2009. évi törvény a polgári védelemmel összefüggő egyes törvények módosításáról A polgári védelemről szóló 1996. évi XXXVII. törvény módosítása 1. A polgári védelemről szóló 1996. évi XXXVII. törvény (a továbbiakban: Pvtv.) 2. - ának (1) bekezdése a következő i)-m) ponttal egészül ki: i) életvédelmi építmény: olyan védelmi célú építmények gyűjtőfogalma, amely kizárólag óvóhelyet, szükségóvóhelyet, valamint kettős rendeltetésű építményt foglal magába; j) óvóhely: olyan helyiség, helyiségcsoport, önálló rendeltetési egység, mely a kialakítására előírt speciális építészeti, valamint épületgépészeti követelmények teljesítésével, berendezéseivel és felszereltségével meghatározott szintű védelmet nyújt a támadófegyverek és egyes katasztrófák hatásai ellen; k) szükségóvóhely: olyan helyiség, helyiségcsoport, önálló rendeltetési egység vagy természeti képződmény, amely fegyveres összeütközés idején a megfelelő átalakítást követően képes korlátozott védelmet nyújtani támadófegyverek hatásai ellen; l) kettős rendeltetésű építmény: olyan vegyes rendeltetésű építmények, melyek la) óvóhely, szükségóvóhely mellett egyéb - nem védelmi célú felhasználás feltételeinek is megfelelő - rendeltetésű helyiséget, helyiségcsoportot, önálló rendeltetési egységet is tartalmaznak, vagy lb) olyan nem védelmi célú felhasználás rendeltetési feltételeinek megfelelő helyiséget, helyiségcsoportot, önálló rendeltetési egységet tartalmaznak, melyek szükség esetén óvóhely, szükségóvóhely céljára is alkalmasak. m) óvóhelyi védelem: az emberi élet életvédelmi építményben történő védelmének módszere fegyveres összeütközések és egyes katasztrófák esetén; n) vonzáskörzet: az a földrajzilag körülhatárolt, az életvédelmi építmény közvetlen közelében található terület, amelynek külső határától számítva az életvédelmi építmény átlagos gyaloglási sebességgel 10 percen belül elérhető. 2. A Pvtv. 3. -ának (4) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: (4) A hivatásos polgári védelmi szerv és a polgári védelmi szervezet a kihirdetett szükségállapot, rendkívüli állapot, megelőző védelmi helyzet idején, valamint az Alkotmány 19/E. -ának (1) bekezdésében meghatározott időszakban is csak az e törvényben meghatározott emberbaráti feladatait láthatja el, fegyveres vagy súlyos erőszakos cselekmények elhárítására nem használható fel. 3. A Pvtv. 4. -ának f) pontja helyébe a következő rendelkezés lép: [4. Az 1. -ban meghatározott célok megvalósítása érdekében polgári védelmi feladat:] f) a lakosság kimenekítése, kitelepítése, befogadása és visszatelepítése; 4. (1) A Pvtv. 8. -ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: (1) A megyei, a fővárosi, illetve a helyi védelmi bizottság illetékességi területén összehangolja a honvédelemben közreműködő szervek polgári védelmi feladatainak ellátását és az azokra való felkészülést. (2) A Pvtv. 8. -a a következő (2) bekezdéssel egészül ki: 1
(2) A megyei, fővárosi védelmi bizottság illetékességi területén irányítja és összehangolja a helyi védelmi bizottságok, a polgármesterek polgári védelmi feladatait és az azokra való felkészülést. 5. A Pvtv. a következő alcímmel és a 12/A. -sal egészül ki: Életvédelmi építmények kijelölése 12/A. (1) A polgári védelmi célból életvédelmi építményként történő kijelölés honvédelmi érdekű gazdasági, anyagi szolgáltatás igénybevételének minősül, melynek általános szabályait a honvédelemről szóló törvény tartalmazza. (2) Életvédelmi építmény céljára olyan építményt jelölhet ki a hivatásos polgári védelmi szerv, amely kialakítását és felszereltségét, valamint védelmi képességeit tekintve, az életvédelmi építmények műszaki követelményeire vonatkozó feltételek alapján életvédelmi célra alkalmas és az egyes katasztrófa- és veszélyhelyzetek, illetve fegyveres összeütközések esetén védelmet nyújt: a) védőképességi besorolásának függvényében a nukleáris fegyverek alkalmazása vagy más, robbanással járó esemény bekövetkezésekor a talaj felszínén keletkező és gördülő léglökéshullám vagy; b) a felette, vagy közelében lévő épületek összeomlása során az életvédelmi építmény födém szerkezetére jutó romteher hatásai vagy; c) a környezetében keletkezett por, tűz és füstgázok, illetve vegyi anyagok, továbbá az életvédelmi építmény kívüli szabad térben keletkező radioaktív sugárzás hatásai ellen. (3) Életvédelmi építményként az az építmény jelölhető ki, amelynek: a) vonzáskörzetében élő lakosság nem rendelkezik megfelelő befogadóképességű életvédelmi építménnyel és az adott területen tartózkodó személyek életének vagy egészségének védelmét a veszélyeztető hatásokkal szemben elzárkózással lehet biztosítani és b) kijelölése nem korlátozza aránytalanul a tulajdonost tulajdonosi jogainak gyakorlásában. (4) A hivatásos polgári védelmi szerv az életvédelmi építményként történő kijelölési jogkörében: a) a kijelölés előkészítése során az ingatlan tulajdonosa vagy annak meghatalmazottja jelenlétében helyszíni szemlét tarthat; b) tájékoztatja a tulajdonost a kijelölésből adódó jogairól és kötelezettségeiről; c) intézkedik az életvédelmi építményként történő kijelölés földhivatali bejegyzésére. (5) Az életvédelmi építményként történő kijelölést a veszélyeztetettség mértéke, a veszélyeztetett lakosság száma és az ingatlan vonzáskörzetében található közintézmények, tömegtartózkodási helyek megléte alapján a hivatásos polgári védelmi szerv mérlegeli. (6) A tulajdonos köteles a) a kijelölt életvédelmi építmény állagának megóvásáról és a szükséges karbantartásról gondoskodni; b) a kijelölt életvédelmi építmény állagában bekövetkezett, a védelmi jelleget érintő változásról, valamint az ingatlan elidegenítéséről haladéktalanul tájékoztatni a hivatásos polgári védelmi szervet; c) az életvédelmi építmény igénybevétel elrendelése esetén rendeltetésszerű használatát késedelem nélkül biztosítani. (7) Az életvédelmi építményt érintő átalakítás, felújítás és egyéb építészeti beavatkozás csak a védelmi jelleg fenntartásával történhet. 2
(8) A hivatásos polgári védelmi szerv a minősített időszakokra való felkészülés során kijelölő, tiltó és korlátozó intézkedéseket tehet a fegyveres összeütközések, katasztrófák és más veszélyhelyzetek fenyegető hatásai elleni védelem érdekében. 6. A Pvtv. a következő alcímmel és a 12/B. -sal egészül ki: Az életvédelmi építmények ellenőrzése 12/B. (1) A hivatásos polgári védelmi szerv az óvóhelyi védelem keretében: a) éves ütemterv szerint ellenőrzi a kijelölt életvédelmi építmények fenntartására és használatára vonatkozó szabályok betartását; b) az a) pontban foglalt ellenőrzést követően dönt a védelmi jelleg fenntartásáról vagy annak megszüntetéséről; c) évente beszámol a megyei, illetve a fővárosi védelmi bizottságnak az életvédelmi építmények ellenőrzésének tapasztalatairól. (2) A (1) bekezdés rendelkezéseit a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek kezelésében lévő életvédelmi építményekre - a lakóépületekben és a lakótelepeken található életvédelmi építmények kivételével - nem kell alkalmazni. 7. A Pvtv. 20. -ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: (1) A polgári védelmi kötelezettség - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - a belföldi lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárra 18 éves korától a mindenkori öregségi nyugdíjkorhatárának eléréséig terjed ki. 8. A Pvtv. 42. -ának (1) bekezdése a következő g) ponttal egészül ki: [(1) A Kormány felhatalmazást kap arra, hogy rendeletben határozza meg:] g) az életvédelmi építményeknek az általános építésügyi követelményeket meghaladó, sajátos műszaki követelményeit, létesítésükre, kijelölésükre, fenntartásukra és használatukra vonatkozó speciális szabályokat, valamint az életvédelmi építmények kijelölésére és ellenőrzésére irányuló hatósági eljárásban részt vevő szervet, A katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény módosítása 9. A katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény (a továbbiakban: Kat.) 25. -a (4) bekezdésének első mondata helyébe a következő rendelkezés lép: Területi szervek a megyei igazgatóságok, amelyek alárendeltségében helyi szervként polgári védelmi kirendeltségek és azok irodái működnek. Záró rendelkezések 10. (1) E törvény 2009. december 1-jén lép hatályba. (2) Hatályát veszti a) a Pvtv. 14. -át és 15. -át megelőző alcím, valamint 42. -a (1) bekezdésének f) pontja, b) a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény 32. -ának (3) bekezdése. (3) E törvény a hatálybalépését követő napon hatályát veszti. 3
(4) A Pvtv. a) 3. -ának (3) bekezdésében a vagyoni szövegrész helyébe a gazdasági, anyagi szöveg, b) 13. e) pontjában a védőlétesítmények szövegrész helyébe az életvédelmi építmények szöveg, c) 13. f) pontjában az illetékes hivatásos polgári védelmi parancsnokság szövegrész helyébe az illetékes hivatásos polgári védelmi szerv szöveg, d) 17. -ának (2) bekezdésében az országos parancsnok szövegrész helyébe az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság főigazgatója szöveg, e) 17. -ának (2)-(3) bekezdésében a megyei, fővárosi polgári védelmi parancsnok szövegrész helyébe a megyei katasztrófavédelmi igazgató, a fővárosban a Fővárosi Polgári Védelmi Igazgatóság igazgatója szöveg, f) 18. -ának (2) bekezdésében a körzeti hivatásos polgári védelmi parancsnok szövegrész helyébe a polgári védelmi kirendeltség vezetője szöveg, g) 33. -ának (2) bekezdésében az illetékes hivatásos polgári védelmi szervezet szövegrész helyébe az illetékes hivatásos polgári védelmi szerv szöveg lép. (5) A Kat. a) 7. -a (1) bekezdésének b) pontjában a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény (a továbbiakban: Hvt.) 199. -a (4) bekezdése szövegrész helyébe a honvédelemről szóló törvény szöveg, b) 15. -ának (1) bekezdésében a Hvt. 66. -ának szövegrész helyébe a honvédelmi felkészülés egyes feladatainak ellátásában részt vevő szervek szöveg, c) 15. -ának (2) bekezdésében a Hvt. 15. és 17. -a szerinti védelmi bizottság szövegrész helyébe a megyei, fővárosi, illetve a helyi védelmi bizottság szöveg lép. 4
INDOKOLÁS ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS A 17/2008. (III. 12.) AB határozat megállapította a magántulajdonú ingatlanok életvédelmi létesítményként (óvóhelyként) történő kijelölése szabályainak és kritériumainak hiányát. Felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának tegyen eleget. Az életvédelmi építményként kijelölt ingatlanokra tulajdoni formáktól függetlenül szükséges az egységes szabályok kialakítása, ezért a Pvtv. vonatkozó rendelkezései nem csak a magántulajdonban lévő ingatlanok kijelölésére korlátozódnak. Az életvédelmi építményekkel kapcsolatos jogszabályi hátteret a Pvtv. és a végrehajtására kiadott, az óvóhelyi védelem, az egyéni védőeszköz-ellátás, a lakosság riasztása, valamint a kitelepítés és befogadás általános szabályairól szóló 60/1997. (IV.18.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) tartalmazza. Az egységes szerkezet megtartása érdekében új törvény alkotása helyett célszerű a Pvtv. megnyitása a szükséges keretszabályozások és felhatalmazások megalkotásához, amely alapján következő lépésként kiadhatók a részletszabályok. Ezzel eleget teszünk az Alkotmánybíróság határozatában foglaltaknak és megteremtjük a kijelölés országosan egységes rendszerét. A 2005. január 1-jétől hatályos Hvt. jelentősen szűkítette a Pvtv. által korábban meghatározott életkorokat, így jelenleg egy ellentmondásos helyzet áll fenn. A Hvt. és a Pvtv. a polgári védelmi kötelezettség életkori határai tekintetében egymástól eltérően rendelkezik. A Hvt. nők esetében 18-50, férfiak esetében 18-55 éves kort, a Pvtv. pedig nőkre 18-55, férfiakra 16-60 éves kort határoz meg. A Pvtv. 20. -a jelenlegi formájában alkotmányellenes rendelkezést tartalmaz. Az Alkotmány 70/H. -ának (3) bekezdése kimondja, hogy a polgári védelmi kötelezettség a nagykorú magyar állampolgárokra terjed ki, a Pvtv. ezzel szemben a férfiak esetében 16 éves kortól azaz a 16-18 év közötti kiskorúaknál is kötelezővé teszi a polgári védelmi feladatok ellátását. Az említettek miatt nélkülözhetetlen a polgári védelmi kötelezettség életkori határai az eltérő szabályozásból eredő kollíziójának megszüntetése, valamint az alkotmányellenes helyzet feloldása, továbbá a Hvt. vonatkozó 32. -a (3) bekezdésének hatályon kívül helyezése. RÉSZLETES INDOKOLÁS Az 1. -hoz Ez a szakasz tartalmazza az életvédelmi építmények kijelölése során alkalmazott fogalmakat, melyek szóhasználatukban megfelelnek az építésügyi jogszabályokban foglaltnak. A kijelölés mérlegelésénél új elemként fontos megadni a vonzáskörzet nagyságát, amely alapján a hivatá- 5
sos polgári védelmi szerv a lakosságvédelmi elvek figyelembevételével hozhatja meg döntését. A 2. -hoz A polgári védelem a nemzetközi jogi normák alapján humanitárius szervezet, tevékenysége semmilyen körülmények között nem térhet el ezen iránytól, így katonai jellegű cselekményekben nem vehet részt. Amellett, hogy hazánk az 1989. évi 20. törvényerejű rendelettel a belső jog részévé tette a háború áldozatainak védelmére vonatkozóan Genfben, 1949. augusztus 12-én kötött Egyezmények I. és II. Kiegészítő Jegyzőkönyveit, az Alkotmányunk rendelkezéseivel összhangban szükséges a polgári védelmi szervezetek rendeltetését törvényi szinten is meghatározni, így a veszélyhelyzeteken kívüli minősített időszakokra is garantálni, hogy azok csak a lakosság és az anyagi javak oltalmazása érdekében kerülhessenek felhasználásra és ne alkalmazzák őket fegyveres vagy súlyos, erőszakos cselekmények elhárítására. A 3. -hoz A távolsági védelem szerves részét képezi a kitelepítés és kimenekítés mellett a befogadás, valamint a visszatelepítés is. A kitelepített, illetve kimenekített lakosság veszélyeztetett területen kívüli ideiglenes elhelyezése és ellátása, valamint a veszélyeztető tényezők megszűnését követően lakóhelyükre történő szervezett visszajuttatása kiemelt polgári védelmi feladatnak minősül. A bekövetkezett veszélyhelyzetek kezelése ráirányította a figyelmet, hogy a lakosság- és az anyagi javak kitelepítésének, kimenekítésének, illetve befogadásának szükségszerű velejárója a befogadás és a visszatelepítés megszervezése és végrehajtása is, mivel ezek egymást követő sorrendje a logikai folyamata is a lakosság távolsági védelmének. A befogadás megtervezése és végrehajtása a befogadó településre ró kiemelt feladatokat, míg a többi feladatot a veszélyeztetett településen kell végrehajtani. A 4. -hoz Az új Hvt. 2004. évi elfogadásával egyidejűleg a Pvtv. hivatkozó paragrafusai nem kerültek módosításra, így azok még ma is egy nem hatályos törvényre mutatnak. Az előterjesztés jogszabályi hivatkozás nélkül, általánosságban rendelkezik a jogkörről. Az 5-6. -hoz A törvényjavaslat tartalmazza az életvédelmi építmények védelmi funkcióival és kijelölési eljárásával kapcsolatos törvényi szintű szabályokat. Az életvédelmi építmények ügyében az eljáró hatóság a polgármester. Az életvédelmi építmények hatósági ellenőrzési jogkörét a hatályos szabályok szerint a polgármester a megyei katasztrófavédelmi igazgatóság közreműködésével látja el. A gyakorlatban a szakmai ellenőrzést az illetékes megyei katasztrófavédelmi igazgatóság végzi. Az, hogy a katasztrófavédelmi szervek közreműködése miben nyilvánul meg, a hatályos szabályok semmilyen támpontot nem adnak, így ez a jogi szabályozás sérti a jogbiztonság elvét. Erre tekintettel meg kell teremteni a katasztrófavédelmi szervek hatósági szerepkörének jogi alapját. A törvényjavaslat a közreműködési jogkört hatósági szintre emeli, amelynek eredményeként a kijelölési- és ellenőrzési jogkört a hatóságként eljáró hivatásos polgári védelmi szerv gyakorolja. A szabályozás előnye, hogy így a polgármester mentesül olyan feladat ellátása alól, amellyel kapcsolatban szakértelemmel és gyakorlati tapasztalatok- 6
kal a hivatásos polgári védelmi szervek rendelkeznek, illetve lehetővé válik a hatósági munka azonos közigazgatási egységen belül történő elvégzése. Az Alkotmánybíróság életvédelmi létesítményekkel kapcsolatban kiadott határozatában előírt törvényalkotási kötelezettség teljesítése csak akkor lehet komplex és egyértelműen alkalmazható a gyakorlatban, ha a hivatásos polgári védelmi szerv jogkörének szükség szerinti bővítése is megtörténik. Az AB határozat alapján összeállított törvényjavaslat, azon belül a hivatásos polgári védelmi szerv jog- és feladatkörének megfelelő bővítése megteremti a lehetőségét a megalapozott bírói döntésnek és a kijelölés objektív tényeken, tapasztalatokon alapulhat. A törvényjavaslat olyan keretszabályokat tartalmaz a hatóság és az érintett tulajdonos számára, amelyek megadása feltétlenül szükséges a jogszabályi megfeleléshez, a törvényességhez. A kijelölés szakmaiságát az illetékes hivatásos polgári védelmi szervek biztosítják. Kijelölés után elsődleges fontosságú, hogy a tulajdonos folyamatosan kapcsolatban legyen a hatósággal (az illetékes hivatásos polgári védelmi szerv), így biztosítva objektív képet az életvédelmi építmény jellemzőiről, állapotáról. A kijelölt életvédelmi építmények speciális kialakításuknál fogva védőképességük tekintetében meglehetősen érzékenyek a szakszerűtlen beavatkozásokra, így mindennemű átalakítás csak a hatóság engedélyével történhet, biztosítandó a lakosságvédelmi képességek folyamatos fenntartását. Szakmai szempontból feltétlenül indokolt, hogy a kijelölni kívánt helyiség személyes ellenőrzése, állapotfelmérése megtörténhessen, amely lehetőséget nyújt a kijelölhetőség megállapításához. A törvényjavaslat a jelenlegi jogszabályi háttér hiányosságát szünteti meg azzal, hogy az életvédelmi építmény kijelölése vonatkozásában egyértelműen telepíti a hatósági jogkört. Az állagmegóvás, a védelmi képesség fenntartása szintén csak helyszíni szemlével és folyamatos ellenőrzéssel biztosítható. E szakmai következetesség garanciája lehet a sokszor tapasztalt negatív tulajdonosi hozzáállás megváltoztatásának, elfogadtatván a közvéleménnyel azt a tényt, hogy az életvédelmi építményként kijelölt helyiségek alkalmazására a háborús konfliktuson kívül lehetőség van egyes békeidőszaki, civilizációs és természeti katasztrófa - és veszélyhelyzetekben is. A 7. -hoz Gyakorlati tapasztalat, hogy az életkori határok Hvt. szerinti szűkítésével a polgári védelmi szervezetekbe beosztott személyek utánpótlása nehézkessé vált, elsősorban azokon az alacsony lakosságszámú településeken, ahol a települési parancsnokságokba beosztott személyek jellemzően a polgármesteri hivatalok dolgozói. A kidolgozott javaslat alapján a polgári védelmi kötelezettség főszabály szerint a magyar állampolgár 18. életévétől az öregségi nyugdíjkorhatáráig terjed ki, ezzel biztosítva a munkahelyi és települési polgári védelmi szervezetek megalakíthatóságát. A jelenlegi ellentmondásos helyzet feloldásra kerül, és egy jól felkészített munkavállaló munkahelye polgári védelmi szervezetében veszélyhelyzetben továbbra is tevékenykedhet. Ezzel együtt szükséges a Hvt. vonatkozó rendelkezésének hatálytalanítása is. A 8. -hoz 7
E szakasz felhatalmazó rendelkezést tartalmaz. Az életvédelmi építmények olyan különleges építményfajták, amelyeknek az általános építészeti eljárásokon túl szigorúbb, elsősorban védelmi követelményeknek is meg kell felelniük. Ezért a Kormány rendeletet alkothat az életvédelmi építmények általánostól amelyeket a hatályos építésügyi jogszabályok tartalmaznak eltérő, sajátos műszaki követelményeiről, létesítésükre, kijelölésükre, fenntartásukra és használatukra vonatkozó speciális szabályokról, valamint az életvédelmi építmények kijelölését és ellenőrzését végző hatóságról. A 9. -hoz A Kat. 25. -ának (4) bekezdése nem rendelkezik a hivatásos katasztrófavédelmi szervek között a polgári védelmi irodákról. A törvényjavaslat e terminológia törvényi szintű szabályozásával megszünteti e hiányosságot. A 10. -hoz A törvényjavaslat záró rendelkezése a hatályba lépés idejét határozza meg. Annak érdekében, hogy a polgári védelmi kötelezettség teljesítésére vonatkozó teljes szabályzórendszer egyetlen jogszabályban, szükség szerint a Pvtv.-ben jelenjen meg, nélkülözhetetlen a Hvt. 32. -a (3) bekezdésének hatályon kívül helyezése. A polgári védelem honvédelmi rendszerben elfoglalt helye és szerepe a javaslat alapján nem változik. 2000. január 1-jén hatályba lépett a Kat. a polgári védelem és az állami tűzoltóság országos, területi szervei összevonásával létrehozta az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságot, a területi katasztrófavédelmi szerveket, valamint helyi katasztrófavédelmi szervként a körzeti polgári védelmi parancsnokság helyett polgári védelmi kirendeltséget. Egyben a Kat. 55. -a rendelkezett arról, hogy a jogszabályokban szereplő korábbi megnevezések helyett mit kell alkalmazni. E megnevezéseket a jogszabály-alkotási gyakorlatnak megfelelően át kell vezetni. A Kat. több rendelkezésében hivatkozik a hatályon kívül helyezett, a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvényre. A törvényjavaslat tartalmazza az új Hvt.-re való hivatkozásokat. 8