Magyarország közigazgatási szervezetrendszerének bemutatása

Átírás

1 MISKOLCI EGYETEM Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszék SZAKDOLGOZAT Magyarország közigazgatási szervezetrendszerének bemutatása Konzulens: Dr. Szabó Balázs Egyetemi tanársegéd Közigazgatási Jogi Tanszék Készítette: Ganyi Edina Jogász szak Levelező tagozat Miskolc 2014.

2 UNIVERSITY OF MISKOLC Faculty of Law Department of Administrative Law T H E S I S The presentation of Hungarian public administration's organization system Consultant: dr. Balázs Szabó Professor Assistant Department of Public Administration Law Author: Edina Ganyi Miskolc

3 Tartalomjegyzék Bevezetés 4 1. Igazgatás Az igazgatás kialakulása A igazgatás fajtái A közigazgatás fogalma A közigazgatás funkciója A közigazgatás rendszere: államigazgatás és helyi igazgatás A közigazgatás mint szervezet (rendszer) Általános szervezési elvek A központi igazgatás (a kormány, a kormány összetétele) A kormány felépítése, belső viszony A miniszterelnök helyzete A kormány működése A miniszterelnök helyzete, helyettesítése A kormány funkciói A központi igazgatás szervei A központi közigazgatási szervek csoportosítása A kormány saját szervei Önkormányzatok A helyi önkormányzatiság alapjai Az önkormányzati igazgatás Az önkormányzatok feladatkörei A helyi önkormányzatok típusai Területi államigazgatás A területi államigazgatás kialakulásának történelmi előzményei A megyei és fővárosi kormányhivatal A fővárosi és a megyei kormányhivatal feladat-, és hatásköre A Járási Hivatalok A Járási Hivatalok kialakulásához vezető út A Járási Hivatalok feladatai A járási Hivatalok szerkezeti felépítése Közszolgálati tevékenység 54 2

4 14. 1 A közszolgálat fogalmának meghatározása A közszolgálati jogviszony tartalma Közszolgálati modellek Közszférában dolgozók Az Uniós közszolgálat Az Európai Unió személyzete Kiválasztási folyamat Nemzetközi kitekintés Az Európai Unión szervezeti felépítése Összegzés Felhasznált irodalom

5 Bevezetés Dolgozatommal a közigazgatás szervezeti rendszerének működése mellett- annak sajátosságait, valamint két nagy alrendszerét, illetve a közöttük lévő releváns különbségeket kívánom bemutatni. Munkámban igyekeztem a témát történeti aspektusból megközelíteni, ennek során az alapoktól indulva kifejtettem az igazgatás kialakulását, fajtáit, a közigazgatás fogalmát, annak alkotmányos meghatározottságát. Hangsúlyt fektettem az államigazgatás központi és helyi szerveinek kategorizálására, az egyes szervek funkcióinak, jellegzetességeinek meghatározására ismertetésére, valamint a közöttük lévő kapcsolatrendszer sajátosságaira is szerettem volna felhívni a figyelmet. Célom, hogy egy átfogó képet adjak a rendszer releváns működéséről, a törvényi változások figyelembevételével. A rendszer áttekintése nem egyszerű feladat, így nagy odafigyelést, koncentrációt igényel mind a laikusok, mind pedig a szakemberek részéről. Dolgozatom írása során törekedtem arra, hogy széleskörűen felvázoljam a magyar kormányzati és önkormányzati rendszert, illetve kialakulásuk történeti előzményeit is. Az önkormányzati rendszer vonatkozásában bemutatom a helyhatóságok funkciórendszerét a hatályos önkormányzati törvény alapján. A közigazgatás működésére vonatkozó legfontosabb sajátosságokat elsősorban a különböző tevékenységfajtákkal összefüggésben fejtem ki. A központi igazgatás tekintetében kitérek a kormány összetételének, a miniszterelnök helyzetének vizsgálatára is továbbá a kormányt segítő szerveket is beépítettem dolgozatom ezen fejezetébe. A magyar közigazgatási rendszer szerves részét képezi a területi igazgatás is, melynek főbb ismertető jegyeit összefoglalom dolgozatomban. Kitértek e témában a lezajlott törvényi változtatásokra is. Munkám egyik fejezete a Járási Hivatalokra koncentrál, így elsősorban a járások kialakulásához vezető utat, a járások főbb feladatait, a járási biztos személyét, illetve a szervezeti felépítés vizsgálatára térek ki. Mindezek mellett dolgozatomban statisztikai adatokkal is szemléltetem a közigazgatás személyzeti rendszerét, a közszolgálati szférát. Egy rövid fejezet tartalmazza az Európai Unió szervezeti felépítését. E szerkezeti rész célja nemzetközi kitekintés által bemutatni az Unió működésének főbb mechanizmusait. 4

6 1. Az igazgatás 1.1. Az igazgatás kialakulása Az emberiség a történelem folyamán - az állatvilágból történt kiemelkedése óta- közös célok megvalósításán tevékenykedik. Az emberré válás folyamatának és a társadalom kialakulásának egyik összetevője az emberi együttműködés a célok megvalósításában. A létfenntartás szükségletei tették szükségessé az együttműködést. Az emberiség fejlődésével párhuzamosan a kooperáció mögött meghúzódó célok kibővülnek. Kialakulnak a társadalom egységei, amelyek már a létfenntartási szükségletek kielégítésén kívül magasabb rendű célok megvalósítását tűzték ki maguk elé. Az állam az emberi együttműködés legmagasabb rendű formája. Az állam résztvevők közötti olyan kapcsolatot feltételez, amelyben szükség van egy kiegészítő (igazgatási) tevékenységre. Mindezek alapján az igazgatás fogalma a következőképpen határozható meg. Az igazgatás az emberi együttműködés során keletkező emberi tevékenység. Biztosítja a közös cél elérését, az ehhez szükséges személyi, tárgyi feltételeket, és a munka összhangját. 1 Az igazgatás fogalom négy lényeges elemet sűrít magába, melyek a következők: 1. Az egyén saját munkájára irányuló emberi tevékenység 2. Célkitűzés 3. Koordináció 4. Személyi és tárgyi feltételek biztosítása Emberi-, az egyén saját munkájára irányuló összehangoló tevékenységet értjük alatta. Az igazgatás fogalmának meghatározása lehetetlen egy kulcsfontosságú kifejezés nélkül, amely nem más, mint a célkitűzés. Cél nélkül nincs célkitűzés, e-nélkül az igazgatás értelme kiüresedne, egy a szakirodalomban általános meghatározás alapján öncélúvá l art pour l art tevékenységgé válik. A koordináció elsődleges feladata az összekapcsolás, a célkitűzés és annak megvalósításáért végzett fő tevékenység. A koordináció lényeges szerepe még, hogy a cél és a munkamegosztás között esetlegesen kialakuló ellentmondást kiküszöbölje. 1 Közigazgatási Jog Általános rész I. (szerk.: Dr. Kalas Tibor) Bíbor Kiadó, p. 5

7 1. 2. Az igazgatás fajtái Miután az igazgatási viszonyok a társadalmi viszonyok egyik altípusát alkotják, rájuk is jellemzőek a társadalmi viszonyok sajátosságai. Elsősorban az, hogy ezek is hatalmi viszonyok. Ezért ugyanúgy, ahogyan a társadalmi viszonyok hatalmi jellegét a tulajdonviszonyok meghatározzák, az igazgatási viszonyok is függenek a hatalmi viszonyoktól, és az azt befolyásoló tulajdoni viszonyoktól. Ezen az alapon az igazgatási viszonyok három fő fajtáját különböztetjük meg, az állami igazgatást, a magánigazgatást, és a társadalmi önigazgatást. 2 Az állami igazgatás Alapját az állami tulajdon adja, ennek során az állam felhatalmazást ad az általa létrehozott szervek igazgatási célkitűzések, döntések megalkotására és végrehajtására. Az államszervek között - a hatalmi ágak klasszikus, hármas megosztásának megfelelően - a törvényhozói, a közigazgatási és az igazságszolgáltatási szervek, az állami munkaszervek között pedig a gazdálkodó szervek, az intézetek és az egyéb állami munkaszervek találhatók. Mindezekből következik, hogy az állami igazgatás egyik speciális fajtája a közigazgatás, amely az egész társadalomra kiterjedő, közhatalom birtokában végzett igazgatási tevékenységet jelenti. 3 Magánigazgatás Lényegét a magántulajdon adja, ennek megfelelően a magántulajdonnal rendelkező, maga határozza meg az igazgatási célkitűzéseit, döntéseit és maga gondoskodik azok végrehajtásáról. Tipikusak a gazdasági életben megjelenő szervei a részvénytársaságok és a korlátolt felelősségű társaságok. Társadalmi önigazgatás Társadalmi önigazgatás alapja egyrészt a csoporttulajdon, másrészt a társadalom öntevékeny szerveinek létrejötte. A csoporttulajdon a szövetkezetek, egyesületek stb. igazgatásának 2 (Utolsó letöltés: ) 3 (Utolsó letöltés ) 6

8 megalapozója, kivételesen léteznek azonban a társadalomban olyan szervezetek is, amelyek közvetlenül vagyonnal alig, vagy egyáltalán nem rendelkeznek mégis a társadalmi önigazgatás alapján, működnek. Ilyenek például az érdekképviseleti szervek egyes típusai, a szakszervezetek (Utolsó letöltés: ) 7

9 2. A közigazgatás fogalma, alkotmányos meghatározottsága Mielőtt a közigazgatás szervezeti rendszerét fejtem ki, úgy vélem a közigazgatás fogalmát kell megérteni. A szakirodalomban egységes elnevezés nem alakult ki a fogalomra vonatkozóan, hanem az egyes tudományágak egymástól eltérő módon határozzák meg. A közigazgatás fogalmát legkönnyebben akkor érthetjük meg, ha elhagyjuk a köz előtagot és az igazgatás fogalmából indulunk ki. Ennek legegyszerűbb megfogalmazása miként a megközelítés módja is Waldotól származik, aki szerint az igazgatás ésszerű együttműködő cselekvés, vagyis az irányítónak az a tevékenysége, amellyel másokat meghatározott magatartásra rávesz. 5 Az igazgatás eszerint olyan nem feltétlenül- közhatalmi tevékenység, amelynek van alanya (az, aki igazgat), van tárgya (leginkább a büntetőjogból ismert passzív alany, azok a személyek, akiket igazgatnak), végül van tartalma. 6 A fenti definícióból megállapítható, hogy a közigazgatás a következő két ismérvet tartalmazza: egyrészt az igazgatás hatalmi helyzetet feltételez, másrészt az igazgatás lényege a működés. Az igazgatás legfontosabb mozzanata tehát a kinyilvánított akarat hatalom birtokában történő érvényesítése, az akaratnak megfelelő tényleges cselekvés. Visszajutunk tehát bár egyszerűsítve- Waldo definíciójához, ám abból a legfontosabb elemeket emeltük ki: az igazgatás hatalmi helyzet alapján történő működés. 7 Dr. Kalas Tibor közigazgatás szervezéstudományi fogalmát a következő módon határozza meg: a közigazgatás az államszervek elkülönült alrendszere, amely az állami akarat gyakorlati végrehajtásának megszervezését, hivatalos apparátussal az egész társadalomra kiterjedően látja el. 8 Lőrincz Lajos értelmezése szerint a közigazgatás így határozható meg: A közigazgatás sajátos állami tevékenység, amelyet sajátosan felépített szervezetben dolgozó, sajátos karakterű szakember állomány lát el. A közigazgatás tehát egyfelől tevékenység, amelynek 5 Waldo, Dwight: Mi a közigazgatás?, p., Tamás András: A közigazgatási jog elmélete p. 6 Magyar közigazgatási jog Általános rész (szerk.: Farkas Marianna Ficzere Lajos), Osiris Kiadó, Budapest, p. 7 Patyi András- Varga Zs. András: Általános közigazgatási jog (az Alaptörvény rendszerében) Dialóg Campus Kiadó, Budapest- Pécs, p. 8 Dr. Kalas Tibor: Közigazgatási Jog Általános rész, Virtuóz Kiadó, Miskolc, p. 8

10 eredeti tartalmát az ügyintézés, az ügyek intézése adja (a latin administration jelentése=ügyek intézése) másfelől olyan szervezetrendszer, amely egymással pontosan meghatározott viszonyban álló elemekből épül fel. 9 Lőrincz Lajos a fogalmat leegyszerűsítve meghatározza, amelyet így használ. Az önkormányzati és az állami igazgatást együtt közigazgatásnak nevezzük. A tanszéki álláspont szerint a közigazgatást az állami igazgatás speciális igazgatás speciális területeként határoztuk meg. Olyan igazgatási tevékenységként, melyet az igazgatás alanya közhatalom birtokában végez. Az állami igazgatás tipikus formáiban, az állami vállatok, intézetek igazgatási tevékenységben az állami jelleget az állami tulajdonból vezethetjük le. Ezeket az állam szervezeti útján- hozza létre, látja el vagyonnal, és amíg szükséges, gondoskodik működésükről. A közigazgatási szervezeteket szintén az állam hozza létre, gondoskodik működésükről, ennyiben állami jellegű ez az igazgatási tevékenység is, azonban ezen túlmenően ezeket a szervezeteket az állam- hasonlóan az igazságszolgáltatási szervezetekhez- közhatalommal ruházza fel. Ennek birtokában a közigazgatási szervezet a tőle független szervezetek és magánszemélyek jogait és kötelezettségeit érintő döntéseket hozhat, továbbá azok végrehajtása érdekében önkéntes teljesítés hiányábankényszereszközöket alkalmazhat. A tanszék a közigazgatás lényegének feltárását két úton közelít meg. Vizsgálható, mint egy sajátos szervezetrendszer a társadalom irányítását végző szervezetrendszerek között (organikus szempontból), másrészt vizsgálható tartalmi szempontból is mint a közigazgatási szervezetrendszer által kifejtett sajátos tevékenységfajta (materiális szempontból). 10 A tanszék a közigazgatás jogtudományi fogalmát a következőképpen határozza meg. A közigazgatás a legfőbb képviselet szerv által elfogadott törvények végrehajtására létrehozott szervek közhatalom birtokában, jogszabályi keretek között végzett végrehajtó- rendelkező tevékenysége. A fejezet további részében a közigazgatás és az alkotmányjog kapcsolatát vizsgálom meg. Összegezésképpen az alábbi következtetések vonhatók le. Az Alaptörvény csak elvétve 9 Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei, HVG- ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, p. 10 Közigazgatási jog 1. Magyar Közigazgatási jog Általános rész I. (szerk.: Prof. Dr. Torma András) Egyetemi Kiadó, p. 9

11 említi magát a fogalmat, ebből is következik, hogy nem tekinti elsődleges, tárgyának a közigazgatást (és az államigazgatást). Fontosnak tartom megemlíteni, hogy az Alaptörvény nem határozza meg a fogalmat, elsősorban az irányításával és a közigazgatási feladatokkal kapcsolatos rendelkezést tartalmazza. E rendelkezések közül csak néhányat említenék a teljesség igénye nélkül. A kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre (Magyarország Alaptörvénye 15. cikk (2) bekezdés). A miniszter a Kormány általános politikájának keretei között önállóan irányítja az államigazgatásnak a feladatkörébe tartozó ágazatait és az alárendelt szerveket, valamint ellátja a Kormány vagy a miniszterelnök által meghatározott feladatokat (Magyarország Alaptörvénye 18. cikk (2) bekezdés). A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve a fővárosi és megyei kormányhivatal (Magyarország Alaptörvénye 17. cikk (3) bekezdés). A 23. cikk az önálló szabályozó szervekről rendelkezik, a VI. cikk szerint a személyes adatok védelmét és a közérdekű adatok nyilvánosságát független hatóság ellenőrzi. Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék, a hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni, továbbá mindenkinek joga van törvényben meghatározottak szerint a hatóságok által feladatuk teljesítése során neki jogellenesen okozott kár megtérítésére (XXXIV. cikk). Ezen rendelkezek következések következménye alapján megállapítható, hogy a közigazgatás alkotmányos jelentőségű tevékenység, más szóval alkotmányos meghatározottságú. 10

12 3. A közigazgatás funkciói A közigazgatási funkció értelmezése vita tárgyát képezi. Vannak, akik a funkció és feladat fogalmát azonos értelembe használják. Mások azon a véleményen vannak, hogy a funkció általánosabb jellegű, a szerv társadalmi rendeltetését hivatott meghatározni. Ugyanakkor a feladat, konkrét a funkciók ellátásához szükséges teendőket határozza meg. A közigazgatás működése nem légüres térben történik, hanem a magyar társadalom körében, arra irányultan. Azért a társadalomra irányultan, mert ez a főrendeltetése, ez a fő funkciója: a társadalom szervezése és irányítása. 11 Ereky István az állam öt alapvető funkcióját a hatalmi állam közigazgatásának nevezte. Ez az öt terület a következő: külügyi-, rendészeti-, hadügyi-, külügyi-, pénzügyi. Ezen funkciók nem tűntek el a közigazgatásból, hanem annak modernizációja következtében folyamatosan bővültek. A szakirodalomban a közigazgatás funkcióit többféle megközelítés mód alapján csoportosítják. A tevékenység fajták meghatározásánál több szempont vehető figyelembe így az irányítási módszereket, hatalomgyakorlás erősségét, a szervezetek elkülönültségét. Az egyes tevékenység fajták között szoros kapcsolat van. Dolgozatomban nem kívánom meghatározni az összes lehetséges tevékenység típust, de kiemelném a következő elkülönítéseket. Funkciók a közigazgatás szervezete alapján: központi (kormányzati) helyi, területi (önkormányzati és államigazgatási) Funkciók a feladat tartalmi jegyei alapján: egy közös cél elérését biztosító feladatokból, feladat csoportokból képez egy egy nagyobb feladatkört. A magyar közigazgatás funkció rendszeréről átfogó képet ad Madarász Tibor elemzései nyomán Patyi András Varga Zs. András szerzőpáros. a) Társadalomvédelmi funkció: aa) Ide vonható a társadalom tagjainak és csoportjainak megvédése a természet erői 11 Patyi András- Varga Zs. András i. m p. 11

13 (árvizek, szárazság, viharok, földrengés- általában a természeti katasztrófák) ellen, ab) a káros társadalmi hatások elleni védelem funkciója, ide vonható a közbiztonsággal összefüggő funkciók, polgári, védelmi funkció, környezetvédelem. b) Biztonsági funkciók: Ebbe a körbe az állampolgárok és az ő csoportjaik életének, testi épségének megóvására irányuló funkciók vehetők bele: munkavédelem, élelmiszer-biztonság, közegészség-védelmi, járványügyi funkciók, közlekedési védelem funkciója. c) Az állam védelmét megvalósító funkciók: körébe a honvédelmi, külügyi és határvédelmi funkciót vonnánk be. d) Az állam anyagi alapjait biztosító funkcióhoz egyrészt az állam közjogi bevételeinek biztosításával összefüggő funkciók és az állami vagyonnal gazdálkodás funkciója tartozik. e) Az állam, mint szervezetrendszer működését biztosító funkcióhoz egyrészt, a nyilvántartási funkciók (természetes és jogi személyekre és dolgokra irányuló), információs funkciók, és a képviseleti államhatalmi szervek megválasztásának lebonyolításával összefüggő funkciók tartoznak. f) gazdaságigazgatási funkcióhoz a gazdasági szereplők magatartásának befolyásolására, illetve támogatására irányuló funkciók tartoznak. g) A kulturális, egészségügyi, szociális intézkedéseket kielégítő funkció részben az (állami) intézményfenntartó funkció ellátására, részben a nem állami intézmények, támogatásán és működésük felügyeletén keresztül valósulhat meg. 12 Torma András a funkció és a feladat közötti összefüggésre hívja fel a figyelmet. Szerinte a legmarkánsabb különbség közöttük abban rejlik, hogy a funkciók állandóbbak és kevésbé változnak. Torma András szerint a feladatok (szerintük: funkciók) tartalmilag így összegezetők: a) a társadalom külső és belső védelme (vagy is társadalomvédelem), b) külpolitika igazgatása és részbeni valósítása, c) humánszolgáltató intézmények (egészségügyi, oktatási, szociális intézmények irányítása és felügyelete, d) gazdaságszervezés közhatalommal és tulajdonosi hatalommal 12 Patyi Andás- Varga Zs. András i.m p. 12

14 e) a közigazgatási szervezetrendszeren belüli irányító, felügyeleti és ellenőrző tevékenység. 13 A tanszék oktatói az állami funkciók figyelembe vételével a közigazgatási feladatokat hét fő feladatkörre bontják, melyek az alábbiak: 1. A közigazgatás gazdaságszervez feladatköre - közhatalmi gazdaságszervező feladatcsoportok - tulajdonosi gazdaságszervező feladatcsoportok 2. A közigazgatás intézményirányító feladatköre 3. Az állam szociális és egészségügyi funkciója 4. Rendészeti és védelmi feladatcsoportok 5. Külső védelmi funkció 6. Külpolitikai és külgazdasági feladatcsoport 7. Belső irányítási, felügyeleti, ellenőrzési és igazgatási feladatok. 13 Torma András: Az állami, a közigazgatási és az önkormányzati feladatokról, in: Ünnepi kötet Ivancsics Imre egyetemi docenc, decanus emeritus 70. születésnapjára, Pécs,

15 4. A közigazgatás rendszere: államigazgatás és helyi igazgatás 4.1 A közigazgatás mint szervezet (rendszer) Mielőtt a közigazgatás rendszerének ismertetésére térnék rá, előbb a közigazgatási szerv fogalmát tisztázom. Legfontosabb jellemzője, hogy az állami akaratérvényesítést szolgálja, végrehajtó, rendelkező tevékenységet valósítanak meg. Állami és önkormányzati közigazgatási szervek a társadalom egészére nézve látják el feladataikat. Modern közigazgatási rendszerünk alapvetően duális jellegű, hiszen a közérdek érvényesítését két szervezetrendszer szolgálja, így az államigazgatás és az területi igazgatás. Ha a közigazgatási szerv működési területe az ország egésze, ebben az esetben országos, központi szervnek minősül. A közigazgatás működését szervekből álló rendszer, illetve annak elemei határozzák meg. A közigazgatási szervrendszer értelmezése szűkebb értelemben a tulajdonképpeni közigazgatási szerveket foglalja megába, tágabb értelemben minden olyan szervet és jogalanyt is jelent, aki, amely a közigazgatási feladatok megvalósításában, a hatáskörök gyakorlásában részt vesz és a közigazgatás valamely szervéhez szervezeti kapcsolat fűzi. Ez a fogalom meghatározás Lőrincz Lajos nevéhez fűződik. A közigazgatási szervek feladataik ellátása során közhatalmat gyakorolnak. A közhatalom gyakorlásához (nemcsak közigazgatási szervek esetén) demokratikus legitimáció szükséges, ez az Alaptörvény B) cikkében (korábban az Alkotmány 2. - ában) foglalt demokratikus jogállamiság egyik, Alkotmánybíróság által felállított követelménye. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint az Országgyűlés az Alkotmány (jelenleg tehát az Alaptörvény) keretei között szabadon állapíthatja meg valamely közigazgatási szerv (az adott ügyben a társadalombiztosítási önkormányzatok közgyűlésének) létrehozási rendjére vonatkozó szabályokat. Ha ez a szerv közhatalmat gyakorol, akkor a közhatalom gyakorlásának alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor Patyi András- Varga Zs. András i.m p. 14

16 4. 2. Általános szervezési elvek A közigazgatási szervek összetett rendszert alkotnak. A rendszer kialakítására alapvetően ható tényezők között kell megemlíteni a feladatok ellátásához kapcsolódó teendőket, lényegében a munkamegosztásra kell gondolnunk. Ereky István megállapítása szerint egyetlen állam sem képes arra, hogy a fennálló viszonyok között a közigazgatás minden teendőjét egyetlen központi szerv végezze el. A feladatok alapvetően a szervek legkülönbözőbb típusai között oszlanak meg, mindez az állami cselekvés egysége mellett kell, hogy megvalósuljon. Ez a megosztás/megoszlás történeti fejlődés eredménye, másrészt bizonyos alapvető törvényszerűségekhez igazodik. Ezek a törvényszerűségek részben azzal függenek össze, hogy csak a közigazgatási feladatok ellátását vagy működésében megnyilvánuló hatalmat is megosztják-e, illetve, hogy ez a megosztás hivatalnokok vagy pedig jogi személyek irányában történik-e. 15 Két fogalmat tisztáznék, amelyeket e fejezeti részben kiemelt jelentőségűnek tartok. E terminusok a dekoncentráció és a decentralizáció. Alapvetően akkor beszélünk dekoncentrációról, ha a közigazgatási feladatellátás és hatalomgyakorlás olyképpen oszlik meg több szerv között, hogy a központi igazgatást végző szerv hierarchikus igazgatási (irányítási) jogköre érvényesül az alsóbb szintű vagy alárendelt szerv felett. ( A dekoncentrációnak lehet vertikális és horizontális iránya is, vagyis irányulhat alacsonyabb szintű szervekre, de irányulhat a közigazgatás azonos szintjén elhelyezkedő szervre is- ez utóbbi esetben horizontális). Amikor a közigazgatási feladatoknak és a közigazgatási működésben rejlő hatalomnak olyan megosztása történik, melynek eredményeként azokat olyan jogi személyekre telepítik, amelyek a központi igazgatás szervével szemben törvény által védett önállósággal bírnak, szűkebb értelemben vett decentralizációról beszélünk. 16 A helyi szervek működési területe az ország egy- egy körülhatárolt része. Államigazgatási szervek elsődlegesen hatósági jogalkalmazói tevékenységet látnak el, míg az önkormányzatok a helyi közszolgáltatás biztosításában vesznek részt és emellett jogalkotói jogkörük is van. Fontos figyelmet szentelni a fenti szervek kapcsolatára. A helyi és országos szervek viszonyára nem jellemző az egyenjogúság. A központi szervek jogosítottak az állami, 15 Patyi András- Varga Zs. András i. m. 261.p. 16 Patyi András- Varga Zs. András i.m p. 15

17 országos érdekek kifejezésére és érvényesítésére azt az érdeket képviselik tehát, amellyel, a lakosság egészével vagy nagy részével megegyező, ezért rendelkeznek a közösségi akarat realizálásához szükséges eszközökkel. Amikor a közigazgatási feladatoknak és a közigazgatási működésben rejlő hatalomnak olyan megosztása történik, melynek eredményeként azokat olyan jogi személyekre telepítik, amelyek a központi igazgatás szervével szemben törvény által védett önállósággal bírnak, szűkebb értelemben vett decentralizációról beszélünk. 17 A központi szervek az állam egészének területére kötelezően érvényesítendő szabályokat, jogszabályokat alkothatnak, a helyi önkormányzatok számára, így meghatározzák a helyi szervek eljárását ügyeik intézésekor. A központi szervek kompetenciájába tartozik az ellenőrzési jogkör, amely tartalmát tekintve lehet, teljes és részleges tartalmú. E tevékenységi körben a központi szervek a jogszabályok betartását és az anyagi források előírásszerű felhasználását ellenőrzik. Mindez a közigazgatás egységét reprezentálja. Az ellenőrzés mellett a központi szerveket megilleti az utasítás, irányítás joga. Elmondható tehát, hogy a központi- helyi szervek közötti kapcsolatban a központi szervek dominanciája érvényesül, a szervezet rendszeren belül azonos szinten lévő szervekre a mellérendeltség, az egyenlősség jellemző. A minisztériumok tevékenységük során együttműködnek egymással, viszonyukra a mellérendeltség jellemző. Vita, nézeteltérés esetén egy magasabb fórumot (a kormányt- kormányfő) illeti meg a vitarendezés joga. A mellérendeltség, egyenjogúság magában foglalja a kölcsönös segítségnyújtás, támogatási, udvariassági szabályok betartását. Továbbá jogszabály írja elő az egyes szervek számára az ún. megkeresések esetén a válaszadási kötelezettség határidejét. Az államigazgatási és önkormányzati igazgatású szervek legfőbb jellemzői: Az államigazgatási szervek feladat és hatáskörét jogszabály határozza meg, önálló döntési hatáskörrel rendelkeznek, élén egyszemélyi vezető áll, aki jogszabályok és igazgatási jogosítványok címzettje is. Önálló költségvetéssel rendelkeznek, amely az állami költségvetésben kerül meghatározásra. Felettes államigazgatási szervük a Kormány. 17 Lőrincz Lajos i. m. 88. p. 16

18 A közigazgatás helyi- területi szervei: a helyi választópolgárok közösségét illeti meg, önálló döntési jogkörrel rendelkezik, szervezetét és működésének rendjét maga határozza meg, költségvetését saját maga határozza meg, nincs felettes szerve. Területi szint/ Hatáskör Általános hatáskörű Különös (ágazati) hatáskörű Központi Kormány kormánybizottságok, minisztériumok miniszterelnökség, tárca nélküli miniszterek, kormánybiztosok kormányhivatalok, központi hivatalok rendészeti szervek autonóm államigazgatási szervek önálló szabályozó szervek Területi Helyi kormányhivatalok Járási hivatalok/ jegyzők 1. ábra: A közigazgatás szervezetrendszere hatáskör és illetékesség alapján 17

19 5. A központi igazgatás (kormány, a kormány összetétele) 5.1.A kormány feladat és hatásköre Az Alaptörvény 15. cikke határozza meg a kormány alapvető feladatait, melyek három fő irányvonala az Alaptörvény megfogalmazása szerint a következő. 15. cikk (1) A kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. A kormány az Országgyűlésnek felelős. (2) A kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre. (3) Feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendelet alkot. (4) A Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. Ezen törvényi rendelkezés kiemeli a magyar Kormányt a közigazgatás szervezeti rendszere csúcsára és meghatározza három legfontosabb jellemzőjét. Egy: a Kormány a végrehajtó hatalom részét képezi. Kettő: a Kormány általános hatáskörű szerv, vagyis a rendelkezésére álló eszközök használata nem korlátozódik egy (vagy több) konkrét igazgatási ágazatra, hanem átfogja a közigazgatás egészét: az államigazgatást és az önkormányzati igazgatást egyaránt. Három: a Kormány központi szerv, vagyis illetékessége az ország egész területére kiterjed: nem korlátozódik valamilyen földrajzi térségre, és mint ilyen, az Országgyűlésnek felelős (Utolsó letöltés: ) 18

20 5.2. A kormány felépítése és belső viszonyai A következőkben a közigazgatás központi szerveit mutatom be, azok legfontosabb ismérveit. Először a Kormányra vonatkozó meghatározással kezdeném az ismertetést. A kormányt közvetlenül az Alaptörvény hozza létre, vagyis szükségképpeni alkotmányos intézmény, amely egyfelől a hatalommegosztás kitüntetett szereplője, a végrehajtó hatalom központi és az Országgyűlés elsőbbsége mellett- a kormányzati tevékenység meghatározó intézménye. A kormány ugyanakkor a központi államigazgatási szervek legfontosabbika az Alaptörvény értelmében nemcsak a központi államigazgatás, hanem a közigazgatás egészének legfőbb, általános hatáskörű központi szerve, hatásköre kiterjed mindarra, amit jogszabály kifejezetten nem utal más szerv hatáskörébe. 19 Müller György A magyar kormányzati viszonyok című munkájában vizsgálja az Alkotmány helyébe lépő Alaptörvény hatását a kormányra vonatkozóan, amely megváltoztatta a kormány alkotmányos környezetét, viszonyrendszerét. Összesen három pontba foglalta össze a változásokat. a) Az Alaptörvény nem határozza meg pontosan a kormány tevékenységi körét, hanem csak annak jellegét határozza meg (a végrehajtó hatalom általános-, illetve a közigazgatás legfőbb szerve). b) Meghatározó szerepet jut a kormányfőnek, elsődleges szerepe a kormány politikájának meghatározásában van. c) A kormány helyzetének erősödése figyelhető meg. Az Alaptörvény 16. cikke a következő módon rendelkezik a kormány összetételéről a miniszterek és miniszterelnök jogállásáról. A kormány tagjai a miniszterelnök és a miniszterek (Magyarország Alaptörvénye 16. cikk (1) bekezdés). A miniszterelnök rendeletben a miniszterek közül egy vagy több miniszterelnökhelyettest jelöl ki (Magyarország Alaptörvénye 16. cikk (2) bekezdés). A miniszterelnököt az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg (Magyarország Alaptörvénye 16. cikk (3) bekezdés). 19 Patyi András- Varga Zs. András i. m p 19

21 A miniszterelnök megválasztásához az országgyűlési képviselők több mint felének szavazata szükséges. A miniszterelnök a megválasztásával hivatalba lép (Magyarország Alaptörvénye 16. cikk (3) bekezdés). Összegzésképpen megállapítható, hogy a kormány testületi szervként végzi tevékenységét. Működését alacsony szintű jogforrás, a közjogi szervezetszabályozó eszközök közé tartozó 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat a kormány ügyrendjéről (a továbbiakban: Ügyrend) szabályozza, melynek 1. és 2. pontja szerint a Kormány rendszerint heti üléseit a miniszterelnök vezeti. 20 A Kormány feladatkörének ellátásában azonban közreműködnek az államtitkárok és szakállamtitkárok is. Nem véletlenül fogalmaz úgy a központi államigazgatási szervekről szóló 201. évi XLIII. törvény 6., hogy a miniszterelnök, a miniszter, az államtitkár, a közigazgatási államtitkár és a helyettes államtitkár egyaránt állami vezetők, akik részben politikai vezetők (tehát első három kategória) részben pedig szakmai vezetők (tehát a negyedik és ötödik kategória). A politikai vezetők tevékenységüket ún. állami vezetői szolgálati jogviszony keretében. 21 Az Alaptörvény rendszerében a miniszterelnök meghatározó szerepe alkotmányos szabályozást nyert, működését viszont jogszabály nem köti. Mindez a miniszterelnök döntési súlyát növeli a kancellári típusú parlamentáris kormányzatnak megfelelően. a miniszterelnök és a kormányműködési szabadságát növeli a fentieken túl az is, hogy az Alaptörvény immár nem köti össze a miniszterelnök megválasztását és működését nem korlátozza a kormányprogram elfogadásával, és működését nem korlátozza a kormányprogram (korábban az Alkotmány a kormányprogram keretei között biztosította a miniszterelnök mozgásterét). 22 A köztársasági elnök fontos szerepet tölt be az Országgyűlés, illetve a kormány összetételének meghatározásában. A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja meg, a képviselők több mint felének hozzájárulása szükséges hivatalba lépéséhez. A köztársasági elnök szerepe meghatározó még a miniszterek felmentésében is. A miniszterelnök rendeletben határozhatja meg a miniszterelnök helyettesítésének módját. Magyarországon a Kormány testületi modellként létezik. 20 Patyi András- Varga Zs. András i.m p. 21 Közigazgatási jog 1. Magyar közigazgatási jog Általános rész I. i. m Patyi András Varga Zs. András i. m p. 20

22 5.3.A kormány működése A kormány tevékenységét testületi szervként látja el a miniszterelnök vezetésével. A 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat alapján a Kormány rendszeresen - általában hetenként - tart ülést. A Kormány határozattal állapítja meg féléves időtartamra szóló, havi ütemezésű munkatervét. A kormány határozatban megfogalmazást nyer a működésére vonatkozó fontos az a megállapítás is, mely szerint (a kormány határozatból idézve) a munkaterv és a Kormány törvényalkotási programja egymással összehangolt tervezetét a közigazgatási és igazságügyi miniszter az elfogadott kormányprogram alapján - a miniszterek, a kormánybiztosok, a kormánybizottságok a kormányhivatalok, valamint az autonóm államigazgatási szervek vezetőinek javaslatai figyelembevételével - készíti el. A munkatervről és a törvényalkotási programjavaslatáról - a közigazgatási és igazságügyi miniszter előterjesztése alapján - a Kormány legkésőbb a tárgyidőszakot megelőző hónap utolsó ülésén határoz. Az előterjesztés célja, a testület döntésének kezdeményezése, az Ügyrend az előterjesztésre kötelező tartalmi elemeket ír elő. Az előterjesztés a döntés megalapozottságát alátámasztó információkat tartalmaz. Ennek alapján megfogalmazza az előterjesztés lényegi jellemzőit, gazdasági, költségvetési kihatását, társadalmi, igazgatási, államháztartási, nemzetközi és egyéb hatásait. Tartalmazni kell a javaslatra vonatkozó legfontosabb megállapítások összefoglalását. Az ügyrend meghatározza azt, hogy ki, és milyen körben jogosult előterjesztés benyújtására. Ennek értelmében előterjesztést nyújthatnak be korlátozás nélkül a Kormány tagjai. A Kormány döntése alapján, vagy a miniszterelnök megbízásából benyújthat előterjesztést a KIM államtitkára, feladatkörében a kormánybiztos, sőt más szervek vezetői is. 23 Az előterjesztés véleményezése Ha törvény vagy határozat ettől eltérően nem rendelkezik, az előterjesztés vagy miniszterelnöki rendelet tervezetét meg kell küldeni a minisztereknek, kormánybiztosoknak, kormányhivatal vezetőjének, akik észrevételt tehetnek. Véleménynyilvánításra jogosultak lehetnek a Legfelső Bíróság elnöke, legfőbb ügyész, Alkotmánybíróság, Állami 23 (Utolsó letöltés: ) 21

23 Számvevőszék, Magyar Nemzeti Bank, autonóm államigazgatási szervek vezetői, helyi és kisebbségi önkormányzatok vezetői, országos önkormányzati érdekképviseleti szervek A miniszterelnök helyzete, helyettesítése Torma András a miniszterelnök közjogi jelentőségére vonatkozó megállapításokat foglalja össze. Véleménye szerint a miniszterelnök közjogi súlya az alábbi összetevőkből áll össze. A köztársasági elnök őt kéri a kormány megalakítására, ő tesz javaslatot a miniszterelnök és az államtitkárok kinevezésére, felmentésére, Alapvetően személyéhez kapcsolódik a személyéhez a kormány léte (hiszen például halála, lemondása esetén a Kormány megbízatása is megszűnik), Rendeletet alkot törvényben vagy kormányrendeletben adott felhatalmazás alapján, Jogi értelemben ő terjeszti az ország elé a Kormányprogramot, és a kormány a négy éves ciklusban ezt hajtja végre, Ő vezeti a Kormány üléseit, ő mondja és írja a Kormány döntéseit, továbbá ő gondoskodik a Kormány rendeleteinek és határozataink a végrehajtásáról, A Kormány ülésein, szavazategyenlőség esetén az ő szavazata dönt ig a kormány működésében komoly problémát jelentett, ha a kormányfő bármilyen oknál fogva akadályoztatva volt, személyének pótlása állandó készenlétének biztosítása nem lehetőséget jelentett a kormány tagjai számára, hanem alkotmányos kötelezettséget. A kormányfő elvesztése jelenti egyrészt a kormány működőképességének elvesztését, másrészt a közjogi problémákat is okoz. Antall József halála után Boross Péter belügyminiszter ügyvezető miniszterelnökként irányította tovább a kormányt. Különleges esetként két alkalommal, 2004-ben és 2009-ben, amikor parlamenti ciklus közben a kormányoldal cserélt miniszterelnököt, a helyettesítés az átmenetet, illetve a hatalomváltást gyorsító technikaként is besegített. A távozó, de formailag még hivatalban álló miniszterelnök utolsó kormányfői intézkedésként az új kormány megalakulásáig utódjaként jelölték ki helyettesként. (2004.ben Medgyessy Péter Gyurcsány Ferencet, 2009-ben pedig 24 Dr. Torma András: A magyar közigazgatás központi szervei, Miskolc, p. 22

24 Gyurcsány Ferenc Bajnai Gordont. Különleges érdekesség, hogy a kormányszerkezeti változásokhoz szükséges jogszabályok a Bajnai-kormány megalakulása előtt születtek.) 25 A következő táblázat szemlélteti a miniszterelnök helyettesítésének lehetséges formáit, az Antall- kormánytól egészen a második Orbán- kormányig. A táblázatban szerepel kormányokra lebontva a miniszterelnök helyettes kiválasztásának szempontja is. kormány helyettes kiválasztás szempontja Antall belügyminisztérium bizalmi elv és tárca súlya Boros kormány honvédelmi miniszter pártpolitikai súly Horn kormány pénzügyminiszter a tárca súlya, majd a koalíciós elv első Orbán kormány polgári titkosszolgálatokat irányító bizalmi elv és előbb a pártpolitikai tárca nélküli miniszter, majd a súly, majd a Miniszterelnöki Miniszterelnöki Hivatalt vezető Hivatal megerősített szerepe miniszter Medgyessy kormány Miniszterelnöki Hivatalt vezető bizalmi elv és a Miniszterelnöki miniszter Hivatal megerősített szerepe első Gyurcsány kormány Miniszterelnöki Hivatalt vezető pártpolitikai súly miniszter második Gyurcsány kormány szociális és munkaügyi miniszter, a pártpolitikai súly Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter Bajnai- kormány egyidejűleg 2 helyettes: pártpolitikai súly és a társadalompolitika Miniszterelnöki Hivatal összehangolásáért felelős tárca megerősített szerepe nélküli miniszter és a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter második Orbán - kormány egyidejűleg 2 helyettes: tárca pártszövetségi elv és a kormányzati nélküli miniszter és közigazgatási koordináció megerősítése és igazságügyi miniszter Miniszterek egyenjogúságának elve döntő jelentőségű a kormány felépítését tekintve. Alkotmányban illetve annak utódjában, az Alaptörvényben is szerepel ez az elv. A felépítés 25 Müller György: Magyar kormányzati viszonyok, Dialog Campus Kiadó, Budapest- Pécs, p. 23

25 meghatározása foglalta magába a kormányon belüli viszonyok elvét is, mégpedig azt is, hogy a miniszterek alkotmányjogi értelemben egyenrangúak, amellyel kizárta a kormányfő alatt a további hierarchikus kapcsolatokat. A miniszterek egyenjogúságának elvének kimondásával történt meg 1990-ben a szakítás a szocialista berendezkedés többszintű kormányával, amelyben különféle minőségűek minisztertanács elnökhelyettes, államminiszter, miniszterrangsorolta a kormánytagokat. A miniszterelnök egyenjogúságának elve azért is fontos, mert együtt a kormány és a kormányfő alkotmányos felelősségével eljelentéktelenítette a kormánybizottságoknak 1972-től 2012-ig az Alkotmányban is elismert intézményét. 26 Müller György a miniszterek egyenjogúságának elvével kapcsolatban kritikát fogalmaz meg. Úgy véli, hogy a valóságban az egyenrangú miniszterek jelentősége nagyon különböző lehet. Szerinte a miniszterek valódi súlyát a kormányon belül betöltött, illetve egyéb tényezők határozzák meg, így a politikai háttér, párttisztségek, koalíciós szempontok, személyes adottságok, a miniszterelnökhöz fűződő viszony. A következőkben egy a kormány összetételét szemléltető táblázatot mutatok be, a vizsgált időszak 1990-től 2014-ig terjed. Antal és Boros kormány Horn kormány első Orbán kormány Medgyessy kormány első Gyurcsány kormány második Gyurcsány kormány Bajnai- kormány második Orbán kormány miniszterelnök+ 13 tárcát vezető miniszter tárca nélküli miniszter miniszterelnök + 12 tárcát vezető miniszter tárca nélküli miniszter miniszterelnök tárcát vezető miniszter+ Miniszterelnöki hivatalt vezető miniszter + 2 tárca nélküli miniszter miniszterelnök + 14 tárcát vezető miniszter + Miniszterelnöki hivatalt vezető miniszter + 2 tárca nélküli miniszter miniszterelnök + 14 tárcát vezető miniszter + Miniszterelnöki hivatalt vezető miniszter + 2 tárca nélküli miniszter miniszterelnök tárcát vezető miniszter + Miniszterelnöki hivatalt vezető miniszter tárca nélküli miniszter miniszterelnök + 12 tárcát vezető miniszter + Miniszterelnöki hivatalt vezető miniszter + 2 tárca nélküli miniszter miniszterelnök + 8 tárcát vezető miniszter + 1 tárca nélküli miniszter, 2 miniszter egyúttal miniszterelnök helyettes Müller György i. m. 32. p. 24

26 6. A Kormány funkciói Az Alaptörvény nevesíti a kormány tevékenységének fő irányvonalait. Az Alaptörvényben szereplő felsorolás nem lehet teljes, mivel a gazdasági és társadalmi viszonyok állandó változásban vannak. Ennek megfelelően fogalmaz meg egy generálklauzulát, amely a következő. A kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. A kormány az Országgyűlésnek felelős. 27 A kormány az államigazgatási szervezetrendszer csúcsán állva két funkciót tölt be kormányzati és közigazgatási funkciót. A kormány kormányzati tevékenységi körében a következő feladatokat látja el: a társadalom irányítását jelenti (az Országgyűléssel párhuzamosan látja el). A Kormány élet és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén, valamint ezek következményeinek elhárítása érdekében veszélyhelyzetet hirdet ki, és sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedéseket vezethet be. (Magyarország Alaptörvénye 53. cikk (1) bekezdés) Védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja az állampolgárok alkotmányos jogait. Közigazgatási funkciójának ellátása során: Magyarország legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés (2) Az Országgyűlés a) megalkotja és módosítja Magyarország Alaptörvényét b) törvényeket alkot, Törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő kezdeményezhet (Magyarország Alaptörvénye 6. cikk (1.) bekezdés). A Kormány a fővárosi és megyei kormányhivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét (Magyarország Alaptörvénye 34. cikk (4) bekezdés). 27 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25) 15. cikk, (1) bek. 25

27 Feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot (Magyarország Alaptörvénye 15. cikk (3) bekezdés). A Kormány köteles az Alaptörvény végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni (Magyarország Alaptörvénye, Záró rendelkezések 4. pont). A Kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre (Magyarország Alaptörvénye 15. cikk (2) bekezdés). 26

28 7. A központi közigazgatás szervei A központi közigazgatási szervek csoportosítása A központi államigazgatási szervekről, valamint a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló évi törvény XLII. törvény 1. -ának (2)-(6) bekezdései taxatív felsorolással határozzák meg a központi államigazgatási szervek típusait. Ezek a szervek a következők Patyi András és Varga Zs. András szerzőpáros alapján. 1. Kormány 2. A kormány közvetett vagy közvetlen irányítása alatt működő Minisztériumok (amelyek az Alaptörvény és a Mftv. Alapján léteznek) Kormánybizottságok Kormányhivatalok A rendvédelmi szervek, és a katonai nemzetbiztonsági szolgálat 3. A miniszterelnök személyes irányítása alatt működő Miniszterelnökség 4. A kormány által irányított közvetlen irányítása alatt működő Központi hivatalok 5. Az autonóm nem a kormány irányítása alatt álló- Közbeszerzési Hatóság Egyenlő Bánásmód Hatóság Gazdasági Verseny Hivatal Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság 6. Szintén autonóm, de jogalkotási hatáskörrel is rendelkező önálló szabályozó szervek Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Pénzügyi Szervek Állami felügyelete A dolgozat ebben a részben részletesen kívánom bemutatni a fenti szerveket évi XLIII. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról (a továbbiakban Játv2.) rendelkezik. A törvény megalkotásának célja a kormányzati szervezetrendszer hatékonyabbá tétele, illetve az Alaptörvény 18. (5) bekezdése végrehajtásának elősegítése. Az Alaptörvény 27

29 kimondja: A Kormány tagja jogállásának részletes szabályait, javadalmazását, valamint a miniszterek helyettesítésének rendjét határozza meg A Kormány saját szervei A Kormány esetében úgynevezett saját szervekről beszélhetünk, amelyek a kabinetek, kormánybizottságok, kormánybiztosok. 1. A kabinetek A Játv ának rendelkezése alapján a Kormány kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai vagy nemzetbiztonsági ügyekben a Kormány ülései előtti állásfoglalásra kabinetet hozhat létre. A kabinet tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek, valamint a miniszterelnök által kijelölt személyek. A kabinet ülésére állandó jelleggel meghívott személyek körét, a kabinettag miniszterek helyettesítésére jogosult állami vezetőket, valamint a további kabinettagok és az állandó meghívottak helyettesítésére jogosult személyeket a kabinetet létrehozó normatív kormányhatározat jelöli ki. 29 A kabinetek ügydöntő jogkörrel nem rendelkeznek, így nem tekinthetők államigazgatási szervnek. Az 1308/2011. (IX.6.) kormányhatározat alapján jelenleg működik a Nemzetbiztonsági kabinet, amelynek elnöke a miniszterelnök, tagjai pedig a honvédelmi, a belügy-, a közigazgatási és igazságügyi, a külügyminiszter, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár. A kabinet szükség szerint, de legalább kéthetente rendszeresen ülésezik. Feladata a nemzetbiztonsággal kapcsolatos kormányzati döntések megvitatása és a kormány döntéseinek előkészítése A kormánybiztos A Kormány további javaslat, véleményező testületes a kormánybiztos, aki a Játv (1) - (5) bekezdéseiben foglaltak alapján a Kormány - normatív határozatával - miniszter vagy 28 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) 18. cikk (5) bek. 29 Játv (1)- (3) bek. 30 Közigazgatási Jog 1. Magyar Közigazgatási Jog Általános rész I. i. m p. 28

30 kormányhivatal feladatkörébe nem tartozó vagy kiemelt fontosságú feladat ellátására kormánybiztost nevezhet ki. Megbízatása meghatározott időre, legfeljebb két évre szól. Kormánybiztossá nevezhető miniszter, államtitkár, közigazgatási államtitkár vagy helyettes államtitkár. A kormánybiztos tevékenységének irányítója a miniszterelnök. Tevékenységét a Miniszterelnökség szervezetében működő titkárság segíti. 3. Kormánybizottságok A Játv a úgy rendelkezik, hogy a Kormány hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt megoldásának irányítására kormánybizottságokat hozhat létre. A kormánybizottság tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek. A kormánybizottság a kormány szerve, ugyanakkor hatásköre folytán-a törvény típus taxációjába illeszkedő- központi államigazgatási szerv. 31 A kormánybizottság ülésére állandó jelleggel meghívott személyek körét, valamint a bizottsági tagok helyettesítésére jogosult állami vezetőket és az állandó meghívottak helyettesítésére jogosult személyeket a kormánybizottságot létrehozó normatív kormányhatározat jelöli ki. 4. Minisztériumok A Játv ának értelmében a minisztérium az Országgyűlés által létrehozott, különös hatáskörű államigazgatási szerv, amely egyrészt a Kormány irányítása, másrészt a miniszter irányítása és vezetése alatt áll. Tehát a minisztériumok: különös hatáskörű központi szervek, melynek élén miniszter áll, a közigazgatás egy meghatározott területére kiterjedően végzik el feladataikat ennek keretében miniszteri rendeleteket alkotnak, illetve ellenőrzési szerepet is betöltenek. A minisztériumok több szempontból csoportosíthatók, amelyek közül álláspontunk szerint- legcélszerűbb az ellátott feladat jellege szerinti rendszerezés. 31 Patyi András Varga Zs. András i. m. 286 p. 29

31 A 2012 évben regnáló minisztérium hármas csoportját különböztethetjük meg az alábbiak szerint: a) a kormány általános politikáját valósítja meg: - Belügyminisztérium (BM) - Külügyminisztérium (KüM) - Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM), valamint - Honvédelmi Minisztérium (HM) b) a kormány gazdaságpolitikáját valósíthatja meg - Nemzetgazdasági Minisztérium - Nemzeti Fejlesztési Minisztérium (NFV), továbbá - Vidékfejlesztési Minisztérium (VM) c) a kormány társadalom (humán) politikáját valósítja meg: - az Emberi Erőforrások Minisztériuma (EEMI) Rendvédelmi szervek és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat A Játv2. kevés szót ejt rendvédelmi szervekről, ugyanakkor taxatíve felsorolja azokat, így a rendőrséget, a büntetés-véghajtási szervezet, hivatásos katasztrófavédelmi szervezet, polgári nemzetbiztonsági szolgálatok. Magát a fogalmat az Alkotmány évi módosítása vezette be. A fogalmat átvette a évi LVII. törvény, illetve a 201. évi XLIII. törvény lényeges változásokat hozott. Közös jellemzőik: illetékes miniszter irányítása alatt állnak, rendelkeznek területi, helyi szervekkel, nem a kormány hozza létre őket kormányrendeletben. 6. Miniszterelnökség A Játv (1)-(5) bekezdéseinek értelmében a Miniszterelnökség a miniszterelnök munkaszerve. A Miniszterelnökségre - ha törvény eltérően nem rendelkezik - a minisztériumra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A Miniszterelnökség tevékenységét a miniszterelnök irányítja. A Miniszterelnökséget a Miniszterelnökséget vezető államtitkár vezeti. A Miniszterelnökség szervezeti és működési szabályzatát a miniszterelnök adja ki. A 32 Közigazgatási Jog 1. Magyar Közigazgatási Jog Általános rész I. i. m p. 30

32 Miniszterelnökség segíti a miniszterelnök tevékenységét és közreműködik a Kormány általános politikájának meghatározásában. 7. Központi Hivatal, Kormányhivatal A Kormányhivatal a Játv ainak értelmében: központi államigazgatási szerv, amelyet törvény hoz létre, kormány irányít és a miniszterelnök által kijelölt miniszter felügyel. A költségvetésben önálló címet képez. Alacsonyabb szintű területi szervei: a Központi Statisztikai Hivatal a Magyar Energia Hivatal az Országos Atomenergia Hivatal a Nemzeti Adó és Vámhivatal. A miniszterelnök által kijelölt miniszter az alábbi jogosultságokkal rendelkezik: a) Javaslatot tesz a kormányhivatal vezetőjének kinevezésére, a vezetőt a miniszterelnök nevezi ki, b) a kormányhivatal vezetőjének javaslatára kinevezi vezető helyettesét, c) törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján jogszabályt alkot a kormányhivatal hatáskörébe tartozó kérdésekben, illetve előterjesztést tesz törvény vagy kormányrendelet alkotására, d) képviseli a kormányhivatalt a Kormány és az Országgyűlés előtt Autonóm államigazgatási szervek Az autonóm államigazgatási szervek az összes többi államigazgatási szervtől különböznek, mégpedig abban, hogy: a) az Országgyűlés törvényben hozza létre, de általában nem az Alaptörvény előírásai folytán, vagyis nem alkotmányos jogállásúak, nem szükségképpeniek, ez alól kivétel a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, amelynek létrehozását törvény rendeli el. 33 Patyi András- Varga Zs. András i. m p. 31

33 b) A kormány sem irányítási sem felügyeleti jogot nem gyakorol fölöttük, szervezetüket és működésüket az Országgyűlés maga szabályozza, és tevékenységüket is közvetlenül felügyeli, autonóm minőségük a Kormánytól való függetlenségüket jelenti. c) Így magas fokú pénzügyi önállósággal rendelkeznek Önálló szabályozó szervek E központi szerv fogalmát az Alaptörvény vezette be, Alkotmányunk 23. cikkének paragrafusai szabályozzák e szerv működését. Az Alaptörvény 23. cikke értelmében: (1) Az Országgyűlés sarkalatos törvényben a végrehajtó hatalom körében tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására önálló szabályozó szerveket hozhat létre. (2) Az önálló szabályozó szerv működését a miniszterelnök vagy a miniszterelnök javaslatára- a köztársasági elnök nevezi ki sarkalatos törvényben meghatározott időtartamra. Az önálló szabályozó szerv kinevezi helyettesét vagy helyetteseit. (3) Az önálló szabályozó szerv vezetője az önálló szabályozó szerv tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek. (4) Az önálló szabályozó szerv vezetője törvényben kapott felhatalmazás alapján, sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki, amely törvénnyel, kormányrendelettel, miniszteri rendelettel és a Magyar Nemzet Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. Az önálló szabályozó szerv vezetőjét rendelet kiadásában az általa rendeletben kijelölt helyettese helyettesíti. A központi államigazgatási szervekről szóló évi XLII. TV. 1. (6) bekezdése szerint két szervezet tartozik e körbe (korábban a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete is ide tartozott, de október 1- jén a jogalkotó összevonta a Magyar Nemzeti Bankkal). Egyik a Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság, amelyről a évi. CLXXXV. törvény rendelkezik, a másik a Magyar Energetikai és Közműszabályozási Hivatal, amelyről a évi XXII. törvény rendelkezik Patyi András-Varga Zs. András i. m p. 35 Közigazgatási Jog 1. Magyar Közigazgatási Jog Általános rész I. i. m p. 32

34 8. Önkormányzatok 8.1. A helyi önkormányzatiság alapjai, önkormányzati rendszer Magyarországon Az önkormányzati rendszer kialakításához mintaként a porosz rendszer szolgált. A magyar önkormányzati jellegű területi, helyi igazgatás a XIX. század végén alakult ki. A községek és törvényhatóságok rendszerének alapköveit az első (1870. évi XLII. tc.), majd második törvényhatósági törvény (1886. évi XXI. tc.), valamint az első (1871. évi XVIII. tc.), majd a második községi törvény (1886. évi XXII. tc.) fektette le, melyek értelmében a kis községek, a nagy községek, a városok (együttesen községek), a vármegyék és a törvényhatósági joggal felruházott városok (együttesen törvényhatóságok) önkormányzati jogokat gyakoroltak. (Budapest fővárosról külön törvény rendelkezett : XXXVI. tc.). (Budapest fővárosról külön törvény rendelkezett : XXXVI. tc.). A törvények értelmében önkormányzati jogánál fogva a törvényhatóság saját belügyeiben önállóan intézkedik, határoz és szabályrendeleteket alkot; határozatait és szabályrendeleteit végrehajtatja, tisztviselőit választja, az önkormányzat és közigazgatás költségeit megállapítja, s a fedezetről gondoskodik, illetve a község a törvény korlátai között önállóan intézi saját belügyeit, végrehajtja a törvénynek és a törvényhatóságnak az állami és a törvényhatósági közigazgatásra vonatkozó rendeleteit. 36 A Tanácsrendszer Az évi I. törvény, az ún. tanácstörvény tudatosan felszámolta az önkormányzati jellegű igazgatást, teljes központosításra került sor, így pártirányítás alá kerültek az önkormányzati szervek. A II. tanácstörvény (1954. évi X. törvény) már bizonyos mértékű önállóságot biztosítanak a tanácsok számára. A III. tanácstörvény (1971. évi I. törvény), illetve az ahhoz kapcsolódó alkotmánymódosítás jelentős fordulatot hozott: továbbiak a tanácsok, mint az államhatalom helyi szervei kerültek 36 (Utolsó letöltés: ) 33

35 meghatározásra (ennek megfelelően módosult az Alkotmány, vonatkozó fejezetének címe), hanem elismerést nyert a tanácsok önkormányzati jellege is 37 A következő esemény a rendszerváltás volt, amely nagy hatással gyakorolt az önkormányzatok fejlődésére. A rendszerváltást követően a helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvény alapján a korábbi egységes tanácsrendszerű területi államigazgatás kettévált a központi szervektől függő dekoncentrált területi államigazgatásra és a helyi közügyeket intéző önkormányzati közigazgatásra. 38 A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája Ez a dokumentum azért fontos, mert rögzíti az önkormányzatok létrehozásának alapelveit, valamint jogszabályi keretek között meghatározza az önkormányzatok fogalmát. A Charta tehát egy olyan keretszabályozás minimális követelményrendszer, amely alapján az egyes államok demokratikus önkormányzati rendszere kiépítésre kell, hogy kerüljön. Szó sincs egy egységes helyi önkormányzati modell megalkotásának szándékáról, létrehozásának elveit és céljait a Charta preambuluma az alábbiak szerint rögzíti: - az Európa Tanács célja a tagjai közötti szorosabb egység létrehozása, közös örökségüket képező eszmék és elvek védelme és megvalósítása, amely cél elérésének egyik eszköze a közigazgatás terén történő megállapodás; - a demokratikus rendszerek egyik alapintézményét a helyi önkormányzatok képezik, amelyek biztosítják az Európa Tanács valamennyi tagállama által elfogadott egyik demokratikus elvet, az állampolgárok közügyekben való részvételének jogát, amely jog legközvetlenebbül helyi szinten gyakorolható; - csak tényleges feladatkörrel bíró helyi önkormányzatok biztosíthatnak egyszerre hatékony és az állampolgárokhoz közel álló igazgatást; - a helyi önkormányzás védelme és megerősítése a különböző európai országokban fontos hozzájárulás a demokráciának és a hatalom decentralizálásának elvein alapuló Európa kialakulásához; - mindez feltételezi olyan helyi önkormányzatok létezését, amelyeknek részét képezik a demokratikusan létrehozott döntéshozó szervek, és amelyek feladatainak és e feladatoknak a gyakorlása módjának és eszközeinek, valamint mindezek 37 Fogarasi József: A helyi önkormányzatok, HVG ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft, Budapest, p (Utolsó letöltés: ) 34

36 megvalósításához szükséges forrásoknak a tekintetében széles körű autonómiával rendelkeznek. 39 Magyarország Alaptörvénye január 1-jén lépett hatályba, felhatalmazása alapján sarkalatos törvényként került elfogadásra az évi CLXXXIX. tv. 39 Fogarasi József i. m p. 35

37 9. Az önkormányzati igazgatás, a helyi önkormányzatok fogalma Az önkormányzat kifejezés alatt legáltalánosabb értelemben olyan intézményt, szervezetet étünk, amely autonómiával rendelkezik. Az autonómia szó a görög auto (ön) és a nomos (jog, törvény) szavakból ered, tehát eredeti jelentése szerint az önigazgatáshoz, saját normák megalkotásához való jogot jelenti. Az autonómia határát és keretét azonban a jogállamiság követelménye adja, továbbá az önkormányzatok az állam egységének, szuverenitásának tiszteletben tartásával, a területi integritás megőrzése mellett működhetnek. 40 Magyary Zoltán megfogalmazása szerint az önkormányzat alatt a következőt kell értenünk. Az önkormányzat (autonómia) szó szerint az ellentétét jelenti annak, hogy valaki mást kormányoz. Tehát egy szervről azt mondjuk, hogy önkormányzati joga van, akkor feltételezzük, hogy ez másként is lehetne, mert felette egy erősebb hatalom, amely őt kormányozhatná. 41 A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája lényegében a helyi kormányzás vonatkozásában alapdokumentumnak tekinthető. Megfogalmaz egy egységes követelmény rendszert, amelynek felhasználásával az önkormányzatok kiépítik rendszereiket. A charta célja nem egységes önkormányzati struktúra kidolgozása, hanem a létrehozás és tényleges működés elveinek, fő irányvonalainak kijelölése. Ennek alapján a Charta 3. cikke határozza meg a helyi önkormányzás fogalmát. A helyi Önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azon jogát és képességét jelneti, hogy jogszabályi keretek között- a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében. 42 Az Alaptörvény 31. cikke alapján, Magyarországon a helyi közügyek intézésére és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. Az Ötv. a következő módon fogalmazza meg az önkormányzat fogalmát. 2. (1) A helyi önkormányzás a település, valamint a megye választópolgárai közösségének joga, melynek 40 Fogarasi József i.m. 33. p. 41 Fogarasi József i.m. 33. p. 42 Fogarasi József i. m. 41. p. 36

38 során érvényre jut, az állampolgári felelősségérzett kibontakozik az alkotó együttműködés a közösségen belül. (2) A helyi önkormányzás a helyi közügyekben demokratikus módon széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot. Magyarország Alaptörvénye január 1-jén hatályba lépett hatályba, így az évi XX. törvényt hatályon kívül helyezte. Jelenleg hatályos szabályozás a helyi önkormányzatokra vonatkozóan a évi CLXXXIX. Tv., az Ötv.) a évi CCXI. törvény módosította azt. A törvény Preambuluma kiemeli, hogy a Ötv. Az Országgyűlés tisztelettel adózva hazánk haladó önkormányzati hagyományai előtt, az Alaptörvényben meghatározott önkormányzati jogok kiteljesítése, a helyi önkormányzáshoz szükséges feltételek megteremtése, a nemzeti együttműködés erősítése, a települések önfenntartási képességének elősegítése, valamint a helyi közösség öngondoskodásra való képességének erősítése érdekében - figyelembe véve a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában foglalt alapelveket - az Alaptörvény végrehajtására, az Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdése, az 51. (2) és (3) bekezdése tekintetében az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése alapján a következő törvényt alkotja. 43 Az Alaptörvény és annak jogelődje az Alkotmány között eltéréseket találhatunk az önkormányzatok szabályozására vonatkozóan. Az Alaptörvény a helyi közügyek intézésére és a közhatalom gyakorlására helyezi a hangsúlyt. Továbbá megfogalmazza azt is, hogy a helyi önkormányzati és az állami szervek között együttműködési kötelezettség áll fenn. Azonban nem határozza meg, melyek azok a területek, vagy érintkezési pontok, ahol együtt kell működni évi törvény Magyarország helyi önkormányzatairól (a törvény Preambuluma) 37

39 10. Az önkormányzatok feladatköre Az önkormányzatok feladatköre Az Mötv. (Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény) az önkormányzatokra vonatkozó feladat és hatáskörök általános kérdéseit tekinti át. Az Mötv. 10. (1) bekezdése szerint az önkormányzati feladatok két fő csoportba, a kötelező és az önként vállalt feladatok csoportjába sorolhatók. A Mötv. szabályozása alapján s kötelező és az önként vállalt feladatok határvidékén kialakult egy önálló feladatcsoport, a másik önkormányzattól vagy az államtól álvállalt feladat. A kötelező feladatok részlétes szabályait a Mötv. 11., valamint ai határozzák meg. A Mötv. azonban itt rögzíti, hogy a kötelező feladatot kizárólag törvény határozhat meg. Ez a szabályozás összhangban áll az Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdésének rendelkezésének. Az Alaptörvény 34. cikk (1) A helyi önkormányzat és az állami szervek a közösségi célok elérése érdekében együttműködnek. A helyi önkormányzat részére kötelező feladat- és hatáskört törvény állapíthat meg. A helyi önkormányzat kötelező feladat-és hatáskört törvény állapíthat meg. A helyi önkormányzat kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult. 44 Az önkormányzatok alkotmányos alapjogai három csoportra oszthatók: 1.A helyi döntés önálló meghozatalához való jog 2. Petíciós jogok 3. Jogszerűen gyakorolt önállóság védelméhez való jog A helyi önkormányzatokat megillető feladat- és határköröket az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése sorolja fel, nyitott taxációt alkalmazva: az l) pont szerint az önkormányzat törvényben meghatározott további feladat-és hatásköreit azonban értelemszerűen a képviselőtestület gyakorolja. 45 A fenti csoportosításnak megfelelően az Alaptörvény 32. cikke meghatározza működésének törvényi kereteit. 44 Magyarország helyi önkormányzatiról szóló törvény magyarázata (szerkesztette: Nagy Marianna és Hoffman István) HVG ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest p. 45 Dr. Tilk Péter PhD.: A helyi önkormányzatok az Alaptörvényben. Új Magyar Közigazgatás, június- július 4. évfolyam 6-7. sz., 21. p. 38

40 A helyi önkormányzatok feladatköre: a) rendeletet alkot, b) határozatot hozz, c) önállóan igazgat, d) meghatározza szervezeti és működési rendjét, e) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, f) meghatározza a költségvetést, annak alapján önállóan gazdálkodik, g) e célra felhasználható vagyonával és bevételeivel kötelező feladatainak ellátásának veszélyeztetése nélkül vállalkozást folytathat, h) dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről, i) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat, j) a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdeményezhet, véleményt nyilváníthat, k) szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdek- képviseleti szövetséget hozhat létre, feladat és hatáskörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek, l) törvényben meghatározott további feladat és hatásköröket gyakorol. Önként vállalt (fakultatív) önkormányzati feladatok Mötv. 10. (2) A helyi önkormányzat a helyi képviselő-testület vagy a helyi népszavazás döntésével önként átvállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv kizárólagos hatáskörébe. Az önként vállalt helyi közügyekben az önkormányzat mindent megtehet, amely jogszabállyal nem ellentétes. Az önként vállalt helyi közügyek megoldása nem veszélyezteti a törvény által kötelezően előírt önkormányzati feladat és hatáskörök ellátását, finanszírozása a saját bevételek, vagy erre a célra biztosított külön források terhére lehetséges. A törvény szövegének legfontosabb részeit emelném ki. A helyi önkormányzat a demokrácia közvetett és közvetlen eszközeivel élve szabadon dönthet olyan feladatok elvégzése mellett, amelyek a helyi közösség érdekeit szolgálják. Az önkormányzat rendeletben (természetes személyek, jogi személyek, jogi személyiséggel rendelkező szervezetek jogait és kötelezettségeit érinti) vagy határozatban vállalhatja a feladatok elvégzését. 39

41 Az önként vállalt feladatok azonban megjelenhetnek törvényekben is. Az egyes törvények ugyanis lehetővé teszik, de nem írják elő kötelezően, hogy az önkormányzatok meghatározott feladatokat ellássanak. Azaz, ezekben a feladatokban az önkormányzat döntési felelősségébe tartozik a feladat ellátása. A törvényi és az ahhoz estlegesen kapcsolódó végrehajtási rendeleti meghatározottság csak a feladat ellátásában jelent kötelezettséget. 46 A feladat ellátás esetén korlátokat állít az önkormányzatok elé a törvény. Az önkormányzatok csak olyan ügyek intézésében játszhatnak szerepet, amely a helyi közügy önálló megoldását jelenti, továbbá jogszabállyal nem lehet ellentétes, illetve nem utal más szerv hatáskörébe. Egy sajátos önként átvállalt feladat: az államtól történő önkéntes feladatátvállalás Mötv. 10. (3) A helyi önkormányzat törvényben meghatározott esetekben az állammal kötött külön megállapodás alapján elláthat állami feladatokat. A megállapodásban rendelkezni kell a feladatellátás finanszírozásáról. A feladatátvállalásra csak külön törvényi felhatalmazás alapján kerülhet sor. Ennek törvényi szabályozását jelenti a évi CXXIV. törvénnyel módosított a nemzeti köznevelésről szóló évi CXC. törvény, ának (5) bekezdése. Mötv. 11. (1) A közösségnek, a városnak, a járásszékhely városnak, a megyei jogú városnak, a fővárosnak és kerületeinek, valamint a megyei önkormányzatnak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek. (2) Törvény a kötelező feladat- és hatáskör megállapításánál differenciálni köteles, figyelembe véve a feladat és hatáskör jellegét, a helyi önkormányzatok eltérő adottságait, különösen a) gazdasági teljesítőképességét; b) a lakosságszámot; c) a közigazgatási terület nagyságát. Mötv. 11. (3) Jogszabály a hatáskör településével egyidejűleg meghatározza a feladat - és hatáskörellátáshoz szükséges minimális szakmai, személyi és gazdasági feltételeket. Az önkormányzatok egyenlő jogokkal rendelkeznek, de egy fontos különbség van közöttük, az általuk ellátott feladat- és hatáskörei eltérőek. A feladat kijelölése során a feladatellátásért 46 Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata i. m. 43. p. 40

42 felelős szerv három szempontot vesz figyelembe. Így megvizsgálja, hogy az adott közigazgatási terület mennyire alkalmas a feladat ellátására. Egy nagyobb területi egységre kiterjedő, bonyolultabb szolgáltatás esetében indokoltabb a feladatot a nagyobb méretű önkormányzatokra telepíteni, míg az egyszerűbb, olcsóbb, könnyebben megoldható, s a nagyobb helyismeretet igénylő szolgáltatások ellátására a kisebb egységek is alkalmasak. 47 A következő szempont, amit vizsgálni kell a helyi önkormányzatok adottságai. Ezek rendkívül sokszínűek lehetnek, melyeket törvény sem sorol fel taxatíven. Maga a törvény is csak példálózó jelleggel említ néhányat. A gazdasági teljesítőképesség vizsgálata a következő szempont. Az önkormányzat vagyona a bevételein alapszik. Szoros összefüggés áll fenn az önkormányzatok lakosságszáma és gazdasági teljesítőképessége között. A nagy lélekszámú települések értelemszerűen nagyobb gazdasági teljesítőképességgel rendelkeznek. A döntés kizárólag a helyi önkormányzat döntési feladat és hatáskörébe tartozik. Ez azt jelenti, hogy a helyi közügy keretei között a helyi önkormányzatok szabadon vállalhatnak fel feladatokat, amelyek ellátásáról a helyi közösségek- a közvetett vagy közvetlen demokrácia eszközeivel rendelkeznek. Ezen feladatok egy jelentős része nem jelenik meg központi jogszabályokban, azokról az önkormányzat dönt: amennyiben a feladat ellátása a természetes személyek, jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait és kötelezettségeit érinti, akkor rendeletben vállalhatja, amennyiben ilyen kihatásai nincsenek, akkor határozatban rendelkezhet róla. 48 Önként átvállalt (alternatív) feladatok a Mötv. ben Mötv. 12. (1) A nagyobb gazdasági teljesítőképességű, lakosságszámú települési önkormányzat számára előírt kötelező feladat- és hatáskör ellátását- annak egyetértésével- más települési önkormányzat vagy társulása önként akkor vállalhatja, ha azt a) lakossági igények indokolják; b) gazdaságosabban és legalább változatlan szakmai színvonalon; c) többlet állami támogatás igénybe vétele nélkül képes ellátni. 47 Hoffman István: Differenciált hatáskör- telepítés s városkörnyékiség a helyi- területi igazgatás rendszerében. = Jogtudományi Közlöny LXVII. évf. (2012) 4. sz p. 48 Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata i. m. 43. p. 41

43 Önkéntes feladatátvállalás és annak feltételei Mötv. 12. (1) A nagyobb gazdasági teljesítő képességű, lakosságszámú települési önkormányzat számára előírt kötelező feladat- és hatáskör ellátását- annak egyetértésével- más települési önkormányzat vagy társulása önként akkor vállalhatja, ha azt a) lakossági igények indokolják b) gazdaságosabban és legalább változatlan szakmai színvonalon c) többlet állami támogatás igénybevétele nélkül képes ellátni. Az Alaptörvény F) cikke határozza Magyarország területi beosztását. Eszerint Magyarország fővárosa továbbra is Budapest, míg a (2) bekezdés rögzíti: Magyarország területe megyékre, városokra, és községekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók. 49 Az önkormányzati hatósági ügyek Különleges csoportot képeznek, az egyik oldalon áll a hatóság, míg ezzel szemben az ügyfél, kinek részére jog vagy kötelezettség állapítható meg. A Hatáskör címzettje a képviselőtestület, vagy a polgármester. A helyi önkormányzatok esetében szabadon és kötelezően választható feladatokat különböztethetünk meg, melyet kizárólag az Ötv. rendez. A törvényben vagy önkormányzati rendeletben meghatározott, képviselő-testület, polgármester hatáskörébe utalt, általában engedélyezésre, illetve támogatásra irányuló ügyeket nevezhetjük önkormányzati hatósági ügyeknek Dr. Tilk Péter PhD.: A helyi önkormányzatok az Alaptörvényben i. m. 22. p (Utolsó letöltés: ) 42

44 Kötelező feladatok Az Ötv bekezdése felsorolja azokat a feladatokat, amelyek minden települési önkormányzat számára kötelezően ellátandók. Ennek megfelelően köteles gondoskodni: a megfelelő ivóvíz ellátásról óvodai nevelésről általános iskolai oktatásról és nevelésről az egészségügyi és szociális alapellátásról közvilágításról, a helyi utak és köztemető fenntartásáról. kötelesek biztosítani a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését. Önként vállalt feladatok Minden olyan feladat ide sorolható, amely a helyi közügy megoldása, amelyet törvény kifejezetten nem utal hatáskörébe. A feladatok megoldása során figyelembe kell vennie az önkormányzat gazdasági teljesítő képességét, lakosság számát, a közigazgatási terület nagyságát. Továbbá biztosítani kell a feladatok megvalósításához szükséges anyagi fedezetet, gondoskodnia kell a megvalósításhoz szükséges szakmai, személyi, tárgyi feltételekről. 43

45 11. A helyi önkormányzatok típusai Magyarország területe községekre, városokra, fővárosra, fővárosi kerületekre és megyékre tagolható. Ezekben a közigazgatási egységekben alakíthatók ki önkormányzatok. Továbbá meg kell említenünk a nagyközségeket, a megye jogú városokat, járásszékhely városokat valamint a nemzetiségi önkormányzatok is. Község Az új község kialakulásának konjunktív feltételei: Terület: elkülönült településrész, önálló arculattal. Lakosság: meghatározott lélekszám 300 felett kell, hogy legyen. Képesség: a kifejezés alatt az önkormányzati jogok gyakorlására való képességet értjük. Háromtagú előkészítő bizottságot kell létrehozni, amely javaslatot fogalmaz meg a település területére, illetve elnevezésére. (Ez utóbbi szakvélemény alapján történik, melyet a Földművelési és Vidékfejlesztési Minisztérium Földrajzi név Bizottsága ad szükségeltetik továbbá még a vagyon meghatározás a költségek viselése miatt.) Nagyközség A nagyközségi titulus viselésének két feltétele van, lélekszáma eléri legalább az 5000 főt és korábban nagyközségi tanácsok voltak. A nagyközségi címmel két fontos jogot szerez meg a település az egyik a körjegyzőség székhelye a nagyközség lesz, a másik jog pedig jogosulttá válik várossá nyilvánítási eljárást kezdeményezni. 44

46 Város A várossá nyilvánítás három feltétele: 1. A nagyközség képviselő testülete kezdeményezheti 2. A nagyközség gazdasági fejlettsége indokolja a folyamat megindítását. 3. Az önkormányzatokért felelős miniszter terjeszti fel a köztársasági elnöknek. Járásszékhely város A járásszékhely városi önkormányzat olyan közszolgáltatásokat lát el, melyeket a járás egész területén gazdaságosan, hatékonyan és szakmai szabályok előírásainak megfelelően képes ellátni. 51 Megye jogú város Minden megyeszékhely automatikusan megkapja ezt a címet. A megyei jogú kifejezés ugyanis megtévesztő annyiból, hogy ezen cím birtokosának inkább a kötelezettségei növekednek, mintsem a jogai. A megyei jogú város olyan települési önkormányzat, amely a közszolgáltatási feladatait saját településén túl a megye egészére, vagy nagyobb része tekintetében látja el. A szervezetét illetően annyit szükséges megemlíteni, hogy a megyei jogú városokban a képviselő-testület elnevezése (hasonlatosan a megyei önkormányzatokhoz és a fővároshoz) közgyűlés, több aljegyző is kinevezhető. 52 Főváros Budapest főváros kétszintű önkormányzata (a főváros önkormányzati rendszere) a fővárosi és kerületi szintű önkormányzatokból áll, melyek önkormányzati alapjogokat tekintve egyenlők, feladat- és hatásköreik eltérnek egymástól. A fővárosi önkormányzat olyan önkormányzat, amely települési és területi önkormányzat feladat és hatásköreit is ellátatja Közigazgatási Jog 1. Magyar Közigazgatási Jog Általános rész I. i. m p (Utolsó letöltés: ) 53 Patyi András- Varga Zs. András i. m p. 45

47 12. Területi államigazgatás A területi igazgatás kialakulásának történeti előzményei Az államigazgatás centralizált és hierarchikus rendszere történetileg arra alakult ki, hogy a központhoz kötődő szervezeti egység útján alakult ki, hogy a központhoz kötődő szervezeti egységei útján a döntéseket az ország teljes területén egységesen érvényesítse. 54 A szakirodalomban kialakult álláspontok alapján a területi államigazgatási szerveket úgy határozhatjuk meg, hogy azok a központi közigazgatási szervek végrehajtó funkciót ellátó olyan szervei, melyek tevékenységüket - aminek legfőbb jellemzője a közhatalmi irányultsága felettes szerv irányítása és ellenőrzése alatt végrehajtási önállósággal rendelkeznek. Külön említést érdemel, hogy a területi államigazgatási szerv definíciója sokáig hiányzott közigazgatási joganyagunkból. Hiába születtek a közigazgatás szervezeti jogával kapcsolatban megalapozott elméleti munkák, egységes államigazgatási szervezeti törvény híján a koordinálható/ koordinálandó szervezeti kör nem volt pontosan behatárolható. 55 Az as évek a területi államigazgatási szervek gyarapodását eredményezi. Ezzel együtt megindult egy olyan folyamat is, amely az önkormányzatok fokozott ellenőrzés alá vonását eredményezi, a feladat és hatáskörök csökkenek, az önkormányzatok irányítása, felügyelete szorosan kapcsolódik az államhoz előtt, az önkormányzati rendszerben a vármegyei önkormányzatok és a dekoncentrált szervek együttes jelenléte. A középszintű igazgatásban jelentkező feladatokat az említett szervek együttesen látják el és 1990 rendszerváltás a kétszintű közigazgatás kiépítésében kiemelt szerepet töltött be. A közigazgatás szétzilálódás mellett annak megújulását is eredményezte. A rendszerváltást megelőzően a területi közigazgatás nem éremi szereplője a rendszernek, nem beszélhetünk a központi szervektől való függetlenségről. A területi szint átalakításának állomásai az es évek közepe, 1996 (szervezési integráció helyett, a működési integráció és a koordináció lett a hangsúlyos). 54 Lőrincz Lajos i. m p. 55 Dr. Barta Attila: A területi államigazgatás változási az elmúlt húsz évben. Új Magyar közigazgatás június- július 4. évfolyam 6-7. szám, 21. p. 46

48 A 2006-os év az átalakítás egy következő foka, amely a központi igazgatás, a területi államigazgatás regionalizációját eredményezi. A os átalakítás hármas irányát Barta Attila összegzi. - Elsősorban szervezeti integrációk jönnek létre, így megyei szervek regionalizációja megy végbe. - A közigazgatási reform része az egyes szervek közti feladatkör változások, így változik a szervek profilja. - A változás utolsó mozzanat a közigazgatási funkciót ellátó szervek összevonása. Példaként említeném a városi intézetek összevonását kistérségi intézetté. A regionális átszerveződés előtt a december elsejei állapot szerint illetékességi területük alapján a dekoncentrált szerveket három fő csoportba oszthattuk. A legfőbb dekoncentrált szerv működési területe egy megyére terjed ki. Több megyére kiterjedő tevékenységet végző dekoncentrált szervek illetékességi területe átszelte a megyehatárokat. Ezeket területközi szerveknek nevezném, hiszen illetékességi területük a mesterséges államigazgatási határokat is metszette, átszelte. A területközi szervek illetékességi területe egymással nem volt azonos. Így egyes szervekből összesen négy (pl. bányakapitányágok) A megyei és fővárosi kormányhivatal A megyei (Fővárosi) Kormányhivatalok (továbbiakban Kormányhivatal) január 1-jei felállításával új szakasz vette kezdetét a magyar területi államigazgatásban, aminek iránya egyértelműen a szervezeti integráció lett. 57 A jogalkotó nagyfokú szervezeti integrációt hajtott végre, a dekoncentrált államigazgatási szervek területi szintjén. Az integráció célja két irányból közelíthető meg, egyrészt a költségmegtakarítás, másrészt a kormányzati szándék erőteljes megjelenése a területi igazgatás szintjén, továbbá az államigazgatás szolgáltató funkciójának erősítése (kormányablakok). Az Alaptörvény 17. cikkének (3) bekezdése a fővárosi és megyei kormányhivatalt, mint a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve. 56 Dr. Barta Attila i. m. 6. p. 57 Dr. Barta Attila i.m. 7 p. 47

49 2013. január 1- jétől felállított területi kormányhivatalokban koncentrált szakigazgatási szervek. 1, Szociális és Gyámhivatal: gyermekvédelmi és gyámügyi szociális hatósági ügyekben jár el. 2, Munkaügyi Központ: főbb feladatai közé tartozik a közfoglalkoztatás, munkahelyteremtés, munkaerőpiaci szolgáltatások, álláskeresőknek nyilvántartásba vétele és az általa nyújtott szociális támogatások. 3, Erdészeti Igazgatóság: legfontosabb feladata a tervszerű és ellenőrzött erdőgazdálkodás biztosítása. 4, Építésügyi és Örökségvédelmi Hivatal: építésügyi engedélyezési eljárásokat folytat le. 5, Igazságügyi Szolgálat: Pártfogó felügyelői tevékenységgel, jogi segítségnyújtással, áldozatsegítéssel és kárpótlással kapcsolatos feladatokat. 6, Növény és Talajvédelmi Igazgatóság: növényvédelmi és talajvédelmi feladatok ellátása. 7, Földművelési Igazgatóság: vadászati, halászati jogkört gyakorol, mezőgazdasági őstermelői igazolvány kiadásához, érvényesítéséhez, földkiadáshoz illetve földárveréshez kapcsolódó feladatok. 8, Élelmiszer-biztonsági és Állategészségügyi Igazgatóság: Az élelmiszerlánc-biztonsági és állategészségügyi igazgatóság az élelmiszer-biztonsági, élelmiszerminőség-ellenőrzési, takarmányellenőrzési, élelmiszerlánc-felügyeleti, és állategészségügyi, illetve egyes állattenyésztési és borászati feladatokat lát el. 58 9, Földhivatal: ingatlanügyi feladatok elvégzése 10, Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság: nyugdíjbiztosítási és más pénzbeli ellátáshoz kapcsolódó feladatok. 11, Egészségbiztosítási Pénztári Szakigazgatási szerv: egészségbiztosítási feladatok ellátása. 12, Népegészségügyi Szakigazgatási szerv: népegészségügyi feladatok, egészségfejlesztés, szűrővizsgálatok népszerűsítése, népegészségügyi programok végrehajtása. 14, Fogyasztóvédelmi felügyelőség: A Fogyasztóvédelmi Felügyelőséghez tartoznak a fogyasztók élete, testi épsége és biztonsága, valamint megfelelő tájékoztatása érdekében az áruk és szolgáltatások biztonságosságával és megfelelőségével kapcsolatos ellenőrzési és felügyeleti feladatok, valamint a veszélyes termékek kereskedelmi forgalomból történő kiszűrése. Ez a szakigazgatási szerv vizsgálja ezek mellett a fogyasztói döntéseket 58 (Utolsó letöltés: ) 48

50 tisztességtelenül befolyásoló kereskedelmi gyakorlatokat és a vásárlók megtévesztésére alkalmas magatartásokat is , Munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szerv: ellenőrzi a munkavédelemmel kapcsolatos szabályok betartását. 16, Közlekedési felügyelőség: közlekedési hatósági feladatok ellátása. 17, Rehabilitációs szakigazgatási szerv: feladatkörében eljárva szakhatósági állásfoglalást ad baleseti járadék, hozzátartozói nyugellátás, rokkantsági járadék, fogyatékossági támogatás stb A fővárosi és megyei kormányhivatalok feladat- és hatásköre A fővárosi és a megyei kormányhivatalok feladat és hatáskörére vonatkozó szabályokat a évi CXXVI. törvény szabályozza. 1. Összehangolják és elősegítsék a kormányzati feladatok területi végrehajtását. Ez az elsődleges és a törvényben is meghatározott alapvető feladatuk. a évi CXXVI. törvény ának (2) bekezdése értelmében a központi államigazgatás szervek területi szervei, valamint a rendvédelmi szervek feladataik ellátása során kötelesek egymással, valamint a kormányhivatallal együttműködni. 2. A kormányhivatal illetékességi területén koordinációs és ellenőrzési jogkört gyakorol az államigazgatási szervek fölött. 3. Általános feladatok mellett a területi kormányhivatal ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét, illetve a nemzetiségi önkormányzati testületekkel kapcsolatos ellenőrzési feladatokat. Ellenőrzi a rendvédelmi szervek valamint a Nemzeti Adó és Vámhivatal kivételével- a Ket. végrehajtását és a hatósági tevékenység jogszerűségét, közigazgatási, informatikai közreműködői tevékenységet lát el, ügyfélszolgálatot, működtethet, valamint ellátja a jogszabályban meghatározott, egyéb feladatait, amelyek közül kiemelkedik az első és másodfokú hatósági tevékenység (Utolsó letöltés: ) 60 Patyi András- Varga Zs. András i.m p. 49

51 13. A Járási Hivatalok 13.1.A járási hivatalok kialakulásához vezető út Az államigazgatás dekoncentrált területi szervei a Járási Hivatalok. A kormány 1299/2011. (IX. 1.) Korm. határozatával megfogalmazta a Járási Hivatalok kialakításának elveit. A járások létre jöttének indoka az volt, hogy megteremtsék a hatékonyabb költségtakarékosabb ügyfélközpontú területi közigazgatást. A 175 vidéki járási és fővárosi kerületi hivatalok kialakításának alapjait a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló évi CXXVI. törvény (a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló évi XCIII. törvénnyel módosított szövege) biztosította. 61 A járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló T/6590. számú törvényjavaslat értelmében a járásokban a fővárosi és megyei kormányhivatalok kirendeltségeiként járási hivatalok, a fővárosban körzeti járási hivatalok működnek. A járási hivatal székhelye a megyei kormányhivatal kirendeltsége esetén a járásszékhely városban, a fővárosi kormányhivatal kirendeltsége esetén, Budapesten lesz. A járási hivatal a járási (fővárosi körzeti) hivatalvezető által közvetlenül vezetett járási törzshivatalból, valamint járási szakigazgatási szervekből áll. A járási hivatalok legfontosabb feladata a megyei szintnél alacsonyabban intézendő államigazgatási feladatok ellátása lesz. Ennek alapján a járásokhoz kerülnek: a) fő szabály szerint, a jegyző kivételesen a polgármester, illetve a polgármesteri hivatal ügyintézője-hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyek; b) a megyei kormányhivatalok szakigazgatási szervei kistérségi kirendeltségeinek, ügyfélszolgálatainak, irodáinak feladat- és hatáskörébe tartozó ügyek. 62 Az 1299/2011. ( (IX. 1.) kormány határozat a járások kialakításának elveit is meghatározza. A határozat előírja a járások megalakulásának idejét is, amely jan.1. A település és a megye szintje között olyan alsó szintű közigazgatási egységek jöjjenek létre, amelyek a feladatok gazdaságosabb elvégzését jelentik. 61 Patyi András- Varga Zs. András i. m p (Utolsó letöltés: ) 50

52 A települések szerkezeti különbségeit is figyelembe kell, venni valamint a hátrányos helyzetű települések felzárkóztatását kell szolgálnia. Figyelembe kell venni a településszerkezeti különbségeket, illetve az egyes nagytérségek sajátosságait. A járási egységek kialakulása során törekedni kell arra is, hogy más állami, államigazgatási területi egységekkel, illetékességi területeikkel való összhangjára, metszés nélküli egybeesésére. Metszés nélküli igazodás a megyehatárokhoz. A járásszékhelyen kialakult államigazgatási infrastruktúra legyen. Önkormányzati és államigazgatási feladatok szétválasztása járási szinten. Hozzanak létre a járásokban járási hivatalokat, a fővárosban kerületi járási hivatalokat. Járási kormányablak kialakítása, mely az ügyfelek számára a hivatali ügyintézés lehetőségét, valamint a gyors és hatékony hozzáférését szolgálja. A járási hivatalok esetén a feladatik ellátásához, intézményeik fenntartásához szükséges költségvetési forrásokról, szervezeti feltételekről történő rendelkezés. A meglévő ügyintézési helyek lehetőség szerinti fenntartása Járási hivatalok feladatai A járási hivatalok felállításával megvalósul az önkormányzati és államigazgatási feladatok szétválasztása, így egyes ügyek intézése, melyek korábban az önkormányzatok feladat és hatáskörébe tartoztak átkerülnek a járási hivatalokhoz. Ezen feladatok között találjuk az okmányirodai ügyintézést, gyermekvédelmi, gyámügyi feladatok, természetvédelmi igazgatási ügyek intézése. A évi XCIII. törvény a járási hivatalok feladatait sorolja fel. Főbb feladatok: okmányirodai-, szociális-, kommunális igazgatási feladatok, menekültekkel kapcsolatos feladatok, továbbá a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásával kapcsolatban felmerülő ügyek, földügyi igazgatással, hegyközségi szervezet vonatkozásában fellépő teendők, állatvédelemmel, állattartással kapcsolatos ügyek, honvédelemmel, ipari igazgatással kereskedelmi, vízügyi kulturális örökségvédelemmel, oktatással növényvédelmi igazgatás, ingatlanvállalkozással közlekedési, igazgatással, környezetvédelmi igazgatással kapcsolatos feladatok. 51

53 Járási biztos A évi XCIII. törvény értelmezése alapján járási biztos a járások felállítás és működése során a következő szerepet tölti be. 6. (1) A kormánymegbízott a fővárosi és megyei kormányhivatal járási (fővárosi kerületi) hivatalainak felállítása előkészítésére, valamint az átadás-átvételi megállapodás előkészítésére járási biztost, járási biztosokat nevezhet ki. (2) A járási biztos megbízatása határozott időre, de legkésőbb december 31-ig szól. A járási biztos a fővárosi és megyei kormányhivatal főosztályvezető besorolású kormánytisztviselője. (3) A járási biztos kinevezésére vonatkozó javaslatot a kormánymegbízott megküldi a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter által vezetett minisztérium közigazgatási államtitkára részére, aki a javaslat megküldésétől számított tizenöt napon belül kifogással élhet. A kifogásolt személy nem nevezhető ki járási biztosnak A járási hivatalok szervezeti felépítése 63 A járási hivatalvezető által vezetett járási hivatal az egységes költségvetési szervként működő kormányhivatal kirendeltsége, amely önálló feladat- és hatáskörrel rendelkezik. A járási hivatal szervezeti felépítése követi a megyei kormányhivatal struktúráját, a járási hivatalvezető által közvetlenül vezetett törzshivatalból és járási szakigazgatási szervekből áll. Minden járásban újonnan kialakítandó szakigazgatási szervként járási gyámhivatal működik, melynek illetékessége megegyezik a járási hivatal illetékességével. A további nem minden járásban kialakítandó szakigazgatási szervek illetékessége eltérhet a járási hivatal illetékességétől, melyek a következők: - járási építésügyi (és örökségvédelmi) hivatal, - járási hivatal állategészségügyi és élelmiszer-ellenőrző szakigazgatási szerve, - járási földhivatal, - járási hivatal munkaügyi kirendeltsége, - járási népegészségügyi intézet (Utolsó letöltés: ) 52

54 A járási hivatalok hatósági és hivatali feladatainak döntő többségét a járási székhelyeken működő hivatal látja el. A járási törzshivatal szervezeti egységei az okmányirodai osztály, a hatósági osztály és a működést támogató osztály. Azokon a településeken, ahol a lakosok és az elintézendő ügyek száma, a járás székhelyétől való távolság indokolja, ott járási kirendeltség működik. A járási hivatal kirendeltsége alatt olyan szervezeti egységet kell érteni, ahol az ügyfelek minden munkanapon közvetlenül elérik a járási hivatal kormánytisztviselőit. Azokon a kisebb településeken, ahol nem működik kirendeltség, heti egy-két alkalommal a települési ügysegéd tart ügyfélfogadást az önkormányzat által biztosított helyiségben. 53

55 14. Közszolgálati tevékenység A közszolgálat fogalmának meghatározása Elsődleges feladatunk azon alanyi kör meghatározása, akikre kiterjed a közszolgálat tartalma, azaz keressünk azon személyeket, akik a közszolgálati jogviszony alanyai lehetnek. Ha a társadalomirányítás struktúrájából indulunk ki, akkor láthatjuk, mely szervek alkotják a közszférát. A legszélesebb értelemben felfogott közszolgálati jogviszony ezen szervekhez köthető, így ide tartoznak: - a törvényhozó-népképviseleti szervek vállaszott képviselői (a parlamenti, önkormányzati képviselők, - az igazságszolgáltatás személyzeti állománya (bíróság, ügyészség), - közigazgatás személyi állománya (köztisztviselők), - fegyveres és egyéb rendfenntartó szervezetek állománya (rendőrség, honvédelem, katonaság, tűzoltóság), - állami által működtetett közfeladatot ellátó szervek személyzete (kórházak, iskolák, szociális intézmények) - egyéb közigazgatási feladatot ellátó egyéb személyek, vagy szervek dolgozói, - állami tulajdonú vállalatok dolgozói, - köztestületek, közalapítványok tagjai. 64 A hazai szabályozás a közszolgálati tisztviselő fogalmát feladata és foglalkozása relációjában határozza meg: - a közigazgatási szerv feladat és hatáskörében eljáró vezető és ügyintéző, aki előkészíti a közigazgatási szerv feladat és hatáskörébe tartozó ügyeket érdemi döntésre, illetvefelhatalmazás esetén- a döntést kiadmányozza, szakértelemmel foglalkozik a rábízott feladatokkal összefüggő felelős saját tevékenységért és munkaterületén a közigazgatási szerv állandó és időszakos célkitűzéseinek érvényesítéséért, a munkaköri leírásban részére megállapított, illetve a végző által kiadott feladatokat a kapott utasítások és határidők figyelembevételével, jogszabályok és ügyviteli szabályok ismeretében és betartásával végzi. 64 file:///c:/users/suli/downloads/a-kozszolgalat.pdf (Utolsó letöltés: ) 54

56 Az újabb, immár forradalmi jellegű változást a közszolgálati tisztviselők szóló évi CXCIX. törvény (Kttv.) hozta, amikor is hatályon kívül helyezte a Kttv. és a Ktjv. szabályait és egységes kódexben szabályozta a közszolgálati tisztviselőkre vonatkozó rendelkezéseket. A közszolgálati tisztviselő egy gyűjtőfogalom, mely a kormánytisztviselőket, köztisztviselőket, kormányzati ügykezelőket és a közszolgálati ügykezelőket öleli fel. A szabályozás sajátossága, hogy az új Közszolgálati törvény valamennyi, a jogviszonyra vonatkozó szabályt tartalmazza (kódex jellegéből adódóan), így az Mt. alkalmazására, mint mögöttes joganyaga már nincs lehetőség. 65 Az aktuális törvényi szabályozás szerint a tisztviselői és kormánytisztviselői illetményalap egységesen forint. A köztisztviselői illetményalap az előbb említett és a bértáblában található szorzószám segítségével számolják ki. Ez a köztisztviselői szorzószám1-2 évente automatikusan emelkedik a köztisztviselői és kormánytisztviselői bér az alapilletményből és a hozzá járuló különböző pótlékokból áll össze ben. 66 A közszolgálati jogviszony általános jellemzői a következőkben foglalhatók össze: - mindig munkavégzésre irányuló jogviszony (célja valamilyen közfeladat elvégzése vagy közfeladatot ellátó szerv keretében történő munkavégzés), szorosan kapcsolódik a közigazgatás szervezetrendszeréhez, - egyik alanya mindig természetes személy, másik alanya közigazgatási szerv vagyis quasi közigazgatási szervek (pl. Országgyűlés Hivatala) - általában elkülönül a többi munkavégzésre irányuló jogviszonytól (ld. 3. karrierrendszer) - a munkavégzés színtere a hivatal Közigazgatási Jog 1. Magyar közigazgatási jog Általános rész I. i. m p (Utolsó letöltés: ) 67 file:///c:/users/suli/downloads/a-kozszolgalat.pdf (Utolsó letöltés: ) 55

57 A közszolgálati jogviszony tartalma A közigazgatási tisztviselőkkel szemben támasztott követelmények Általános (mindenkire kiterjedő) követelmények: - büntetlen előéletű - cselekvőképes - középiskolai végzettséggel rendelkezik (ügykezelői feladatköre legalább középszintű szakképesítéssel rendelkező) - magyar állampolgár Speciális követelményként előírható meghatározott felsőfokú végzettség, nyelvvizsga vagy szakmai tapasztalat is. Fontos és bizalmas munkaköröknél csak azzal létesíthető közszolgálati jogviszony, aki a munkakörre előírt, az állami élet és nemzetgazdaság jogszerű működéséhez szükséges biztonsági feltételeknek megfelel. Köztisztviselői és kormánytisztviselői kinevezés a szerv döntése alapján meghívásos vagy pályázati úton lehetséges. A közszolgálati tisztviselőkkel szemben támasztott követelmények A politika semleges és pártatlan eljárás záloga az összeférhetetlenségi szabályok lefektetése. Nem lehet tisztviselői jogállást és a helyi önkormányzati képviselői posztot egyidőben betölteni (amennyiben az illetékesség azonos). Továbbá tilos az egyéb munkavégzésre irányuló jogviszony létesítése. A közszolgálati tisztviselőnek minden ilyen tevékenysége, amely munkavégzésre irányul, engedélyhez kötött, illetve vezető megbízatású tisztviselő esetén teljesen kizárt. Kivételt képez ez aló a tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői tevékenységek végzése. A közügyek pártatlan intézésének elvéből vezethető le az a követelmény, amely szerint tilos az olyan tevékenység folyatása, amely méltatlan a közszolga hivatalához vagy veszélyeztetné a pártatlan, befolyástól mentes tevékenységét Közigazgatási Jog 1. Magyar közigazgatási jog Általános rész I. i. m p. 56

58 Közszolgálati modellek Alapvetően két rendszert különböztethetünk meg a karrier jellegű vagy zárt modellt és a zsákmány- rendszert, melyet nyílt rendszer elnevezés alatt is használnak a szakirodalomban. A két modell csak a XIX. században lelhető fel tiszta formájában. Jelenleg folyamatosan változnak, egymásra kölcsönhatást gyakorolnak. Karrier rendszer: A kontinentális jogrendszerekhez kapcsolódik. Alapvetően az élethivatásszerű közszolgálat alapgondolatára épül. Célja: a szakképzettség megszerzése után a fiatalok folyamatos képzésével megszerezze a szaktudást és tapasztalatot, amely a munkavégzéshez elengedhetetlenül szükséges. E folyamat eredményezi a folyamatos előrejutást a hivatali ranglétrán. Ezek következtében fontos az utánpótlás nevelés és a tehetséggondozás. A fiatalon a hivatali státuszba kerülő munkavállaló a szamárlétra legalján kezdi pályafutását, majd egy előre meghatározott ütemterv szerint halad előre. A hivatalnokokkal szemben alapvetően támasztott követelmény a politika semlegesség. Zsákmány- rendszer: a nyílt rendszer Léte az Egyesült Államokhoz fűzhető. Az amerikai rendszer meghatározó eleme a választás, így az itt hatalmat nyert politikusok elsődleges feladata, hogy a hozzájuk hűséges tisztviselői kart juttassák hatalomra. Ez eredményezi, hogy a tisztviselő osztozik a politikus során. Értelemszerűen politikai semlegességről nem beszélhetünk. 69 A rendszer további alapvető jellemzője a hatékonyság növelése, humánerőforrások felhasználásával. Ebben a vonatkozásban kap teret a kiválasztás, a legalkalmasabb jelöltek megkeresése az adott posztra. Dinamizmus adja a rendszer fő alkotóelemét, amely a rendszeren belüli átszervezés és személycsere tekintetében követhető nyomon. Az előrelépést a munkavégzés alatt tanúsított magtartás és az elért eredmények adják. 69 Közigazgatási jog 1. Magyar közigazgatási jog Általános rész I. i.m p. 57

59 Közszférában dolgozók Az alábbi táblázat összefoglalja a köztisztviselők és közalkalmazottak létszámát a költségvetési intézményekben. A létszámadatok 2008 és 2013 közötti időszakot vizsgálják a következő területeken: közigazgatás, védelem, társadalombiztosítás, oktatás, humánegészségügyi, szociális ellátás. 58