Belső Ellenőrök Magyarországi Fóruma BEMAFOR

Átírás

1 Belső Ellenőrök Magyarországi Fóruma BEMAFOR 2012/1. Hírlevél. A Hírlevél témakörei: 1.) Jogszabályi változások az államháztartási kontrollok rendszerében 2.) 2012 Az útmutatók éve 3.) Az uniós támogatások ellenőrzésének lebonyolításában részt vevő intézményrendszer 4.) A stratégiai és az operatív ellenőrzések tervezéséhez a kockázatelemzésnek és az ellenőrzési feladatok meghatározásának informatikai eljárás bemutatása 5.) Felhívás BEMAFOR Műhelymunkán előadónak történő jelentkezésre és/vagy a BEMAFOR Hírlevélben való publikálásra. Jogszabályi változások az államháztartási kontrollok rendszerében 2011 őszén kidolgozott új jogalkotási koncepció szerint ezentúl törvényi szinten csak az alapelvek jelennek meg, míg a részletszabályok Korm. rendeleti szinten kerülnek meghatározásra január 1-től az államháztartási kontrollok rendszerét, valamint a költségvetési szervek belső kontrollrendszerét és belső ellenőrzését meghatározó jogszabályok: az államháztartásról szóló évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.), illetve a költségvetési szervek belső kontrollrendszeréről és belső ellenőrzéséről szóló 370/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Bkr.). Az Áht. vonatkozó részei Az Áht a alapján az államháztartási kontrollok három szinten, egymásra épülve, egymással együttműködve valósulnak meg: 1

2 Külső (törvényhozói) szint Kormányzati szint Intézményi szint Állami Számvevőszék Kormányzati Ellenőrzési Hivatal Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság Magyar Államkincstár Költségvetési szervek belső kontrollrendszere, beleértve a belső ellenőrzést is Az államháztartásért felelős miniszter továbbra is ellátja: az államháztartás belső kontrollrendszerének fejlesztését, szabályozását, koordinációját és harmonizációját, a jogszabályok, módszertani útmutatók megalkotását, szakmai egyeztető fórumok működtetését, kötelező továbbképzések szervezését. A 69. -ban kerül meghatározásra belső kontrollrendszer fogalma, a 70. a belső ellenőrzésre vonatkozó alapelveket fekteti le: a belső ellenőrzés kialakítása és működtetése továbbra is a költségvetési szerv vezetőjének feladata, a költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül alá van rendelve, jelentéseit is közvetlenül neki, az irányító szerv hol végezhet belső ellenőrzést, a belső ellenőr más tevékenységbe nem vonható be, a belső ellenőrzési tevékenység továbbra is csak engedéllyel végezhető. A Bkr. újdonságai a Ber 1.-rel összehasonlítva A rendelet hatálya lényegében nem változott, az Áht.-hoz lett igazítva. Az 1. d) pontjában szereplő a külön jogszabályban meghatározottak az uniós intézményrendszer szereplőit takarja, hiszen ezen a területen számos nem költségvetési szerv (gazdasági társaság) végzi a közreműködői szervezeti feladatokat. Értelmező rendelkezések között számos új definíció került meghatározásra: bizonyosságot adó tevékenység tanácsadó tevékenység utóvizsgálat vizsgálatvezető fejezetet irányító szerv vezetője (Ávr. 2 hivatkozás) költségvetési szerv vezetője (pl. minisztérium esetén a miniszter vagy miniszter döntése alapján a KÁT) lezárt ellenőrzési jelentés: dokumentum, a lényege az aláírás. ellenőrzés lezárása: folyamat pont, ahol a hangsúly a megküldésen van. kockázatelemzés (BE) 1 A költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet 2 Az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 2

3 kockázatkezelési rendszer Így, hogy a Bkr. tartalmazza a belső kontrollrendszerre vonatkozó előírásokat is, fontosnak tartottuk megkülönböztetni és definiálni az belső ellenőrzés által a stratégiai és az éves ellenőrzési tervet megalapozó kockázatelemzést és a költségvetési szerv vezetője által a belső kontrollrendszer keretén belül kialakítandó önálló területet: a kockázatkezelési rendszert. intézkedési terv gazdaságosság, hatékonyság, eredményesség (korábban az Áht.-ban volt) Az ellenőrzési típusok átkerültek a tényleges eljárásrendi részbe. A költségvetési szervek belső kontrollrendszere, a vezetői nyilatkozat a belső kontrollrendszer működéséről, illetve a költségvetési szervek vezetői és gazdasági vezető továbbképzési kötelezettsége lényegesen nem módosultak a korábban előírtakhoz képest. A három kisebb újítás ezeken a területeken, az alábbiak: a kontrollkörnyezet részeként, a 6. (5) bekezdésében a költségvetési szerv vezetőjének feladata ezentúl az integritás érvényre juttatása is, a belső kontrollrendszer részét képező korábban monitoring rendszer elnevezés nyomon követési rendszer (monitoring) -ra módosult, a vezetői nyilatkozat tartalmára, formájára vonatkozóan útmutató kerül majd kiadásra. Az intézkedési tervvel kapcsolatos előírások külső ellenőrzés esetén Európai Számvevőszék, Európai Bizottság, ÁSZ, KEHI, EUTAF, Kincstár, irányító szerv, illetve a felsorolt szervezetek megbízottjai, az intézkedési terv tartalma ugyanaz, mint belső ellenőrzés esetén, az intézkedési terv egyeztetése a belső ellenőrzéshez hasonlóan, azt megfelelően alkalmazva, irányító irányított viszonylatban határidő- és feladat módosítás lehetősége, a beszámolás: külön jogszabályban vagy az ellenőrzött által meghatározott módon és határidőben, külső ellenőrzések koordinációja és éves bontásban nyilvántartás vezetése (bármely szervezeti egység által), irányító irányított szerv viszonylatban külső ellenőrzésekről beszámolás január 31- ig. Korábban a Ber. 29/A. -a szabályozta ezt a területet és az új előírások miatt számos megkeresés érkezett hozzánk ebben a témában. A legszemléletesebben az alábbi táblázat mutatja be a belső és a külső ellenőrzésekhez kapcsolódó intézkedésekre és nyomon követésükre vonatkozó előírásokat: Külső ellenőrzési jelentésekben tett javaslatok, vonatkozó intézkedési tervek és azok végrehajtásának nyomon követése Tartalma: Ki vezeti: Beszámolás határideje: Bkr. 47. (2) a költségvetési szerv Bkr. 14. (2) vezetője január 31. Bkr. 14. (1), de átruházhatja! 3

4 Belső ellenőrzési jelentésekben tett javaslatok, vonatkozó intézkedési tervek és azok végrehajtásának nyomon követése Bkr. 47. (2) a belső ellenőrzési vezető Bkr. 47. (1) az éves ellenőrzési jelentés, illetve az éves összefoglaló ellenőrzési jelentés részeként Bkr. 49. február 15. és április 15.! A költségvetési szervek belső ellenőrzésének általános szabályai között a korábbi 50%-os szabály helyett egy új előírás kerül bevezetésre: július 1-től az 50 főnél nagyobb engedélyezett létszámmal rendelkező önállóan működő és gazdálkodó központi költségvetési szervek esetén legalább 1 fő belső ellenőrt kell foglalkoztatásra irányuló jogviszonyban alkalmazni. Ettől eltérni csak a fejezetet irányító szerv vezetőjének írásos jóváhagyásával lehet. A külső szolgáltató bevonásának lehetőségei nem változtak, továbbra is három esetben lehetséges: ideiglenes kapacitás kiegészítés, speciális szakértelem szükségessége, illetve ha nem foglalkoztat belső ellenőrt, akkor a belső ellenőrzési tevékenység teljes körű ellátására. Egy új előírás került meghatározásra a külső szolgáltatókra vonatkozóan, hogy amennyiben ideiglenes kapacitás kertében külső szolgáltató is bevonásra kerül, akkor a költségvetési szervnél foglalkoztatott belső ellenőrök kötelesek együttműködni, de a külső szolgáltatót képviselő vezetőnek nincs utasítási jogköre a költségvetési szerv belső ellenőrei felett. A belső ellenőrzési kézikönyv tartalmi előírása leegyszerűsítésre került, a belső ellenőrökre vonatkozó etikai kódex külön útmutatóban kerül(t) kiadásra. A szervezeti és funkcionális függetlenség elemei, valamint az összeférhetetlenségre vonatkozó előírások három paragrafusban hasonló szabályozást tartalmaznak, mint korábban. Egy változás és egy új előírás ezen a területen: az összeférhetetlenségre vonatkozó előírás csökkent két évről egy évre, illetve tanácsadó tevékenység végezhető ott is, ahol korábban a belső ellenőrnek felelős szerepe volt. A belső ellenőrzés, illetve a belső ellenőrzési vezetői feladataiban lényegi változás nem esett. A fejezetet irányító szervek belső ellenőrzésének feladata továbbá az irányított szervek belső ellenőrzési tevékenységének szakmai felügyelete, a fejezeten belüli ellenőrzések koordinációja, valamint az (összefoglaló) éves ellenőrzési tervek és jelentések megküldése az államháztartásért felelős miniszter részére. A fejezetet irányító szervek belső ellenőrzési vezetőinek kiválasztásának eljárásrendje a korábbihoz képest részletesebb szabályozásra került, többek között minisztériumok esetén a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal elnökének is meg kell küldeni a jelölt szakmai önéletrajzát. A belső ellenőrre vonatkozó általános és szakmai követelményekben a szakirányú szakképzettségek kibővültek a két informatikus szakkal és a legalább két éves szakmai gyakorlatnak ezentúl az adott költségvetési szerv tevékenységi körébe tartozó gyakorlat is 4

5 elfogadásra kerül. Belső ellenőrnek regisztrálni csak felsőfokú iskolai végzettséggel lehet, a más felsőfokú iskolai végzettséggel rendelkezőknek a Bkr. 24. (2) bekezdés b) pont ba) bj) pontjáig felsorolt szakképesítések valamelyikével kell rendelkeznie. A felmentés intézménye a szakmai gyakorlatra továbbra is adható (így a belső ellenőri szakmai a pályakezdő kollégáknak továbbra is nyitott), azonban a szakképesítések alól már csak december 31-ig adható felmentés. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy december 31-ig lehet regisztrálni ilyen jellegű felmentés birtokában és természetesen január 1-jén is regisztrált belső ellenőr marad (a továbbképzési kötelezettségének teljesítésével), aki a most hatályos jogszabályok értelmében felmentéssel regisztrált. A költségvetési szerv vezetője azonban továbbra is csak abban az esetben adhat ilyen jellegű felmentést, ha a belső ellenőrzési egység rendelkezik mindazzal a szaktudással, gyakorlattal és egyéb ismerettel, amely a feladatok elvégezéséhez szükséges. Új előírás, hogy a vizsgálatvezetőnek csak legalább két éves gyakorlattal rendelkező kolléga jelölhető ki. A belső ellenőr jogai és kötelezettségei, valamint az ellenőrzött szerv, illetve szervezeti egység jogai és kötelezettségei nem változtak az eddigiekhez képest. A belső ellenőrzés tervezése kapcsán a stratégia ellenőrzési tervre vonatkozóan került szabályozásra, hogy négy évre szükséges a stratégiai fejlesztéseket meghatározni, felülvizsgálatát szükség szerint kell elvégezni. Az éves ellenőrzési terv tartalmi eleimre vonatkozó előírás kibővítésre került, lényegében a gyakorlathoz, az útmutatóhoz került igazításra azzal, hogy a tanácsadó tevékenységre, a soron kívüli ellenőrzésekre, a képzésekre, illetve az egyéb tevékenységekre tervezett kapacitás is be kell mutatni. A fejezetet irányító szervek terveinek megküldési határideje a korábbi december 15-ről, kitolásra került december 31-re, hogy időben is minél pontosabban lehessen az ellenőrzések tervezett ütemezését meghatározni. Két új előírás, hogy a központi költségvetésben fejezetet alkotókra a tervezési koordinációval kapcsolatos konzultáció, valamint a kormányzati ellenőrzések koordinációja érdekében minden év október 31-ig tartandó egyeztető ülés összehívása. A tanácsadó tevékenység történhet írásban vagy szóban, külső szolgáltató esetén mindenképpen írásban. A tanácsadó tevékenység végrehajtása során megbízólevél szükséges. A jelentés tervezet egyeztetése során ami nem változott, hogy a belső ellenőrzési vezető egyeztet. Az érintettek főszabályként a kézhezvételtől számított 8 napon tehetik meg észrevételeiket. Indokolt esetben a belső ellenőrzési vezető maximum 30 napos, de akár a 8 napnál rövidebb határidőt is megállapíthat soron kívüli ellenőrzés esetén. 5

6 Ami fontos: a kísérőlevél tartalma határidő (főszabályként 8 max. 30 nap) az észrevételek megtételére, (lehetőleg dátummal, hogy egyértelmű legyen), a határidő elmulasztását egyetértésnek kell tekinteni, de a nemleges választ is jelezni kell határidőn belül (így elkerülhető a félreértés és több ellenőrzött esetén is számon tartható, hogy ki nem tett még észrevételt), az ellenőrzöttnek is lehetősége van az egyeztető megbeszélés kezdeményezésére, valamint nemleges válasz esetén akár már intézkedési terv is elkészíthető és megküldhető. Az egyeztető megbeszélés jegyzőkönyvét csatolni kell az ellenőrzési jelentéshez. Amennyiben az ellenőrzési jelentés jelentősen módosul az egyezető megbeszélését követően a belső ellenőrzési vezető ismételten megküldheti a jelentéstervezetet visszamutatás céljából. A leglényegesebb változás a korábbiakhoz képest, hogy ezentúl a költségvetési szerv vezetője küldi meg a lezárt ellenőrzési jelentést vagy annak kivonatát, így vélhetően az intézkedési tervek készítése és a feladatok végrehajtása nagyobb hajlandóságra sarkallja majd az ellenőrzötteket. Szakmai véleményünk szerint a BELSŐ ellenőrzési jelentések alapvetően nem lehetnek nyilvánosak, mivel döntés-előkészítő dokumentumok, melyek a költségvetési szerv vezetője számára készülnek. A Bkr. új előírása értelmében, azonban a költségvetési szerv vezetője - a belső ellenőrzési vezető véleményének kikérésével - dönthet úgy, hogy a lezárt ellenőrzési jelentést vagy annak kivonatát nyilvánosságra vagy harmadik fél tudomására hozza az adatvédelemre vonatkozó jogszabályok figyelembevételével. Az intézkedési tervvel kapcsolatos előírások belső ellenőrzés esetén több új szabályozási elem is megjelent: számon kérhetőség: Ezen előírással a folyamatos és azonnal határidőket kívánjuk száműzni az intézkedési tervekből, ezáltal megkönnyítve mind az intézkedést végrehajtó mind az intézkedést számon kérő feladatát, célunk a számon kérhetőség javítása volt. adott éven túl mutat, akkor részfeladat: Az egy év itt azt jelenti, hogy a feladat végrehajtásához szükséges idő egy év vagy még több idő, ez mindegy, hogy mikor kezdődik, de ebben az esetben a részfeladatok és részhatáridők meghatározásával egyes intézkedések az adott évre is és a tárgyévet követő évre is eshetnek. határidő, illetve feladat módosítás lehetősége: A kérelem elbírálásának joga költségvetési szerv vezetőjéé, azonban ezt átruházhatja a belső ellenőrzési vezetőre is. utóellenőrzés kezdeményezésének lehetősége (ha nem számol be határidőben, és határidő hosszabbítást sem kért): Olyan az esetben azonban, ha az intézkedés elmaradásának oka indokolt és ezt az ellenőrzött szerv/szervezeti egység vezetője ezt írásban jelzi esetleg a többi végrehajtott intézkedésről történő beszámolással 6

7 egyidejűleg akkor a következő évi éves ellenőrzési tervet megalapozó kockázatelemzés során érdemes figyelembe venni, illetve a belső ellenőrzési vezető megítélésére van bízva, hogy egy új ellenőrzés keretében vagy éppen utóellenőrzés keretében ismételten ellenőrzés alá vonja az adott területet. Tovább gondolva olyan helyzet is előfordulhat, hogy egy korábbi intézkedés vagy intézkedések (pl. intézmények összeolvadása miatt) okafogyottá válik. Ilyen esetben a költségvetési szerv vezetője (illetve irányított szervek ellenőrzése esetén az ellenőrzést végző költségvetési szerv vezetője) dönthet arról, hogy az adott intézkedés törlésre kerüljön. Az éves ellenőrzési jelentés, illetve az összefoglaló éves ellenőrzési jelentés (a továbbiakban: beszámolók) tartalma kapcsán érkezett Főosztályunkra a legtöbb megkeresés. A beszámoló tartalmi felépítését tekintve két új elem került beépítésre: ac) a tanácsadó tevékenység bemutatása; bb) a belső kontrollrendszer öt elemének értékelése. A beszámoló többi része megfeleltethető a Ber. által korábban a beszámoló részeként előírtakkal. A jogalkotó szándéka szerint a Bkr. 48. b) pontjának bb) alpontjában az éves ellenőrzési jelentés, valamint az összefoglaló éves ellenőrzési jelentés részeként előírt a belső kontrollrendszer öt elemének értékelése nem azt jelenti, hogy minden évben kell végezni belső kontrollrendszer értékelés témájú ellenőrzést és ezekről számot adni. Itt az adott évben elvégzett összes ellenőrzést kell végiggondolnia a belső ellenőrzési vezetőnek abból a szempontból, hogy az adott ellenőrzés során feltárt problémák, hibák, hiányosságok stb., esetleg jó gyakorlatok a belső kontrollrendszer mely elemét érintették, ezt elemenként értékelnie és összefoglalnia. Véleményünk szerint a fentiek mindössze egy új szempont szerint értékelést jelentenek, nem pedig a tavalyi évben elvégzett belső ellenőri munka tartalmának és módszerének felülírását. A Bkr december 31-én került kihirdetésre és január 1-jén már hatályba is lépett, a módszertan felülvizsgálattal így nem tudtuk lekövetni, ráadásul a évi ellenőrzési tervek is eszerint a módszertan szerint készültek, így elsődlegesen a Bkr.-t figyelembe véve a évről szóló beszámolóknak is ezen módszertan szerint célszerű elkészülniük. De természetesen a Bkr. előírásának megfelelően a felülvizsgált Terv-beszámoló útmutatót szeptember 15-ig közzé tesszük. A beszámolók megküldésének határideje a tárgyév végéhez közelebb került, célunk, hogy az innen nyerhető információk, és azokból levont következtetések, illetve fejlesztési javaslataink, minél hamarabb kerülhessek a Kormány elé az évente benyújtandó jelentés keretében. Készítette: Bánlaki-Gróf Bernadett, NGM, ÁBKF. 7

8 2012 Az útmutatók éve Az Áht ában, valamint a Bkr. 51. (1) bekezdés b) pontjában előírtak értelmében az államháztartásért felelős miniszter (Nemzetgazdasági Minisztérium, Államháztartási Belső Kontrollok Főosztály) felelős a belső kontrollrendszerrel és a belső ellenőrzéssel kapcsolatos módszertani útmutatók megalkotásáért, közzétételéért és felülvizsgálatáért. Az előzőekben kifejtésre került, hogy az államháztartási kontrollok területén milyen jogszabályi változások történtek 2011-ben. Az új jogszabályi előírásoknak megfelelően szükséges az új útmutatók közzététele és a jelenlegi útmutatók felülvizsgálata, ezért évet az útmutatók évének is tekinthetjük. A belső ellenőrökre vonatkozó etikai kódex Elkészült! Magyarországi államháztartási belső ellenőrzési standardok útmutató Folyamatban! Belső Ellenőrzési Kézikönyv minta Folyamatban! Magyarországi államháztartási belső kontroll standardok útmutató Terv-beszámoló útmutató: stratégiai ellenőrzési terv éves ellenőrzési terv összefoglaló éves ellenőrzési terv éves ellenőrzési jelentés összefoglaló éves ellenőrzési jelentés Útmutató a vezetői nyilatkozathoz Jogszabályi előírás Bkr. 17. (3) Bkr. 2. p) Bkr. 17. (1) Bkr. 29. (1) és 48. Bkr. 11. (2) Megalkotás/ felülvizsgálat elsődleges célja Jogszabályi előírás PM irányelv átültetése Jogszabályi változások PM irányelv átültetése Jogszabályi előírás, jogszabályi változások Jogszabályi előírás A BEMAFORral történő egyeztetés várható időpontja A honlapon történő közzététel várható időpontja január április május június június július július augusztus augusztus szeptember 15. (Bkr. 52. (6) II. félév október 8

9 Útmutató az intézkedési tervek végrehajtásának nyomon követéséhez Belső Kontroll Kézikönyv További útmutatók: Útmutató a belső ellenőrzési tevékenység külső szolgáltató bevonásával történő ellátásához Útmutató a költségvetési szervek belső ellenőrzési egységei számára az ellátandó és tevékenységeik közé nem sorolható feladatok köréről Útmutató a belső kontrollrendszer értékeléséhez Bkr. 14. (1) és 47. (2) Áht. 69. (2) Jogszabályi előírás Jogszabályi változások belső ellenőri igény /jogszabályi változások belső ellenőri igény /jogszabályi változások/ belső ellenőri igény II. félév november II. félév december II. félév december II. félév december II. félév I. félév Készítette: Bánlaki-Gróf Bernadett, NGM, ÁBKF. Az uniós támogatások ellenőrzésének lebonyolításában részt vevő intézményrendszer Az Európai Unió projektek és programok széles köréhez nyújt támogatást. Ezen támogatások jogszabályok betartása mellett történő, célnak megfelelő, rendeltetésszerű felhasználásának ellenőrzésére minden tagállamban szükség van. Az ellenőrzések lebonyolítása hazánkban is meglehetősen összetett intézményi rendszer közreműködésével történik. Az uniós támogatások alapvetően 7 éves pénzügyi tervezési ciklusokon alapulnak. Jelenleg a ig tartó programozási időszak van folyamatban. A hazai intézményrendszer szerepe (Új Széchenyi Terv) 2011-ben például mintegy 1000 Mrd Ft EU-s és hazai társfinanszírozású támogatás kifizetésére került sor, így érthető, hogy az ellenőrzési rendszerrel szemben is fontos követelményeket támasztanak. 9

10 Az uniós elvárásoknak megfelelően létre kellett hozni az egyes operatív programokért felelős irányító hatóságokat, amelyek az Nemzeti Fejlesztési Ügynökségen belül helyezkednek el. Az NFÜ-ben történik az operatív programok tervezésének, programozásának, értékelésének és megvalósításának összehangolása. A megvalósításért az irányító hatóságok felelősek. Ezen kívül eljárásrendet dolgoznak ki a pályáztatás, szerződéskötés, pénzügyi lebonyolítás folyamataira, valamint az ő feladatuk a kedvezményezettek által benyújtott jelentések, nyilatkozatok és bizonylatok dokumentum alapú, formai és tartalmi ellenőrzése. Ez utóbbi feladatokat átruházhatják a közreműködő szervezetekre és a Magyar Államkincstárra is. A közreműködő szervezetek általában nonprofit kft-ként működő gazdasági társaságok, egyes esetekben költségvetési szervek, amelyek közvetlen kapcsolatban vannak a kedvezményezettekkel. Közreműködnek a támogatási szerződések megkötésében, módosításában, a projektek megvalósulásának nyomon követésében, a támogatások kifizetésének engedélyezésében, valamint a folyamatba épített ellenőrzéseket végeznek. Az Igazoló Hatóság (melynek feladatait a Magyar Államkincstár 2 főosztálya látja el) nagyon fontos szerepet tölt be, hiszen pénzügyi egy kapu -t jelent a Bizottság és Magyarország között, hiszen a Bizottság az Igazoló Hatóság számláira utalja a közösségi hozzájárulást (előlegek, időközi és záró kifizetések formájában), illetve az Igazoló Hatóság az a szervezet, amely elkészíti az átutalás igénylési dokumentációt, és benyújtja az Európai Bizottságnak. Tehát igazolja, hogy a költségek alátámasztottságának ellenőrzésére irányuló eljárások megfelelnek-e az uniós és hazai jogszabályoknak, és emellett szükség esetén végrehajtja a pénzügyi korrekciókat is. Az irányító hatóságok, a közreműködő szervezetek, valamint az Igazoló Hatóság tevékenysége együttesen ún. első szintű ellenőrzésnek tekintendő, megjegyezendő, hogy folyamatba épített, a kifizetéseket megelőző ellenőrzéseket csak a közreműködő szervezetek végeznek dokumentum alapú és helyszíni ellenőrzések keretében. Ettől különböznek az Ellenőrzési Hatóság által végzett második szintű ellenőrzések. Az Ellenőrzési Hatóság az uniós előírásoknak megfelelően funkcionálisan független az irányító hatóságoktól és az Igazoló Hatóságtól, mert így tudja megfelelően vizsgálni az irányítási és ellenőrzési rendszer eredményes működését. Az Ellenőrzési Hatóság feladatait az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság látja el. Az Ellenőrzési Hatóság e feladatai keretében rendszerellenőrzéseket és projekt ellenőrzéseket végez. A rendszerellenőrzés során az operatív programok irányítási és ellenőrzési rendszerének eredményes működését vizsgálja. Az ellenőrzés alá vont projektek a Bizottság által előírt módszertan szerinti mintavételezést követően kerülnek kiválasztásra. A projektellenőrzések esetében tehát a kedvezményezetteknél történő ellenőrzés lefolytatásáról van szó. Az Ellenőrzési Hatóság harmadik jelentős feladatkörét a zárónyilatkozatokhoz kapcsolódó ellenőrzések teszik ki, amelyek az operatív programoknak az Európai Bizottság felé történő végső elszámolásához kapcsolódnak. A Nemzetgazdasági Minisztérium Központi Harmonizációs Egységének feladata az uniós támogatások ellenőrzési rendszerének fejlesztése, harmonizálása. Az európai uniós támogatásának ellenőrzési rendszerét a következő ábra szemlélteti, amely bemutatja, hogy ebben a rendszerben ki rendelkezik ellenőrzési jogosultsággal. Jól látható, 10

11 hogy a legnagyobb ellenőrzés koncentráció a közreműködő szervezeteknél van, az ő tevékenységüket gyakorlatilag bármelyik szereplő ellenőrizheti. Az Európai Uniós támogatások ellenőrzési rendszere Az Európai Bizottságnak lehetősége van rendszerellenőrzésekre (amely során a tagállami irányítási és ellenőrzési rendszereket vizsgálja az első szintű ellenőrzést lebonyolító szervezeteknél), valamint projektek helyszíni ellenőrzésére is. Ebben az esetben a végső kedvezményezettnél ellenőrzi a projekt kiadások szabályszerűségét és törvényességét. Emellett az Európai Bizottságnak lehetősége van a közbeszerzések vizsgálatára is. Az Európai Számvevőszék ellenőrzéseinek tárgya az uniós költségvetés végrehajtása, illetve az annak alapjául szolgáló ügyletek jogszerűsége és szabályszerűsége. Ennek keretében pénzügyi ellenőrzéseket végez, ahol az elszámolások megbízhatóságát, jogszerűségét és szabályszerűségét vizsgálja. Teljesítmény-ellenőrzések végzésére is van lehetősége, amely a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség vizsgálatára irányul. A támogatási rendszer szabályozása A szabályozási keretet egyrészt a közösségi jogszabályok, amelyek közvetlenül alkalmazandók, másrészt az azokat kiegészítő hazai jogszabályok alkotják től a hazai jogrendben kormányrendelet szabályozza a támogatások felhasználásának hazai intézményrendszerét, pénzügyi lebonyolítási, számviteli és ellenőrzési rendszerének kialakítását, miniszteri rendelet határozza meg az előirányzatokból kifizetett támogatások odaítélésének, kifizetésének és felhasználásának eljárásrendjét, a korábbiakhoz képest 11

12 jelentős változást hozva, hogy az addig több mint 20 különféle szintű jogszabály helyett az Új Széchenyi Terv lebonyolításának szabályait egy kormányrendeletben foglalták össze. Az uniós támogatások rendszeréről bővebb információ érhető el a címen. 12

13 Készítették: Csizmár Zsuzsanna, Peller Péter, Szalma Tamás Gábor és dr. Tóth Gábor, NGM, ÁBKF 13

14 . Örömmel vettük, hogy az előző BEMAFOR Hírlevélben megjelent felhívásunkra Kovács Zoltán, a Szent János Kórház és Észak-budai Egyesített Kórházak belső ellenőrzési vezetője is jelentkezett a BEMAFOR Műhelymunkára előadónak. A BEMAFOR tagok többszörös túljelentkezésére és érdeklődésére tekintettel a januári műhelymunkát februárban is megismételtük. Ezt követően Kovács úr felkérésünkre vállalta azt is, hogy a BEMAFOR Műhelymunkán elhangzottakat összefoglalja jelen cikk megírásával. A stratégiai és az operatív ellenőrzések tervezéséhez a kockázatelemzésnek és az ellenőrzési feladatok meghatározásának informatikai eljárás bemutatása A Bkr. az éves és a stratégiai ellenőrzési tervek készítéséhez kockázatelemzési kötelezettséget ír elő, a tervben foglaltak alátámasztásához. A hivatkozott jogszabály nem foglalkozik a jelzett kötelezettség gyakorlati részével (a korábban hatályos Ber.-ben sem volt erre rendelkezés). A kockázatelemzés elvégzésére az államháztartásért felelős miniszter által közzétett, az interneten elérhető Belső ellenőrzési kézikönyv minta (a továbbiakban: BEK minta) számú iratmintái adnak útmutatást, a 3. számú mellékletben pedig módszertani ajánlások vannak. Az iratmintákat és az ajánlott eljárásokat az adott költségvetési szerv sajátosságainak megfelelően adaptálni szükséges az eljárási részletek kidolgozásával. Az eljárásnak jelentős adminisztrációja és átfutási ideje van, emellett az ajánlott módszerek nem fedik le a kockázatelemzés és feladat meghatározás teljes folyamatát, és az eredményekkel szemben megbízhatósági problémák is felmerülhetnek (jelen cikk készítőjének véleménye szerint). Fontos, hogy az ellenőrzés tervezéséhez a szervezet vezetőjével közösen kell a belső ellenőröknek kialakítani a belső ellenőrzési fókuszt, ami megadja az irányt az ellenőrzés tervezett területeihez, illetve annak céljait. Ehhez meg kell ismerni az érintett fő- és alfolyamatokat, valamint azokat befolyásoló, azonosított, vagy azonosítható kockázatokat. Ez a munka olyan információk összegyűjtését igényli a belső ellenőröktől az adaptált BEK minta felhasználásával, amelyeket tartalmát alapul véve el lehet végezni a kockázatelemzést, meg lehet határozni az ellenőrzési feladatok prioritási rendjét, illetve az ellenőrzési tervet össze lehet állítani a szervezet vezetőjével történő egyeztetésre. Jelenleg a belső ellenőrök találékonyságára van bízva, hogy honnan és milyen tartalmú információkat tudnak összegyűjteni a szervezet által azonosított kockázatokról, az ellenőrzések tervezéséhez. Előfordulhat, hogy a belső ellenőr hozzájut egy már azonosított kockázati információhoz, de annak értékelésére vonatkozó további információkhoz már nem. Ez azt eredményezheti, 14

15 hogy a belső ellenőrök által elvégzett kockázatelemzés eredménye nem egyezik a szervezet által történt értékeléssel. Megfelelő kontroll hiányában az eltérésnek a fel nem ismerése azzal a következménnyel járhat, hogy az éves ellenőrzési tervbe olyan feladat is bekerülhet feleslegesen, aminek prioritási sorrendje nem egyezik a szervezet által elvégzett értékeléssel, illetve az adott kockázat kezeléséről a szervezetben már döntöttek, annak végrehajtása már folyamatban is lehet. A cikk készítőjének nincs információja arról, hogy a szervezetek első számú vezetői, vagy az irányító szervek a belső ellenőrök által előkészített éves ellenőrzési, vagy a stratégiai ellenőrzési tervet a nem megfelelő kockázatelemzési munka miatt nem fogadták volna el. A fenti eljárási és módszertani ajánlásokkal szemben egy informatikai alapokra épített kockázatelemzési módszer kidolgozását határoztam el, a munkám minőségének javítására és gyorsabbá tétele céljából. A két év alatt szabadidőmben nem folyamatos munkával kidolgozott módszeremet az éves és stratégiai ellenőrzési tervek készítésénél már alkalmaztam, negatív visszajelzéseket sem munkahelyemen, sem az irányító szerv részéről nem kaptam. Ezek alapján mutattam be a módszeremet a szakmai nyilvánosság előtt, a Nemzetgazdasági Minisztérium, Államháztartási Belső Kontrollok Főosztálya által szervezett BEMAFOR Műhelymunka két előadásán. Ennek lehetőségét és az előadásaim támogató értékelését, ezennel is köszönöm a Főosztály dolgozóinak. A januári és februári előadásokon történt hallgatói visszajelzések, valamint azt követő érdeklődések számomra azt jelentik, hogy a bemutatott eljárási módszerem meggyőző volt, eszközként való alkalmazásba vételére komoly érdeklődés, illetve igény van. Az előadások során lehetőségem volt néhány eljárási elemet, illetve információs elérhetőség gyakorlati tesztelését megtenni. Például a kb fős hallgatóságból mindössze egy, illetve két személy jelezte az előadásokon, hogy a vezetői értekezletek résztvevője, ahol hozzájuthat olyan információkhoz esetenként, amit a kockázatelemzési munkájához fel tud használni. Az előadásokon a fő- és alfolyamatokhoz tartozó több olyan kockázatokat tartalmazó információs forráslehetőség került ismertetésre, ahol nem jelezte senki, hogy azok dokumentumaihoz, mint azonosított kockázati forráshoz hozzájuthatnak (például a szabálytalanságok kezelésének eljárási dokumentumaihoz). A bemutatott módszer egy eszköz lehet a belső ellenőrzés kockázatelemzési tevékenység végzéséhez, de kell hozzá az ellenőri szakértelem, a szervezet működésének ismerete, a működést befolyásoló kockázatok bekövetkezésének és hatásának felismerése és értékelése. 15

16 Ezek az ismeretek és készségek elsajátíthatók, a más alkalmazási területről kölcsönvett brainstorming módszer megtanulható, az informatikai alkalmazáshoz elég a Microsoft Excel ismeretének szintje. A számítás módszerei adottak (azokat az előadásokon nem részleteztem), azzal az eljárás alkalmazójának nem kell foglalkozni, csak az alapadatok bevitelével és az eredmények értékelésével. Az alapadatok megadása után automatikusan elvégzésre kerülnek a számítások, az eredmények egy része automatikusan megjelenik, más részük igényli az emberi beavatkozást, azaz a döntést hozó ember szakmai ismeretét, vagy éppen a kreativitást. Amennyiben az eredmények értékelésekor valamilyen kétség, vagy ellenvetés merül fel, vagy alternatívát kívánunk megjeleníteni, lehetőség van meghatározott alapadatok módosításával új számítási eredmény változatot megjeleníteni. Néhány példa a módszer alkalmazásával elérhető eredményre: A kockázatelemzés eredményei grafikus formában a kockázati térképen megjelennek. A kockázati mátrix elemeinek meghatározása a tűréshatárhoz viszonyítva történik. A tűréshatárok beállítása azaz az adott kockázatra történő reagálási szükséglet - finomítható, ami a kockázati térképen és a kockázati mátrixon is megjelenik. A módszer a kockázatelemzésen kívül arra is alkalmas, hogy az ellenőrzési terv feladatainak rangsorát meghatározzuk vele. Tulajdonképpen ez az a gyakorlati szempont, ami az ellenőrzés tervezésének célja. Az, hogy ténylegesen milyen feladatok kerülnek az éves ellenőrzési tervbe, azt az ellenőrzési kapacitás nettó nagysága határozza meg, amit az egyes feladatok tervezett ellenőrzési időigényével töltünk ki. Szakmai véleményem, hogy a kidolgozott kockázatelemzési módszert, annak elvét a belső ellenőrzés tervezésén kívül más munkaterületeken és más célokra is lehetne használni. Nagyon fontos, hogy a belső ellenőrök a kockázatokról rendelkezzenek mindazon ismeretekkel, amelyek a kockázatkezeléshez összességében szükségesek. Így partnerei tudnak lenni a szervezet dolgozóinak és vezetőinek, akik a kockázatokkal érintettek, vagy azok folyamatgazdái. Készítette: Kovács Zoltán, belső ellenőrzési vezető, Szent János Kórház és Észak-budai Egyesített Kórházak A cikkel kapcsolatos véleményeket, észrevételeket a kovacs.zoltan@janoskorhaz.hu címre lehet küldeni.. 16

17 Felhívás (lásd a csatolt diát) BEMAFOR Műhelymunkán előadónak történő jelentkezésre és/vagy a BEMAFOR Hírlevélben való publikálásra Jelentkezés módja: A csatolt jelentkezési lap visszaküldésével a bemafor@ngm.gov.hu címre. Jelentkezésükben kérjük, hogy szíveskedjenek összefoglalni a megtartani kívánt előadás és/vagy a cikk témáját! Jelentkezési határidő: június 30.. Reméljük hasznos információkhoz jutottak a BEMAFOR évi első hírleveléből is! Nemzetgazdasági Minisztérium 1051 Budapest, József nádor tér 2-4. Államháztartási Belső Kontrollok Főosztály Telefon: pef@ngm.gov.hu bemafor@ngm.gov.hu Web: 17