.2. Az igazgatás alanya és tárgya 1.3. Az igazgatás tartalma 1.4. Az igazgatás fajai 1.5. Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata 1.1. Az igazgatás fogalma Az emberiség történelmének áttekintése azt mutatja, hogy az ember az állatvilágból történt kiemelkedése óta általában közösségekben tevékenykedik különböző célok megvalósításán. Az a felismerés, hogy az emberi együttműködés a célok megvalósításában nagyobb eredménnyel járhat, mint az elkülönült tevékenységek puszta összegződése, bizonyára az emberré válás folyamatának és a társadalom kialakulásának egyik legfontosabb összetevője volt. A történelmi fejlődés során kezdetben a létfenntartás legelemibb követelményei tették szükségessé az együttműködést, a későbbiekben azonban az együttműködés keretei, céljai bővültek. Fokozatosan kialakultak a társadalom egységei a családok, nemzetségek, törzsek és a puszta létfenntartáson kívül magasabb rendű célok is megjelentek, mint pl. szerszámkészítés, állattenyésztés, földművelés, tulajdon-szerzés, stb. Ez utóbbi célok végül is szétfeszítették a nemzetségi társadalom kereteit és létrejött az állam, mint az emberi együttműködés minőségileg új formája, a minőségileg új célkitűzéseivel együtt. A vázolt történelmi folyamat alapján fölmerül a kérdés, hogy az emberi együttműködésben vajon mi okozza az eredménytöbbletet az elkülönült tevékenységek eredményének összegezéséhez képest. Vizsgáljuk meg a kérdést egy egyszerű példán keresztül. Tételezzük fel, hogy három embernek az útról egy nehéz akadályt kell elgördítenie. Mivel külön-külön egyikük sem képes az akadályt elgördíteni, három lehetőséget próbálnak ki: Az első megoldásnál hárman

3 három irányból próbálják az akadályt elgördíteni. Ez esetben az erőfeszítés eredménytelen még akkor is, ha a résztvevők ereje egyébként elegendő lenne az akadály elhárításához. A második megoldásnál egy irányba fejtik ki ugyan az erőfeszítést, de az erőfeszítésre nem ugyanabban az időpontban kerül sor. Az együttműködés szintén eredménytelen lesz, mert az egyéni eredmények nem összegeződhetnek. Mindkét esetben azt látjuk, hogy az elemi tevékenységek kapcsolata és a cél között nincs összhang. A harmadik megoldás meghozza az eredményt, amennyiben a résztvevők egyszerre, egy-irányba próbálják az akadályt elhárítani. Ehhez azonban az szükséges, hogy valamelyikük az erőkifejtéshez jelt adjon, vagyis az elemi tevékenységek kapcsolata és a cél között az összhangot megteremtse. Ugyanígy van ez valamennyi, közös célt szolgáló emberi együttműködés esetében. A cél megvalósítását szolgáló fő tevékenységen kívül mindig szükség van egy kiegészítő (igazgatási) tevékenységre, amely biztosítja a cél és a fő tevékenységek közötti összhangot. A továbbiakban ezt a kiegészítő, összehangoló tevékenységet tekintjük igazgatásnak, melynek fogalmát az alábbiakban határozzuk meg. Az igazgatás az emberi együttműködés során keletkező emberi tevékenység. Biztosítja a közös cél elérését, az ehhez szükséges személyi, tárgyi feltételeket és a munka összhangját. A fogalomnak tehát négy lényeges eleme van, a következők szerint: a.) A meghatározásból következik, hogy az igazgatást kizárólag emberek közötti viszonylatban érvényesülő emberi tevékenységnek tekintjük, kizárjuk tehát a fogalomkörből az egyén saját munkájára vonatkozó összehangoló tevékenységet (ezzel a praxeológia foglalkozik), továbbá a nem kizárólag emberi viszonylatban (pl. ember-gép, vagy gép-gép között) érvényesülő tevékenységet. b.) Az igazgatás fogalmában kulcsfontosságú szerepet játszik a célkitűzés. Minden igazgatás valamely célkitűzés megvalósításáért történik, cél hiányában az igazgatás értelme kiüresedik, az esetleges igazgatási tevékenység öncélúvá, l art pour l art tevékenységgé válik. Itt megjegyzendő: e megállapításnak nem mond ellent az, hogy vannak a társadalomban kizárólag igazgatással foglalkozó szervezetek (pl. ellenőrző szervek), ugyanis ezek tevékenysége is mindig valamely egyéb fő tevékenységhez, annak célkitűzéséhez kapcsolódik és sohasem az igazgatásért igazgatnak.

4 c.) A koordináció az igazgatás fogalmának leglényegesebb eleme, hiszen ez a tevékenység kapcsolja össze a célkitűzést és az annak megvalósításáért végzett fő tevékenységi elemeket. Az együttműködésben szükségszerű az egyes résztevékenységek felosztása a résztvevők között és ez magában hordozza az egyéni tevékenységek közös céltól való eltávolodásának lehetőségét. A koordinációnak lesz az a feladata, hogy a cél és a munkamegosztás között feszülő ellentmondást kiküszöbölje. d.) A meghatározás szerint végül az igazgatás fogalmához tartozik a célkitűzés eléréséhez szükséges személyi és tárgyi feltételek biztosítása is. Ez a tevékenység is pluszként jelentkezik a célkitűzést megvalósító fő tevékenységhez képest, ugyanakkor az együttműködésnek szintén szükségszerű velejárója. Elkülönült egyéni tevékenységek esetén minőségileg másként jelentkezik a feltételek biztosítása, részben egybeolvad a fő tevékenységgel. Az együttműködés bővülésével azonban egyre növekszik a szerepe és mivel a célkitűzés megvalósításához szorosan kapcsolódó kiegészítő tevékenységről van szó, az igazgatás fogalomkörébe soroljuk. Az igazgatás fogalmával összefüggésben tisztáznunk kell a szervezés fogalmát is. Addig, amíg a szervezéstudományi szakirodalom többé-kevésbé egységes annak megítélésében, hogy a szervezés lényeges tartalmát a koordináció jelenti, az igazgatás és szervezés fogalmának viszonyát illetően már több féle nézettel találkozhatunk. Ezek egyik csoportja a szervezést és igazgatást szinonim fogalomnak tekinti, a másik csoportba tartozók pedig a két fogalom között különbséget tesznek. a.) Szentpéteri István szerint a szervezés szónak valóban használatos olyan szűkebb értelmezése, amelyiket a mi viszonyaink között is nyugodtan azonosíthatunk az igazgatással. A szervezet azonban felölel egy sor olyan kategóriát is, amelyet az igazgatás fogalomrendszerébe nem lehet maradéktalanul beilleszteni. Végül is szerinte a szervezéselméletnek az igazgatáson kívüli szervezési viszonyokkal is foglalkoznia kell, ezért a szervezés az igazgatásnál tágabb kategória. b.) A szervezést és igazgatást azonos tartalmú fogalomnak tekinti Szamel Lajos. Mindkét fogalom tartalmát elemezve arra a következtetésre jut, hogy: bizonyítottnak vehetjük, miszerint az igazgatás egyenlő a szervezéssel, igazgatás és szervezés nem az egész és rész viszonylatában állnak, hanem egybeeső fogalmak.

5 c.) H. Fayol, az igazgatástudomány egyik klasszikus képviselője a szervezés és igazgatás között olyan értelmű megkülönböztetést tett, hogy az igazgatást tekintette tágabb fogalomnak, a szervezést pedig ezen belül helyezte el, mint az egyik tevékenységi elemet. Szerinte az igazgatás a következő elemekből tevődik össze: tervezés, szervezés, parancsolás, koordinálás, ellenőrzés. Fayol szervezés alatt a személyi és tárgyi feltételek biztosítását értette. d.) Véleményünk szerint a két fogalom viszonyának tisztázása során a tartalmi elemekből célszerű kiindulni. Ehhez igénybe vesszük az előző meghatározáson kívül Kovács Istvánnak a magyar szakirodalomban általánosan elfogadott meghatározását is, mely szerint: igazgatáson azt a társadalmi tevékenységet értjük, amely megteremti meghatározott feladatok megvalósításának feltételeit és egyben a maga speciális eszközeivel biztosítja is e feladatok megvalósítását az annak teljesítésére jogosítottak és kötelezettek által. A szervezéstudomány képviselői a szervezés kifejezésnek fordított fogalmat nem a latin organ fogalomból képezték, hanem az angol management és a francia administration fogalmakat használják. E fogalmak lényeges tartalma pedig nem más, mint egy adott cél elérését szolgáló tevékenység előkészítése, eldöntése és végrehajtása. Ha tehát az általunk elfogadott és a Kovács István által meghatározott igazgatás fogalom tartalmát egybevetjük az általában szervezésnek fordított management, vagy administration tartalmával, arra a következtetésre juthatunk, hogy a két fogalom az alábbi értelemben szinonim fogalomnak tekinthető. Mindkettő valamely jövőbeli eredmény elérését célozza, ehhez biztosítja a feltételeket és gondoskodik a megvalósulásról. Amennyiben az igazgatás tartalmát felbontjuk a tartalmi elemeire, akkor azonban meg kell különböztetnünk a szervezésnek egy szűkebb tartalmát is. Ahogy azt már Fayol is kimutatta, a szervezésnek létezik egy szűkebb értelme is, nevezetesen az emberi és tárgyi elemekből álló szervezeti egységek létrehozása, fejlesztése. Ezt a tevékenységet - az igazgatás tartalmának elemzésekor - a döntés végrehajtásának megszervezésénél helyezzük el, így véleményünk szerint is felfogható a döntést követő végrehajtási szakasz egyfajta szűkebb értelemben vett szervező tevékenységnek. Összegezve a szervezés és igazgatás fogalmának viszonyát, megállapíthatjuk, hogy a szervezés tágabb értelemben szinonim fogalom az igazgatással, szűkebb értelemben azonban az igazgatáson belül helyezhető el és ebben az értelemben a végrehajtást értjük alatta. Meg kell

6 jegyeznünk, hogy a szervezés és igazgatás fogalmára nézve a szervezéstudományi szakirodalomban sokféle felfogás alakult ki, mind a tartalmi, mind a szélességi kört tekintve. A tudomány nem tekinti lezártnak ezt a terminológiai vitát Az igazgatás alanya és tárgya Az igazgatás alanya - aki igazgat - az előző pontban adott fogalmi körből kiindulva csak ember vagy emberek csoportja, az igazgatás tárgya - akiket igazgatnak pedig, szintén csak emberek csoportja lehet. Az a keret, amelyben az igazgatást kifejtik, nem más, mint a szervezet, ugyanis legáltalánosabb értelemben szervezetnek tekintjük az emberek közös célok érdekében történő mindenfajta együttműködését. Így az igazgatás alanya általában szervezet, tárgya mindig a szervezet. Az igazgatás alanya és tárgya - mivel mind a kettő a társadalom szervezete - elvileg egybeeshet. Ilyenkor az igazgatottak egyben igazgatnak is, vagyis a társadalmi önigazgatás tiszta formában érvényesül. Ez az egybeesés azonban csak kivételesen fordul elő, általában csak kisebb társadalmi szerveknél, vagy spontán társadalmi csoportoknál. Már a legkisebb csoportokra is az jellemző, hogy huzamosabb együttműködés esetén elkülönül az igazgatást végző személye és legfeljebb csak az alapvető döntéseket hozza meg maga a teljes közösség. Példa volt erre az ősközösségi társadalom nemzetség intézménye. A nemzetség hatalmát a népgyűlés gyakorolta, azonban itt megválasztották a nemzetség vezetőjét és hadvezérét, akinek elsősorban igazgatási funkciói voltak. Az igazgatás alanya és tárgya tehát már az államiság kezdetei előtt elkülönülési folyamaton megy keresztül. Ez az elkülönülési folyamat a modern társadalomban éri el a tetőpontját, ahol az igazgatást a társadalom erre a célra specializálódott, önálló szervezetrendszere látja el, de emellett az elkülönültség különböző fázisaiban lévő szervezetek valamennyi típusa megtalálható. Az igazgatás tárgya pedig itt már az egész, államilag szervezett társadalom, a maga valamennyi szervezetével és szervezetrendszerével együtt. Az elkülönülési folyamat két végpontja között azonban több elkülönülési fázis figyelhető meg. Az első fázisban a szervezeten belül elkülönül ugyan az igazgatást végzők személye, de ők ugyanúgy végzik a szervezet fő tevékenységét, mint a szervezet többi tagja. Ez volt jellemző a céh-rendszerű ipari termelésre, de ez jellemző napjainkban is, például a kisebb magánvállalkozásokra.

7 A második fázisban a szervezeten belül már létrejön a kizárólag csak igazgatással foglalkozók szervezete, vagyis az igazgatás alanya és tárgya teljes mértékben elkülönül. Ez az elkülönülés - az ipari termelés példájánál maradva - jellemezte már az egyszerűbb üzemeket, majd a termelő-szolgáltató szervezetek egészét. Az elkülönülés harmadik fázisa már a modern társadalom időszakára esik, amikor is kialakulnak a kizárólag igazgatással foglalkozó önállósult szervezetek, amelyek az igazgatás egyes részfunkcióira specializálódnak. Ilyenek az adatbankok, a különböző tervező, szervező, koordináló, stb. intézmények. Az igazgatás alanyának és tárgyának differenciálódási folyamatában a döntő ok a társadalmi munkamegosztás fejlettsége. Az igazgatás tárgyaira vonatkozó társadalmi munkamegosztás hatása történelmileg és egy adott kor társadalmában egyaránt nyomon követhető. Történelmileg az ősközösségtől a modern társadalomig vezet ennek az elkülönülési folyamatnak az útja, egy adott korban pedig a társadalmi munkamegosztás fejlettsége határozza meg az egyes elkülönülési fázisokban lévő szervezetek arányát. Minél magasabb fokú a társadalmi munkamegosztás, annál jellemzőbb a társadalomra az igazgatás alanyának differenciálódása és a nagy igazgatási szervrendszerek kialakulása. A modern társadalomban az igazgatás alanya már erősen differenciálódott. Horizontálisan a differenciálódás egyrészt három nagy irányító szervezeti rendszer létrejöttét eredményezte, melyek: a politikai pártok, az államszervek rendszere és a társadalmi szervek rendszere, másrészt a munka és egyéb szervek igazgatási szférája differenciálódott állami igazgatási, magánigazgatási és társadalmi önigazgatási szervekre. A munka és egyéb szerveknél az igazgatás alanya az állami munkaszerv, a magánszemély, illetőleg az emberek öntevékeny csoportja igazgatási apparátusa. Az államszervek rendszerén belül a további differenciálódás hatására különülnek el az államhatalmi ágak szervezetrendszerei, a törvényhozói, a végrehajtói (közigazgatási) és az igazságszolgáltatási szervezet-rendszerek. Vertikálisan a modern társadalomban is megtalálható az egyes elkülönülési fázisokban lévő szervezetek valamennyi típusa. Jellemző azonban a polarizálódás is, abban az értelemben, hogy az önigazgatási tendenciák erősödnek és ilyen módon az elkülönülés ellentéteként az igazgatás alanyának és tárgyának új típusú közeledési tendenciája lép felszínre.

8 Az igazgatás tárgya a modern társadalomban az egész államilag szervezett társadalom, annak szervezetei és szervezetrendszerei. Speciális vonás ezen a téren, hogy a szervezeti élet csaknem valamennyi szférája beletartozik az államszervek hatókörébe, mivel egyes igazgatási funkciókat tekintve, (pl. szabályozás, ellenőrzés) a magánigazgatás alatt álló és az önigazgatási szervezetek is tárgyai lehetnek az államszervek igazgatásának Az igazgatás tartalma Az igazgatás tartalmára nézve különösen sokféle felfogás létezik a szakirodalomban. Ennek egyik oka a már vázolt fogalmi nézetkülönbségekből származik, a másik ok pedig abban kereshető, hogy az igazgatás tartalmára elsősorban az igazgatás tárgya gyakorol döntő hatást és az igazgatás tárgyának körvonalait az egyes szerzők különbözőképpen vonják meg. Felvethető itt az a kérdés, hogy mivel mind a fogalmak, mind az alapul vett igazgatási tárgyak tekintetében lényeges nézetkülönbségek találhatók, van-e értelme az újabb tartalmi elem-katalógus összeállításának? Vajon lehet-e közös nevezőre hozni az igen különböző szervezetekben zajló igazgatási folyamatokat, vagy célszerűbb ezt csak a konkrét szervezetekre nézve vizsgálni. Erre a kérdésre úgy válaszolhatunk, hogy a társadalmi jelenségek lényegének megértése, feltárása és a felismert törvényszerűségek hasznosítása minden esetben feltételez bizonyos mértékű általánosítást, rendszerezést. Ez az állandóan ismétlődő általánosítás vezethet el ahhoz, hogy a felismert törvényszerűségeket az alaptevékenység hatékonyságának emelése érdekében konkretizálhassuk. Bizonyára ezek az okok indokolják, hogy az igazgatástudománnyal foglalkozó szerzők többségét foglalkoztatja az igazgatás tartalmi köre, vagyis az a kérdés, hogy milyen elemekből áll az igazgatás? Az egyes felfogások általában abban különböznek egymástól, hogy a szerzők egyik csoportja igyekszik részletes felsorolást adni az igazgatási tevékenységi elemekről, mások viszont csak a domináns elemeket emelik ki. A következőkben példaként ismertetünk néhány külföldi és hazai felfogást. Elsőként említjük a francia H. Fayol 1.1. pontban már említett álláspontját, mely szerint az igazgatás a tervezésből, szervezésből, parancsolásból, koordinálásból és ellenőrzésből áll. Ez a felsorolás többé kevésbé nyomot hagyott valamennyi nézetben, ugyanis ezek közül egy vagy több elem mindegyikben megtalálható. Időrendben az amerikai szerző-páros, L. Gulick és L. Urwick

9 követte Fayolt, akik 1937-ben közzétett gyűjteményes kötetükben foglalkoztak az igazgatás tartalmával. Gulick szerint az igazgatás elemei a következők: tervezés (Planning), Szervezés (Organizing), Személyzeti tevékenység (Staffing), Döntés (Directing), Koordinálás (Coordinating), Tájékozódás (Reporting), Pénzügyek (Budgeting). Az angol szavak kezdőbetűiből nevezzük rendszerét POSDCORB-nak. Fayol és Gulick-Urwick rendszerének összevetéséből az látszik, hogy Fayol nagyobb mértékű általánosítást végzett, elemei a szervezet valamennyi tevékenységére vonatkoznak. Gulick és Urwick viszont kiemel két speciális területet, a személyzeti és pénzügyi tevékenységet, ezért rendszerükben a határvonalak elmosódnak és a rendszer alkalmazási köre leszűkül. A magyar szerzők közül Palicz András a tervezést, szervezést, döntést, utasítást és ellenőrzést tekinti a vezetési funkcióknak, Ladó László szerint pedig három alapvető vezetői funkció létezik: a tervezés, a szervezés és az ellenőrzés. A bemutatott felfogások az igazgatás tartalmi elemeit tekintve ugyan jelentősen eltérőek, abban azonban a felfogások többsége megegyezik, hogy az igazgatás (szervezés, vezetés) tartalmi lényege két fő tevékenységből áll, egy tervező, előkészítő szakaszból és egy kivitelező szakaszból. Amennyiben ezt a két szakaszt az igazgatás fogalmával egybevetjük, azt találjuk, hogy mind a kettő egy célnak, az igazgatás által kiszolgált fő tevékenység céljának a megvalósítását szolgálja. Ennek a célnak a meghatározása azonban logikailag nem tartozhat a fő tevékenység fogalmi körébe, hiszen a fő tevékenység éppen annak a megvalósítását szolgálja, ezért a célkitűzést szintén az igazgatás tartalmi elemei közé kell sorolnunk. Ezek alapján az igazgatás tartalmát három fő részre tagolhatjuk: a célkitűzésre, a cél megvalósítását előkészítő szakaszra és a kivitelező szakaszra. A továbbiakban az előkészítő és a kivitelező szakaszt kell megvizsgálnunk abból a szempontból, hogy ezek bonthatók-e további önálló tevékenységi elemekre. Az előkészítő szakasz lényege, hogy gondolati úton előállítsa, megtervezze a kivitelező szakasz folyamatát, értékelje a lehetséges megoldásokat és végül foglaljon állást a kivitelezés követendő útját illetően. Mindez csak úgy lehetséges, ha hasznos, új ismereteket, információkat gyűjtenek egyrészt a kivitelezési folyamat feltételeiről, másrészt a korábbi azonos vagy hasonló célkitűzések megvalósítási folyamatáról és eredményéről, majd mindezeket az információkat

10 feldolgozzák, értékelik a célkitűzés nézőpontjából, feltárják és megtervezik a lehetséges kivitelezési módokat, majd ezek közül egyet kiválasztanak, azaz meghozzák a döntést. A kivitelező szakasz funkciója az előkészítő szakaszban meghozott döntés végrehajtása, illetőleg a döntés esetleges korrekciója. A döntés végrehajtása elsődlegesen a személyi és tárgyi feltételek megteremtését, majd a feladatok elosztását és ezzel összefüggésben a munka koordinációját feltételezi. Ez utóbbit - melyet az igazgatás egyik leglényegesebb fogalmi elemének is tekintettünk - a munkamegosztás és az egyetlen célkitűzés közötti ellentmondás teszi nélkülözhetetlenné az igazgatásban. A kivitelező szakasz azonban a végrehajtással és koordinációval nem érhet véget, mivel előfordulhat, hogy a célkitűzés nem valósult meg akár a helytelen döntés, akár a helytelen végrehajtás következtében. Szükség van ezért egy utolsó fázisnak, az ellenőrzésnek is a beiktatására, melynek során egybevetik a végrehajtás eredményét a célkitűzéssel és megállapítják a cél megvalósulását, vagy az esetleges szükséges korrekciókat. Ezzel eljutottunk az igazgatás egy általános tartalmi modelljéhez, melynek értelmében az igazgatás tartalmát a célkitűzés, az információgyűjtés és feldolgozás, a tervezés, a döntés, a végrehajtás, a koordináció, valamint az ellenőrzés képezi. Mindezeket együtt igazgatási ciklusnak nevezzük, ezzel arra utalva, hogy a gyakorlatban az igazgatás rendszerint folyamatos tevékenység, melynek során újabb és újabb célkitűzések folyamatos teljesítését kell az igazgatási tevékenységnek biztosítania és emiatt az igazgatás tartalma permanensen ismétlődik. A vázolt igazgatási modell általánosságához kapcsolódva meg kell jegyeznünk, hogy a gyakorlatban - az igazgatás tárgyától függően - egyes elemek elmaradhatnak, mások összeolvadhatnak egymással, így tiszta formában a modell nem feltétlenül jelentkezik minden igazgatási tevékenységnél. A törvényszerűségek feltárása céljából, másrészt didaktikai okokból azonban elengedhetetlennek tartjuk az ilyen fokú általánosítást. A továbbiakban - az összefüggések áttekintése céljából - csak röviden foglalkozunk az egyes elemek lényegével. a.) A célkitűzés az igazgatási ciklus determináns eleme. Az igazgatás által igazgatott fő tevékenység és magának az igazgatásnak is az összes többi eleme a célkitűzés megvalósításának szolgálatában áll. Az igazgatási ciklus a cél szempontjából lehet egyszeri lefutású és lehet ismétlődő, mely utóbbi esetben az igazgatási ciklus körforgásáról beszélünk. Egyszeri lefutás esetén az igazgatás az ellenőrzéssel lezárul, mivel megállapítást nyert a cél megvalósulása. Az igazgatási ciklus körforgására egyrészt akkor kerülhet sor, ha a döntést vagy a végrehajtási

11 szakaszt korrigálni kell (ilyenkor újból indul a tervezés, döntés és a végrehajtási szakasz mindaddig, amíg a cél meg nem valósul), másrészt akkor, ha maga a célkitűzés folyamatos fő tevékenységet feltételez. Például egy munkafolyamat eredményét meghatározott paraméterek között kell tartani. Ebben az esetben a végrehajtási szakasz állandóan ismétlődik, a paraméterek túllépése esetén pedig mindig újabb igazgatási ciklus indukálódik. b.) Az információgyűjtés és feldolgozás fázisában a célkitűzés birtokában megkezdődik az előkészítő szakasz, melynek során a döntés megalapozását szolgáló információk különböző információs csatornákon (írásban, beszéd formájában, telefonon, számítógépi kijelző berendezéseken, stb.) kerülnek az igazgatási személyzethez. A begyűjtött információk szerint az igazgatást végzők egyrészt újabb és újabb lehetséges megoldásokat tárnak fel, másrészt a már feltárt kivitelezési alternatívákat ellenőrzik. Ebből következik, hogy az információ-feldolgozási szakasz és a tervezési szakasz nem különíthető el élesen egymástól, sokszor a kettő egy szellemi munkafolyamatban megy végbe. Maga az információáramlás minden esetben információs rendszereken keresztül valósul meg, melyek lehetnek tudatosan kiépített, vagy spontán rendszerek. Az adatfeldolgozási technika rohamos fejlődése ma már egyre inkább a tudatosan kiépített információrendszerek felé fordítja a figyelmet, egyre több, modern technikai bázison alapuló információrendszert hoznak létre. Mindez lehetővé teszi, hogy az információgyűjtés és feldolgozás terén a gépi technika forradalmasítsa az igazgatást, és ezzel az emberi munkatevékenység hatékonysága is folyamatosan növekedjen. c.) A tervezés funkciója azoknak a lehetséges kivitelezési alternatíváknak a feltárása és kidolgozása, amelyek megvalósulása biztosítja a cél elérését. Meg kell tervezni ezen kívül a megvalósítás feltételeit is. Maga a tervezés bonyolult szellemi tevékenység, annak során a rendelkezésre álló információk birtokában a kifejtendő tevékenység várható eredményét állandóan ütköztetni kell a célkitűzéssel. Ezért van nagy fontossága azoknak az információknak, amelyek a már korábban lezajlott azonos vagy hasonló kivitelezési folyamatok eredményére vonatkoznak. Ilyen információk birtokában nagyobb biztonsággal kerülhetők el a nem várt, célkitűzésektől eltérő hatások. d.) A döntés, az igazgatási ciklus központi eleme. Az előkészítő szakasz a döntés meghozatalát szolgálja, a kivitelező szakasz pedig a döntés végrehajtását. A döntés lényege a

12 kivitelező szakaszban követendő tevékenység meghatározása, a tervezés során feltárt alternatívák közül egy alternatívának a kiválasztása. A döntés további speciális vonása az igazgatásban az is, hogy azt az igazgatási szervezet vezetője hozza és érte a felelősséget is a vezető vállalja. e.) A végrehajtás érdekében a döntést először utasítássá kell formálni és közölni kell az érdekeltekkel. Ezt követi a végrehajtás személyi és tárgyi feltételeinek a megszervezése, mely állhat új szervezet létrehozásából vagy már meglévő szervezet átalakításából, illetőleg a végrehajtás céljára történő igénybevételéből. Amennyiben a végrehajtó szervezet rendelkezésre áll, gondoskodni kell a munkamegosztásról, a végrehajtás folyamatában pedig a munkamegosztás esetleges korrekciójáról. Mivel egy új szervezet létrehozása vagy egy régebbi átalakítása önmagában is munkamegosztást jelent, a végrehajtás lényegét a munkamegosztásban jelölhetjük meg. f.) A koordinációs fázis a munkamegosztás szükségszerű következménye. Ahol több ember együttműködése szükséges, csak a koordináció biztosíthatja a rész és az egész összhangját, és ezzel a célkitűzés megvalósítását. A koordináció ezért az az igazgatási elem, amely egyetlen igazgatási ciklusból sem maradhat el, bármilyen kis szervezetről, vagy bármely csekély igazgatási feladatról is legyen szó. g.) Az ellenőrzés az igazgatási ciklus záró fázisa, azonban mint azt a célkitűzésnél már említettük, az ellenőrzés egyben egy újabb igazgatási ciklus kiindulópontja is lehet. Lényege az, hogy egybevessék a végrehajtás folyamatát és eredményét a célkitűzéssel, majd következtetést vonjanak le a célkitűzés megvalósulásáról. Az ellenőrzés szerepe ezen kívül abban is jelentkezik, hogy a végrehajtást információkkal, tanácsokkal segítse és ilyen módon is hozzájáruljon az igazgatási folyamat sikeréhez Az igazgatás fajai Az igazgatás fogalmával kapcsolatban kifejtettük, hogy az igazgatási tevékenység a társadalommal együtt alakult ki, attól elválaszthatatlan jelenség. A társadalmi viszonyok egyik típusát éppen ezért az igazgatási viszonyok alkotják, melyekről tudjuk, hogy kizárólag emberek közötti viszonylatban érvényesülnek, tehát társadalmi viszonyok is egyben. Miután az igazgatási viszonyok a társadalmi viszonyok egyik típusát alkotják, rájuk is jellemzőek a társadalmi viszonyok sajátosságai. Elsősorban az, hogy ezek is hatalmi viszonyok. Ezért ugyanúgy, ahogy a társadalmi viszonyok hatalmi jellegét a tulajdonviszonyok

13 meghatározzák, az igazgatási viszonyok is függenek a hatalmi viszonyoktól és az azt befolyásoló tulajdoni viszonyoktól. Ezen az alapon az igazgatási viszonyok három fő fajtáját különböztetjük meg, az állami igazgatást, a magánigazgatást és a társadalmi önigazgatást. Az állami igazgatás esetében az igazgatási hatalom alapja az állami tulajdon, melynek alapján az állam felhatalmazást ad az általa létrehozott szerveknek igazgatási célkitűzések és döntések meghozatalára, valamint azok végrehajtására. Az állami igazgatáson belül megkülönböztetjük az állami irányítást végző államszervek és az állami munkaszervek igazgatási tevékenységét. Az államszervek között a törvényhozói, a közigazgatási és a igazságszolgáltatási szervek, az állami munkaszervek között pedig az egyes gazdálkodó szervek, intézetek és egyéb állami munkaszervek találhatók. Mindezekből következik, hogy az állami igazgatás egyik speciális fajtája a közigazgatás, amely az egész társadalomra kiterjedő, közhatalom birtokában végzett igazgatási tevékenységet jelent. Megjegyezzük, hogy a későbbiekben a közigazgatás fogalmát még pontosítani fogjuk! A magánigazgatás lényege az, hogy az igazgatási hatalom gyakorlásának alapja a magántulajdon. Ennek birtokában a tulajdonos határozza meg az igazgatási célkitűzéseket, hozza meg a döntéseket és gondoskodik azok végrehajtásáról. A társadalmi önigazgatás alapja egyrészt a csoporttulajdon, másrészt a társadalom öntevékeny szerveinek a létrejötte. A csoporttulajdon a szövetkezetek, egyesületek, stb. igazgatásának megalapozója, kivételesen léteznek azonban a társadalomban olyan szervezetek is, amelyek közvetlenül vagyonnal alig, vagy egyáltalán nem rendelkeznek, mégis a társadalmi önigazgatás alapján működnek. Ilyenek például az érdekképviseleti szervek egyes típusai Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata A vezetés az igazgatási tevékenység differenciálódása következtében alakul ki és különül el az igazgatáson belül. A munkamegosztás hatására egyes igazgatási funkciók, így különösen a célkitűzések és a döntések önállósulnak, az ilyen funkciót végzők az egyéb igazgatást végzőkkel szemben meghatározó pozícióba kerülnek, és ezzel kialakul a vezetés. A vezetést azonban az igazgatástól elválasztani nem lehet, mert éppen az igazgatás az a közbülső láncszem, amely a vezetést a főtevékenységet végző szervezettel összekapcsolja.

14 A vezetésnek az a fő funkciója, hogy az igazgatási szervezetre gyakoroljon hatást és ezen keresztül a teljes szervezetre. Ezért lehet a vezetést az igazgatás igazgatásának is nevezni. Az igazgatási szervezetre is érvényes ugyanis az a törvényszerűség, hogy mint fő tevékenység mellett itt is szükség van a szervező, koordináló tevékenységre. Ezt a fajta igazgatást végzi a vezetés. Az irányítás hasonló funkciót lát el, mint a vezetés, azzal a különbséggel, hogy közvetlenül a vezetésre és azon keresztül az igazgatási szervezetre gyakorol hatást és nem a fő tevékenységet végző szervezetre. Tartalmilag az irányítás is igazgatási tevékenységet jelent, ezért lehet a vezetés igazgatásának is tekinteni. A vezetés és irányítás között mindössze az a különbség, hogy az irányítás szervezetre kívülről ható (szervezetrendszerben érvényesülő) igazgatást jelent, míg a vezetés a szervezet és annak igazgatása keretében helyezkedik el. Mindezt szemlélteti a következő ábra, melyből leolvasható, hogy a vezetés az igazgatáson belül, az irányítás pedig a szervezeten kívül helyezkedik el. Irányítás

15

16 Vezetés

17 Igazgatási szervezet

18 Sz ervezet 1. sz. ábra Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata

19 SZAKIRODALOM AZ 1. RÉSZHEZ 1. W. R. Aschby: Bevezetés a kibernetikába. Akadémiai Kiadó, Budapest, K. Bleicher: A szervezet mint rendszer. KJK Budapest, H. Fayol: Ipari és általános vezetés. KJK Budapest, L. Gulick - L. Urwick: Papers on the Science of Administration. New York, Kovács István: Az államigazgatás meghatározása. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet Értesítője, I. kötet 1. szám. 6. Ladó László: Szervezéselmélet és módszertan. KJK Palicz András: Szervezéselméleti alapok és a korszerű szervezés technikai eszközök alkalmazása. KJK Budapest, H. A. Simon: Korlátozott racionalitás. Válogatott tanulmányok. KJK Budapest, Szamel Lajos: Az államigazgatás vezetésének jogi alapproblémái. KJK Budapest, Szentpéteri István: Az igazgatástudomány szervezéselméleti alapjai. Akadémiai Kiadó, Budapest, Szentpéteri István: Vezetés vagy szervezéstudomány? Állam és Igazgatás évi 11. szám 12. F. W. Taylor: Üzemvezetés. A tudományos vezetés alapjai. KJK Budapest, 1983.

20 2. A KÖZIGAZGATÁS KIALAKULÁSA, FOGALMA, FELADATAI Fő témakörök: 2.1. A közigazgatás kialakulása 2.2. A közigazgatás fogalma 2.3. A közigazgatás feladata 2.1. A közigazgatás kialakulása Az emberi történelem során nem mindig volt közigazgatás, mint ahogyan állam sem. Az állam- és a közigazgatás megjelenésének, majd fejlődésének megvoltak a maguk okai és indokai, amelyeket az alábbiakban foglalunk össze Az ókori társadalmak igazgatása A közigazgatás kialakulásának történelmi folyamatát az ókori társadalmak nemzetségi szervezetéből lehet levezetni. Ez olyan társadalmi állapotot jelentett, amelyben az igazgatás alanya már önállósult, és bár közhatalommal még nem rendelkeznek ezek a szervek, mégis kizárólag igazgatási tevékenységet vagy döntően igazgatási tevékenységet látnak el. Minden nemzetségi társadalomban három ilyen szerv alakult ki. Ezek a következők: a nemzetségfőkből kialakult tanács, a király vagy hadvezér, a népgyűlés. Mielőtt ezeket az ókori igazgatási szerveket vizsgálat tárgyává tennénk a közigazgatás kialakulása szempontjából, néhány több évezredes adatot is említhetünk, melyek már a közigazgatás jelenlétére utalnak. Egyiptomban i.e között, a 3-6. dinasztia korában, már feljegyzések bizonyították, hogy jól működő tisztviselői kar létezett. Ezeknek a fő funkciója az adók beszedése, és az igazgatási feladatok ellátása volt. Babilonban az i.e körüli időkből Hammurapi tisztviselői között tesznek említést az ún. támkar személyéről, akinek fő feladata a pénz- és az adóbeszedés volt. Egy harmadik adat szintén arra utal, hogy már az ókori birodalmakban, az állam funkciói között, a pénzbeszedésen kívül fontos funkció volt az

21 információ továbbítása is. Erre utal Timur Lenk birodalmából az a feljegyzés, amely szerint a postai információtovábbítás ebben az óriási birodalomban i.e körül rendkívül gyorsan működött. Feljegyezték például, hogy Ázsiából Indiába egy hét alatt továbbítottak információt. Sokkal több adattal rendelkezünk az athéni állam és ezzel együtt az athéni közigazgatás kialakulásáról. Ebben a társadalomban a nemzetségi igazgatás korában - vagyis mintegy három ezer évvel ezelőtt - ugyanazok az igazgatási szervek léteztek, mint általában bármely más nemzetségi alapokon nyugvó társadalomban. Így létezett tanács, létezett a hadvezér és a népgyűlés is. Ismeretes, hogy a társadalom 360 nemzetségből állott, amelyek 12 phátriát és 4 törzset alkottak. Az államiság felé vezető úton az első lényeges állomás a Théseusnak tulajdonított alkotmány volt, i.e. a VIII. században. Ebben kimondták, hogy a feladatok egy részét, az úgynevezett közös feladatokat, az athéni tanács veszi át. Ezen kívül a népet három osztályba sorolták: a nemesek, a földművesek és kézművesek osztályába. Az alkotmány kimondotta azt is, hogy hivatalt csak az első osztályba tartozó nemesek viselhettek. Az államiság következő állomása Dracon archon tevékenysége, aki i.e. 621-ben írásban foglalja a törvényeket, a magántulajdon megszilárdítása érdekében. A következő lépés Solon alkotmánya volt i.e. 594-ből. Ez felemeli a tanács tagjainak a számát 4x100 főre, mely már mutatja a nemzetségi közösségek fokozatos felbomlását, vagyoni osztályokat bevezetvén. A népet felosztják tehát az 500, 300, 200 és 200 alatti mérő gabonával rendelkezők osztályára. Ennek a felosztásnak a célja itt is az, hogy kimondhassák, melyik osztály tagjai viselhetnek közhivatalt. Az alkotmány értelmében csak az 1-3. osztály tagjai viselhetnek hivatalt, főhivatalt pedig csak az 1. osztálybeliek. A harmadik állomás az athéni állam kialakulása során Kleisthenesz alkotmánya, i.e. 509-ben. Ebben kimondják az állam terület szerinti felosztását, tagozódását. Az államot 100 demosra osztják, melyek elöljárót, pénztárost, bírákat választanak, és minden 10 demos alkot egy törzset, amely 50 tanácstagot küld a tanácsba. Ezen kívül rendőrséget hoznak létre. Ebben az időszakban jelenik meg az az apparátus, amelyik kizárólag igazgatási tevékenységgel foglalkozik, és már rendelkezik olyan közhatalmi eszközökkel, amelyek a döntései végrehajtását biztosítják. A másik lényeges vonása ennek az alkotmánynak a terület szerinti tagozódás kimondása, vagyis ezáltal szentesítést nyert a nemzetségi társadalom felbomlása, amelyben még a vérségi-nemzetségi kötelék és nem a terület szerinti tagozódás volt az összetartó erő. Az athéni állam kialakulásához hasonló folyamatot figyelhetünk meg a római állam és azzal együtt a római közigazgatás kialakulása során. A királyság korában itt is az ismert

22 nemzetségi szervezet, a népgyűlés, a tanács (a szenátus) és a király (rex) látta el az igazgatási feladatokat. A teljes nemzetségi társadalom 300 nemzetségből, 30 kúriából és 3 törzsből tevődött össze. Az államiság- és a közigazgatás kialakulása során itt egyetlen alkotmány megvizsgálása elegendő. Servius Tullius alkotmányából ugyanis már kitűnnek azok a speciális vonások, amelyek az államiság és a közigazgatás létrejöttét eredményezték. Ez az alkotmány a népet jövedelem szerint sorolja 6 osztályba. Ezek az osztályok úgynevezett centuriákat állítottak ki, melyek egy-egy szavazattal rendelkeznek. A vagyoni tagozódás azonban olyan módon volt meghatározva, hogy a legvagyonosabbak rendelkeztek végül is a legtöbb szavazattal. Összesen 193 centuriát állítottak fel, melyből azonban 98-at a legvagyonosabb osztályba tartozók hoztak létre, így az ő 98 szavazatuk az abszolút többséget jelentette. Az alkotmány kimondja, hogy választott tisztségviselők (consulok, praetorok, questorok, stb.) látják el a társadalom közigazgatását. Az athéni és a római állam kialakulása felé vezető út egyes fázisaiból levonhatók azok a következtetések, amelyek általában az állam és a közigazgatás kialakulását idézik elő. Ezek a következtetések és egyben a közigazgatás kialakulásának feltételei az alábbiak: a nemzetiségi (vérségi) tagozódás vagyon szerinti tagozódássá alakult át, kialakul a terület szerinti felosztás, kialakul a vagyoni érdekek megvédésére a hivatalnoki apparátus, a hivatalnoki apparátust közhatalommal ruházzák fel A feudális állam igazgatása A római birodalom felbomlása után elsőként a Chlodvig ( ) által létrehozott frank birodalom igazgatása jelzi a feudális közigazgatás felé történő elmozdulást. A frank törzsek egyesítésével létrehozott birodalomban, a római birodalom felbomlását követően még törzsinemzetségi igazgatás volt. Ez azonban már nem felelt meg a meghódított területek igazgatásának. A nemzetségek felbomlanak tehát, a lakosság keveredik és így fokozatosan a hadvezérből király lesz, az elöljárók tanácsának feladatát pedig a király környezete veszi át. A hadvezér, illetve a király által birtokolt területet grófságokra osztják, melyek idővel önálló igazgatást alakítanak ki. Kialakul a kis államok igazgatása. Ez alól kivételt csupán a Nagy Károly által létrehozott frankbirodalom jelentett a IX. század elején. Ezen időszak után azonban Európa ismét a feudális

23 anarchia időszakába torkollik, amelyet jelentősen érintett az Ázsiából kiinduló népvándorlások egész sora. Ebben a korban a kis államok igazgatása mellett jellemző az önálló városi közigazgatás kialakulása is. A városok igyekeznek önállóságra szert tenni, és a kivívott autonóm jogaik alapján önálló közigazgatást hoznak létre. Feljegyezték például, hogy ebben az időszakban alkalmaznak a városok úgynevezett bérelt doktorok -at, akik általában jogvégzettek voltak és a városok közigazgatásában jelentős szerepet játszottak. Ekkor alakulnak ki a városi közigazgatás különböző tisztségviselői, a polgármester, jegyző, rendőr, fogházőr, pénztáros, tanácsnokok testülete, toronyőr, stb. Kezdetben ezek a tisztségviselők természetbeni juttatást kaptak a várostól és csak a későbbiekben, a XVIII. századtól kapnak rendszeres fizetést. Franciaországban a közigazgatás kialakulásának egyik jelentős állomása az, amikor a feudális abszolutizmustól, a XVII. századtól kezdve, az igazgatás fő ágait egy-egy miniszterre bízzák. Ezek mellett kialakulnak hivatalok, melyeket boureaux -nak neveznek el. A bürokrácia kifejezés innen származik, ezeknek a hivataloknak az uralmát jelentette eredetileg. Németországban a középkori közigazgatás kialakulása I. Frigyes Vilmos ( ) nevéhez fűződik. Ő hivatásos tisztviselői kart hozott létre, állandó fizetést adott a részükre, és emellett munkájukat maga, és a környezete is rendszeresen ellenőrizte. Angliában a XVII. századtól a birtokközösségi önkormányzat fokozatosan felbomlik. Maga a birtokközösség is megszűnik. Az igazgatási feladatokat a birtokközösségek helyett a plébániák és a grófságok veszik át. Ezért adót vetnek ki a lakosságra. Központi szinten a parlament látja el a legfőbb közigazgatási feladatokat, később kialakulnak az egyes ágazatok igazgatására a minisztériumok, és a hivatásos államtitkárok. A városokban a középkori céhrendszer hatására az önkormányzatok működése volt jellemző, ezek azonban a céhrendszer felbomlását követően átalakulnak, illetve megszűnnek, és a közfeladatokat itt is a grófságok és a plébániák veszik át. A feudális állam közigazgatásával összefüggésben megjegyezzük, hogy a római birodalom fejlett közigazgatását - a birodalom kettészakadása, majd a nyugat-római birodalom pusztulása után - az erősen központosított bizánci birodalom vitte tovább, még évszázadokon keresztül A polgárosodás hatása a közigazgatás fejlődésére

24 A polgárság a XVIII. század második felétől az abszolút monarchiák ellen lép fel. A polgárság fő törekvése a politikai hatalom átvétele. Az abszolút monarchiák jellemzője ugyanis a rendőrállam közigazgatása volt, amely azt jelentette, hogy a közigazgatás nem állt semmilyen kontroll alatt. Mindent megtehetett, a személyes szabadságot csorbíthatta, az állampolgár teljesen ki volt szolgáltatva a közigazgatási szerveknek. A polgárság ilyen körülmények között a jogállam eszméjét állította a rendőrállam közigazgatásával szemben. Ennek lényege az ellenőrzött közigazgatás létrehozása, melynek alapelvét az államhatalmi ágak szétválasztására alapozták. Az új típusú közigazgatás a XVIII. század végétől folyamatosan kezd kialakulni a polgári demokráciában. Az ellenőrzött közigazgatás, vagyis az igazságszolgáltatástól elválasztott és ugyanakkor a törvényhozás és igazságszolgáltatás által kontrollált közigazgatás folyamatosan alakul ki, egészen a XIX. század végéig A magyar közigazgatás kialakulásának főbb fázisai A magyar nemzet I. István előtt szintén törzsi és nemzetségi szervezetek között élt. Erre utal Kézai Simon krónikája, amely szerint 370-ben 108 magyar nemzetség volt, akik rektort és kapitányokat választottak, és akik felett a communitas, vagyis a közösség állott. A magyar állam létrejötte I. István államszervezeti intézkedéseinek köszönhető. Elkobozta a törzsfőktől a föld-területeket, és területi alapon szervezte meg az államberendezkedést. Kialakította a vármegyerendszert, ezek élére ispánokat nevezett ki. Kiépítette az egyházakat. Maga körül királyi tanácsot hozott létre. Ezek az intézkedések a királyi hatalom és egyben az államhatalom létrejöttét szolgálták, erős központi államszervezetet jelentettek és ezzel a magyar közigazgatás alapjai is létrejöttek. Az Árpád-házi királyok korszakát követően a királyi hatalom feudális anarchiába torkollik. Ebből Károly Róbert és Nagy Lajos vezette ki az országot, akik úgy erősítették hatalmukat, hogy egyben erősítették a hivatalnoki réteget. Országos méltóságokat hoztak létre. Ezzel a hivatalnoki réteg megerősödött. A török uralom után a közigazgatás fejlődésének következő állomása Mária Terézia és II. József uralkodása idejére esik. Tovább bővítették a hivatalnoki apparátust. Létrehozták az udvari kamarát a pénzügyek intézésére, az udvari kancelláriát az igazgatási ügyek intézésére, és a számvevőszéket az ellenőrzés ellátására. Ebben az időszakban alakult ki az állandó fizetéssel ellátott hivatalnoki apparátus. Amíg a XV. században még rendszerint a bírság, a vám vagy az

25 egyéb bevétel jelentett jövedelmet a hivatalnokoknak, addig a XVIII. századtól már rendszeres illetményt kapnak. Ebben a korban számos közigazgatási reformot is vezettek be. Itt csupán megemlítjük a jegyzőkönyvezés bevezetését 1769-től, az iktatás bevezetését, a fellebbvitel bevezetését 1782-től. Ezeknek a reformoknak a működés tekintetében volt nagy hatásuk a későbbi korok közigazgatására nézve A közigazgatás fogalma Az 1. pontban a közigazgatást az állami igazgatás speciális területeként határoztuk meg, olyan igazgatási tevékenységként, melyet az igazgatás alanya közhatalom birtokában végez. Az állami igazgatás tipikus formáiban, az állami vállalatok, intézetek igazgatási tevékenységében az állami jelleget az állami tulajdonból vezethetjük le. Ezeket az állam - szervezetei útján - hozza létre, látja el vagyonnal, és amíg szükséges, gondoskodik működésükről. A közigazgatási szervezeteket szintén az állam hozza létre, gondoskodik működésükről, ennyiben állami jellegű ez az igazgatási tevékenység is, azonban ezen túlmenően ezeket a szervezeteket az állam - hasonlóan az igazságszolgáltatási szervezetekhez - közhatalommal ruházza fel. Ennek birtokában a közigazgatási szervezet a tőle független szervezetek és magánszemélyek jogait és kötelességeit érintő döntéseket hozhat, továbbá azok végrehajtása érdekében - önkéntes teljesítés hiányában - kényszereszközöket alkalmazhat. A közigazgatás lényegének további feltárása két úton közelíthető meg. Vizsgálható, mint egy sajátos szervezetrendszer a társadalom irányítását végző szervezetrendszerek között (organikus szempontból), másrészt vizsgálható tartalmi szempontból is, mint a közigazgatási szervezetrendszer által kifejtett sajátos tevékenységfajta (materiális szempontból). A két eltérő vizsgálati szempont eltérő módszereket és egyben eltérő tudományos szemléletet igényel. A közigazgatás, mint szervezetrendszer vizsgálata szervezéstudományi nézőpontból célszerű, mivel a szervezéstudomány a szervezetek és szervezetrendszerek belső törvényszerűségeit tekinti tárgyának. Tartalmi szempontból viszont a közigazgatás közhatalmi jellegéből, mint alapvető kritériumból kell kiindulnunk, ez pedig kifejezetten jogtudományi kategória. A társadalomnak alapvető érdeke fűződik ahhoz, hogy a közhatalom gyakorlásának lehetőségét és határait szigorú-

26 an jogi keretek közé szorítsa. A közigazgatási tevékenység tartalmi feltárása ezért a jogi keretek tartalmának vizsgálatát igényli, mely jogtudományi nézőpontú megközelítést feltételez. Megjegyezzük, hogy a későbbi tanulmányok során, a Közigazgatási jog 4. című tantárgy elsajátításánál, további szempontokat is alkalmazni fogunk a közigazgatás fogalmának meghatározásakor! A közigazgatás szervezéstudományi fogalma A szervezéstudományi fogalom megadását megelőzően két kérdést indokolt tisztázni. Egyik az, hogy milyen hatása volt (van) a szervezéstudománynak a fogalomra, a másik pedig az, hogy hogyan alakul a társadalomirányítás szervezetrendszere. Éppen ezért a továbbiakban e két kérdésre adjuk meg a választ, a következők szerint A szervezéstudomány hatása a közigazgatás fogalmának meghatározása A közigazgatás, mint szervezet a társadalomirányítás egyik alanya, és ebben a minőségében az egész társadalomra kiterjedő igazgatási tevékenységet végez. A közigazgatás, mint tevékenység az igazgatási tevékenység differenciálódása eredményeként keletkezik, tartalmában azonban megegyezik az igazgatási ciklus általános elemeivel. Itt is a célok elérése a tevékenység lényege és ahhoz össztársadalmi méretű döntés-előkészítés, valamint végrehajtás szükséges. Ezekből következik, hogy a közigazgatásra, mint az igazgatás egyik speciális fajtájára is érvényesek a szervezés (igazgatás) tudományának általános törvényszerűségei. Ez a felismerés már a szervezéstudomány klasszikus képviselőinél megjelenik, így a szervezéstudomány fejlődése hatást gyakorolt a közigazgatás lényegének és fogalmi körének meghatározására is. A szervezéstudomány klasszikus képviselői közül elsőként H. Fayol volt az, aki az igazgatás lényegét feltárva megkísérelte az elméleteit a közigazgatásra is alkalmazni. Ezzel kapcsolatos eredményeit 1923-ban a Brüsszelben tartott nemzetközi közigazgatás-tudományi kongresszuson fejtette ki. Kimutatta, hogy az állam iparosítása nem jelent mást, mint az öt igazgatási funkció közigazgatási alkalmazását. Elemzései során arra a következtetésre jutott, hogy az állami hatalom gyakorlását ugyanúgy lehet racionalizálni, mint a vállalatokét. Például

27 javasolta a minisztériumok szétdaraboltságának megszüntetése érdekében egy törzskarral megerősített kormányelnökség létrehozását. Közigazgatási elemzései során Fayol mélyen elemezte a minisztériumi irányítás kérdéseit is. Ennek alapján sürgős feladatnak tekintette az irányítás folyamatosságának biztosítását, vagyis az apparátust szerette volna függetleníteni a parlamentnek felelős miniszterek gyakori cseréjétől. Ipari tapasztalatai alapján foglalkozik a közigazgatási reformokkal és azok megvalósításának feltételeivel. Munkásságával összességében bizonyította, hogy a közigazgatásban is érvényesíthetők az igazgatás általános törvényszerűségei. Az amerikai szervezéstudomány képviselői közül ki kell emelni F. W. Villoughby nevét, aki az amerikai államszervezetet egy vállalathoz hasonlítja, amelyben az elnök a vezérigazgatónak, a kongresszus pedig a vállalat igazgatótanácsának felel meg és a közigazgatási apparátus funkciója nem más, mint ezek döntéseinek végrehajtása. A szervezéstudomány hatását a közigazgatás fogalmának meghatározására a hazai szerzők közül egyértelműen kimutathatjuk Magyary Zoltán és Berényi Sándor munkáiban. Magyary Zoltán 1942-ben megjelent Magyar Közigazgatás c. összefoglaló művében, melyet egyetemi tankönyv céljára is készített, az addig uralkodó jogtudományi megközelítést szervezéstudományi megközelítéssel ötvözi. Abból indul ki, hogy a közigazgatás és a magánigazgatás funkciója és alapelvei közösek, mert az emberi cselekvés módjai is azok, ezért a magánigazgatás és a közigazgatás között sok az azonos vonás, köztük szoros kapcsolat van. Ezen az alapon a közigazgatást úgy határozza meg, hogy az az állam szervezete, a közfeladatok ezek természete által megszabott módszerrel a jogrend keretében való eredményes megoldására. A közigazgatást tehát Magyary, mint szervezetet definiálja és annak leglényegesebb jellemzőjéül kiemeli a funkcióját (a közfeladat megoldása), a sajátos módszert, a jogi szabályozottságot és az eredményességre való törekvést. Ezek közül a szervezetre, a sajátos módszerre és az eredményességre utalás a szervezéstudományi megközelítés eredménye. Az 1945 utáni közigazgatás-tudományi irodalomban a közigazgatás fogalmának jogtudományi megközelítése vált általánossá, mely szerint a közigazgatás lényege a végrehajtórendelkező tevékenység. A szervezéstudományi megközelítéssel legrészletesebben Berényi Sándor munkásságában találkozunk, aki az erre vonatkozó nézeteit 1975-ben megjelent Államigazgatási Jog c. tankönyvben fejti ki részletesen. Itt az államigazgatást az államszervek alrendszerének tekinti és annak fogalmát egyik megközelítésben úgy határozza meg, hogy feltárja