JELENTÉS JÚLIUS

Átírás

1 JELENTÉS a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott évi címzett és céltámogatások igénybevételének és felhasználásának vizsgálatáról JÚLIUS 0229

2 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Az ÁSZ 3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatósága Pénzügyi-szabályszerűségi és Teljesítményellenőrzési Főcsoport Németh Péterné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Farkas László osztályvezető A helyszíni vizsgálati jelentések feldolgozásában és a jelentés elkészítésében közreműködött: Dr. Ernst László számvevő tanácsadó Dr. Kőrös István számvevő tanácsos Az ellenőrzést végezték: A résztvevők névsorát az 1. sz. melléklet tartalmazza Az ÁSZ által a témában eddig készített jelentések: A helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott évi címzett és céltámogatások felhasználása (V-1001/1996.). (A Parlament számítógépes hálózatán a vizsgálat fájl neve: 0329j000 doc.) A helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott évi címzett és céltámogatások felhasználása (V-1001/1997.). (A Parlament számítógépes hálózatán a vizsgálat fájl neve: 0388j000 doc.) A helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott évi címzett és céltámogatások felhasználása (V-1001/1998.). (A Parlament számítógépes hálózatán a vizsgálat fájl neve: 9823j000 doc.) A főváros és a megyei jogú városok szennyvíztisztítási programjára rendelkezésre álló források felhasználásának vizsgálata (V-1014/ ). (A Parlament számítógépes Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatók.

3 hálózatán a vizsgálat fájl neve: 9805j000 doc.) A helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott évi címzett és céltámogatások felhasználása (V-1001/1999.). (A Parlament számítógépes hálózatán a vizsgálat fájl neve: 9922j000 doc.) A helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott évi címzett és céltámogatások felhasználása (V /2000.). (A Parlament számítógépes hálózatán a vizsgálat fájl neve: 0022j000 doc.) Jelentés a közbeszerzésekről szóló törvény végrehajtásának ellenőrzéséről (V / ). (A Parlament számítógépes hálózatán a vizsgálat fájl. Neve: 0109j000 doc.) A helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott évi címzett és céltámogatások felhasználása (V /2001.). (A Parlament számítógépes hálózatán a vizsgálat fájl neve: 0120j000 doc.)

4 V /2002. TÉMASZÁM: 587. TARTALOMJEGYZÉK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 5 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK Az önkormányzatok fejlesztési tevékenységének megalapozottsága, a beruházások szakmai, műszaki és pénzügyi előkészítése A beruházások megvalósítása, műszaki és pénzügyi lebonyolítása, a pénzügyi teljesítés alakulása A központi támogatások igénybevételének jogszerűsége A beruházások műszaki átadása, üzembe helyezése, számviteli elszámolása és belső ellenőrzése A beruházások helye, szerepe az önkormányzati gazdálkodásban 23 MELLÉKLETEK TÁBLÁZATOK FÜGGELÉK 1

5

6 JELENTÉS a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott évi címzett és céltámogatások igénybevételének és felhasználásának vizsgálatáról A Magyar Köztársaság és évi költségvetéséről szóló évi CXXXIII. törvény évre a címzett és céltámogatásokra M Ft előirányzatot biztosított. Ezt az összeget növeli a év végéig fel nem használt M Ft maradvány. Az évközi lemondásokat és visszafizetéseket, illetve az ezekből visszaforgatott összegeket is figyelembe véve a helyi önkormányzatoknak évben összesen M Ft címzett és céltámogatás állt rendelkezésére. A központi támogatás segítségével megvalósult helyi önkormányzati beruházások forrásai között szerepeltek még a saját források mellett egyes fejezeti kezelésű előirányzatokból (pl. Környezetvédelmi alap célfeladatok, Vízügyi célelőirányzat), illetve a megyei területfejlesztési tanácsok (Fővárosi Közgyűlés) döntési körébe tartozó decentralizált pénzalapokból (pl. Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás és Céljellegű decentralizált támogatás) pályázatok útján adható támogatások és a nemzetközi forrásokból származó támogatások. Az ellenőrzés célja: annak megállapítása volt, hogy Az önkormányzatok megfelelően készítették-e elő, illetve valósították meg a beruházásokat, beszerzéseik (beruházásaik) során érvényesítették-e a közbeszerzésekről szóló évi XL. törvény előírásait. A támogatásokkal érintett önkormányzatok idejében rendelkeztek-e a feladat megvalósításához szükséges pénzügyi eszközökkel és ezt segítette-e a 263/1997. (XII. 21.) Korm. rendelet, illetve annak hatályon kívül helyezését követően a 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet. A támogatások igénybevételénél és felhasználásánál érvényesült-e a törvényesség és a szabályszerűség. A helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló évi LXXXIX. törvény évi hatályba lépése után a vizsgálatok célja elsősorban e törvény betartásának ellenőrzése volt. Az évtől eltelt 9 éves időszak alatt a helyi önkormányzatok mintegy 41 %-át érintően 2186 feladat ellenőrzését végeztük el. Az Állami Számvevőszék évi ellenőrzési terve alapján vizsgálta a címzett és céltámogatások évi igénybevételét és felhasználását. 3

7 Az ellenőrzés jogalapja az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. törvény 2. -ának (5) bekezdése, az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény (Áht.) ának (3) bekezdése, valamint a Magyar Köztársaság éves költségvetési törvényei. Ez évi helyszíni ellenőrzéseink során 16 megyében és a fővárosban 99 önkormányzatnál 152 beruházást ellenőriztünk. A helyi önkormányzatok számára évben rendelkezésre álló összes címzett és céltámogatási előirányzat 32,1 %-át, ezen belül a címzett támogatások 19,2 %-át, a céltámogatások 37,2 %-át vizsgáltuk meg. A címzett támogatás segítségével megvalósuló beruházások közül 20 önkormányzatnál 28 feladatot ellenőriztünk, melyekből ágazati besorolásukat tekintve 9 db a vízgazdálkodásba, 15 db az oktatási és kulturális szolgáltatásba, 4 db pedig az egészségügyi és szociális ellátásba tartozott. (A vizsgált önkormányzatok és feladatok jegyzékét a 2. sz. melléklet tartalmazza). A vizsgálatban 83 önkormányzatnál 124 db céltámogatás segítségével megvalósuló beruházás szerepelt. Ezek között döntő súlya a szennyvízelvezetésnek és -tisztításnak volt 78 önkormányzatnál 113 beruházással. Az oktatási és kulturális szolgáltatás területén 7 önkormányzatnál 8 feladat ellenőrzésére, az egészségügyi és szociális ágazatban 2 önkormányzatnál 2 feladat, valamint a szilárdhulladék-gazdálkodási ágazatban 1 önkormányzatnál 1 feladat ellenőrzésére került sor. Az ágazati megoszlásokat tekintve országos szinten évben a rendelkezésre állt céltámogatási előirányzatok 91,1 %-a a szennyvízelvezetésre és -tisztításra irányult, ezért súlyának megfelelően helyszíni vizsgálataink során a céltámogatási előirányzatok 97 %-át a szennyvízelvezetési és -tisztítási ágazatban ellenőriztük. (A évi címzett és céltámogatások ellenőrzésének arányát a 7. sz. táblázat mutatja). A helyszíni ellenőrzések mintavételének meghatározó szempontját a kialakított gyakorlat szerint nem az önkormányzatok számossága, hanem a rendelkezésre álló támogatási előirányzatok minél nagyobb arányú vizsgálata képezte. A nemzetgazdasági ágazatokat tekintve a mintavételi szempont az EU csatlakozás követelményeivel összhangban a szennyvízközmű fejlesztések vizsgálatba történő minél nagyobb arányú bevonása volt. 4

8 ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A évben is a címzett és céltámogatások rendszere volt az önkormányzatok fejlesztési tevékenységének meghatározója tekintettel arra, hogy ez a támogatási forma biztosította a fejlesztési források meghatározó (50-80 %-os) arányát. A fejlesztési irányokat döntően évben is az határozta meg, hogy e központi támogatási rendszer mely fejlesztési célokat részesítette előnyben. A címzett támogatások a vízgazdálkodási, egészségügyi, szociális, közoktatási és kulturális ágazatban folyó fejlesztési és rekonstrukciós munkákhoz megfelelő anyagi hátteret biztosítottak. A céltámogatások által támogatandó, társadalmilag kiemelt célokat az Országgyűlés az évekre a vízgazdálkodási, az egészségügyi, az oktatási, valamint a hulladékgazdálkodási ágazaton belül jelölte ki. Ezek közül meghatározó volt - a támogatott célok között pénzügyileg is prioritást élvező - a vízgazdálkodási ágazaton belül a szennyvízelvezetés és -tisztítás, jelezve a törekvést - az EU csatlakozás követelményeivel összhangban - a közműolló zárására és az elvezetett szennyvizek növekvő arányú tisztítására. Az állami támogatás aránya az előző évhez viszonyítva ebben az ágazatban %-ponttal növekedett. A szennyvíztisztító-telep és szennyvízcsatorna-hálózat megvalósítását célzó önkormányzati beruházásokat valós lakossági igények alapozták meg, melyeket tovább erősítettek a környezetvédelmi és területfejlesztési követelmények. Az elmúlt években prioritást élveztek a térségi fejlesztések. A szennyvízelvezetés és -tisztítás ágazatban jellemzővé váltak a közös beruházások. A vizsgált évben az ellenőrzött szennyvízközmű beruházások 60 %-a közös beruházásként valósult meg. Az önkormányzatok társulását alapvetően a magasabb támogatási arány ösztönözte, de szerepet játszott az a felismerés is, hogy a közös üzemeltetés olcsóbb. Az önkormányzatoknak változatlanul gondokat okozott a korábbi években indított tőkeigényes szennyvízközmű beruházásokhoz szükséges saját pénzügyi eszközök biztosítása. Ugyanakkor a támogatási arányok növekedése kedvezően hatott a beruházások megvalósítására, egyúttal a maradványok csökkenésére. A sokcsatornás támogatási rendszer, ezen belül az egyéb állami támogatások céltámogatástól eltérő kritériumai és preferenciái azt eredményezték, hogy a szennyvízközmű beruházások forráselosztási rendszere átláthatatlan és nem biztosítja az önkormányzatok között az esélyegyenlőség érvényesülését. Egyes önkormányzatok az egyéb állami pénzalapokhoz nehezen jutottak hozzá, míg mások ezzel a támogatással kedvezőbb pénzügyi helyzetbe kerültek. Az önkormányzatok a hiányzó forrásokat döntően egyéb állami támogatásokból (VICE, KKA/KAC, TERKI, CÉDE, stb.) kívánták biztosítani. Továbbra is 5

9 ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK fennáll az előző vizsgálatokban már jelzett probléma, hogy ezeknek az egyéb állami támogatásoknak az elbírálása a központi támogatástól (céltámogatástól) időben és rendszerében eltérően történik. A forrásbiztosítás érdekében a címtett és céltámogatások elnyerését követően, gyakran már a beruházás elkezdése után nyújtottak be pályázatokat egyéb állami támogatásokra. Jellemző volt különösen a KKA/KAC támogatás elnyerésére vonatkozó pályázatoknál -, hogy hosszú ideig nem kaptak visszajelzést a döntésről. A támogatási formák döntési rendszerének összehangolatlansága azt eredményezte, hogy az önkormányzatok hat-nyolc egyéb állami pénzalapra is pályáztak és kedvező döntés esetén a beruházás előirányzatának 100 %-át is megszerezték, így nem kellett saját forrást biztosítani a megvalósításhoz. A Belügyminisztérium tájékoztatása szerint a Nemzeti Települési Szennyvízelvezetési és tisztítási Megvalósítási Program keretében sor kerül a sokcsatornás finanszírozási rendszer kiváltására, továbbá a bevezetésre kerülő szabályozás értelmében, először a évi igénybejelentéseknél alkalmazva, nem fordulhat elő, hogy az önkormányzat a beruházás megvalósításához ne biztosítson saját forrást. Az ellenőrzött beruházásoknál a közbeszerzési törvény előírását gyakran nem tartották be az önkormányzatok: a közbeszerzési eljárást akkor is megindították, amikor még nem rendelkeztek a szerződés teljesítését biztosító anyagi fedezettel, vagy arra vonatkozó biztosítékkal, hogy a teljesítés időpontjában a pénzügyi forrás rendelkezésre fog állni. Az előző években tapasztaltakhoz hasonlóan a közbeszerzési eljárás során a beruházások kivitelezőjének a kiválasztásánál fordultak elő szabálytalanságok. Kedvezőnek tekinthető, hogy a címzett és céltámogatások év végi maradványa az előző évekhez képest csökkent. Az országos adatok alapján a címzett és céltámogatások év végi összes maradványa M Ft volt, amely a évben rendelkezésre álló előirányzat 33,4 %-ának felelt meg. (Az előző év végén a központi támogatások maradványának aránya ennél magasabb, 42 % volt.) A nagy összegű és mértékű maradványon belül az elmúlt évekhez hasonlóan a céltámogatások maradványa volt a meghatározó, hiszen ennek összege M Ft, a évben rendelkezésre álló előirányzat 37,5 %-a volt. A céltámogatások összes maradványának döntő hányada, 87, 4 %-a továbbra is a szennyvízelvezetési és -tisztítási ágazatban keletkezett, ami annyit jelent, hogy ezen a területen 2001-ben M Ft maradt felhasználatlanul. Az ellenőrzött címzett és céltámogatások összes maradványa M Ft, aránya 35, 1% ezen belül a címzett támogatásoknál 27 %, a céltámogatásoknál pedig 36,8 % volt év végén. Az összes céltámogatási maradvány 94 %-a szennyvízelvezetési és -tisztítási ágazatban jelentkezett, (a vizsgált címzett és céltámogatások 20 %-ot meghaladó évi maradványait a 10. sz. táblázat mutatja be). A központi támogatási maradványokat elsősorban az előirányzat lekötések okozták, az önkormányzatok a címzett és céltámogatási rendszerről szóló törvényben előírt központi előirányzat lemondási kötelezettségüket csak késve, 6

10 ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK vagy egyáltalán nem teljesítették. A vizsgálat által feltárt előirányzat lemondási kötelezettségek 75 %-a az ÁFA levonhatóvá válásával összefüggésben keletkezett. A évi új induló beruházásoknál a céltámogatási előirányzat maradványok képződésében szerepe volt az előminősítéses közbeszerzési eljárás időigényének is, ami miatt a tárgyévben vagy el sem kezdődött a beruházás, vagy csak szerény mértékű támogatás felhasználás történt. A vizsgálat szerint 14 új induló beruházás kivitelezését nem kezdték el 2001-ben, (ezek jegyzékét a 11. sz. táblázat tartalmazza). A évtől a céltámogatás első évi üteme legalább 30 % kell hogy legyen, szintén hozzájárult a céltámogatási előirányzat maradványok képződéséhez. Törvényesség tekintetében az előző évben jelentkező javulás tovább folytatódott. A korábbi évek általános tapasztalata azt volt, hogy az önkormányzati saját forrás biztosítása érdekében az önkormányzatok a kivitelezővel függő helyzetbe kerültek: közterület használati, helyiségbérleti, eszközhasználati stb. szerződéseket kötöttek. Az ÁSZ korábbi javaslatai alapján a évi új szabályozás szerint ez a lehetőség megszűnt. A vizsgálat a évi új induló beruházásokkal kapcsolatban nem tárt fel ilyen önkormányzati gyakorlatot. A vizsgálataink által feltárt, jogtalanul igénybevett központi támogatások és a jogosulatlan központi támogatás előirányzat lekötések összege és az ellenőrzött előirányzatokhoz viszonyított aránya évről-évre jelentősen csökkent. Míg az években a jogtalan támogatás igénybevétel és előirányzat lekötés az ellenőrzött támogatásokhoz viszonyítva mintegy 20 %-os mértékű volt, addig évben már csak 1,4 %-os. A törvényesség javulása azzal is összefüggésben van, hogy az ÁSZ javaslataira figyelemmel a törvényi szabályozás több kérdéskört illetően (bekötő vezeték, üdülő terület, ÁFA levonási jogosultság stb) egyértelműbbé vált, ami megkönnyítette az önkormányzatok jogkövető magatartását. Időközben javult az önkormányzatok és az általuk megbízott lebonyolító szervezetek beruházás előkészítési és lebonyolítási gyakorlata is. Az évi központi támogatások vizsgálata során 103 önkormányzatnál végeztünk ellenőrzést, amely 191 beruházást érintett. Az összes előirányzat 49 %-át vizsgáltuk és 469 M Ft jogtalan igénybevétellel összefüggésben tettünk visszafizetési javaslatot, továbbá 1100 M Ft előirányzat csökkentést javasoltunk. Az évi címzett és céltámogatások ellenőrzése során 88 önkormányzat 127 beruházásának helyszíni vizsgálatát végeztük el, amely az összes előirányzat 22 %-át jelentette és 191 M Ft jogtalan igénybevétellel összefüggésben tettünk visszafizetési javaslatot, 440 M Ft előirányzat csökkentést kezdeményeztünk. A évet érintő vizsgálatunkban 96 önkormányzatnál 149 beruházásra kapott központi támogatás felhasználását ellenőriztük, az összes előirányzat 7

11 ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 33,8 %-át. Jelentésünkben 18,5 M Ft jogtalanul igénybe vett támogatás visszafizetésére, illetve 376 M Ft előirányzat csökkentésre tettünk javaslatot. A jelen vizsgálat az ellenőrzött 152 beruházásnál a jogosulatlan támogatási előirányzat lekötéssel és támogatás felhasználással összefüggésben 11 szabálytalanságot állapított meg. A vizsgált önkormányzatoknál feltárt jogosulatlan támogatási előirányzat lekötés és támogatás felhasználás mindösszesen E Ft, az ellenőrzött beruházások évi támogatási előirányzatának 0,24 %-a. A vizsgálat megállapításai alapján összesen 4832 E Ft jogtalanul igénybe vett címzett támogatás, illetve E Ft céltámogatás visszafizetési, valamint 4921 E Ft jogosulatlan címzett, illetve E Ft céltámogatási előirányzat lekötés miatti előirányzat lemondási kötelezettséget tártunk fel. Az ellenőrzés által feltárt a központi támogatásokra vonatkozó visszafizetési, illetve előirányzat csökkentési javaslatainkat nem támogatott célra történő felhasználások, le nem vonhatóként tervezett ÁFA levonhatóvá válása, műszaki tartalom változtatás, központi támogatás befejezett beruházáshoz való részbeni felhasználása és egyéb okok miatt tettük meg. A vizsgált önkormányzatok május 5-éig az Állami Számvevőszék javaslata alapján 4832 E Ft jogtalanul igénybe vett címzett és 4857 E Ft céltámogatást fizettek vissza a Magyar Államkincstárba, továbbá 4921 E Ft címzett és 2498 E Ft céltámogatási előirányzatról való lemondási kötelezettségüknek eleget tettek. Az önkormányzatok által időközben teljesített visszafizetés és lemondás az összes jogtalan támogatás felhasználás és előirányzat lekötés 21,4 %-a volt. A címzett és céltámogatási rendszert szabályozó törvényt 21 alkalommal módosították, ezzel rendszeridegen elemek is kerültek a törvénybe. A sok módosítás miatt ma már a törvény nehezen tekinthető át, nehezen értelmezhető, nem következetes, ami már önmagában is szükségessé teszi az átfogó változtatást. A már említett, az egyéb állami pénzalapok döntési mechanizmusa, a sokcsatornás támogatás egységes kezelése is indokolttá teszi az újraszabályozást. A helyi önkormányzatok címzett és céltámogatással folyamatban lévő egyes beruházásainak befejezése érdekében szükséges törvénymódosításokról szóló törvény szerint 3008 M Ft-ot hagytak jóvá a céltámogatással folyamatban lévő beruházások befejezésére, évi felhasználási kötelezettséggel. A kiegészítő céltámogatás nincs összhangban a címzett és céltámogatási rendszerről szóló törvénnyel, ugyanis egyes alapelőírásai az ilyen támogatásban részesült önkormányzati beruházásokra nem értelmezhetők. A kiegészítő céltámogatás nyújtásával sérülő egyik alapelőírás, hogy a támogatási arány a beruházás befejezéséig nem változtatható, a másik pedig, hogy a beruházás műszaki tartalmának változtatásából, az ár- és árfolyamváltozásból, valamint a kivitelezés átütemezéséből származó többletköltség miatt az önkormányzatot a beruházás elfogadott összköltségéhez képest további központi támogatás nem illeti meg. A kiegészítő céltámogatás objektív elbírálásának nem voltak meg a kritériumai, feltételrendszere, amit többek közt az is jelez, hogy nyolc esetben az eredeti igénybejelentésben nem szereplő feladatokra történt a jóváhagyás és a felhasználás. Az önkormányzatok számára a kivitelezői szerződések utólagos módosí- 8

12 ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tására, kivitelezői többletköltségek elismerésére is lehetőséget nyújtott, de volt olyan érintett önkormányzat is, amelyik nem tudta a megítélt támogatást felhasználni. A címzett és céltámogatási rendszerről szóló törvény kötelezően előírta a címzett és céltámogatásokban részesülő önkormányzatok számára a megfelelő képesítésű műszaki ellenőr alkalmazását és a beruházási összköltség 1 %-ig ismerte el a díjazás mértékét. A műszaki ellenőrzés tevékenységének meghatározása azonban pontatlan. Ez bizonytalanságot keltett az önkormányzatok szakembereiben és megnehezítette a központi támogatások igénybevétele és felhasználása jogszerűségének megítélését is. A céltámogatások segítségével megvalósuló közös szennyvízközmű beruházásoknál évben is bizonytalanságot okozott az önkormányzatok számára az APEH gyakorlat az ÁFA levonási jog érvényesítésére, amely miatt ilyen beruházások esetén a számlákat - APEH iránymutatások alapján - a társönkormányzatok, vagy az érintett önkormányzatok tulajdonközössége nevére kérték kiállítani és ezek alapján történt a céltámogatások igénylése is, amely viszont ellentétes a címzett és céltámogatási rendszerről szóló törvény szabályozásaival. Ugyanis a központi támogatás címzettje a beruházás megvalósítása időszakában nem változhat és a támogatás címzettje jelen esetben a gesztor önkormányzat nyújtja be a teljesítést igazoló, kiegyenlítetlen, felülvizsgált és igazolt számlát a pénzintézethez. Az ÁFA visszaigénylés kérését a BM és a PM illetékes főosztályai év elején szabályozták. A címzett és céltámogatási előirányzatokról való lemondások átfutási ideje nagyon hosszú, jellemzően fél-háromnegyed év telik el, amíg az önkormányzat visszajelzést kap a TÁH-tól az előirányzat-csökkentés megtörténtéről. Az önkormányzatok által eszközölt előirányzat-lemondások a Magyar Államkincstárnál is az előzőekhez hasonló ideig még központi támogatási előirányzatként szerepeltek és egyúttal előirányzat maradványként jelentkeztek. A helyszíni vizsgálatok tapasztalatai alapján a helyi önkormányzatoknak tett javaslatok a beruházási szabályzat és a közbeszerzési rendelet megalkotására, illetve módosítására, a közbeszerzésekről szóló törvény előírásainak következetes betartására, az üzembehelyezett beruházások törvényi előírásoknak megfelelő számviteli nyilvántartásba vételére (aktiválására), a beruházások fokozottabb belső ellenőrzésére irányultak. A javaslatok között szerepelt a jogosulatlanul lekötött központi támogatások időbeni lemondása is. A helyszíni vizsgálatok megállapításaival kapcsolatban személyi felelősségre vonást, valamint ügyészségi vizsgálatot (jogosulatlan gazdasági előnyszerzés gyanúja miatt) egy esetben kezdeményeztünk (Csöde). Ezen túl a közbeszerzésekről szóló törvény előírásainak megszegése miatt kezdeményeztük a Közbeszerzések Tanácsa Döntőbizottságánál az eljárás lefolytatását (Cserszegtomaj). A vizsgálat tapasztalatai azt jelzik, hogy a címzett és céltámogatási rendszer javítására tett ÁSZ javaslatok hasznosítása következtében a törvényesség javult, amit a jogtalan előirányzat lekötések és a jogosulatlan támogatás igény- 9

13 ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK bevételek csökkenése is mutat, az előirányzat maradványok csökkentek, mindezekhez az önkormányzati munka javulása is hozzájárult. Az ellenőrzés tapasztalatai és következtetései alapján a címzett és céltámogatások felhasználásánál a törvényesség és szabályszerűség érvényesülése érdekében javasoljuk: a belügyminiszternek kezdeményezze az ellenőrzés által feltárt 4921 E Ft címzett és E Ft céltámogatási előirányzat csökkentését a képviselő-testületek (közgyűlések) által időközben lemondott központi támogatási előirányzatok figyelembevételével a Magyar Köztársaság évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényjavaslatban (az 5. és a 6. sz. mellékletek szerint). a pénzügyminiszternek kezdeményezze a vizsgálat által feltárt, jogtalanul igénybe vett 4832 E Ft címzett és E Ft céltámogatás visszafizettetését az önkormányzatok által időközben visszafizetett központi támogatások figyelembevételével és büntető kamatainak megfizettetését a Magyar Köztársaság évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényjavaslatban (a 3. és a 4. sz. mellékletek szerint). 10

14 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. AZ ÖNKORMÁNYZATOK FEJLESZTÉSI TEVÉKENYSÉGÉNEK MEGALAPOZOTTSÁGA, A BERUHÁZÁSOK SZAKMAI, MŰSZAKI ÉS PÉNZÜGYI ELŐKÉSZÍTÉSE A helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló évi LXXXIX. törvény évi szabályozásában, a célkitűzésekben, a céltámogatások között kiemelt szerepet kaptak az EU környezetvédelmi követelményeihez közelítő, az elmaradást csökkentő szennyvízcsatornázás és szennyvíztisztító-telep fejlesztési tevékenységek. Ez tükröződik abban, hogy a megelőző évekhez képest (lakosság számtól függően) %-ponttal növekedett a szennyvízcsatorna-hálózat és 10 %-ponttal a szennyvíztisztító-telep építésére adott állami támogatási arány. További %-os támogatás illeti meg a már meglévő, vagy folyamatban lévő beruházás építéséhez csatlakozó önkormányzatot, illetve a közös beruházásban megvalósuló fejlesztéseket. Az állami támogatás aránya így már elérte az %-ot is. A helyi önkormányzatok beruházásait évben is döntően az határozta meg, hogy a címzett és céltámogatási rendszer mely fejlesztési célokat preferált. A központi támogatások jól orientálták a helyi önkormányzatok fejlesztési tevékenységét, hiszen a központi támogatások segítségével megvalósuló önkormányzati beruházások kivétel nélkül az önkormányzati törvény helyi szintű feladataiból levezethető jogos igényeken alapultak, melyeken belül meghatározó szerepet kaptak a környezetvédelmi követelmények, az ivóvízbázisok védelme. Ezek a követelmények, a valós lakossági igények, valamint a központi támogatási rendszer feltételrendszere is a szennyvízközmű beruházások megvalósítására ösztönözte a helyi önkormányzatokat. Ez megmutatkozott abban, hogy a évi céltámogatások 91,1 %-a szemben a évi 89,9 %-kal a szennyvízelvezetés és -tisztítás ágazatra irányult. A vizsgált szennyvízközmű beruházások 60 %-a közös beruházásként valósult meg. Az önkormányzatok felismerték a nagyobb közműrendszerek létrehozásából származó előnyöket, a várhatóan alacsonyabb üzemelési költségeket, és mindenek előtt a központi támogatási rendszerben lévő preferenciákat, amelyek többlettámogatással segítették a közös beruházásokat. A címzett támogatási pályázatot megelőzően az érintett önkormányzatok elkészítették beruházási koncepciójukat és a Cct-ben előírt egyeztetési eljárást a szakminisztériummal lefolytatták (Mezőberény Függelék (a továbbiakban F) 1.1., Szeged F 1.2., Tolna Megyei Önkormányzat F 1.3.,Vas Megyei Önkormányzat F 1.4.). A céltámogatási igénybejelentésekhez több változatot tartalmazó megvalósíthatósági tanulmányok készültek, melyek közül a műszaki-gazdasági szempontból legkedvezőbbet preferálták, így az került bele a céltámogatási igénybejelentésbe (Újkígyós F 1.5., Kondoros F 1.6.). 11

15 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A címzett és céltámogatási pályázatok a törvényes előírásoknak megfeleltek. A beruházásokhoz a szükséges önkormányzati döntéseket a képviselő-testületek (közgyűlések) meghozták. A beruházási célt az önkormányzatok képviselő-testületei a költségvetésről alkotott rendeletek keretében, illetve a központi támogatási pályázatokhoz benyújtott saját forrást biztosító határozatokkal hagyták jóvá. A hatósági (építésre jogosító) engedélyek, szakhatósági állásfoglalások, nyilatkozatok és egyéb szükséges dokumentumok (pl. társberuházói megállapodás) rendelkezésre álltak. Ebben szerepe volt a pályázatok többéves előkészítésnek és a központi támogatásokra vonatkozó pályázatok, illetve igénybejelentések a vizsgálat által kedvezőnek ítélt szigorodó követelményeinek. A szennyvízközmű beruházások esetén a már meglévő szennyvíztisztító-telepre csatlakozó szennyvízcsatorna építéseknél a tulajdonosok befogadó nyilatkozata minden esetben rendelkezésre állt. Esetenként a szennyvíztisztító-telep bővítése is szükségessé vált. A vízjogi létesítési engedély módosítások az érvényességi idő meghosszabbítására irányultak. Ettől eltérően tervezési hiányosságok miatt is szükségessé vált a vízjogi létesítési engedélyek változtatása (Nyírlugos F 1.7.). Általánosan jellemző, hogy a községekben, a polgármesteri hivatalokban a személyi feltételek (létszám, speciális szakismeret) nem tették lehetővé a beruházások teljes előkészítését, megszervezését és lebonyolítását. Erre a községi önkormányzatok csak külső szakértő vállalkozások igénybevételével voltak képesek. Alapvetően ezzel függhetett össze, hogy a kapcsolódó tevékenységeknek, a beruházások rendjének, illetve a közbeszerzések bonyolításának helyi szabályozását a vizsgált önkormányzatok teljes körűen nem készítették el. A vizsgálat megállapítása szerint a beruházási szabályozást ötvenöt, a közbeszerzési szabályozást harmincöt önkormányzat nem készítette el. A városi önkormányzatok általában éltek a közbeszerzésekről szóló évi XL. törvény (Kbt.) 96. (2) bekezdésében kapott felhatalmazással, vagyis helyi rendeletben szabályozták a közbeszerzési eljárást. Ugyanakkor két városi önkormányzat a Kbt évi módosítását követően nem aktualizálta a szabályozást (Tiszafüred F 2.1., Szigetvár F 2.2.). Egy önkormányzatnál a közbeszerzés részletes eljárási rendjét a jegyző szabályozta, ami azonban nem felel meg a Kbt-ben előírt, önkormányzati rendelettel történő szabályozás követelményének (Zalaszentgrót F 2.3.). Ugyancsak egy önkormányzatnál hiányos volt a szabályozás (Budapest XVI. Kerület F 2.4.). A községi önkormányzatok között voltak olyanok, melyek közbeszerzési rendeleteiket úgy helyezték hatályba, hogy azokat a már megindított közbeszerzési eljárásra nem lehetett alkalmazni (Nagypáli F 2.5, Cserszegtomaj F 2.6.). A fejlesztési célokat megfogalmazó helyi önkormányzatok már a központi támogatási pályázatok előkészítése érdekében felvették a kapcsolatot az építőipari tervezésre és lebonyolításra szakosodott szervezetekkel. Általánosítható megállapítás, hogy a támogatásokkal érintett községi önkormányzatok a tervezőket és a lebonyolítókat nem versenyeztetéssel, hanem a korábbi beruházási tapasztalatok és a környező települések ajánlatai (referencia munkák) alapján választották ki. Az alkalmazott gyakorlat szerint külön szerződések és díjak vonatkoztak az előkészítési, közbeszerzési eljárással összefüggő feladatokra és a lebonyolítás kivitelezéssel párhuzamos szakaszára, beleértve a műszaki 12

16 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK ellenőrzést is. A lebonyolító kiválasztása három esetben nem volt törvényes. Barcs város önkormányzata (F 2.7.) helytelenül értelmezte az építési beruházás és a szolgáltatás fogalmát és lebonyolítót nem közbeszerzési eljárás keretében választotta ki, annak ellenére, hogy a lebonyolítási díj elérte a közbeszerzési értékhatárt. Cserszegtomaj község önkormányzata (F 2.8.) elmulasztotta a Kbt. 10. számú melléklete szerinti hirdetmény közzétételét, pedig a Kbt. 4. (7) bekezdése értelemében arra köteles lett volna, mert a lebonyolítási díj évenkénti összege legalább egy költségvetési évben a költségvetési törvényben meghatározott a szolgáltatásra vonatkozó közbeszerzési értékhatár felét elérte. Az ÁSZ a vizsgálat során megállapított jogsértésre felhívta a Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottságának figyelmét. Egy esetben (Pécsvárad F 2.9.) a lebonyolító kiválasztása nem volt szabályos, mert az önkormányzat saját versenyeztetésre vonatkozó rendeletének mellőzésével választotta ki, illetve bízta meg a lebonyolítót. A községi önkormányzatoknál a közbeszerzési eljárás lefolytatása az előzőekben már jelzett közbeszerzési rendelet hiányában közvetlenül a Kbt. előírásai alapján történt. A beruházások nagyságrendjére tekintettel kétfordulós, előminősítéses nyílt eljárással választották ki az önkormányzatok a kivitelezőt. A 240 millió Ft értékhatár alatti beruházásoknál az önkormányzatok nyílt közbeszerzési eljárást alkalmaztak. A vizsgálat tapasztalatai szerint az érintett önkormányzatok a közbeszerzési eljárási fajtákat (nyílt, tárgyalásos, meghívásos) jól választották meg, a Kbt. idevonatkozó rendelkezéseit betartották. Az ajánlati felhívásokban, valamint a részletes kiírási dokumentációkban a beruházások műszaki tartalmát a központi támogatásokhoz benyújtott pályázatokkal azonosan szerepeltették. A Kbt.-nek a pénzügyi fedezet biztosítására vonatkozó szabályozását négy ellenőrzött önkormányzat nem tartotta be (Zalaszentiván F 2.10., Nagypáli F 2.11., Alsópáhok F 2.12., Zalaszentgrót F 2.13.). A céltámogatás segítségével megvalósítani kívánt létesítmények pénzügyi fedezete az ajánlati felhívás, illetve a hirdetmény megjelenésének időpontjában nem állt teljes mértékben az érintett önkormányzatok rendelkezésére, hiszen ekkor a céltámogatási igénybejelentést már elbírálták, de az egyéb állami támogatások elnyerésére vonatkozó pályázatok eredményességéről nem, vagy csak részben kaptak értesítést, illetve a tényleges saját források megteremtésére is csak a későbbiekben intézkedtek. Ezzel az Áht. 98. (7)-(8) bekezdésében foglalt követelmények teljes mértékben nem érvényesültek. A központi támogatások segítségével megvalósult beruházások kivitelezőinek kiválasztását célzó közbeszerzési eljárások során a helyszíni ellenőrzést megelőzően a beruházások harmadánál indítottak jogorvoslati eljárást az elutasított ajánlattevők. A jogorvoslati eljárás lefolytatása (elutasítás esetén is), a megismételt közbeszerzési eljárás időigénye hátráltatta a beruházási folyamatot (Sárszentmihály F 2.14., Mány F 2.15., Csókakakő F 2.16., Barcs F 2.17., Somogyszob F 2.18., Vas Megyei Önkormányzat F 2.19., Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Önkormányzat Megyei Kórház F 2.20., Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Önkormányzat Pszichiátriai Otthon F 2.21., Gyomaendrőd F 2.22., Halmaj F 2.23.). 13

17 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A nemzetközi támogatást (PHARE) is elnyert helyi önkormányzatok a beruházás kivitelezőjének kiválasztására a nemzetközi jogszabályok szerinti, nemzetközi tendereztetést alkalmaztak (Őriszentpéter F 2.24., Mezőcsát F 2.25.). A központi támogatásokat elnyert önkormányzatok a beruházások kivitelezésére vonatkozó vállalkozói szerződéseket a közbeszerzési eljárásokban nyertes vállalkozókkal, a közbeszerzési eljárás szerinti ajánlati feltételekkel megegyező feltételekkel kötötték meg. A szerződésekben az egyes létesítmények kivitelezési határidejét úgy határozták meg, hogy a hosszas előkészítési folyamat időveszteségét pótolni tudják és a beruházásokat a céltámogatási igénybejelentésben megjelölt határidőre befejezzék. A beruházások pénzügyi megalapozottsága, pénzügyi előkészítése az ÁSZ korábbi vizsgálatainak megállapításaihoz hasonlóan számos hiányosságot mutatott. A céltámogatási igények benyújtásakor az érintett önkormányzatok képviselőtestületei a saját források biztosítását határozataikban vállalták. Ez irányú kötelezettségvállalásaik azonban az esetek egy részében éves költségvetésüket is meghaladták, vagy abban jelentős részt képviseltek, így nem az önkormányzatok adott időpontban rendelkezésre álló tényleges pénzügyi lehetőségeit tükrözték (Nagypáli F 3.1., Csöde F 3.2., Barcs egyik társönkormányzata Bélavár F 3.3.). A beruházásokat alapvetően központi és egyéb állami támogatásokból, valamint saját forrásból valósították meg. Az egymástól eltérő szabályozás esélyegyenlőtlenséget teremt, mivel a fix összegű központi támogatási arányhoz egyedi igények alapján megítélt mértékű és számú támogatás járulhat. Így a támogatás mértéke rendkívül szóródik a %-os támogatási tartományban. Az állami támogatások összehangolatlansága a címzett és a céltámogatással megvalósult önkormányzati beruházások pénzügyi előkészítését, a szükséges pénzügyi fedezetek megalapozott tervezését bizonytalanná teszi. Az önkormányzatok pénzügyi előkészítési hiányosságai mellett a beruházások gazdasági megalapozottságát is alapvetően hátráltatta, hogy a források beleértve az egyéb állami pénzalapokat is - összehangolását szabályozó 263/1997. (XII. 21.) Korm. rendelet, illetve az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet előírásai nem érvényesültek. A központi és az egyéb állami támogatásokra vonatkozó pályázatok együttes benyújtási lehetősége, egységes szempontoknak megfelelő elbírálása nem volt biztosított. A központi és az egyéb állami támogatásokra vonatkozó szabályok továbbra sincsenek összhangban (beruházási költségek eltérő tartalma, eltérő időpontokban történő elbírálás, egyéb állami támogatások esetében elhúzódó döntések és ezzel összefüggésben a döntések módosítása, a támogatások átütemezése). A beruházások forrásösszetétele a beruházások megkezdésekor még bizonytalan volt, az egyéb állami támogatásokra (VICE, KAC, TERKI) vonatkozó ígérvényekkel rendelkeztek az önkormányzatok, így a beruházás folyamatában is keresték a pénzeszközöket, törekedve arra, hogy a céltámogatás szempontjából saját forrásnak tekintett eszközökből minél kevesebbet kelljen tényleges önkormányzati önerőből biztosítani. Az önkormányzatok a beadott pályázatokat esetenként többször megerősítették, módosították, illetve megismételték és így az egyéb állami 14

18 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK támogatásokhoz egy hosszadalmas alku eredményeképpen jutottak hozzá. Ez főként a KAC pályázatoknál volt jellemző (Zalaszentiván F 3.5., Nagypáli F 3.6., Zalaszentgrót F 3.7., Asópáhok F 3.8., Mezőberény F 3.9.), de VICE pályázatok esetében is előfordult (Cserszegtomaj F 3.10., Balatonfőkajár F 3.12.). A évben induló új beruházásoknál a céltámogatási igénybejelentéshez a Cct. szerint az egyéb állami támogatásokról szóló ígérvényeket, valamint hitelfelvételi szándék esetén a hitelintézet hitelfedezeti igazolását is csatolni kellett. Az önkormányzatok évben az önkormányzati saját forrásokra vonatkozó előírásokat betartották, költségvetési rendeleteikben a központi támogatások segítségével megvalósuló létesítményeket feladatként szerepeltették. Ezzel összefüggésben, két esetben pénzügyi ütemezés elmaradása, illetve szabálytalan előirányzat megjelölés miatt kisebb hiányosságot állapítottunk meg (Cserszegtomaj F 3.13., Alsópáhok F 3.14.). Az önkormányzatok évi eredeti költségvetési rendeleteikben megfelelően vették figyelembe a céltámogatás éves ütemének igénybevételéhez szükséges saját forrásokat, a helyi adókat és a gépjárműadóból befolyó bevételeket, részben pedig közös beruházások esetén a társönkormányzatoktól történő pénzátvételeket. A évi saját forrás biztosításában jelentős szerepe volt a gázközmű vagyonból származó önkormányzati bevételeknek is. Az egyéb állami támogatások igénybevételére vonatkozó támogatási és finanszírozási szerződések megkötése megtörtént. A címzett támogatást elnyert önkormányzatok a Magyar Államkincstárral, a céltámogatást elnyert önkormányzatok pedig számlavezető pénzintézetükkel megkötötték a címzett, illetve a céltámogatás igénybevételére vonatkozó finanszírozási szerződést. 2. A BERUHÁZÁSOK MEGVALÓSÍTÁSA, MŰSZAKI ÉS PÉNZÜGYI LEBONYOLÍTÁSA, A PÉNZÜGYI TELJESÍTÉS ALAKULÁSA A központi támogatások segítségével megvalósuló beruházások tervszerűségét időbeli szempontból vizsgálva az ellenőrzés megállapította, hogy azok az igénybejelentésekhez, pályázatokhoz viszonyítva összességében nem tervszerűek. Kivételt ez alól a címzett támogatások segítségével a korábbi években indított beruházások jelentettek (Szeged F 4.1., Mórahalom F 4.2.). A évi új induló címzett támogatású beruházások közül a gyáli közösségi ház létesítése mutatott a pénzbeli felhasználás szempontjából tervszerűtlenséget (Gyál F 4.3.). A vizsgált folyamatban lévő céltámogatott (Körösladány F 4.4. és Csongrád F 4.5.) önkormányzatok a évben elnyert állami támogatásból abban az évben semmit sem használtak fel, a közbeszerzési eljárást 2002-ben indították meg. A vizsgált beruházási körben két beruházás a saját forrás hiánya, illetve az egyéb állami támogatások megszerzésének bizonytalansága miatt másfél-két év időbeli csúszással valósult meg (Madocsa F 4.6., Bátaszék F 4.7.). 15

19 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A helyszíni ellenőrzés tapasztalatai szerint a beruházások megvalósítása három kivételtől eltekintve a műszaki teljesítés szempontjából tervszerűnek minősíthető. Az engedélyezési tervben szereplő műszaki tartalomtól döntően műszaki szükségszerűségből tértek el (Szeged F 4.8., Törökszentmiklós F 4.9., Tolna Megyei Önkormányzat F 4.10.). A kivitelezők számlázási gyakorlata az egyre kevesebb számú, így jelentős nagyságrendű összegeket tartalmazó számlázás felé tolódott el. A központi támogatás segítségével megvalósuló beruházások kivitelezésével kapcsolatban kibocsátott számlák egy kivételtől (Pécsvárad F 5.1.) eltekintve megfeleltek a jogszabályokban előírt tartalmi és formai követelményeknek (Bana F 5.2., Kisunyom F 5.3., Őriszentpéter F 5.4.). A számlák kibocsátását a kivitelezők által készített teljesítésigazolás, vagy a műszaki ellenőr által felvett állapotrögzítési jegyzőkönyv alapozta meg, amelyben tételesen felsorolták a számlázás alapjául szolgáló ténylegesen elvégzett munkákat. A számlákban feltüntetett munkák igazolása a műszaki ellenőr részéről minden esetben megtörtént. A kiegészítő céltámogatással megvalósuló beruházások számláin a miniszteri biztos ellenjegyzése is megtalálható volt. A magyar eljárásnál szigorúbb az EU gyakorlat a PHARE támogatás felhasználásával kapcsolatban. Ahol ilyen támogatás van, ott a kivitelező havi előrehaladási jelentést köteles készíteni és abban tételesen fel kell sorolni az elvégzett munkákat. A későbbi jelentések mindig ráépülnek az előzőekre. Ezeket a műszaki ellenőr átvizsgálja és amennyiben a jelentést elfogadja, úgy közbenső fizetési igazolást állít ki, és hozzájárul a számla benyújtásához és kifizetéséhez. A központi támogatás segítségével megvalósult beruházásoknál a évi központi támogatás igénybevétele mögött valós műszaki teljesítmények álltak. A műszaki és a pénzügyi teljesítés összhangját vizsgálva a céltámogatásos beruházásoknál Bana F 5.5., Szomor F 5.6., Gyermely F 5.7. esetében a műszaki teljesítések meghaladták a beruházásoknál összefüggő kifizetéseket, a pénzügyi teljesítéseket. A kivitelezők által történt számlázások és ezeken keresztül a kifizetések az önkormányzatok pénzügyi lehetőségeihez igazodtak. E kedvező fizetési feltételekre vonatkozó önkormányzati igényeknek már a közbeszerzési eljárásban, a bírálati szempontok között jelentős volt a súlya. A céltámogatások folyósítása a pénzintézetekkel megkötött finanszírozási szerződésekhez igazodott. A számlavezető pénzintézetek részére az önkormányzatok kezelési költséget (jutalékot) fizettek ki a céltámogatás folyósításáért. A pénzintézeti jutalékot önkormányzati saját forrásból fizették ki a Baranya megyei önkormányzatok (Pécsvárad, Villány, Mohács, Pécs) és nem éltek azzal a jogszabályi lehetőséggel, mely szerint erre is igénybe lehet venni céltámogatást. A kezelési költség mellett a hitel rendelkezésre tartási jutalék valamint a beruházásokkal összefüggő hitelekkel kapcsolatos kamat kiadások is terhelték az önkormányzatokat, amelyek a Cct., valamint a számvitelről szóló évi C. törvény alapján beruházási költségnek minősülnek, ebből következően a központi támogatás szempontjából figyelembe vehetők. Zala megyei vizsgálati ta- 16

20 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK pasztalat az, hogy a céltámogatások igénybevétele ezek után a költségek után is megtörtént. A számlavezető pénzintézetek az előbbiekben említett költségekkel időszakosan bankszámlakivonat kibocsátásával egyidejűleg megterhelték az önkormányzatok bankszámláit. A címzett és céltámogatások folyósítása egy kivételtől eltekintve (Őriszentpéter F 5.8.) a megkötött finanszírozási szerződések alapján, a jóváhagyott támogatási arányok szerint történt. A céltámogatás igénybevételéhez szükséges önkormányzati saját forrás biztosítását tovább nehezítette, hogy az előzetesen felszámított ÁFÁ-t és az egyéb állami támogatásokat az érintett önkormányzat(ok)nak kellett megelőlegezni, ami miatt hitel, illetve kölcsön igénybevételére kényszerültek (Madocsa F 5.9., Váralja F 5.10.). Ez azokra az önkormányzatokra jellemző, amelyek a pályázatukban olyan finanszírozási módot választottak, amely szerint a központi támogatás nem tartalmazza az ÁFA összegét, tehát ezt később visszaigényelhetik. Amennyiben az önkormányzat lemond az ÁFÁ-ra jutó központi támogatás igénybevételéről, a kivitelező által kiállított számla teljes ÁFA tartalmát az önkormányzatnak kell megelőlegeznie. Az ÁFA visszaigénylése általában napot vesz igénybe. Az egyéb állami támogatásokat, fejezeti kezelésű célelőirányzatokat a már kiegyenlített számla után lehet igénybe venni, így az igénybevétel átfutási ideje közel 60 nap. A közös beruházások ÁFA levonási (visszaigénylés) problémái az ÁSZ múlt évi jelzései, illetve javaslatai ellenére továbbra is fennálltak. Az önkormányzatok az ÁFÁ-t is tartalmazó összköltségre igényelték és kapták is meg a céltámogatást. A szennyvízközmű beruházásoknál jellemzően már a beruházás folyamatában, a leendő üzemeltetőkkel kötött előszerződések útján az ÁFA levonhatóvá válik, azonban nem egységes az APEH gyakorlata a tekintetben, hogy a gesztor önkormányzat, az érintett önkormányzatok tulajdonközössége, illetve a beruházásban részt vevő társönkormányzatok számára teszi lehetővé az ÁFA levonást. Az ÁFA levonhatósága érdekében a számlákat az APEH 2000/67. iránymutatása alapján a társönkormányzatok, illetve az érintett önkormányzatok tulajdonközössége nevére kérték kiállítani és ezek alapján történt a céltámogatások igénylése is, amely viszont ellentétes a Cct-vel és a 9/1998. (I. 23.) Korm. rendelettel. Ezek szerint a központi támogatás címzettje a beruházás megvalósítása időszakában nem változhat és a támogatás címzettje jelen esetben a gesztor önkormányzat nyújtja be a teljesítést igazoló, kiegyenlítetlen, felülvizsgált és igazolt számlát a pénzintézethez. A beruházás pénzügyi bonyolítása szakszerűségének biztosítása érdekében (Emőd F 5.11.) pénzügyi tanácsadót alkalmazott, illetve (Hercegkút F 5.12.) a beruházással kapcsolatos jogi feladatok ellátására ügyvédi irodával kötött szerződést. A előtt elfogadott és folyamatban lévő beruházásoknál még tapasztalható volt a korábbi ellenőrzéseink során is kifogásolt jelenség, hogy az önkormányzatok a szállítói számlák kiegyenlítéséhez szükséges saját forrást, illetve annak egy részét a kivitelezők által fizetett közterülethasználati, bérleti és egyéb szolgáltatási díjakból, illetve kivitelezői 17

21 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK kölcsönből biztosították. Ezeket a kivitelezők beépítették a beruházás vállalási díjába, növelve a beruházás összköltségét. Ez utóbbi pedig nagyobbrészt központi és egyéb állami támogatásból került kiegyenlítésre, részben kiváltva a vállalt önkormányzati saját forrásokat, ami rontotta az állami támogatási rendszer hatékonyságát (Madocsa F 5.13., Váralja F 5.14., Barcs 5.15., Somogyszob F 5.16., Szob F 5.17., Tiszabezdéd F 5.18.). A évi új induló beruházásoknál a korábbi ÁSZ javaslatokra figyelemmel a Cct-be beépítésre került, hogy az ilyen jellegű önkormányzati bevételek összegére jutó arányos központi támogatást vissza kell fizetni a központi költségvetésbe. A vizsgált körben a évi új induló beruházások között nem volt ilyen szerződés. A vizsgálattal érintett önkormányzatoknak évben 5703,0 M Ft címzett és ,6 M Ft céltámogatás állt rendelkezésre. A címzett támogatásból 4163,5 M Ft, a céltámogatásból ,6 M Ft felhasználás történt. A felhasználások és az előirányzat lemondások figyelembevételével a vizsgált beruházások esetében a címzett támogatások maradványa 1539,6 M Ft (27 %), a céltámogatások maradványa ,0 M Ft (36,8 %). A céltámogatási előirányzat maradványok összege és mértéke is jelentős. A felhasználatlanul maradt előirányzat jelzi a céltámogatási rendszer hatékonyságbeli problémáit (a vizsgált címzett és céltámogatások 20 %-ot meghaladó évi maradványait a 10. sz. táblázat tartalmazza). Az ellenőrzött beruházások mintegy 30 %-ánál a vizsgált évben semmilyen pénzfelhasználás nem történt, 20 beruházásnál az építési munkálatok el sem kezdődtek. (A vizsgált, el sem kezdett céltámogatások évi maradványait a 11. sz. táblázat tartalmazza.) A központi támogatással megvalósuló önkormányzati beruházások korábban egységesnek, kiszámíthatónak tekinthető támogatási rendszerét fellazította a évi kiegészítő támogatás egyedi döntési mechanizmusa. Az Országgyűlés december 12-i ülésnapján fogadta el a évi CXXXI. törvényt, a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatással folyamatban lévő egyes beruházásainak befejezése érdekében szükséges törvénymódosításokról, melyben egyszeri rendkívüli intézkedésként 3008 millió Ft-ot a céltámogatással folyamatban lévő beruházások befejezésére hagyott jóvá évi felhasználási kötelezettséggel. A kiegészítő céltámogatásban részesült önkormányzati beruházásoknál a évi CXXXI. törvény lehetővé tette, hogy az önkormányzatok céltámogatás jogcímen, a céltámogatási rendszeren belül ismét céltámogatáshoz jussanak, amire egyébként az Cct. nem adott lehetőséget. A kiegészítő céltámogatás igénybevételére, az előirányzat felhasználására irányuló eljárás a törvényben foglaltaknak megfelelően a BM kezdeményezésére indult. Az előirányzat felhasználásáról - a BM, a KÖVIM, a KöM és a PM képviselőiből álló tárcaközi bizottság javaslata alapján - a belügyminiszter volt jogosult dönteni. (A döntésekkel kapcsolatos megállapításokat az ÁSZ-nak a Belügyminisztériumi fejezet működésének ellenőrzéséről májusban készült V / sz. jelentés tartalmazza.) 18

22 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A tárcaközi bizottság azon megkezdett beruházások támogatására tehetett javaslatot, amelyek készültsége a pénzügyi teljesítés alapján december 31-én a 20 %-ot meghaladja, az önkormányzat megtett mindent a beruházás befejezéséhez szükséges saját forrás biztosítására, megvalósítása és üzemeltetése megfelel a gazdaságosság követelményeinek. A vizsgált önkormányzatok 28 %-a részesült a céltámogatással folyamatban lévő beruházás befejezéséhez kiegészítő céltámogatásban (Sárisáp F 6.1., Babarc F 6.2., Tószeg F 6.3, Szabadegyháza. F 6.4., Alcsútdoboz F 6.5., Abasár F 6.6., Kerecsend F 6.7., Poroszló F 6.8., Ják F 6.9., Őriszentpéter F 6.10., Farkasgyepű F 6.11., Igal F 6.12., Inke F 6.13., Becsehely F 6.14., Gégény F 6.15.). Két esetben, az eredeti igénybejelentésben nem szereplő feladatokra történt a kiegészítő céltámogatás jóváhagyása és felhasználása (Alcsútdoboz útburkolat helyreállítása, Ják úthálózat helyreállítása). A kiegészítő céltámogatás a kivitelezői szerződések utólagos módosítására, a kivitelezői többletköltségek elismerésére is lehetőséget nyújtott az önkormányzatok számára (Babarc, Farkasgyepű). A kiegészítő céltámogatást egy önkormányzat (Őriszentpéter) nem tudta igénybe venni és felhasználni. Az egyszeri kiegészítő céltámogatás nincs összhangban a címzett és céltámogatási rendszerrel, ugyanis annak egyes alapelőírásai nem értelmezhetők, nevezetesen, hogy a céltámogatási arány nem változtatható, illetve, hogy a felmerülő többletköltségek az önkormányzatot terhelik. A Cct. 5. -a szerint ugyanis, A beruházás befejezéséig a támogatás aránya nem változtatható. A Cct ának (1) bekezdése szerint pedig A beruházás műszaki tartalmának változtatásából, az ár- és árfolyamváltozásból, valamint a kivitelezés átütemezéséből származó többletköltség miatt az önkormányzatot a beruházás elfogadott összköltségéhez képest további központi támogatás nem illeti meg. 3. A KÖZPONTI TÁMOGATÁSOK IGÉNYBEVÉTELÉNEK JOGSZERŰSÉGE Az ellenőrzött 152 beruházás közül a jogtalan támogatási előirányzat lekötéssel és támogatás felhasználással összefüggésben tizenegy fejlesztésnél tárt fel szabálytalanságot a vizsgálat. A vizsgált önkormányzatoknál feltárt jogtalan támogatási előirányzat lekötés és jogtalan támogatás felhasználás mindösszesen E Ft, az ellenőrzött beruházások évi támogatási előirányzatának 0,24 %-a volt. A vizsgálat hat beruházásnál összesen E Ft jogtalanul igénybe vett címzett és céltámogatást állapított meg. Ezekből az önkormányzatok az 19