8/2008. sz. különjelentés. (az EK-Szerződés 248. cikke (4) bekezdése második albekezdésének megfelelően)

Átírás

1 ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TA L-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN 8/2008. sz. különjelentés (az EK-Szerződés 248. cikke (4) bekezdése második albekezdésének megfelelően) Eredményesen működik-e a kölcsönös megfeleltetés? a Bizottság válaszaival együtt 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) euraud@eca.europa.eu L LUXEMBOURG TELEFAX (+352) INTERNET:

2 2 TARTALOMJEGYZÉK Bekezdés Kifejezések és rövidítések jegyzékee Összefoglalás I - III Bevezetés 1-8 A kölcsönös megfeleltetés és a közös agrárpolitika 1-6 A kölcsönös megfeleltetés jogi kerete és követelményeinek alkalmazása 7-8 Az ellenőrzés hatóköre és az ellenőrzési megközelítés 9-11 Az ellenőrzés célja a kölcsönös megfeleltetés eredményességének értékelése volt 9-11 Észrevételek A kölcsönös megfeleltetés céljai és hatóköre A célokat nem SMART szempontok szerint határozták meg A kölcsönös megfeleltetés hatókörét nem megfelelően határozták meg A mezőgazdasági üzemek szintjén csupán korlátozott eredmények várhatók A jogi keret alkalmazása A tagállamok csak részben vezették be az előírásokat és a normákat A gazdálkodóknak számos összetett SMR-követelményt kell betartaniuk A GAEC keretrendszere szűk területre irányul Az előírásokra és a normákra vonatkozóan több bizottsági útmutatásra és ellenőrzésre lett volna szükség Kölcsönös megfeleltetés és vidékfejlesztés 45-58

3 3 A vidékfejlesztési kontroll- és szankciórendszer egyes kulcsfontosságú elemeit gyengíti a kölcsönös megfelelés bevezetése A kölcsönös megfeleltetés és az agrár-környezetvédelmi intézkedések közötti különbségtétel nem mindig egyértelmű A kontroll- és szankciórendszerek A kontrollrendszer nem nyújt megfelelő bizonyosságot arra nézve, hogy a gazdálkodók betartják-e a normákat A szankciórendszer hiányos, és a büntetésekből következően a közvetlen kifizetések csak kis mértékben csökkentek Monitorozás és jelentéstétel Egyes területeken nem megbízhatóak az adatok, míg az ellenőrzöttségi, illetve megfelelési arányt túlbecsülik A bizottsági teljesítmény-ellenőrzés rendszere nem volt kielégítő Következtetések és ajánlások 85-90

4 4 KIFEJEZÉSEK ÉS RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Állandó legelő: a kölcsönös megfeleltetéssel összefüggésben állandó legelőnek minősül az olyan, gyep vagy más egynyári takarmánynövény termesztésére használt földterület, amely legalább öt évig nem szerepel mezőgazdasági üzem vetésforgójában. A GAEC egyik eleme. EU: Európai Unió GAEC (Good Agricultural and Environmental Condition): jó mezőgazdasági és ökológiai állapot. A kifejezés a tagállamok által a talajmegőrzésre és a környezetmegőrzés minimálisan biztosítandó szintjére vonatkozóan (a 1782/2003/EK tanácsi rendelet IV. mellékletében megadott keretrendszer alapján) meghatározott normákra és az állandó legelővel kapcsolatos kötelezettségekre utal. Jogi keret: A tanácsi rendelet: a Tanács 1782/2003/EK rendelete (2003. szeptember 29.) a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról, a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról, valamint az ezt módosító rendeletek (HL L 270., , 1. o.). A bizottsági rendelet: a Bizottság 796/2004/EK rendelete (2004. április 21.) az 1782/2003/EK tanácsi rendelet által előírt kölcsönös megfeleltetés, moduláció, valamint integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról (HL L 141., , 18. o.). A tagállamok által a fenti rendelkezéseknek megfelelően elfogadott jogszabályok. KAP: közös agrárpolitika Közvetlen kifizetések: az 1782/2003/EK tanácsi rendelet I. mellékletében felsorolt valamely jövedelemtámogatási rendszer alapján közvetlenül a mezőgazdasági termelő részére nyújtott támogatások SMART: Specifikus Mérhető Abszolválható Releváns Teljesítési határidős

5 5 SMR (Statutory Management Requirements): jogszabályba foglalt gazdálkodási követelmények. Ezek a követelmények 19 irányelv, illetve rendelet egyes (az 1782/2003/EK tanácsi rendelet III. mellékletében felsorolt) cikkeiben szerepelnek, és a környezetvédelemre, a közegészségügyre, az állat- és növény-egészségügyre, valamint az állatok kíméletére vonatkoznak.

6 6 ÖSSZEFOGLALÁS I. A 2005 óta érvényben lévő kölcsönös megfeleltetés amely a KAP egyik kulcsfontosságú eleme a KAP keretében történő legtöbb kifizetést bizonyos környezetvédelmi, egészségügyi és állatjóléti szabályok betartásához köti. II. A kölcsönös megfeleltetés eredményességére irányuló ellenőrzés eredményei alapján a Számvevőszék a következőket állapította meg: - a kölcsönös megfeleltetés célkitűzéseit és hatókörét nem megfelelően határozták meg, és emiatt nem egyértelmű, hogy az milyen célokat kíván elérni; - a jogi keret, elsősorban túlzott összetettségéből adódóan, komoly nehézséget jelent; - a kölcsönös megfeleltetés és a vidékfejlesztés nincs kellően összehangolva; - a tagállamok nem teljesítették azon feladatukat, hogy eredményes kontrollés szankciórendszereket alkalmazzanak. Ebből adódóan a kontrollrendszer nem nyújt elegendő bizonyosságot arra nézve, hogy a gazdálkodók betartják-e az előírásokat; - a tagállamok által az ellenőrzésekre és a jogsértésekre vonatkozóan rendelkezésre bocsátott adatok nem megbízhatóak és a bizottsági teljesítmény-ellenőrzés sem kielégítő. III. Rövid távon a kölcsönös megfeleltetést a következő ajánlások végrehajtásával lehetne tökéletesíteni: A közösségi jogalkotó fontolja meg, hogy: - a vidékfejlesztési politika olyan elemei, mint a normák Bizottság általi jóváhagyása és a tagállamok ellenőrizhető normák létrehozására történő kötelezése vonatkozzanak-e a kölcsönös megfeleltetésre is;

7 7 - a szankciórendszer alapelveit felülvizsgálva csökkentse-e a kifizetéseket annak arányában vagy attól függően, hogy a megbüntetett gazdálkodó milyen súlyosan szegte meg a kölcsönös megfeleltetési kötelezettségeket; a Bizottság: - fejtse ki pontosabban és részletesebben a tanácsi rendeletben meghatározott célkitűzéseket, úgy, hogy azokat SMART szempontok szerint, illetve logikai fontossági sorrendbe lehessen rendezni; - hangolja össze a kölcsönös megfeleltetési, illetve a vidékfejlesztési politikát, elsősorban úgy, hogy újból érvényt szerez azoknak a vidékfejlesztési rendelkezéseknek, amelyek hatása a kölcsönös megfeleltetés bevezetését követően meggyengült; - egyértelműen különböztesse meg a kölcsönös megfeleltetési, illetve az agrár-környezetvédelmi intézkedéseket, hogy vidékfejlesztési támogatás csak a kölcsönös megfeleltetési előírásokon és normákon túlmenő kötelezettségek betartásáért járjon; - a kontrollrendszert módosítva legalább 1%-ban ellenőrizze azokat a mezőgazdasági üzemeket, amelyekre valamennyi kötelezettség vonatkozik; - vezesse be a megbízható teljesítmény-ellenőrzési rendszerek alapvető elemeit, vagyis határozzon meg releváns mutatókat és alapvető viszonyítási szinteket; - ellenőrizze és elemezze alaposabban a tagállamok által közölt adatokat, és legyen igényesebb ezen adatok minőségét illetően; a tagállamok: - határozzák meg a termelők szintjén alkalmazandó, ellenőrizhető előírások és normák teljes körét;

8 8 - vezessenek be eredményes és valamennyi jogi rendelkezésnek megfelelő kontroll- és szankciórendszereket, amelyek elegendő bizonyosságot nyújtanak arról, hogy a termelők mennyire tartják be a szabályokat; - teljes körű és megbízható adatokat nyújtsanak be, kellő időben. IV. Ahhoz, hogy a kölcsönös megfeleltetési intézkedések hosszú távon ki tudják fejteni lehetséges kedvező hatásaikat, jóval hatékonyabbá kell tenni azokat. Ezt különösen a következő ajánlások végrehajtásával lehet elérni: a Bizottság: - egyszerűsítse a jogi keretet, elsősorban úgy, hogy azt a mezőgazdasági tevékenység azon fő elemei köré szervezi, ahol a hatékonyság javítása a cél, részletesen kifejti az elvárt eredményeket, valamint fontossági sorrendbe rendezi az előírásokat és a normákat; - az elérendő eredményeket igényfelmérésekre és külön tanulmányokra alapozva határozza meg; - értékelje a tagállamok által meghatározott előírások és normák minőségét; a tagállamok: - rögzítsék a jogszabályokból adódó konkrét kötelezettségeket, figyelembe véve az egyes területek sajátosságait, és adott esetben az érintett gazdálkodási gyakorlatot is.

9 9 BEVEZETÉS A kölcsönös megfeleltetés és a közös agrárpolitika 1. A KAP keretében történő támogatások 2005-ig a mezőgazdasági termeléshez kapcsolódtak, holott úgy ítélték meg, hogy ez torzítja a piacot, valamint olyan tájromboló és környezetszennyező hatásokkal jár, mint a növényvédő szerek és a műtrágya egyre gyakoribb használata által előidézett vízszennyezés, vagy mint a biodiverzitás csökkenése. A KAP 2003-as reformja, amely 2005 januárjában lépett életbe, ezeket a problémákat elsősorban a KAP-támogatásoknak a mezőgazdasági termeléstől való függetlenné tétele ( decoupling ) révén kívánja orvosolni. 2. A Tanács 1 a KAP egyik elemévé tette a kölcsönös megfeleltetést. A kölcsönös megfeleltetés a KAP keretében történő legtöbb kifizetést ahhoz köti, hogy a termelők megfelelnek-e bizonyos környezetvédelmi, köz-, állat- és növény-egészségügyi, illetve állatjóléti szabályoknak, valamint jó mezőgazdasági és ökológiai állapotban tartják-e a termőföldet, különösen ha már nem folyik rajta termelés. Az említett szabályokat a jogszabályba foglalt gazdálkodási követelmények (SMR), valamint a jó gazdasági és környezeti állapotra (GAEC) vonatkozó normák határozzák meg. Amennyiben egy gazdálkodó nem tesz eleget az előírásoknak és a normáknak, a KAP keretében nyújtott támogatását csökkenthetik, sőt végletes esetben meg is vonhatják. A vonatkozó irányelvek, illetve rendeletek értelmében pedig a kölcsönös megfelelés kérdésén kívül még szankcióval is sújthatják. 3. A Számvevőszék már egy korábbi jelentésében 2 is elismerte annak az elvnek a jelentőségét, hogy a KAP keretében történő kifizetéseket bizonyos 1 2 Lásd: 1782/2003/EK tanácsi rendelet (Kifejezésgyűjtemény). 14/2000. sz. különjelentés a KAP környezetvédelmi vonatkozásairól (HL C 353., ).

10 10 környezetvédelmi, köz-, állat- és növény-egészségügyi, valamint állatjóléti szabályok betartásához kössék. 4. A GAEC-normák január 1-je óta valamennyi tagállamban érvényben vannak 3, míg az SMR követelményeknek a kölcsönös megfelelésbe történő bevezetésére amelyek értelmében a KAP keretében folyósított kifizetések csökkentésére nyílik lehetőség fokozatosan kerül sor. Az egységes támogatási rendszert alkalmazó tagállamok (az EU 15, valamint Málta és Szlovénia) szakpolitikai területtől függően (környezetvédelem, egészségügy, állatok kímélete) 2005 és 2007 között kötelesek bevezetni az SMR-t. A többi tagállamban az SMR bevezetése az ütemterv szerint az EU-10 esetében (Málta és Szlovénia kivételével) 2009 és 2011 között, Bulgária és Románia esetében pedig 2012 és 2014 között megy majd végbe. 5. A kölcsönös megfeleltetés keretében betartandó rendelkezéseket az 1. és a 2. táblázat foglalja össze. 1. táblázat A kölcsönös megfeleltetés keretében betartandó SMR követelmények összefoglalása Rendelkezés típusa SMR Hivatkozás a tanácsi rendeletre 4. cikk III. melléklet Alkalmazás kezdete Szakpolitikai terület 2005 Környezetvédelem A következő közösségi jogszabályok egyes cikkei (további részletekért lásd: a tanácsi rendelet III. melléklete) Madárvédelmi irányelv A felszín alatti vizekről szóló irányelv Szennyvíziszapirányelv Nitrátszennyezési irányelv 3 Bulgária és Románia tekintetében e két ország taggá válásától, 2007 januárjától alkalmazandók.

11 Köz-, állat- és növényegészségügy Élőhelyvédelmi irányelv 2 irányelv és 2 rendelet az állatok azonosításáról és nyilvántartásáról Irányelv a növényvédő szerek forgalomba hozataláról Irányelv egyes szerek állattenyésztésben való felhasználásának tilalmáról Rendelet az élelmiszer- és takarmányjogról 3 irányelv és 1 rendelet egyes állatbetegségek megelőzéséről, az ellenük való védekezésről és felszámolásukról 2007 Állatok kímélete 3 irányelv az állatok védelméről 2. táblázat A kölcsönös megfeleltetés keretében betartandó GAEC-normák összefoglalása Rendelkezés típusa Hivatkozás a tanácsi rendeletre GAEC 5. cikk (1) bekezdés IV. melléklet Alkalmazás kezdete 2005 A IV. mellékletben megfogalmazott téma; állandó legelő Talajerózió A talaj szervesanyagtartalma Talajszerkezet A IV. mellékletben meghatározott normák; az állandó legelőhöz kapcsolódó kötelezettség Minimális talajborítás Minimális földgazdálkodás Talajmegtartó teraszos művelés Vetésforgóra vonatkozó normák (adott esetben) Tarlóművelés Megfelelő gépek használata

12 12 5. cikk (2) bekezdés A környezetmegő rzés minimális szintje Minimális állománysűrűség Az állandó legelők védelme A táj jellegzetességének megtartása A mezőgazdasági földterületen a nem kívánt növényzet elszaporodásának megakadályozása Az olajfaligetek jó vegetatív állapotban tartása 2005 Állandó legelő Egy bizonyos időpontban állandó legelőként hasznosított földterületek folyamatos fenntartása 6. A kölcsönös megfeleltetés önmagában nem jár költségvetési kiadással. Éppen ellenkezőleg, a közvetlen támogatások csökkentésének 75 %-a visszafolyik az uniós költségvetésbe. Bár nem túl magas összegről van szó (2005-ben kb. 10 millió EUR), a kölcsönös megfeleltetés az uniós költségvetés végrehajtásának jelentős részét (kb. 40 milliárd EUR) és megközelítőleg 5 millió gazdálkodót érint. A kölcsönös megfeleltetés jogi kerete és követelményeinek alkalmazása 7. A kölcsönös megfeleltetés alapjául szolgáló jogi keretet négy dokumentumtípus alkotja: a) a tanácsi rendelet mellékletében szereplő SMR-követelmények és GAECnormák; b) a tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló bizottsági rendelet (lásd: kifejezésgyűjtemény); c) a tagállamok számára kibocsátott további bizottsági útmutató dokumentumok;

13 13 d) az általános kötelezettségeket a hazai környezethez igazító tagállami nemzeti jogszabályok. 8. A kölcsönös megfeleltetés követelményeinek alkalmazása tehát elsősorban tagállami felelősség: a tagállamoknak először le kell fordítaniuk az SMR-követelményeket és a GAEC-normákat a gazdálkodók által betartandó operatív előírások és normák nyelvére, majd létre kell hozniuk egy kontrollrendszert, amellyel a szabályszerűtlenségek kiszűrésének céljából szúrópróbaszerűen ellenőriznek gazdálkodókat. Azért, hogy a tagállamok a jogi rendelkezéseknek megfelelően eleget tegyenek ennek a feladatuknak, valamint a kölcsönös megfeleltetés alkalmazásának felülvizsgálatáért a Bizottság felel. AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS AZ ELLENŐRZÉSI MEGKÖZELÍTÉS Az ellenőrzés célja a kölcsönös megfeleltetés eredményességének értékelése volt 9. A számvevőszéki ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy a kölcsönös megfeleltetés eredményesen működik-e. Ehhez elemezték annak kialakítását, valamint bizottsági és tagállami végrehajtásának első éveit. Pontosabban fogalmazva az ellenőrzés a következő kérdésekre kereste a választ: - Jól határozták-e meg a kölcsönös megfeleltetés céljait és hatókörét, és várhatók-e eredmények a mezőgazdasági üzemek szintjén? - Eredményesen alkalmazható-e a kölcsönös megfeleltetés alapjául szolgáló jogi keret? - Megfelelő-e a kölcsönös megfeleltetési és a vidékfejlesztési politika összehangoltsága? - Eredményesen működnek-e a kontroll- és szankciórendszerek? - Megfelelően zajlik-e a jelentéstétel és a monitorozás?

14 A Számvevőszék az ellenőrzést a Bizottság székhelyén és a következő hét tagállamból álló mintán végezte el: Finnország, Franciaország, Görögország, Hollandia, Lengyelország, Portugália és Szlovénia. A helyszíni ellenőrzésekre szeptember és november között került sor. 11. Az ellenőrzési bizonyítékok gyűjtése és vizsgálata interjúk és dokumentum-, illetve adatelemzés révén történt. Minden egyes tagállamban bizonyos számú mezőgazdasági üzem helyszíni ellenőrzésére került sor, melynek során a kölcsönös megfeleltetés végrehajtását a gazdálkodók és a helyszíni ellenőrzéseket végző ellenőrök jelenlétében, a mezőgazdasági üzemek szintjén vizsgálták meg. ÉSZREVÉTELEK A kölcsönös megfeleltetés céljai és hatóköre A célokat nem SMART szempontok szerint határozták meg 12. Az átfogó célokat a tanácsi rendelet fogalmazza meg. Azok nem a rendelet operatív bekezdéseiben, hanem a preambulumbekezdésekben találhatók, és a következőképpen hangzanak: a) A közvetlen támogatás teljes kifizetését a mezőgazdasági földterülettel, a mezőgazdasági termeléssel és tevékenységekkel kapcsolatos szabályok betartásához kell kötni. E szabályok célja a környezetre, az élelmiszerbiztonságra, az állategészségügyre és az állatok kíméletére, valamint a mezőgazdasági földterület jó mezőgazdasági és ökológiai állapotára vonatkozó alapvető előírásoknak a közös piacszervezés keretébe való beillesztése (2. bekezdés). b) A mezőgazdasági földterület termelésből való kivonásának megakadályozása, valamint jó mezőgazdasági és ökológiai állapotának fenntartása céljából előírásokat kell megállapítani, amelyek alapjai vagy fellelhetők az egyes tagállamok nemzeti rendelkezéseiben, vagy nem (3. bekezdés).

15 15 c) Az állandó legelők kedvező hatással vannak a környezetre, indokolt tehát intézkedéseket elfogadni a jelenlegi állandó legelők fenntartásának ösztönzésére, nagyarányú szántóföldi művelésbe vonásuk megelőzése érdekében (4. bekezdés). 13. Amint a fenti idézetből is kitűnik, a Tanács a célkitűzéseket igen általánosan fogalmazta meg, ám ez magas szintű jogi szabályozásnál természetes is. A célkitűzéseket azonban a tanácsi rendelet operatív bekezdései vagy a mellékletei sem fejtik ki részletesebben és pontosabban. A III. melléklet olyan SMR-követelményeket sorol fel, amelyek korábban, még nem a kölcsönös megfeleltetéssel kapcsolatban kiadott rendeletek és irányelvek cikkeiből állnak. Hasonlóképpen a IV. mellékletben megfogalmazott igen általános vonatkozású témák és normák ugyan a jó mezőgazdasági és ökológiai feltételek mibenlétét igyekeznek meghatározni, ám ezek sem alkalmazhatók közvetlenül a mezőgazdasági üzemek szintjén. A Bizottság, illetve a tagállamok a fenti jogi rendelkezéseket néhány kivételtől eltekintve (ilyenek például az élelmiszer- és takarmányjogról szóló rendeletből eredő kötelezettségek, lásd: 1. táblázat) nem pontosították. A jogi keretből adódóan a kölcsönös megfeleltetés célkitűzéseit sehol nem határozták meg SMART szempontok szerint. A hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvei (amelyekre a Tanács költségvetési rendeletének 27. cikke (3) bekezdése külön kitér) konkrétan megkövetelik, hogy az egyes politikák célkitűzéseit specifikus, mérhető, abszolválható, releváns és teljesítési határidős módon (a kezdőbetűk alapján: SMART szempontok szerint) határozzák meg, valamint hogy azokat az általánosabb céloktól a köztes, a konkrét és az operatív célokig hierarchikus sorrendbe rendezzék. Nem tartották be azt az alapelvet sem, hogy teljesítménymutatókat és alapvető viszonyítási szinteket kell meghatározni. SMART szempontokkal leírt célkitűzések, teljesítménymutatók és alapvető viszonyítási szintek hiányában a célok elérését nem lehet pontosan monitorozni (lásd még: bekezdés).

16 A fent leírt helyzet szemléltetésére tekintsük a mezőgazdasági földterületek termelésből való kivonásának megakadályozását mint célkitűzést. A Bizottság nem határozta meg pontosan a földterület termelésből való kivonásának fogalmát, és nem fejtette ki sem azt, hogy mely (környezeti, illetve társadalmi) problémákat kell orvosolni, sem azt, hogy a különböző rendelkezésre álló politikai eszközök közül a kölcsönös megfeleltetés hogyan járulhat hozzá a kitűzött cél eléréséhez. A Bizottság nem gyűjtött adatokat a termelésből való kivonás különböző típusainak (teljes vagy félig történő kivonás) monitorozásához. Pontosabb meghatározások és releváns adatok gyűjtésének hiányában nem mérhető, hogy a mezőgazdasági földterület termelésből való kivonásának megakadályozása mint célkitűzés teljesült-e. 15. Ezzel kapcsolatban az ellenőrzés feltárta, hogy bár tagállamtól és érintett szakpolitikai területtől függően bizonyos releváns kötelezettségeket kiróttak a gazdálkodókra, az esetek jelentős részében ezek a kötelezettségek csupán formálisak, és várhatóan nem vezetnek megfelelő eredményre. Az alábbi 1. háttérmagyarázat mindkét esetet példákkal szemlélteti. 1. háttérmagyarázat A kölcsönös megfeleltetés hatása a mezőgazdasági üzemek szintjén Azzal a célkitűzéssel kapcsolatban, hogy az alapvető környezetvédelmi normákat beemeljék a közös piacszervezésbe, a tanácsi rendelet öt irányelvre utal (lásd: 1. táblázat), és azt írja elő a tagállamoknak, hogy határozzanak meg a gazdálkodók számára betartandó operatív követelményeket. A mezőgazdasági üzemek szintjén az ellenőrzés a következőket állapította meg: - Szlovéniában a madarak és az élőhelyek védelmét célzó két irányelv tekintetében a legtöbb gazdálkodónál csupán azt ellenőrzik, hogy nem hoztak-e ellene büntetőítéletet bizonyos jogi rendelkezések megsértése miatt. Arról, hogy milyen gazdálkodási gyakorlat káros a madarakra, illetve az élőhelyekre nézve, nincsen előírás - Franciaországban azon irányelv tekintetében, amely a szennyvíziszap talajra juttatása során a talaj védelmét célozza, csupán annak a követelménynek a

17 17 betartását ellenőrzik, hogy kötöttek-e formális rendelkezéseket is tartalmazó szerződést a szennyvíziszap szállítójával. Azt, hogy a szennyvíziszap mit (például mennyi nehézfémet) tartalmaz, illetve a talaj minőségét az előírások meghatározásakor nem veszik figyelembe. - Hollandiában az a szervezet, amely a felszín alatti vizek szennyezés elleni védelmére vonatkozó irányelvből eredő kölcsönös megfeleltetési követelményeket ellenőrzi, úgy döntött, hogy a helyszíni ellenőrzésre kiválasztott mezőgazdasági üzemet nem szükséges felkeresnie, mert az üzem szennyvízelvezető rendszerhez kapcsolódik. A potenciálisan környezetszennyező mezőgazdasági gyakorlatokat nem ellenőrizték. A termőföld jó mezőgazdasági és ökológiai állapotban tartásának célkitűzését tekintve a tanácsi rendelet egyértelműen felsorolja az érintett témákat (lásd: 2. táblázat), és előírja a tagállamok számára, hogy határozzanak meg a gazdálkodók által betartandó operatív normákat. Az ellenőrzés rámutatott, hogy bár Lengyelország és Hollandia meghatározott néhány nemzeti normát, ezek a normák vagy hatókörük, vagy korlátozott jellegük miatt nem tekinthetők elégségesnek valamennyi termőföld jó mezőgazdasági és ökológiai állapotban tartásához. Azon célkitűzés tekintetében, hogy megelőzzék az állandó legelők nagyarányú szántóföldi művelésbe vonását, a Bizottság számos intézkedést fogadott el a rendeletében. Az ellenőrzés azonban kimutatta, hogy például Portugáliában az Eurostat által nyilvántartott állandó legelőterület több mint felére nem vonatkozott a kölcsönös megfeleltetés (lásd még: 36. bekezdés). Azt a területet illetően pedig, amelyre az vonatkozott (47 %), a gazdálkodók nem kötelesek megfelelni a fenti célkitűzéssel kapcsolatos egyetlen előírásnak sem. A tanácsi rendelet ugyan hivatkozik az állandó legelők megőrzésének környezetre gyakorolt kedvező hatására, ám sem a Bizottság, sem a portugál hatóságok nem dolgoztak ki mutatókat e hatás mérésére. Hasonló volt a helyzet a többi felkeresett tagállam esetében is. A fenti példákkal ellentétben az ellenőrzés néhány olyan esetet is feltárt, ahol a kölcsönös megfeleltetés keretében a gazdálkodókra rótt kötelezettségeket úgy alakították ki, hogy általuk valóban kedvező környezeti hatást sikerült elérni.

18 18 - Egyes vizsgálatok szerint az, hogy a Franciaországban érvényes GAEC-normák értelmében a gazdálkodóknak a vízfolyások mentén 5 10 méter szélességben nem trágyázott ütközősávokat kell kialakítaniuk, jó megoldást nyújt a vízszennyezés megelőzésére. - Görögországban a vetésforgóval kapcsolatos norma a talaj szervesanyagtartalmának növelése céljából előírja, hogy a gazdálkodók termesszenek nagymagvú hüvelyeseket, s azokat minden évben a megművelt földterületük 20 %-án forgassák vissza a talajba. - Hollandiában részletesen kidolgozott, szigorú előírások vonatkoznak az állati trágya alkalmazására: jórészt ennek köszönhető, hogy jelentősen csökkent a mezőgazdasági tevékenység okozta üvegházhatásúgáz-kibocsátás. A kölcsönös megfeleltetés hatókörét nem megfelelően határozták meg 16. A kölcsönös megfeleltetés hatókörének tanácsi meghatározását nem támasztották alá a Bizottságtól származó vonatkozó tanulmányok vagy bármely egyéb olyan bizottsági dokumentum, amely felmérte volna mind a szükséges intézkedéseket, mind a lehetséges nehézségeket. A Bizottság ebből adódóan nem tudott dokumentált indoklást adni a számvevőszéki ellenőröknek arról, hogy egy-egy SMR-követelményt vagy GAEC-normát miért vettek be a kölcsönös megfeleltetésbe, és másokat miért nem. Például a Bizottság eredeti javaslatai közé tartozott egy, az öntözés, a vízelvezetés és a talajvíz utánpótlása közötti egyensúly biztosítását célzó GAEC-norma is. Ebből a javaslatból végül mégsem lett norma, holott a tagállamok nagy többségének egyik legfőbb környezeti problémájára kínált megoldást. Egyes kulcsfontosságú kérdések pedig, például a levegőszennyezésé, még az eredeti javaslatok között sem kaptak helyet. 17. A GAEC hatókörével kapcsolatosan a tanácsi rendelet kimondja, hogy a tagállamok biztosítják valamennyi mezőgazdasági földterület, különösen a termelésből kivont termőterületek jó mezőgazdasági és ökológiai állapotának fenntartását. A GAEC-szabályok azonban a mezőgazdasági földterületek

19 19 jelentős részére nem vonatkoznak. Példaként említhetjük a görögországi olívaolaj-kistermelőket, a holland kertészeket (akik egyes vidékeken a legnagyobb környezetszennyezők közé tartoznak), vagy a szlovén gazdálkodók tulajdonában lévő ausztriai, illetve osztrák gazdálkodók tulajdonában lévő szlovéniai parcellákat. Ezekben az esetekben a gazdálkodók nem részesültek közvetlen támogatásban, a mezőgazdasági földterületet pedig nem ellenőrizték a kölcsönös megfeleltetés keretében. 18. A kölcsönös megfeleltetés keretrendszerének hatókörét még ellentmondásosabbá teszik a Bizottság és a tagállamok közötti megoldatlan véleménykülönbségek. Például: a tanácsi rendelet mellékletét képező GAEC-keretrendszer négy témából tevődik össze (ebből három a talajmegőrzésre, egy pedig a környezetmegőrzésre vonatkozik), és ezeket részletesebben összesen 11 norma fejti ki. A Bizottság szerint a tagállamoknak ki kell dolgozniuk mind a 11 norma végrehajtásának módjait, kivéve azokat, amelyek az adott nemzeti környezetben nem alkalmazhatóak. Franciaország és Portugália szerint azonban csupán a keretrendszer négy nagy témáját illetően van szükség a végrehajtási módok kidolgozására. Az SMR-rel kapcsolatban az ellenőrzés megállapította, hogy az élelmiszer- és takarmányjogról szóló rendelet (lásd: 1. táblázat) pontos hatóköre továbbra sem egyértelmű. A portugál hatóságok és a Bizottság között például nem értenek egyet abban, hogy mely közegészségügyi rendelkezések betartását kell a kölcsönös megfeleltetés részeként ellenőrizni. A Bizottság egy munkadokumentumában 4 kifejtette, hogy a tanácsi rendelet III. mellékletében említett, élelmiszer- és takarmányjogról szóló rendeleten kívül további három ilyen típusú rendelet is része a kölcsönös megfeleltetésnek. Portugália szerint viszont nincs jogi alapja annak, hogy a III. mellékletben felsorolt követelményeket egyéb előírásokkal egészítsék ki. 4 Bizottsági munkadokumentum: A bizottsági szolgálatok útmutató dokumentuma a kölcsönös megfeleltetés szempontjából releváns higiéniai rendelkezésekről, DS/2006/16-végleges, május.

20 20 A mezőgazdasági üzemek szintjén csupán korlátozott eredmények várhatók 19. A tanácsi rendelet célja alapvető előírásoknak a közös piacszervezés keretébe való beillesztése. Az SMR-követelmények és sok esetben a GAECnormák is ugyanakkor korábbi, nem egyszer már hosszú ideje érvényben lévő jogszabályokból származtathatók. A környezeti állapotra vonatkozó SMR-követelmények alapját például öt olyan jogi aktus képezi (lásd: 1. táblázat), amelyek sorrendben 1979-ben, 1980-ban, 1986-ban, 1991-ben és 1992-ben léptek hatályba. Amint a Bizottság egy munkadokumentumában 5 kifejtette: amennyiben a nemzeti jogszabályok magasabb szintű követelményeket állapítanak meg, a kölcsönös megfeleltetés alapját az alacsonyabb szintű uniós normáknak kell képezniük. 20. Mindebből adódóan szinte minden olyan kötelezettség, amelyet a mezőgazdasági üzemek szintjén a kölcsönös megfeleltetés keretében bevezettek, amúgy is az addigi gyakorlat részét képezte. Portugáliában például a közvetlen támogatásban részesülő gazdálkodók közel 75 %-a kölcsönös megfeleltetési követelmények nélkül is megfelelt a környezeti állapotra vonatkozó SMR-követelményeknek. Az ő gazdálkodási gyakorlatukat ez tehát nem befolyásolta. Sőt, az ellenőrzés során általános tapasztalat volt, hogy a felkeresett tagállamokban a gazdálkodóknak rendszerint nem kellett változtatniuk bevett gyakorlatukon. 21. Így például a felkeresett tagállamok közül csak egyben (Görögországban) írtak elő külön gazdálkodási gyakorlatot a mezőgazdasági parcellákon vadon élő állatok védelme érdekében, többek között az aratásra és a legeltetésre vonatkozó előírások bevezetésével. Franciaországban egy országos 5 Bizottsági munkadokumentum: A kölcsönös megfeleltetés keretében 2007-től betartandó jogszabályba foglalt gazdálkodási követelményekről Olyan esetek felsorolása, amikor a közösségi jog minimumkövetelményeket állapít meg, míg az egyes tagállamok saját jogrendszerükben magasabb, szigorúbb követelményeket szabhatnak ; AGR , május 8.

21 21 környezetvédelmi intézet megállapította: ha a gazdálkodási gyakorlat úgy változna, hogy csökkentenék a művelési mélységet, az a talajszerkezet javulását vonhatná magával. A francia hatóságok azonban ezt a normát nem tették a kölcsönös megfeleltetés részévé. Egy hollandiai tanácsadó szerv, amelynek mind környezetvédelmi szervezetek, mind a mezőgazdaság képviselői a tagjai, egy vetésforgóra vonatkozó normát javasolt. Ez a GAEC-norma később nem került be a kölcsönös megfeleltetés rendszerébe, mivel Hollandia szakpolitikai döntése az volt, hogy csak a hatályban lévő nemzeti jogszabályokon alapuló normákat építi be a rendszerbe. A jogi keret alkalmazása A tagállamok csak részben vezették be az előírásokat és a normákat 22. A jogszabályok szerint a gazdálkodók által betartandó kötelezettségek részletes kidolgozása elsősorban a tagállamok feladata. Ez megfelel annak az elvárásnak, hogy az általános szabályokat a legkülönbözőbb mezőgazdasági területek konkrét adottságaihoz lehessen igazítani. A számvevőszéki ellenőrzés azonban azt állapította meg, hogy egyetlen felkeresett tagállam sem fordította le a jogi keret által előírt valamennyi tényezőt a mezőgazdasági üzemek szintjén alkalmazandó operatív követelmények nyelvére. A nemzeti hatóságok nem minden esetben határoztak meg ilyen jellegű előírásokat vagy normákat, vagy ha mégis, akkor nem teljes körűen, és nem mindig végeztek ezekre vonatkozó ellenőrzést a kölcsönös megfeleltetés keretében. Számos ellenőrzésre nem vagy csak részben került sor, akár kulcsfontosságú területeken (környezetvédelem, élelmiszerbiztonság) is. Ennek okait a fejezet további részei elemzik. 23. Az alábbi háttérmagyarázat példákat mutat be olyan előírásokról és normákról, amelyeket nem vagy csak részben vezettek be.

22 22 2. háttérmagyarázat Nem vagy csak részben bevezetett követelmények és normák Portugália az élelmiszer- és takarmánybiztonság terén nem vezette be a mezőgazdasági üzemek szintjén alkalmazandó követelményeket, és nem határozta meg a felszín alatti vizekről szóló irányelvhez kapcsolódó követelményeket sem. Mindkét esetben kulcsfontosságú területről van szó. Finnországban ugyan szerepeltek a nitrátszennyezési irányelvből eredő követelmények a gazdálkodók között szétosztott útmutatásokban, ám arra nem volt bizonyíték, hogy azok betartását a helyszínen ellenőrizték volna. Ezek a követelmények, mint például az, hogy vízfolyás mellett 5 méteren belül nem szabad trágyázni, kulcsfontosságú tényezők a nitráttal történő vízszennyezés megelőzésében. Egyes tagállamok egyáltalán nem dolgoztak ki a vetésforgóval kapcsolatos GAEC-normát. A Hollandia által meghatározott norma (május 31. és augusztus 31. között zöld növénytakaró a pihentetett területeken) nem elégséges. Alkalmazása korlátozott (a mezőgazdasági területnek mindössze 0,1 %-át fedi le), és azért sem tekinthető vetésforgó-normának, mert nem azt írja elő, hogy ugyanazon a helyen egymást követő évszakokban különféle növényfajokat kellene termeszteni. A Szlovéniában bevezetett norma a mezőgazdasági üzemek szántóterületének 50 %-án háromévenkénti vetésváltást ír elő. Az ellenőrzés során nem derült fény arra, hogy a fenti kötelezettség miért csak a szántóterület 50 %-ára vonatkozik. A gazdálkodóknak számos összetett SMR-követelményt kell betartaniuk 24. Az SMR keretét alkotó 19 rendelet és irányelv közül 14 a Tanács rendelete. Az irányelvek annyit írnak elő, hogy milyen eredményeket kell elérni, a formák és módszerek megválasztását viszont a nemzeti hatóságokra bízzák. A tagállamoknak ezért az irányelveket át kell ültetniük saját nemzeti jogrendszerükbe. A Bizottság megállapította, hogy az átültetés nem minden esetben valósult meg teljes körűen, és amikor jogi lépéseket tett, a Bíróság a

23 23 Bizottság javára döntött 6. Így történt ez annak a három környezetvédelmi irányelvnek az esetében, amelyeknél kötelező konkrét végrehajtási területeket kijelölni és intézkedéseket hozni e területek védelmére (madárvédelmi, nitrátszennyezési és élőhelyvédelmi irányelv, lásd: 1. táblázat). 25. A saját nemzeti jogrendszerbe történő átültetés elégtelen volta azt jelenti, hogy egyes követelmények nem vagy csak részben kerülnek be a nemzeti jogszabályokba. Ezáltal csökken a kölcsönös megfeleltetés potenciális hatása. Ebből következik az az indokolatlan eltérés is, hogy ugyanazon környezeti problémákkal szembesülő gazdálkodóktól más-más követelményeknek való megfelelést várnak el, ami a különböző tagállamokban a gazdálkodók közötti egyenlőtlen bánásmódhoz vezet. Egyazon tagállamon belül is ugyanez a helyzet, ha megegyező környezeti problémákkal küzdő területeken eltérő követelményeket alkalmaznak. 26. Az SMR-követelmények keretét a tanácsi rendelet adja meg. Ez 48 olyan cikket tartalmaz, amely a legtöbb esetben ugyanazon vagy más jogi aktusokhoz tartozó, más jogi rendelkezésekre (cikkekre, mellékletekre, jegyzékekre) hivatkozik. Ezen más jogi rendelkezések mivel elengedhetetlenek ahhoz, hogy a 48 említett cikk operatív legyen ezáltal szintén a kölcsönös megfeleltetés keretrendszerének részévé válnak. Emellett a hivatkozott rendelkezések továbbutalnak ugyanezekre vagy egyéb jogi szövegekre, amelyek maguk is további jogi rendelkezésekre hivatkoznak. 27. Az ellenőrizendő követelményeket a tagállamoknak kell meghatározniuk. Ebből adódóan hosszú követelménylisták születnek: a holland ellenőrök például 2007-es helyszíni vizsgálataikon olyan ellenőrzési listát használtak, amely 172 különböző ellenőrizendő jogi rendelkezést sorolt fel. 6 Lásd például: C-334/04 ügy, a Bíróság október 25-i, tagállami kötelezettségszegés tárgyában hozott ítélete (második tanács), az Európai Közösségek Bizottsága kontra Görög Köztársaság madárvédelmi irányelv.

24 További bonyodalom adódik abból, hogy egyes SMR-követelmények nem konkrétan mezőgazdasági tevékenységekre vonatkoznak: ilyenek például a vadászattal és az állatok piacra szállításával kapcsolatos rendelkezések. A madárvédelmi és az élőhelyvédelmi irányelv egyes cikkei, például a védett fajok egyedeinek elpusztítását tiltó cikkek valamennyi állampolgárra vonatkoznak, s ekként nem a gazdálkodási gyakorlat befolyásolása a céljuk. Egyes tagállamok a felszín alatti vizekről szóló irányelv (lásd: 1. táblázat) átültetésével nem a mezőgazdasági, hanem az ipari tevékenységük okozta környezetszennyezést igyekeztek orvosolni. Amikor ilyen követelményeket alakítanak át a mezőgazdasági tevékenységekre alkalmazandó feltételek rendszerévé, abból nehézségek származnak. A GAEC keretrendszere szűk területre irányul A tagállamok által meghatározott normák 29. A GAEC keretrendszere közvetlenebb kapcsolatban áll a gazdálkodási gyakorlattal, ezért itt nem jelentkeznek az SMR-követelményeknél látott problémák. A GAEC keretrendszerével mások a gondok, amint azt az ellenőrzés is feltárta. 30. A GAEC-keretrendszer első részét a tanácsi rendelet 5. cikkének (1) bekezdése határozza meg, amely a IV. mellékletre hivatkozik. Ez a melléklet egy négy témát és 11 vonatkozó normát tartalmazó táblázatból áll. A négy téma (és a vonatkozó normák) hatóköre korlátozott, hiszen azok csupán a talajmegőrzésre és a környezetmegőrzés minimálisan biztosítandó szintjére vonatkoznak, míg más alapvető kérdések, például a vízfelhasználásé, nem kerülnek szóba júliusában a Bizottság írásban arról tájékoztatta a tagállamokat, hogy a kölcsönös megfeleltetés keretében a gazdálkodók nem büntethetők olyan témákkal vagy normákkal kapcsolatos kötelezettségek be nem tartása miatt, amelyek nem szerepelnek a IV. mellékletben. Hiányoznak a mellékletből olyan potenciálisan pozitív hatású normák, mint amilyet Franciaország az öntözésre

25 25 vagy Portugália a legelők égetés révén történő megújítására vonatkozóan határozott meg. 32. A kiegészítő normák meghatározásának tilalma, valamint a tekintetbe vett témák korlátozott mennyisége beszűkíti a GAEC keretrendszerének hatókörét. Még a négy témán belül jelentkező gondok orvoslására sincs mindig mód. A talajszerkezet például a táblázat négy témájának egyike ugyan, ám a szarvasmarhák által a talajszerkezetben okozott kár ez Lengyelországban tényleges gond nem orvosolható a kölcsönös megfeleltetés keretében, mert a IV. mellékletben említett normák csupán a gépek által okozott kárra vonatkoznak. Az állandó legelőkkel kapcsolatos kötelezettségek 33. A GAEC-keretrendszer második részét a tanácsi rendelet 5. cikkének (2) bekezdése fogalmazza meg: egy adott időpontban állandó legelőként hasznosított földterületet továbbra is ezen a módon kell hasznosítani. Lehetséges a szabálytól való eltérés is, de csupán megfelelően indokolt esetben, és csak azzal a feltétellel, hogy a tagállam intézkedéseket hoz az állandó legelőként hasznosított összes földterület jelentős csökkenésének megelőzésére. 34. A bizottsági rendelet valamennyi tagállam számára lehetővé teszi a szabálytól való eltérést. A Bizottság azáltal, hogy az eltérési lehetőséget általánossá tette, azt juttatta kifejezésre, hogy a megfelelő indoklás nem is szükséges, a tagállamok részéről sem. Ugyanebben a rendeletében a Bizottság az olyan földterület-csökkenést minősítette jelentősnek és egyben nem engedélyezettnek, amelynek mértéke meghaladja egy bizonyos referenciaarány 10 %-át. Azt azonban, hogy éppen a 10 %-os szintnek köszönhetően lehetne megelőzni a káros környezeti hatásokat, a Bizottság nem tudta tanulmányokkal vagy más vonatkozó dokumentumokkal igazolni. 35. A referenciaarány célja, hogy viszonyítási alapot nyújtson. Kiszámítási módjából adódik azonban (ez az arány alapjában az állandó legelőként

26 26 hasznosított földterület és a teljes mezőgazdasági földterület hányadosa), hogy ha mind az állandó legelők, mind a szántók területe csökken, akkor a referenciaarány értéke nem változik. Márpedig a közelmúltban gyakori volt az az ilyen egyidejű csökkenés, és ezt leggyakrabban (az esetek közel 50 %-ában) az okozta, hogy teljes területek esetében más típusú földhasználatra tértek át (például vidéki térségek várossá alakítása). 36. A tagállamok nehézségekbe ütköztek a referenciaaránynak a bizottsági rendeletben meghatározott kiszámítási módját illetően, a szükséges adatok pedig nem mindig álltak rendelkezésre. Így egyes tagállamok (például Hollandia és Portugália) a referenciaarányt irreálisan alacsony szinten határozhatták meg. Az Eurostat adatai arra utalnak, hogy az állandó legelőknek a teljes mezőgazdasági területhez viszonyított aránya jóval magasabb, mint az említett két tagállam által megadott arány. Az ellenőrzés valóban azt állapította meg, hogy a referenciaarány 10 %-os csökkenése az állandó legelők tényleges területének 30 %-os csökkenését jelentené. Szlovénia a föld- és parcellaazonosítási rendszerének megváltozása miatt nem tudta alkalmazni a bizottsági meghatározás szerinti referenciaarányt; az ellenőrzés szerint a referenciaarány nem volt összhangban az alapul szolgáló adatokkal. 37. A tanácsi rendelet az állandó legelők fenntartásának célját ennek kedvező környezeti hatásaival kapcsolja össze. A bizottság által elfogadott intézkedések azonban nem óvják az állandó legelők minőségét. Az állandó legelők egyes fajtái, különösen a fajgazdag természetes gyepek, fontosabbak a környezet szempontjából, mint más legelőtípusok. A jelenlegi rendszer lehetővé teszi, hogy a nagy természeti értéket képviselő állandó legelők csökkenését a környezet szempontjából alacsonyabb értékű legelők területének növelésével kompenzálják. Mivel az állandó legelők környezeti minőségéről nem állnak rendelkezésre adatok, nincs mód annak megbecslésére, hogy az említett jelenség milyen gyakran fordult elő.

27 27 Az előírásokra és a normákra vonatkozóan több bizottsági útmutatásra és ellenőrzésre lett volna szükség 38. A kölcsönös megfeleltetés tagállami végrehajtását a Bizottság legfőbb kezdeményezései egyikeként útmutató dokumentumok kibocsátásával segíti. A GAEC-normákra azonban egy ilyen dokumentum sem vonatkozik. Az SMR-követelményeket illetően a dokumentumok hatóköre és gyakorlati haszna korlátozott, mivel arról nem adnak útmutatást a tagállamoknak, hogy miképp határozzák meg a gazdálkodókra vonatkozó operatív kötelezettségeket. 39. A Bizottság kidolgozott például egy útmutató dokumentumot a környezetre vonatkozó SMR-követelményekről azzal a céllal, hogy jól alkalmazható, releváns és ellenőrizhető normákat határozzon meg. Ez a dokumentum azonban pusztán megismétli a hatályos jogi szövegeket, és mindössze azt az útmutatást adja, hogy a tagállamok minden egyes cikkre vonatkozóan dolgozzanak ki kötelező normákat a mezőgazdasági üzemek szintjén. A szöveg nem szolgál sem részletes leírással és példákkal a gazdálkodási gyakorlat típusairól, sem vonatkozó ellenőrzési pontokkal, pedig ez szükséges lenne a jogi keret operatívvá tételéhez. A tagállamokban végzett ellenőrzés rámutatott, hogy egyes környezetvédelmi irányelvek, különösen a madárvédelmi és az élőhelyvédelmi irányelv esetében csupán általános érvényű (tehát nem konkrétan a mezőgazdasági tevékenységekhez kapcsolódó) jogi követelmények kidolgozására került sor. 40. Az élelmiszer- és takarmányjogról szóló rendeletből eredő kötelezettségeket (lásd: 1. táblázat) 2006 januárjától kellett alkalmazni a kölcsönös megfeleltetés keretében. A Bizottság 2006 májusában adott ki egy útmutató dokumentumot, hogy pontosítsa egyes élelmiszer- és takarmányjogi rendelkezések hatályát. A dokumentum túl későn jelent meg, mivel a legtöbb tagállam addigra már megtervezte a kölcsönös megfeleltetés keretében végzendő ellenőrzéseit, vagy meg is kezdte azok végrehajtását. Ebből következően a számvevőszéki ellenőrzés azt állapította meg, hogy a hat

28 28 tagállam közül öt 7 nem a Bizottság 2006-os útmutatásának megfelelően végezte el az ellenőrzéseket. 41. Az SMR-követelményeket illetően a tagállamok nem csupán a mezőgazdasági üzemek szintjére vonatkozó előírások kidolgozásáért felelősek, hanem annak ellenőrzéséért is, hogy a gazdálkodók az SMR-követelményekkel kapcsolatos jogi keret valamennyi elemét betartják-e. Azt, hogy az SMR-követelményeknek a jogi rendelkezésekkel összhangban tesznek eleget, ezért elsősorban az előírások teljeskörűsége és minősége szavatolja. Más szóval a Bizottságnak meg kell győződnie arról, hogy a tagállamok a keretrendszer valamennyi jogi szövegére vonatkozóan megfelelő ellenőrzési pontokat határoztak meg. A Bizottság nem ellenőrizte, hogy ennek a kötelezettségnek eleget tettek-e, s ha igen, hol. 42. A Számvevőszék mintavétel alapján ellenőrizte az előírások teljeskörűségét és minőségét. Valamennyi felkeresett tagállamban 7 jelentős hiányosságokra derült fény, különösen a környezetvédelem területén (nem szabtak meg előírásokat; ezek mélysége vagy hatóköre korlátozott volt; egyes ellenőrzéseket nem végeztek el) (lásd: 22. és 23. bekezdés). Mivel a Bizottság szisztematikusan nem tár fel ilyen eseteket, nem is tehetett lépéseket e hiányosságok orvoslása végett. 43. A GAEC tekintetében a Bizottság ellenőrizte, hogy a tagállamok meghatároztak-e normákat vagy sem, de 2007 júliusáig nem tett szisztematikus lépéseket az indokolatlanul hiányzó normákkal kapcsolatban, és ez nehézségeket okozott a vidékfejlesztési programok jóváhagyása során. A Bizottság olyan esetekkel is szembesült, amikor a tagállamok agrárkörnyezetvédelmi intézkedéseket javasoltak olyan környezetvédelmi problémák megoldására, amelyeket a GAEC keretében kellett volna kezelni. A Bizottság felkérte a tagállamokat, hogy ezekre az esetekre dolgozzanak ki megfelelő 7 Az ellenőrzés idején Lengyelországban még nem alkalmazták az SMR-követelményeket.

29 29 GAEC-normákat. Amikor azonban a tagállamok nem javasoltak agrárkörnyezetvédelmi intézkedéseket, a Bizottság nem tett lépéseket, és ebből adódóan az érintett normák kidolgozására továbbra sem került sor. 44. Azt, hogy a normák megakadályozták-e a földterület termelésből való kivonását, és biztosították-e, hogy a földet jó mezőgazdasági és ökológiai állapotban tartsák, a Bizottság nem ellenőrizte ahogy annak a szabálynak a betartását sem, amelynek értelmében a normáknak tekintetbe kell venniük az egyes régiók sajátosságait (a tanácsi rendelet 5. cikkének (1) bekezdése). A GAEC-normák minőségével kapcsolatban az ellenőrzés valamennyi felkeresett tagállamban problémákat állapított meg. Az ilyen eseteket a Bizottság nem szisztematikusan tárta fel, illetve orvosolta. Kölcsönös megfeleltetés és vidékfejlesztés 45. A pénzügyi tervek szerint a as időszakban a KAP-kiadások kb. egynegyedét vidékfejlesztésre kell fordítani. A vidékfejlesztésre vonatkozó tanácsi rendelet 8 kimondja, hogy 2007 januárjától a rendelet által bevezetett 42 intézkedés közül nyolc esetében alkalmazni kell a kölcsönös megfeleltetést. E nyolc, a területekre vagy az állatokra vonatkozó intézkedés, közöttük a pénzügyi szempontból legfontosabb agrár-környezetvédelmi intézkedés, a vidékfejlesztési kiadások kb. 40 %-át teszi ki. 46. Az ellenőrzés feltárta, hogy az említett időszakban a kölcsönös megfeleltetés valójában a vidékfejlesztési kiadások kb. egyharmadára lenne alkalmazható. Ez a kölcsönös megfeleltetés alkalmazásában előforduló, alább leírt hiányosságból adódik. Az agrár-környezetvédelmi intézkedéseket általában a gazdálkodókkal kötött ötéves szerződések keretében hajtják végre. Az ellenőrzés azonban a legtöbb felkeresett tagállamban úgy találta, hogy a kölcsönös megfeleltetést a 2007 januárja előtt kötött szerződésekkel 8 A Tanács 1698/2005/EK rendelete (2005. szeptember 20.) az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról (HL L 277., , 1. o.).

30 30 kapcsolatban a 2007 folyamán, illetve az azt követő években felmerült kiadásokra vonatkozóan nem alkalmazzák. Ezeket a szerződéseket új, ötéves időtartamra kötötték, ezért végrehajtásuk átnyúlik az új pénzügyi időszakra; azt azonban nem mondják ki, hogy a kölcsönös megfeleltetést 2007 januárjától kellene alkalmazni. A vidékfejlesztési kontroll- és szankciórendszer egyes kulcsfontosságú elemeit gyengíti a kölcsönös megfelelés bevezetése 47. Mielőtt a kölcsönös megfeleltetést a vidékfejlesztésre is alkalmazták volna, a pénzügyi szempontból legjelentősebb két intézkedésből (agrárkörnyezetvédelmi, illetve a hátrányos helyzetű térségekben történő gazdálkodásra nyújtott kompenzációs támogatások) részesülő gazdálkodóknak egész gazdaságukra vonatkozóan legalább a helyes gazdálkodási gyakorlat normáját be kellett tartaniuk. Ez azt a normát jelentette, amely egy adott gazdálkodótól az érintett régióban ésszerűen elvárható, beleértve a kötelező környezeti és állatjóléti követelmények betartását. A tagállamoknak a Bizottság jóváhagyási eljárásának részeként vidékfejlesztési terveikben ellenőrizhető normákat kellett meghatározniuk. A helyes gazdálkodási gyakorlat a két intézkedésből történő támogathatóság egyik kritériumát képezte, és ennek ellenőrzését a mezőgazdasági üzemek legalább 5 %-a esetében végezték el. 48. A helyes gazdálkodási gyakorlatot meghatározó normák, illetve a kölcsönös megfeleltetés keretében bevezetett előírások és normák összehasonlítása rámutatott, hogy a felkeresett tagállamok többségében több jelentős kötelezettséget bizonyos ideje nem tartottak be. Ez különösen Lengyelországban eredményezte a kontrollrendszerek jelentős gyengülését, ahol az SMR-követelményeket még nem alkalmazzák januárja óta azokat az előírásokat, amelyeket korábban a vidékfejlesztés keretében az élőhelyvédelemre, a vízszennyezés megelőzésére, stb. vonatkozóan alkalmaztak, a kölcsönös megfeleltetés keretében már nem ellenőrzik. Ez a helyzet mindaddig fenn fog állni, ameddig az SMR-követelményeket (2009 és 2011 között) be nem vezetik Lengyelországban.

31 A kölcsönös megfeleltetés bevezetése az alábbi vidékfejlesztési rendelkezések hatását gyengítette: a) nem maradt hatályban olyan szabályozási rendelkezés, amely ellenőrizhető normák meghatározására kötelezné a tagállamokat; b) tagállami szinten a normákat a Bizottság már nem hagyja jóvá; c) a kölcsönös megfeleltetési feltételek már nem jelentenek támogathatósági kritériumot; d) a helyes gazdálkodási gyakorlatot a mezőgazdasági üzemek 5 %-ánál, a kölcsönös megfeleltetési előírásokat és normákat pedig azok 1 %-ánál ellenőrzik; e) egyes, a helyes gazdálkodási gyakorlat korábbi rendszerében alkalmazott fontos feltételeket már nem alkalmaznak; f) a legtöbb szankció enyhült, még akkor is, ha ugyanazon követelmény megszegését bünteti. 50. Amint említettük (lásd: 46. bekezdés), a legtöbb felkeresett tagállam úgy döntött, hogy a 2007 előtt kötött agrár-környezetvédelmi szerződésekkel kapcsolatos folyó kiadásokra vonatkozóan megtartja a korábbi szabályozást. Mivel a kölcsönös megfeleltetés a 2007 óta kötött szerződésekkel kapcsolatos kiadásokra vonatkozik, egyidőben két kontrollrendszertípus van érvényben. A két rendszer közötti eltérésekből adódóan (ellenőrzöttségi arányok, előírások stb.) a tagállami hatóságoknak megnő az adminisztratív munkaterhelése. 51. A két rendszer együttes fennállása továbbá ahhoz vezet, hogy két, ugyanazon agrár-környezetvédelmi rendszerből támogatott termelőnek eltérő kötelezettségeket kell betartania, attól függően, hogy mikor 2007 előtt vagy után írta alá a szerződését. Emiatt az egyik gazdálkodót kötelezettségszegés miatt meg fogják büntetni, míg a másikat nem, hiszen utóbbi az adott előírást