JELENTÉS az ISPA támogatásból megvalósított környezetvédelmi programok ellenőrzéséről

JELENTÉS az ISPA támogatásból megvalósított környezetvédelmi programok ellenőrzéséről 0469 2005. január

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.1. Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-06-103/2004-2005. Témaszám: 710 Vizsgálat-azonosító szám: V-0131 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Kemény Emil főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Karsainé Dömsödi Éva számvevő igazgatóhelyettes Az ellenőrzést végezték: Bank Lajos tanácsadó Fekete Gábor tanácsos Szabó Balázs számvevő Szepes Béla számvevő Tóthné Kiss Katalin tanácsadó Tukacs Éva tanácsos Dr. Zöldréti Attila számvevő Komáromy Attila külső szakértő Vitányi István külső munkatárs A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium fejezet működésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 2002. évi címzett és céltámogatások igénybevételének és felhasználásának vizsgálatáról Jelentés a nemzetközi támogatások monitoring rendszerének ellenőrzéséről Jelentés a Nyugat-dunántúli környezetvédelmi beruházások ellenőrzéséről Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióhoz nyújtott 2001. évi címzett és céltámogatások igénybevételének és felhasználásának ellenőrzéséről Jelentés a Környezetvédelmi Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről sorszáma 390 0332 0247 0239 0229 0225 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

Jelentés a települési önkormányzatok szilárdhulladék-gazdálkodási feladatai ellátásának ellenőrzéséről Jelentés a Szigetköz környezetvédelmi céljaira fordított források felhasználásának ellenőrzéséről Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 2000. évi címzett és céltámogatások igénybevételének és felhasználásának vizsgálatáról 0221 0125 0120

V-06-103/2004-2005. TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 11 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 17 1. Az ISPA támogatási keret felhasználására kialakított szabályozás és intézményrendszer 17 1.1. A hazai jogszabályi környezet kialakítása 17 1.2. Az intézményrendszer kiépítése és szabályozottsága 20 1.3. Az intézményi ellenőrzési feladatok ellátása 25 1.4. Az ISPA program monitoring rendszere 26 1.5. Az EDIS akkreditációs folyamat alakulása 26 2. A projektek kiválasztása 28 2.1. A stratégia érvényesülése a projektek kiválasztásában 28 2.2. A partnerség érvényesülése 31 2.3. A projektjavaslatok kiválasztása és a pályázatok előkészítése 32 3. Az ISPA projektek megvalósítása 36 3.1. Az ISPA támogatás igénybevételének feltételei 37 3.1.1. Pénzügyi Megállapodás 37 3.1.2. Támogatási Szerződés 38 3.1.3. Konzorciumi Szerződés 39 3.1.4. Közszolgáltatási Szerződés 39 3.2. A kiválasztott projektek megvalósítása 40 3.3. A megvalósításban közreműködő szervezetek együttműködése 46 3.4. Az ISPA által támogatott környezetvédelmi projektek technikai előkészítését segítő programok 48 4. Az ISPA által támogatott környezetvédelmi projektek pénzügyi, számviteli és ellenőrzési rendszerének kialakítása, valamint a projektek finanszírozása 50 4.1. A pénzügyi és számviteli rendszerek megbízhatósága 50 4.2. Az árfolyam-különbözetek és a kifizetési késedelmek elemzése 58 4.3. A projektek megvalósításának pénzügyi tervezése, forrás finanszírozása 60 4.4. Az ellenőrzési nyomvonal kialakítása 63 1

MELLÉKLETEK 1.a. 1.b. 1.c. 1.d. 6.a. 6.b. Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter észrevétele Pénzügyminiszter észrevétele Környezetvédelmi és vízügyi miniszter észrevétele Európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter észrevétele 2. Szabályozási kronológia 3. A környezetvédelmi ISPA Pénzügyi Megállapodások aláírása, kihirdetése és a támogatási szerződések aláírásának időpontjai 4. A főbb ISPA intézmények, kapcsolatok, dokumentumok 5. Az ISPA projektek előrehaladását gátló tényezők ok-okozati listája 6.c. 6.d. A 2004. évi központi költségvetésben csak környezetvédelmi beruházás célú előirányzatok jogcímenként A 2004. évi központi költségvetésben jelentős mértékben környezetvédelmi beruházási célú előirányzatok jogcímenként A központi költségvetés környezetvédelmi beruházási célú előirányzatai összesítés 2001-2004. évekre Környezetvédelmi célú tervezett kötelezettségvállalási keretösszegek 2004-2006. 7. A költség-haszon elemzések tartalmi összehasonlítása 8. A projektek dokumentációival kapcsolatos észrevételek 9. Kimutatás a központi költségvetésből az EU forrás átmeneti hiányának megelőlegezése miatt fennálló kötelezettségekről, a KvVM IVSZ nyilvántartása alapján 10. Kimutatás a központi költségvetés által az EU forrás átmeneti hiányának megelőlegezése miatt fennálló kötelezettségekről, a KvVM, mint fejezet nyilvántartása alapján 11. Kimutatás az ISPA projektek Pénzügyi Megállapodás és szerződés szerinti tender értékeinek összehasonlításáról 12. Kimutatás az EU forrás átmeneti hiánya miatt a 2000/HU/16/P/PA/005 számú ISPA projektre igénybe vett költségvetési támogatás 13. Végső kedvezményezettek ellenőrzési nyomvonal használata ISPA környezetvédelmi projektek 14. Teljesítménymutatók és a hozzátartozó kritériumok a környezetvédelmi ISPA projektek értékeléséhez 2

V-06-103/2004-2005. RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ACQUIS ÁFA ÁHH ÁSZ BM DG Regio DIS DSAO EDIS EK EKKE EMIR EU FI FIDIC FKTB FM FMM FVM GKM ISPA IT IVSZ KAKSZ KEHI KöM KvVM LOT MÁK MeH MEMOR Közösségi jogi vívmányok (Acquis communautaire) Általános Forgalmi Adó Államháztartási Hivatal Állami Számvevőszék Belügyminisztérium Regionális főigazgatóság Decentralizált Végrehajtási Rendszer Helyettes Programengedélyező Kiterjesztett Decentralizációs Végrehajtási Rendszer Európai Közösség Európai Közbeszerzési Koordinációs és Szabályozási Egység Egységes Monitoring Informatikai Rendszer Európai Unió Fejlesztési Igazgatóság (Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium) Tanácsadó Mérnökök Szövetsége Fejlesztéspolitikai Koordinációs Tárcaközi Bizottság Pénzügyi Megállapodás Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Gazdasági és Közlekedési Minisztérium A csatlakozás előtti strukturális politikák támogatási eszköze Információ Technológia ISPA Végrehajtó Szervezet Kohéziós Alap Közreműködő Szervezet Kormányzati Ellenőrzési Hivatal Környezetvédelmi Minisztérium Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Projekt megvalósítási egység Magyar Államkincstár Miniszterelnöki Hivatal Magyar Egységes Monitoring Rendszer 3

NA Nemzeti Alap (National Fund) NAO Nemzeti Programengedélyező (National Athorizing Officer) NFH NFT NFTH NIC NTF PM PME PRAG ROP SAO SZMSZ TA TNM Nemzeti Fejlesztési Hivatal Nemzeti Fejlesztési Terv (National Development Plan) Nemzeti Fejlesztési Terv és EU Támogatások Hivatala (NFH elődje) Nemzeti ISPA Koordinátor (National Ispa Coordinator) Nemzetközi Támogatások Főosztálya (Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium) Pénzügyminisztérium Projekt Menedzsment Egység Gyakorlati útmutató (Practical Guide) Regionális Operatív Program Szektor Programengedélyező (Sector Authorizing Officer) Szervezeti és Működési Szabályzat Technical Assistence (Technikai segítségnyújtás) Tárca Nélküli Miniszter 4

V-06-103/2004-2005. ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR Audit trail Beszállító Decentralizált Végrehajtási Rendszer (DIS) Együttműködési Megállapodás Egységes Monitoring Informatikai Rendszer (EMIR) Előcsatlakozási alapok FIDIC FIDIC Piros Könyv (Red Book, 1999) FIDIC Sárga Könyv (Yellow Book, 1999) Final Report Az ellenőrzési nyomvonal az Európai Unió által az előcsatlakozási eszközök támogatásai felhasználásának rendszervizsgálati eszköze, amely tartalmazza különösen a felelősségi és információs szinteket és kapcsolatokat, továbbá irányítási és ellenőrzési folyamatokat, lehetővé téve azok nyomon követését és ellenőrzését. A vonatkozó szabályok alapján közbeszerzési eljárás keretében kiválasztott kivitelező, szállító vagy szolgáltató, amely a kedvezményezettel kötött szerződés teljesítéséért tartozik felelősséggel. Az irányítás és a lebonyolítási felelősség egy részét átruházzák a kedvezményezett országra, de a végső felelősség továbbra is az Európai Bizottságot terheli. Az Európai Bizottság budapesti Delegációja előzetes ellenőrzést gyakorol az EK Szerződés rendelkezéseinek megfelelően. Az irányító hatóság és a kifizető hatóság között létrejött, a programok szakmai és pénzügyi megvalósítására vonatkozó felelősségi és feladatköröket meghatározó dokumentum. A nemzeti költségvetési, illetve nemzetközi támogatással megvalósuló programok figyelemmel kísérése céljából létrehozott egységes számítógépes rendszer, amely kizárólagosan jogosult a programok monitoring adatainak gyűjtésére és rendszerezésére. Az EU által a tagjelölt országok számára biztosított pénzügyi források, amelyek célja a csatlakozásra való felkészülés támogatása. Három ilyen alap létezik, a PHARE, valamint a 2000-ben elindított SAPARD és ISPA. A FIDIC meghatározza azokat a szerződéses feltételeket, amelyek szerint egy építési munka vállalkozásba adható, az alkalmazható eljárásokhoz rendelt ajánlásokkal, lebonyolítási előírásokkal. A versenytárgyalás kiírásakor a tervek megfelelő minőségben rendelkezésre állnak, az építési vállalkozóra nem hárul nagy kockázat. A megrendelő követelményei alapján a vállalkozó végzi a részletes tervezési munkálatokat, az építés árában benne van a tervezés költsége és kockázata. Partnerkapcsolati segítségnyújtást lezáró jelentés. 5

Finanszírozási Szerződés Az ISPA esetében a Nemzeti Programengedélyező és a Szektor Programengedélyező között létrejött, a programok szakmai és pénzügyi megvalósítására vonatkozó kétoldalú írásbeli kötelezettségvállalás. Irányító hatóság ISPA ISPA Albizottság ISPA Monitoring Bizottság Kifizető hatóság Kiterjesztett Decentralizált Végrehajtási Rendszer (EDIS) Kohéziós Alap Kohéziós Alap keretstratégia Kohéziós Alap Közreműködő Szervezet Az Alap tagállamokban végzett műveleteinek általános irányításáért és koordinációjáért felelős hatóság. Az ISPA és a Kohéziós Alap irányító hatósági feladatait a Nemzeti Fejlesztési Hivatal látja el. Instrument for Structural Policies for Pre-Accession: a környezetvédelmi és közlekedési infrastruktúra fejlesztését támogató előcsatlakozási alap, a strukturális politikák eszköze a Kohéziós Alap előfutára. A Fejlesztéspolitikai Koordinációs Tárcaközi Bizottságnak az albizottsága, amely az ISPA támogatással megvalósuló projektek stratégiai, tervezési, fejlesztéspolitikai kérdéseinek felelőse. A NIC elnökletével működő, az ISPA támogatások EU által előírt monitoring feladatainak ellátásáért felelős testület. A Kohéziós Alaptól igényelt kifizetendő kiadások igazolásáért felelős hatóságok vagy szerv. A PHARE és ISPA előcsatlakozási eszközök jelenlegi lebonyolítási rendszerének átalakítása, az Európai Bizottság előzetes (ex ante) ellenőrzési funkciója helyett áttérés az Európai Bizottság utólagos (ex post) ellenőrzésére, a programok, illetve a projektek technikai végrehajtását illetően. A Kohéziós Alap a környezetvédelmi és infrastrukturális beruházásokhoz nyújtható EU támogatás, amelynek feltételeit és mértékét bilaterális megállapodásban rögzítik. A Kohéziós Alapból támogatandó projektek kiválasztását megalapozó, a vonatkozó közösségi politikákkal és a nemzeti környezetvédelmi és közlekedési stratégiákkal összhangban álló keretdokumentum. A környezetvédelem területén a KvVM Fejlesztési Igazgatósága, a SAO által közvetlenül felügyelt szervezet, amely felelős a környezetvédelmi ISPA projektek teljes életciklusát átfogó menedzseléséért. Az irányító vagy kifizető hatóság felelősségi körében eljáró, vagy a végrehajtó szervezetekkel kapcsolatban, a nevükben feladatokat teljesítő közcélú vagy magánszervek, illetve szolgálatok. (KAKSZ, korábban ISPA Végrehajtó Szervezet (IVSZ)) 6

V-06-103/2004-2005. Mérnök Monitoring Mutatók/indikátorok Nemzeti Alap (National Fund) Nemzeti Programengedélyező (National Athorizing Officer) Nemzeti Fejlesztési Terv (National Development Plan) Nemzeti ISPA Koordinátor (National Ispa Coordinator) Nyílt tenderezés Organizáció Az építési beruházási projekteknél a beruházó megbízásából a műszaki megvalósítást és ellenőrzést végző szervezet, illetve személy. Felügyeleti és döntési jogkörrel bír a létesítményi munkákat illetően, véleménye meghatározó a beruházó és a vállalkozó közötti véleménykülönbség esetében. Döntési jogkörrel az ISPA projekteknél a Mérnök nem rendelkezik, az ISPA végrehajtó szervezet a pótmunkák vonatkozásában azt fenntartotta magának. Folyamatos értékelő, figyelő és jelző rendszer, a pénzügyi, a műszaki megvalósítás, az eredmények és a teljesítmények ütemezésre, formai és tartalmi követelményekre kiterjedő, rendszeres vizsgálata, a programok eredményes, tervszerű és hatékony megvalósítása érdekében. Azon gazdasági mennyiségek vagy jellemzők, amelyeket a projektek és programok tervezéséhez, nyomon követéséhez és értékeléséhez használnak. Ezeket outputok, eredmények és hatások szerint csoportosítják. Jellemezhetik a tevékenységhez rendelt célokat, feltételeket, erőforrásokat (input) és/vagy a megvalósítás végtermékét, az outputot. A NAO közvetlen felügyeletével működő szervezet, amelynek fő feladata az EU-ból érkező támogatások fogadása, nyilvántartása, és továbbítása a végrehajtó szervezetekhez. Teljes felelősséggel tartozik az ISPA támogatások pénzügyi irányításáért, és közvetlenül felügyeli a Pénzügyminisztérium keretein belül működő Nemzeti Alapot. Helyzetelemzést, stratégiát, a tervezett fejlesztési területek prioritásait, azok konkrét céljait és a hozzájuk kapcsolódó pénzügyi források megjelölését tartalmazó dokumentum, melyet a Magyar Köztársaság készít az Európai Unió programozási irányelveinek, célkitűzéseinek megfelelően. Felelős az ISPA nemzeti koordinációjáért, a monitoringért, valamint az EU-val való kapcsolattartásért a NAO-val, az ISPA Végrehajtó Szervezetekkel (környezetvédelmi és közlekedési) együttműködve. Olyan tenderezési eljárás, amelyben minden érdekelt vállalkozó, aki megvásárolta az ajánlati felhívást, benyújthat ajánlatot. A műszaki és kereskedelmi organizáció az ajánlat tárgyát képező létesítményi munkák megvalósítási feltételeinek helyszíni felmérése és pontosítása. 7

Pénzügyi Megállapodás Projekt Projekt menedzsment Projektmenedzser Szektor Programengedélyező (Sector Authorizing Officer, SAO) Támogatási Szerződés Tenderezési eljárás Végrehajtó szervezetek Végső kedvezményezett Zárónyilatkozat Financing Memorandum (FM): Az ISPA előcsatlakozási alap projektenkénti Pénzügyi Megállapodása. Tartalmazza a projekt megvalósítás szervezeti, felelősségi, műszaki tartalmi jellemzőit, ütemezését, pénzügyi megvalósítását, költségvetését, költségviselők közötti megosztást. Egy beruházási terv véghezvitele olyan komplex tevékenység, amelynek eredménye(i) előre meghatározott műszaki paraméterekkel leírható önmagában működőképes létesítmény(ek), amely(ek) megvalósítása időben és pénzértékben is egyaránt meghatározott. A létesítmény-megvalósítás folyamatának vezetése, irányítása és szervezése. A projekt teljesítésének egészéért, de különösen a teljesítményparaméterekért, a költségért és a határidőkért egyszemélyi felelősséget viselő vezető. Az ISPA projekteknél a felelősség megosztott az önkormányzat, IVSZ és a Mérnök között. Közvetlenül felügyeli a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium ISPA Végrehajtó Szervezetét (IVSZ), felelős annak működéséért és a projektek teljes adminisztratív, pénzügyi és technikai/műszaki irányításáért. Kohéziós Alap esetében a közreműködő szervezetnek a kedvezményezettel kötött szerződése, amely a támogatás felhasználásának részletes feltételeit tartalmazza. A létesítmény-megvalósítási folyamat azon szakasza, amely során a beruházó az alkalmasnak ítélt vállalkozók köréből kiválasztja azt a vállalkozót, amellyel az adott létesítményi munkákra szerződést hoz létre. A projektek végrehajtásáért felelős szervezetek. A projekt használója és az IVSZ-szel kötött támogatási szerződésben meghatározottaknak megfelelően a beszállítókkal való szerződések megkötéséért, a teljesítések ellenőrzéséért és igazolásáért, a projekt költségeinek megfelelő nyilvántartásáért felelős. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal által készített nyilatkozat, amely összegzi a korábbi években végzett ellenőrzések során tett megállapításokat, elbírálja a záró kifizetés iránti kérelem megalapozottságát, valamint a kiadásokról szóló záró igazolás tárgyát képező ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét, az Európai Bizottság és a pénzügyminiszter által kiadott módszertani útmutatások alapján. 8

BEVEZETÉS JELENTÉS az ISPA támogatásból megvalósított környezetvédelmi programok ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az Állami Számvevőszék stratégiai célkitűzéseivel összhangban nyomon követi az európai uniós támogatások felhasználását, az uniós tagságra való felkészülést. A felzárkózást segítő, gazdaságfejlesztő hatású ezek között az ISPA program, amely kiterjed a környezetvédelem és a közlekedési infrastruktúra fejlesztésére, a közösségi követelményekkel összhangban lévő beruházások finanszírozására. Az ISPA 2000 óta évi 88 millió euro támogatási keretet jelentett Magyarország számára, 50-50%-ban megosztva a környezetvédelmi és a közlekedési fejlesztési célok között. A támogatásból 5 millió euro összköltség feletti projektek voltak támogathatók. A jelenlegi ellenőrzés a környezetvédelmi infrastruktúra fejlesztésére felhasznált források hasznosulására irányult. Célja a Csatlakozási Partnerség, az EU környezetvédelmi joganyagában foglalt követelmények teljesítésének elősegítése. Az ISPA támogatásból 2000-2004 közötti időszakban lekötött ISPA keretek a csatlakozástól a Kohéziós Alap részét képezik, így felhasználásukra ettől az időponttól a Kohéziós Alapra vonatkozó előírások vonatkoznak. A két támogatási eszköz egymásra épült, az ISPA szabályozási és intézményrendszere, működtetése a Kohéziós Alap támogatás fogadására való felkészülést szolgálta. Az Európai Tanács 1266/1999. és 1267/1999. rendelete szabályozta az Európai Unióhoz csatlakozni szándékozó országok számára az ISPA források felhasználását, mint az előcsatlakozási szerkezetátalakítás egyik eszközét. A 2000-2003. évek közötti időszakban összesen 25 környezetvédelmi ISPA projektet 7 szennyvíztisztítási, 12 hulladékkezelési beruházást és 6 technikai segítségnyújtást fogadott el az Európai Bizottság. A 2004-2006-ra vonatkozó Kohéziós Keretstratégia szerint a projektek összhangban vannak az EU Kohéziós Alap Stratégia prioritásaival. A szennyvízkezelési projektek a környezetvédelmi célú nagyberuházások fejlesztését irányozták elő, a további 12 projekt a komplex regionális rendszereken belüli hulladékgazdálkodási infrastruktúra fejlesztését szolgálja. A programok lehetővé teszik a nagy kapacitású regionális lerakók, vagy égetők köré szervezett szelektív hulladékgyűjtési és kezelési hálózatok létesítését, valamint a nagy kockázatokat jelentő, nem megfelelően működő régi hulladéklerakók lezárását, illetve rehabilitációját. Magyarország a 2000-2003. évi környezetvédelmi célokra rendelkezésre álló ISPA keretet 332,7 millió euro értékben kötötte le. A projektek megvalósítása többéves késedelemmel indult el, így az elsőként támogatott ISPA projekteket 2006-2008. évek között fejezik be. A környezetvédelmi építési projektek közül négy kiválasztott fejlesztést vizsgáltunk: a Győr város szennyvíztisztító telep és Szeged város szennyvíztisztító telep és csatornahálózat fejlesztése projekteket, valamint a Hajdú-Bihar megyei és a Miskolc városi regionális hulladékgazdálkodási projekteket. Ezek teljes értéke 113 millió euro, amely az összes 2006-ig 9

BEVEZETÉS jóváhagyott beruházási projekt 21%-a. A technikai segítségnyújtási jellegű projektek közül kiválasztottuk azt a kettőt, amelyek későbbi fejlesztések előkészítését, tenderdokumentációk összeállítását támogatták, valamint azt, amelyre a Zárónyilatkozatot a KEHI elkészítette. A beszerzések lebonyolításának ellenőrzését az EU beszerzésekre vonatkozó szabályai és útmutatói, valamint az Európai Bizottság és a Magyar Köztársaság Kormánya között létrejött Pénzügyi Megállapodások alapján, továbbá a hazai költségvetés felhasználására vonatkozó jogszabályok alapján folytattuk le. Az ellenőrzés célja: annak értékelése volt, hogy az ISPA támogatásra lekötött projektek kiválasztása, előrehaladása gazdaságosan és hatékonyan szolgálta-e a magyar környezetvédelmi célok megvalósítását és az EU támogatások hasznosulását, illetve a projektek folytatását a Kohéziós Alap feltételrendszere szerint. Ennek során értékeltük, hogy: a projektjavaslatok kiválasztásakor a kedvezményezettek és a közbenső szervezetek együttműködése hatékonyan szolgálta-e a rendelkezésre álló ISPA keret teljes lekötését; az intézményrendszer alkalmas volt-e a módosult jogszabályi környezetben hatékony együttműködésre, a monitoring és az ellenőrzési rendszer működtetésére; megvalósult-e a projektek megállapodások szerinti előrehaladása, érvényre jutottak-e a gazdaságosság mellett a jogosultságra, a tender eljárásra és a szerződéskötésre vonatkozó szabályok; a pénzügyi és számviteli rendszer alkalmas volt-e a pénzügyi folyamatok megbízható, minden tranzakcióra kiterjedő rögzítésére, az EU kifizetések igénylésére, a hazai társfinanszírozásra. Az ellenőrzés végrehajtására, az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (5), (6) és a (7) bekezdése alapján került sor. A teljesítmény-ellenőrzési kritériumok (14. sz. melléklet) alkalmazásával végzett ellenőrzés az ÁSZ ellenőrzési tapasztalatain; a bekért, illetve a helyszínen átadott dokumentumokon; a beruházások megvalósításának helyszíni szemléjén; az összegyűjtött információk elemzésén alapult. Az ellenőrzött időszak 2000. évtől a 2004. júniusig terjedt, kitekintéssel az előkészítő folyamatokra és ráfordításokra. Áttekintettük a szabályozást és intézményrendszert, a projektjavaslat kiválasztást, a támogatott projektek megvalósítását és ezek pénzügyi folyamatait a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztériumban, annak Fejlesztési Igazgatóságánál, az NFH-ban, a PM-ben és a kedvezményezett önkormányzatoknál. A vizsgálat visszatekintett a korábbi átfogó, illetve a települési önkormányzatok ellenőrzéséről szóló jelentések ellenőrzési tapasztalatainak, és ajánlásainak hasznosulására is. A jelentést 8 napos egyeztetésre megküldtük a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek, a pénzügyminiszternek, a környezetvédelmi és vízügyi miniszternek, valamint az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszternek. Válaszleveleik másolatát az 1.a., 1.b., 1.c. és 1.d. sz. mellékletek tartalmazzák. 10

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A 2000-ben megkezdett környezetvédelmi ISPA program hozzájárult ahhoz, hogy Magyarország 2004. májusi Európai Uniós csatlakozására kiépüljön az uniós források felhasználásához szükséges intézményrendszer, a munkatársak elsajátítsák az EU eljárási követelményeket, illetve kialakuljanak a hazai módszerek. Ez segítette az ország felkészülését a Kohéziós Alap fogadására is. A magyar környezetvédelmi programok (pl. szennyvíztisztítás, regionális hulladékkezelés) hamarabb megvalósulhattak az ISPA támogatások felhasználásával. Ezzel az EU hozzájárult az uniós normáktól való elmaradásunk csökkentéséhez. A 2000-2004 közötti időszakban azonban folyamatosan változó és követő jellegű volt az ISPA program intézményeinek és szabályozásainak kialakítása, valamint két-három éves késedelmek tapasztalhatók a beruházási folyamatokban. Mindezek következménye, hogy az ISPA környezetvédelmi programok gördülékeny és hatékony felhasználását nem biztosították a megvalósítás magyarországi feltételei és körülményei. A 2000-től rendelkezésre álló éves támogatási kereteket lekötötték az EU Bizottság által jóváhagyott, környezetfejlesztési célokat szolgáló projektekkel, de a támogatások tényleges lehívása, illetve felhasználása a szabályozási, intézményi együttműködési hiányosságok miatt csúszott. A hatékonyságot kedvezőtlenül befolyásolta a lebonyolítással összefüggő uniós és hazai szabályozás változása, a hazai szabályozások késedelmes megjelenése, a projektjavaslatok nem teljes körű jogi, műszaki és környezetvédelmi előkészítése, a hazai társfinanszírozás forrásszerkezetéből, illetve rendelkezésre állásából fakadó problémák, továbbá a projektirányítás nehézségei. Kedvező irányú változást jelez, hogy az ellenőrzés lezárásakor öt KA projektjavaslat volt elbírálás alatt, amely a 2004-2006-ra leköthető környezetvédelmi keretet 80 millió euroval meghaladta. Ez előremutató atekintetben, hogy javulhat az előkészítés, felgyorsulhat a végrehajtás, így teljesen kihasználható lesz az alap. A környezetvédelmi fejlesztési források prioritásai részben érvényesültek az ISPA program esetében. A vonatkozó szabályozás nem tisztázta a projekt tervezés és előkészítés felelősségét, a forráselosztás koncepcionális kérdéseit és a fejlesztések finanszírozási forrásainak rendelkezésre bocsátását, a kedvezményezett önkormányzatoktól a központi költségvetésig. A hazai források felhasználását nem hangolták össze a stratégiai fejlesztési célokkal, nem fordítottak megfelelő figyelmet az EU támogatás feltételeinek érvényesítésére, a forráselosztás és a regionális érdekek harmonizálására. A 2000-2004. évi ISPA program keretében realizálandó projektek kiválasztását követően lassan haladt az elfogadott projektek végrehajtásához kapcsolódó 11

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Pénzügyi Megállapodások aláírása, valamint kihirdetése, a támogatási szerződések aláírása és a közbeszerzési eljárás. Így a 2000-ben jóváhagyott projektek 2003-ra tervezett befejezése 2006-2008. évekre várható. Valamennyi fejlesztési projekt folyamatban van, a leginkább előrehaladott beruházás közel 70%-os mértékben készült el. Az ISPA támogatásra benyújtott projektjavaslatok kiválasztásánál az elsődleges szempont az EU elfogadásra, a keretlekötésre alkalmasan előkészített, az uniós pályázati kritériumokat teljesítő projekt volt, amelyekhez felhasználták a korábban hazai forrásokból megvalósítani tervezett, és ennek megfelelően előkészített projekteket. A javaslatok értékelésekor figyelembe vették a környezetvédelmi stratégiával, a Nemzeti Környezetvédelmi Programmal, az ISPA céljaival és kritériumrendszerével való összhangot, rangsorolták a szakmai szempontok szerint a fejlesztési elképzeléseket is. Az ISPA program indulásakor a feltételeknek megfelelő, jól előkészített projektek kevés száma 1 miatt korlátozottan valósulhatott meg az ISPA támogatási források kihasználására kialakított stratégia. Ez a folyamat 2002-2003-ban felgyorsult, ami segített az uniós támogatási lehetőségekhez igazodó forráslekötési képesség kifejlesztésében. Az ISPA program magyarországi intézményrendszere a szabályozási környezet és az intézményi koncepciók változásait követve, folyamatos átalakulásban látta el feladatát. Az ismételt átszervezések késleltették az intézményrendszer működési stabilitásának kialakulását. Az intézményi belső szabályozottság folyamatosan javult, de még mindig maradtak szabályozatlan és lefedetlen területek. Az ISPA intézményi együttműködés hatékonyságának erősítését célzó megállapodások teljesítették a jogszabályi előírásokat, de tartalmi tekintetben nem kellő részletességgel tértek ki az operatív együttműködés technikai kérdéseinek rendezésére. A projektjavaslatok kiválasztási feltételei nem tartalmazzák a tervezés és előkészítés fázisára is kiterjedően a partnerség érvényesítésének és a társadalmi érdekegyeztetés lefolytatásának kritériumait és finanszírozásának forrásait. Működési zavarok voltak tapasztalhatók az együttműködésben, a partnerség elvének érvényesülésében, a társadalmi és szakmai szervezetek bevonásában mind a projekt előkészítés, mind a megvalósítás során. Az előzetes társadalmi egyeztetés elmaradása miatt fordult elő, hogy a már támogatott projektek helyszíne kérdésessé vált a társadalmi fogadókészség hiányában. A társadalmi érdekegyeztetés utólagos lefolytatása, a helyi népszavazások költségei mellett a projektek helyszínváltozásából eredő műszaki tartalomváltozást, az áttervezések költségeit, és több hónapot kitevő csúszásokat eredményeztek. A nem tervezett költségek a projektek eredeti költségvetésének növekedését, az ISPA támogatási arány csökkenését, a hazai társfinanszírozási arány növekedését okozták. Az 1 Az ÁSZ 2001-2002. évi, a Környezetvédelmi Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről szóló jelentésben megállapította, hogy: A KÖM szakmai feladatai között a napi munkában, a stratégiai tervezésben az ISPA támogatások hosszú távú programozása, a projektek előkészítése méltatlanul háttérbe szorulnak. 12

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK előkészítési hiányosságok pótlásának ráfordításai rontották a fejlesztési források felhasználásának gazdaságosságát. Az ISPA projektek előkészítési dokumentumainak minősége nem volt egységes, a minőségi hiányosságok a költségvetések megalapozottsági kockázatában 2 jelentkeztek. A folyamatos változások előre nem tervezett többletkiadásokat is eredményeztek a megvalósítás során. Többlet ráfordítások keletkeztek például a támogatásra elfogadott projektek áttervezéséből, a közbeszerzési tenderezés új uniós és hazai szabályozásának alkalmazásából, az időközben bekövetkezett inflációs hatásokból. Az ÁFA szabályozás változása értelmezési és finanszírozási bizonytalanságot okozott 2003-tól. Az ISPA programok indulását hátráltatta az uniós források lehívásához szükséges hazai társfinanszírozás tervezhetősége, a költségvetés szerkezete, az önkormányzati források 3 biztosításának nehézségei, és a hazai környezetvédelmi infrastruktúra fejlesztését célzó források összehangolásának hiánya. A környezetvédelmi fejlesztési források igénylésének koordinációját nehezítette, hogy egyes környezetvédelmi célokat ISPA és hazai előirányzatok is támogattak. Nem szabályozták 2003 júliusáig az ISPA programok sajátos könyvvezetési követelményeit, továbbá nem hangolták össze valamennyi, a projektek pénzügyi lebonyolításában részt vevő szervezet nyilvántartási kötelezettségét. 2003 második felétől szabályozásra került az ISPA nyilvántartási kötelezettség sajátossága, azonban a szabályozás még meglévő és a végrehajtás hiányossága miatt előfordultak elszámolás-technikai, egyeztetési problémák és tartalmi eltérések is az ISPA intézmények között. Az uniós és a hazai számviteli szabályozás eltéréséből adódóan az ISPA intézményeknek, felelősöknek egyidejűleg két különböző irányú és típusú jelentéstételi, beszámolási kötelezettségnek kellett megfelelni és ehhez megfelelő nyilvántartási rendszert kialakítani. Az Európai Bizottságnak az ISPA támogatások felhasználását, a projektek pénzügyi helyzetét eredményszemléletben, az elért előrehaladást bemutatva kellett jelenteni, míg a Kormány által az államháztartási szervezetek részére előírt beszámolási kötelezettség költségvetési típusú és pénzforgalmi szemléletű volt. Az intézmények belső szabályzatainak kidolgozottsága, színvonala, jogszabályi előírásoknak való megfelelősége, valamint azok gyakorlatban történő alkal- 2 A vizsgált projektek megvalósíthatósági tanulmányai közül csak egy szennyvízkezelési projekt esetében szerepel részletes, a beruházás pénzügyi megállapodásban szereplő összköltsége alátámasztását célzó költségbecslés (a beruházás naturális adatait és az ezekhez kapcsolódó költségeket tartalmazó részletes kimutatás). 3 Az ÁSZ 2004. évi, a települési önkormányzatok szennyvízközmű fejlesztési és működtetési feladatai ellátásának ellenőrzéséről szóló jelentésében megállapította, hogy:..a központi és az egyéb állami támogatások pályázati rendszere gondot okozott a pályázó önkormányzatoknak, nem tette lehetővé a fejlesztések megfelelő időben történő pénzügyi megalapozását. A forráskoordináció még a vizsgált időszak utolsó éveiben sem érvényesült megfelelően...a különböző pénzügyi forrásokból elnyerhető támogatások pályáztatási, döntési és szerződéskötési szabályai, előírásai eltérőek. 13

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK mazása eltérő. 4 Az eljárások nem tartalmaznak a feladat ellátására vonatkozó időütemtervet. Például a pénzáramlás útját szabályozták, de az időszükségletet, szervezetenként és szervezeteken belül az egyes szervezeti egységekre nem mérnek fel, illetve nem határozták meg. 5 A vizsgálatba bevont négy építési projekt szállítói számláinak kiegyenlítésekor a 60 napos fizetési határidőhöz képest a 36 kifizetésből 26 esetben, a kifizetések 72%-ánál volt késedelem. Az ISPA programban a szabályozó és ellenőrző rendszerek széles körének kialakítása mellett a projektek előkészítése, tervezése és műszaki menedzsmentje nem kapta meg a feladat műszaki tartalmának megfelelő hangsúlyt, sem az ISPA Végrehajtó Szervezet, sem a végső kedvezményezettek tekintetében. A szükséges műszaki szakmai felkészültség és tapasztalat, valamint a kapacitás hiánya miatt nem volt kielégítő a projektmenedzsment működése, a közbeszerzési eljárások lebonyolítása, a végső kedvezményezettek forráselosztási rendszere és a jelenleg alkalmazott szerződéskötési, műszaki ellenőrzési gyakorlata. A hiányzó gyakorlati projektmenedzsment tapasztalatok és a fennálló forráshiányok miatt, a végső kedvezményezettek projektmenedzsmentjének műszaki, technikai, szervezeti és személyi feltételei a végrehajtás kockázatát jelentik. A menedzsment hiányosságokból fakadó kockázat érvényesült abban, hogy a fizikai megvalósítás alatt nem minden esetben az ajánlatokban, illetve a szerződésekben vállalt kötelezettségeik szerint teljesítette feladatát a kivitelező, a Mérnök, illetve a megbízott szakértő a kivitelezési szerződés megkötését követően. 6 Nem alakították ki a műszaki tartalom változásaiból és egyéb okokból (pl. a pályázatok benyújtásakor már ismert inflációs hatások) bekövetkezett költségnövekedések nyomon követésének, elemzésének és a pályázat kereteiben történő érvényesítésének módját. Az Unió a már aláírt projekt támogatási keretét nem növeli, így a költségtúllépések minden esetben csak hazai többletforrás bevonásával finanszírozhatók. 4 A KvVM FI esetében a belső szabályzatok a feladatok meghatározásán túl nem tartalmazzák a végrehajtás személyre, munkakörre szabott módját, valamint a szabályzatok nem érintik a felelősség kérdéskörét. 5 Az IVSZ-en belül például a kifizetésekhez kapcsolódó munkálatok időszükséglete és rendje is eltért. Az IVSZ az önkormányzatok, mint végső kedvezményezettek által megküldött számlák pénzügyi ügyintézési feladatainak ellátását vagy az igazolási feladatát ellátó szervezeti egységnél, vagy a Pénzügyi Önálló Osztályon kezdte el és nem alakult ki egységes gyakorlat az ügyintézés menetére. Ez az állapot még 2003 második felében is jellemző volt. Az igazolási feladat ellátásának dátuma a 36 esetből 8 esetben, a számla Pénzügyi Osztályon való érkeztetése 21 esetben hiányzott. 6 Például a szegedi projektnél a csatorna árokba visszatöltendő homokmennyiséget nem csökkentették az árokba visszatöltött homokos kavics mennyiségével. A hibás méret és mennyiségszámítás költségkihatása és a szállítási költségváltozás tényleges mértéke nem határozható meg, mivel a homok visszatöltésre és tömörítésre egységárat a szerződés nem tartalmaz. 14

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A jogszabályi változásokat és az ISPA program intézményrendszerének változását követve fejlődött az ellenőrzés rendszere. A jogszabályokban előírt követelményeknek megfelelően jöttek létre, illetve működtek a funkcionálisan független belső ellenőrzési egységek. A belső szabályozás eltérő részletessége miatt azonban még nem érvényesül mindenhol a folyamatok ellátása során a négy szem elv alkalmazása, a folyamatba épített és vezetői ellenőrzés és az ezt dokumentáló rendszer. A belső ellenőrzés intézményi rendszere mellett kialakították és működtetik az ISPA program 15%-os mértékre kiterjedő, valamint a zárónyilatkozat kiadásához szükséges ellenőrzéseket végrehajtó intézményrendszert. Kialakították és működik a jogszabályokban meghatározott monitoring rendszer. Az ISPA Monitoring Bizottság az elfogadott ügyrendjének megfelelő gyakorisággal ülésezett és látta el feladatát. A projekt és program monitoring a végrehajtás fázisában lépett be a rendszerbe, így ezen keresztül a tervezésből és előkészítésből adódó késedelmeket, utólagos tudomásulvétel mellett, érdemben befolyásolni nem tudták. A rendszeres értékelések és ajánlások az utóbbi időben pozitív elmozdulást eredményeztek. A KA monitoring feladatainak informatikai támogatását biztosító EMIR rendszer részlegesen üzemelt a helyszíni vizsgálat idején. Hiányzott a számviteli modul, így a KA szerinti könyvelés nem volt lehetséges. Az ISPA intézményrendszer tekintetében a tagjelölt országokra vonatkozó EDIS eljárásrendre való áttéréshez kapcsolódó akkreditációs folyamat nem fejeződött be a csatlakozás idejére. A Bizottság az ISPA környezetvédelmi szektor intézményrendszerének felkészültségét nem találta teljes körűnek, így határozatában a környezetvédelmi ISPA programot végrehajtó intézményrendszer nem kapta meg az EDIS akkreditációt. A sikertelen akkreditáció nem akadályozta a támogatási források felhasználását, de a feltárt hiányosságok pótlása a Kohéziós Alap feltételrendszernek való megfeleléshez jelent többletfeladatot az intézményrendszernek. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a Kormánynak: 1. Koordinálja az érintett tárcákkal együttműködve a környezetvédelmi infrastruktúrafejlesztési stratégiához illeszkedő, az uniós és a hazai lehetséges támogatásokat is tartalmazó, egymásra épülő és egymást kiegészítő forrásszerkezet kialakítását. 2. Gondoskodjon a hazai társfinanszírozás jóváhagyott ütemezésnek megfelelő rendelkezésre bocsátásáról a költségvetés tervezés és végrehajtás során, figyelemmel az önkormányzati forrásokra is. 3. Gondoskodjon az EU követelményeknek megfelelő részletességű projektjavaslatok előkészítésének finanszírozási forrásairól, továbbá javítsa az előkészítő munka hatékonyságát, az ország abszorpciós képességének növelése érdekében. 15

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszternek: 1. Határozza meg a projektjavaslatok előkészítésében a partnerség elvének és a társadalmi érdekegyeztetés érvényesítésének kritériumait és biztosítékait, a műszaki előkészítéshez kapcsolódó társadalmi konszenzus kialakításának rendjét. 2. Dolgoztassa ki a Kohéziós Alapból támogatott projektek lebonyolításának éves időütemezését, az egyes eljárási szakaszokhoz felhasználható időkeretet, illetve az időütemezés érvényesítését biztosító eszközrendszert. 3. Kezdeményezze az EMIR rendszer véglegesítését és terjessze ki a monitoring rendszert a Kohéziós Alap Közreműködő Szervezet és a végső kedvezményezett munkamegosztására és az engedélyezési folyamatokra. a környezetvédelmi és vízügyi miniszternek: 1. Dolgoztasson ki javaslatot az uniós környezetvédelmi fejlesztési források ütemezett lekötésének erősítésére, az abszorpciós képesség növelésére. 16

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. AZ ISPA TÁMOGATÁSI KERET FELHASZNÁLÁSÁRA KIALAKÍTOTT SZABÁLYOZÁS ÉS INTÉZMÉNYRENDSZER AZ ISPA program a csatlakozni szándékozó országok környezetvédelmi és infrastrukturális felzárkóztatását támogató előcsatlakozási eszköz. Így tanuló programja az uniós kohéziós politika érvényesítését támogató Kohéziós Alapnak, és ebben folytatódnak a megkezdett ISPA beruházások. Az Európai Unió 1999-ben határozta meg a 2000-2006-os programozási időszakra vonatkozóan az ISPA program igénybevételének és felhasználásának feltételrendszerét 7. Az igényelhető uniós források felosztásáról a Bizottság 2000 márciusában, a 229/2000/EC határozattal döntött, így az uniós feltételrendszer az éves igényelhető keretek megállapításával párhuzamosan vált ismertté. Ez szűk időkeretet jelentett a tagjelölt országok felkészülésére, az ISPA keretek lekötésére. Az uniós szabályozás kronológiáját a 2. sz. melléklet tartalmazza. 1.1. A hazai jogszabályi környezet kialakítása Az ISPA program igénybevételének és felhasználásának hazai jogi szabályozása megindult, de nem fejeződött be az első pályázatok benyújtásának időpontjára. A jogi szabályozás folyamatát az események követése és nem a megelőző, felkészítő szabályozás jellemezte. A nemzetközi szerződések aláírásának és kihirdetésének, valamint a hazai szabályozás kronológiáját az 1. sz., az elfogadott pályázatokhoz tartozó Pénzügyi Megállapodások aláírásának és kihirdetésének kronológiáját a 3. sz. melléklet tartalmazza. Az egyes projektek elfogadását jelentő uniós aláírások, majd azt követően a hazai aláírások dátumát öszszevetve a két aláírás között eltelt legrövidebb idő 52 nap, a leghosszabb idő 522 nap volt. Az aláírások között átlagosan eltelt napok száma pedig 177 nap volt. A nemzetközi szerződések hazai kihirdetése egy évet meghaladó késedelmet szenvedett. Az Együttműködési Megállapodást a Nemzeti Alapnak az ISPA keretében történő igénybevételéről 2000. november 27-én aláírták, de 2002 áprilisában hirdették ki a 89/2002. (IV.20.) Korm. rendelettel. Ebben a rendeletben hirdették 7 Az előcsatlakozási stratégia keretében az Európai Unió Tanácsa 1999. június 21-i 1267/1999/EK rendeletével hozta létre az Előcsatlakozási Strukturális Politikák Eszköze, továbbiakban ISPA programot. Az ISPA program a 3906/89/EGK rendelettel létesített Phare programmal, valamint az 1268/99/EK rendelettel létrehozott SAPARD programmal együttesen jelentette a csatlakozni szándékozó országok részére az előcsatlakozási stratégia keretében nyújtott uniós támogatások eszközrendszerét. A támogatások felhasználásának koordinálását a 3906/89/EGK rendeletet módosító 1266/99/EK rendeletben írták elő. 17

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK ki a 2000. évi ISPA projektek Pénzügyi Megállapodásait is, amelyek így két éves késéssel váltak a magyar jogrend részévé. A 2000-es ISPA projektek Pénzügyi Megállapodásainak aláírásával egy időben jelent meg a 255/2000. (XII. 25.) Korm. rendelet, amely tartalmazta a pénzügyi tervezési, lebonyolítási és ellenőrzési rendjét, azonban a költségvetési számviteli és könyvviteli elszámolást a 8005/2001. (PK.15.) PM tájékoztatóban szabályozták egy évvel később. A külső ellenőrzések, valamint az ISPA projektek zárónyilatkozatának kiadásához szükséges ellenőrzések elvégzéséért felelős intézményt 2002 szeptemberében, a 2287/2002. (IX. 26.) Korm. határozatban jelölték ki. Az ISPA hazai szabályozás követő jellege mellett a jogszabályi változások tovább bonyolították a támogatás felhasználását. A 255/2000. (XII. 25.) Korm. rendeletet a kibocsátást követően négy alkalommal módosították, majd az ezt felváltó 80/2003. (VI.7.) Korm. rendelettel ötször változott a szabályozás két és fél év alatt. Ez egyrészt jelzi az uniós változásokhoz való harmonizációs készséget, másrészt azt, hogy a jogszabályváltozások hatása a rendszer működését folyamatosan befolyásolta. Az általános forgalmi adóról szóló 1992. évi LXXIV. törvény (továbbiakban: ÁFA törvény) változásai ÁFA elszámolásában okoztak bizonytalanságokat a lebonyolításban (lásd részletesen a 4.3. pontban). A hazai környezetvédelmi jogszabályok változása ugyancsak a 2000. évi hulladékgazdálkodással kapcsolatos ISPA projektek átdolgozását és módosítását tette szükségessé. A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény, valamint a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény gyakorlati végrehajtását számos kiegészítő jogszabály támogatta. A környezetvédelmi ISPA projektek tekintetében a 22/2001. (X.10.) KöM rendelet a hulladéklerakás, valamint a hulladéklerakók lezárásának és utógondozásának szabályairól és egyes feltételeiről, valamint a 98/2001. (VI.15.) Korm. rendelet a veszélyes hulladékokról rendelkezik. Az EU a Pénzügyi Megállapodásokban rögzítette az üzemeltetés gazdaságosságának utólagos (5 éves időtartamra vonatkozó) ellenőrzési jogát, így ha a jövőbeni ellenőrzés nem megfelelő gazdaságossági adatokat eredményez, az EU a támogatás visszafizetését követelheti. A projektek gazdaságosságát befolyásolhatják a megvalósításuk ideje alatt hatályba lépő jogszabályok. A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény 59. (1) felhatalmazza a Kormányt, illetve az ágazati minisztereket, hogy törvény záró rendelkezéseiben foglaltaknak megfelelően alkossák meg az ott felsorolt rendeleteket. Nem készült el több szabályozás (a Kormány négy, a környezetvédelemért felelős miniszter kettő, a földművelésügyi feladatok ellátásáért felelős miniszter kettő, az ásványvagyon-gazdálkodási feladatok ellátásáért felelős miniszter egy, az építésügyi feladatok ellátásáért felelős miniszter a környezetvédelmi és vízügyi feladatok ellátásáért felelős miniszterrel együttesen egy rendelet) a helyszíni vizsgálat befejezéséig. A hiányzó szabályozások közül az alábbiak befolyásolhatják a hulladékkezelési ISPA projektek gazdaságosságát: a letéti díj, a betétdíj, a visszavételi és visszaadási lehetőségek alkalmazásának részletes szabályai; 18

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK a közszolgáltatás ellátásáért a települési önkormányzatot megillető támogatás megállapításának szabályai; a fedezetre vonatkozó részletes feltételek; a hulladékkereskedelem részletes feltételei, a kiselejtezett járművek kezelésének részletes szabályai; az elektromos és elektronikai készülékek, illetve hulladékaik kezelésének részletes szabályai; a mezőgazdasági nem veszélyes hulladékok kezelésének részletes szabályai; az építési és bontási hulladékok kezelésének részletes szabályai. Jogszabályi módosításokból származó további késedelmet okozott, hogy az EU a 89/2002. (IV. 20.) Korm. rendeletben kihirdetett Együttműködési Megállapodás 6. cikk 3. (iii) pontjában, a közbeszerzési eljárások tekintetében alkalmazásra előírt Gyakorlati Útmutatót (Practical Guide) 2003. május 30-án módosította. A folyamatban levő ügyeket a változásoknak megfelelően át kellett dolgozni, ez szakértői becslés szerint három hónap időt igényelt. A közbeszerzési szabályok változása a tenderezés ismételt változását eredményezte, a jogharmonizáció keretében 2004. május 1-én hatályba lépett a közbeszerzésről szóló új, 2003. évi CXXIX. törvény. Az új törvény alkalmazását megnehezítette, hogy a végrehajtási rendeletek, a törvény hatályba lépését követően késedelemmel jelentek meg. A kialakult kezdeti bizonytalanságot feloldó végrehajtási szabályok ismeretében, az ellenőrzés időszakában kezdődött meg a folyamatban lévő ISPA tenderkiírások ismételt átdolgozása. Az emiatt bekövetkező időveszteség, a változások helyszíni vizsgálati időszakkal való egybeesése miatt nem állapítható meg. A jogi szabályozási rendszer hiányossága, hogy nem alakítottak ki átfogó szabályozást a különböző források tervezésének összehangolására, a projektek előkészítésének finanszírozási rendszerére, az előzetes tájékoztatás és társadalmi érdekegyeztetés ellátására és annak finanszírozására. Az ISPA projektek forrásainak tervezését és biztosítását nehezítette a társfinanszírozási összegek fejezetek közötti átcsoportosítása, a projekt-összeállítás és a költségvetés tervezésének eltérő időciklusa. Az uniós programok/projektek hazai társfinanszírozási összegeit a fejezeti felelősöknek kellett a költségvetésben megjeleníteniük. Tervezési hibából vagy a Pénzügyi Megállapodás aláírásának csúszásából előfordult, hogy a társfinanszírozás összegét nem tervezték be. A források biztosításában szerepet játszó fejlesztési célelőirányzatokról a projektek Uniónak történő benyújtásától eltérő időpontban döntöttek, így annak megléte kérdéses volt a pályázat készítése során. Szeged város cél- és címzett támogatási pályázatát 2001. és 2002. években is az elnyert ISPA támogatástól függetlenül visszautasították és 2002. nyaráig a hazai társfinanszírozás rendelkezésre állása az ágazati szaktárca és a pénzügyi tárca között nem volt tisztázott. 19

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A jogi szabályozás előkészítésében és gyakorlati alkalmazása tekintetében előrehaladás a helyszíni vizsgálat időszakában sem volt tapasztalható. A 89/2004. (IV. 20.) Korm. rendeletben hirdették ki a módosításokat illetve a további Pénzügyi Megállapodásokat, amelyek 2001-, 2002-, és 2003-as ISPA projekteket egyaránt tartalmaztak. A kihirdetett projektlista nem volt teljes körű, ezt a 201/2004. (VI.25.) Korm. rendelettel biztosították. A késedelmes kihirdetésben a szerződések módosításának hatásköri bizonytalanságai, az együttműködés és a jogalkotási folyamat zavarai jelentkeztek. Részleges a szabályozás a Kohéziós Alap Keretstratégia alapján az ISPA projektek befejezéséhez szükséges ráfordításokra, továbbá az ISPA Kohéziós Alap átmenetre vonatkozóan. Kormányhatározat rendelkezik a támogatások fogadására alkalmas Kifizető Hatóság kijelöléséről, kormányrendeletek szabályozzák a támogatások fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítás, számviteli és ellenőrzési rendszerek kialakítását, a hazai felhasználásáért felelős intézményrendszert. Viszont a csatlakozást követően jelent meg a Kohéziós Alap számviteli elszámolása tárgyában kiadott könyvviteli, számviteli szabályozás. A kohéziós szabályozás változatlanul követő jellegű, a helyszíni vizsgálat végét követően, 2004. augusztus 13-án jelent meg a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap támogatásai felhasználásának általános eljárási szabályait meghatározó külön jogszabály. 1.2. Az intézményrendszer kiépítése és szabályozottsága A Magyar Köztársaság Kormánya és az Európai Unió Bizottsága közötti megállapodás alapján kialakított intézményrendszert a 4. sz. melléklet szemlélteti. Az intézményfejlesztési elképzelések változása befolyásolta az intézményrendszer működési stabilitását és hozzájárult az egyes intézményeken belüli strukturális változásokhoz, így azok belső fejlesztése folyamatosan zajlott. A táblázat tartalmazza az intézményi és személyi változások összefoglalását. Az intézményrendszerben bekövetkezett változások az ISPA program indulását követően NAO NA NIC SAO IVSZ (NTF, FI) Intézményi változások száma 2 2 4 3 2 Személyi változások száma 2 2 5 3 2 A Nemzeti Programengedélyező Iroda segíti a Nemzeti Programengedélyező (NAO) munkáját és ellátja a Nemzeti Alap (NA) feladatait rendelkezett az előírt belső szabályozásokkal. Az SZMSZ, a munkaköri leírások és a feladatellátást szabályozó eljárásrendek és azok gyakorlatban történő alkalmazása alkották a jogszabályokban előírt feladatok végrehajtásának kereteit. Alkalmazott eljárásaikban érvényesült a négy szem elve, a folyamatba épített és a vezetői ellenőrzés. A feldolgozási folyamathoz kapcsolódó bizonylatokon az előzőek dokumentálása megtalálható volt. Az ISPA tényleges folyamatokat lefedő ellenőrzési nyomvonallal rendelkeztek. 20