Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR NEMZETKÖZI KOMMUNIKÁCIÓ SZAK Nappali tagozat EU-Üzleti szakirány KATASZTRÓFATURIZMUS, VALAMINT A NEMZETKÖZI KATASZTRÓFA-SEGÍTSÉGNYÚJTÁS RENDSZERE ÉS OPTIMALIZÁLÁSA AZ EU KÖZÖSSÉGI POLGÁRI VÉDELMI MECHANIZMUSBAN Készítette: Gerics Orsolya Budapest, 2004. 1
TARTALOMJEGYZÉK ELŐSZÓ... 3 I. KATASZTRÓFAVÉDELEM MAGYARORSZÁGON... 5 AZ EGYSÉGES KATASZTRÓFAVÉDELEM KIALAKULÁSÁNAK TÖRTÉNETISÉGE... 5 HAZÁNK TERMÉSZETI KATASZTRÓFA VESZÉLYEZTETETTSÉGE... 8 II. NEMZETKÖZI KAPCSOLATOK... 10 KATASZTRÓFAVÉDELEM A NATO KERETÉBEN... 11 AZ ENSZ SZEREPE A NEMZETKÖZI KATASZTRÓFA-SEGÍTSÉGNYÚJTÁSBAN... 13 POLGÁRI VÉDELEM A KÖZÖSSÉG SZINTJÉN... 16 A KÖZÖSSÉGI POLGÁRI VÉDELMI MECHANIZMUS... 21 Magyarország részvétele a Mechanizmusban... 26 A BM OKF KÉTOLDALÚ NEMZETKÖZI KAPCSOLATAI... 28 NEMZETKÖZI KATASZTRÓFA-SEGÍTSÉGNYÚJTÁS 2003-BAN... 29 III. CIVIL SZERVEZETEK A KATASZTRÓFAVÉDELEM RENDSZERÉBEN... 30 VÉDELMI IGAZGATÁSI FELADATOK... 37 IV. A POLGÁRI VÉDELEM NEMZETI SZERVEZETEI AZ EU KÖZÖSSÉGI POLGÁRI VÉDELMI MECHANIZMUS TAGORSZÁGAIBAN KÖRÖZTETETT KÉRDŐÍV ALAPJÁN.. 39 A SZOMSZÉDOS ORSZÁGOK KATASZTRÓFAVÉDELME... 41 Ausztria... 41 Szlovénia... 44 Szlovákia... 47 Románia... 49 NÉHÁNY TAGORSZÁG KÉRDŐÍVÉNEK ISMERTETÉSE... 51 Luxemburg... 51 Lengyelország... 52 Ciprus... 53 Finnország... 54 Görögország... 55 Cseh Köztársaság... 56 ÖSSZEHASONLÍTÁS A MAGYARORSZÁGI MENTŐALAKULATOK HELYZETÉVEL... 56 V. A NEMZETKÖZI KATASZTRÓFA SEGÍTSÉGNYÚJTÁSBAN RÉSZT VEVŐ KUTATÓ- MENTŐ CSAPATOK BESOROLÁSI RENDSZERE... 60 A JOGSZABÁLYI ALAPOK MEGTEREMTÉSE: HAZAI ELŐZMÉNYEK... 62 A BM OKF ÁLTAL KÉSZÍTETT JOGSZABÁLY TERVEZET... 63 A nemzetközi segítségnyújtásban való részvétel különös szabályai... 64 NEMZETKÖZI KÖVETELMÉNYEK... 65 A BM OKF tapasztalatai a nemzetközi segítségnyújtás gyakorlati megvalósulásában... 66 Megtett lépések... 66 Egységes minősítési és akkreditációs rendszer... 67 A civil mentőszervezetek ellenállása... 68 KÖVETKEZTETÉSEK... 71 FELHASZNÁLT IRODALOM... 70 MELLÉKLETEK... 77 2
Előszó Mint a címből is kitűnik szakdolgozatom témája nem hétköznapi. Olyan témakörben szándékoztam írni diplomamunkámat, amely összefügg szakmai gyakorlati helyemmel. Jelenleg is a Belügyminisztérium Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságán (továbbiakban BM OKF) töltöm gyakorlatomat, annak Nemzetközi Főosztályán. Választásom egy olyan témára esett, amelynek kidolgozása diplomamunkán szempontjából és az intézmény számára is hasznosnak bizonyult. A BM OKF céljai közé tartozik, hogy erősítse az EU polgári védelmi képességeit. Azonban ennek a célnak több akadály is útjában áll. Az egyik ilyen korlátozó tényező az ún. katasztrófa-turizmus jelensége. A nem kormányzati szervezetekként működő speciális rendeltetésű kutató-mentő csapatok külföldi segítségnyújtó missziókba történő bevonása mind szakmai, mind pénzügyi hiányosságaik miatt ellentmondásokkal terhelt kihívásokat jelent ma is. A BM OKF, hogy megoldást keressen a problémára, kezdeményezést indított, melynek szándéka, hogy a polgári védelmi és humanitárius segítségnyújtási műveletek során az interoperabilitást és az egymás kiegészítésének képességét javítsák. A Katasztrófavédelmi Főigazgatóság ezért kidolgozott egy szisztematikus, háromfázisú képzési és minősítési rendszert, melynek gyakorlati megvalósításához az ENSZ OCHA (Humanitárius Ügyek Koordinációs Hivatala) adott segítséget. Ahhoz azonban, hogy közös problémákat tudjunk megoldani, közös összefogásra van szükség. Részben az előbb vázolt katasztrófaturizmus áthidalására, részben az EU-koordináció átfogóan hatékonnyá tételére a tagállamokban. Ennek megvalósítása érdekében a BM OKF kérdőívet készített. Szakmai gyakorlatom ideje alatt egyik feladatom lett e kérdőív köröztetése az EU Közösségi Polgári Védelmi Mechanizmus részes államaiban, valamint a kérdőívek begyűjtése és lefordítása. Mivel szervesen részt veszek a kezdeményezés ezen fázisában, ezért számomra nagyon hasznos, hogy átláthatom és megtapasztalhatom azokat a folyamatokat, melyek az egyes 3
tagállamok mentőszervezetei jelenlegi tevékenységére jellemzőek s melyeket később beépíthetek szakdolgozatomba. A kérdőívek beérkezése jelenleg is folyik, ezért nincs lehetőségem minden egyes tagállam mentőegységének működését részletezni. A felmérés eredményeként egy tanulmányt/jelentést fogunk készíteni, amelyet átadunk a Környezetvédelmi Főigazgatóság Polgári Védelmi Igazgatóságának, és így közkinccsé tennénk. Mivel nem vághatok egyszerűen a katasztrófa-turizmus jelenség vizsgálatának közepébe, ezért szakdolgozatom elején igyekszem érthetően felvázolni a hazánkban működő katasztrófavédelem működését és annak kialakulását. Ezt követően bemutatom Magyarország nemzetközi kapcsolatait a katasztrófavédelem területén, a nemzetközi szervezetekben betöltött tagságunk valamint az egyes országokkal kötött bilaterális és multilaterális együttműködések alapján. Kiemelem az Európai Unión belül létrehozott EU Közösségi Polgári Védelmi Mechanizmusban betöltött tagságunkat és a Mechanizmusnak a nemzetközi katasztrófa-segítségnyújtás koordinálásában nyújtott kiemelkedő szerepét. A dolgozat második felében bemutatom a magyar civil szervezetek felelősségvállalását a hazai és nemzetközi katasztrófavédelemben. Majd sor kerül a Közösségi Polgári Védelmi Mechanizmus országaiban végzett kérdőív ismertetésére és a kérdőívek összehasonlítására magyar vonatkozásban. Az utolsó fejezetben bemutatom a civil mentőszervezetek egységesítésére, működésük szabványosítására tett erőfeszítéseket, valamint az önkéntes szervezetek hiányosságait illetve a katasztrófaturizmust felszámoló, folyamatban levő immár végleges megoldásnak tűnő - a mentőszervezetek nemzetközi bevetését szabályozó minősítő és akkreditációs rendszereket. 4
I. Katasztrófavédelem Magyarországon Mindenekelőtt érdemes a katasztrófa fogalmának tisztázása, mivel a szakirodalomban nagyon sok definíció létezik, melyek más és más szemszögből próbálják megmagyarázni ezt a fogalmat. Ennek a kaotikus állapotnak vetett véget az 1999. évi LXXIV. törvény erről a későbbiekben még lesz szó -, amely a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szól és a következőképpen határozza meg a katasztrófa fogalmát: A katasztrófa a szükséghelyzet vagy a veszélyhelyzet kihirdetésére alkalmas, illetőleg a minősített helyzetek kihirdetését el nem érő mértékű olyan állapot vagy helyzet (pl. természeti, biológiai eredetű, tűz okozta), amely emberek életét, égészségét, anyagi értékeiket, a lakosság alapvető ellátását, a természeti környezetet, a természeti értékeket olyan módon vagy mértékben veszélyezteti, károsítja, hogy a kár megelőzése, elhárítása vagy a következmények felszámolása meghaladja az erre rendelt szervezetek előírt együttműködési rendben történő védekezési lehetőségeit és különleges intézkedések bevezetését, valamint az önkormányzatok és az állami szervek folyamatos és szigorúan összehangolt együttműködését, illetve nemzetközi segítség igénybevételét igényli. 1 Az egységes katasztrófavédelem kialakulásának történetisége 1 A katasztrófavédelemről szóló 1999. évi LXXIV. törvény I. fejezet Alapvető Rendelkezések, 3. Értelmező rendelkezések 5
A katasztrófák elleni védekezés szükségességét általában egy-egy nagy hatású hazai vagy külföldi káresemény, veszélyhelyzet állította a középpontba. Ennek köszönhető, hogy a katasztrófák megelőzésével, felszámolásával, szabályozásával, irányításával és finanszírozásával kapcsolatos feladatok megoldását mind gyakrabban sürgették. Magyarországon 1986 közepére készült el az első komolyabb összefoglaló jelentés, amely ugyan részletezte a technikai, technológiai katasztrófaveszélyeket, ugyanakkor kevésbé esett szó benne a természeti katasztrófákról. Figyelemre méltó viszont, hogy ebben a jelentésben már javaslatként szerepelt a jogszabályi rendezés és az irányítási rendszer egységesítése. A következő fontos lépés a Honvédelmi Bizottság 1987. évi határozata volt, amely mindenekelőtt az ágazatonkénti egyéni törekvéseket jelenítette meg, ezért ellentmondásokat is tartalmazott. S bár végül ágazatonként rendezte az ismert 10-12 féle katasztrófa-elhárítás felelősségi kérdéseit, azonban nem vállalkozott az egységes rendszer kialakítását célzó döntésre. Az 1989-ben kiadott határozatban is ugyanazok a problémák jelentkeztek, mint a megelőző években, vagyis a jogszabályi, szervezeti, személyi és tárgyi feltételek hiánya. Az egységes katasztrófa-elhárítási rendszer kialakítását a rendszerváltás után is több tényező hátráltatta. Egyes katasztrófatípusoknak, mint például az árvizeknek, a járványoknak, a tűzeseteknek már több évtizede megfelelő gazdájuk volt, szabályozási rendszerük, szakember-állományuk, felszereléseik pedig képessé tették őket a katasztrófák kezelésére. Más katasztrófatípusok viszont, mint például a földrengések, fölcsuszamlások, a viharok szabályozás nélkül maradtak. Az ilyen eseményeknél a hadsereg egységeit, a tűzoltóságot, néhány jelentősebb vállalatot és a polgári védelmet vetették be. A hadsereg létszámát azonban időközben csökkentették, a privatizáció során pedig lecsökkent a nagyvállalatok száma is, ezért a katasztrófák felszámolásához szükséges személyi és technikai bázis szerényebb lett. A katasztrófavédelem anyagi-pénzügyi alapjait sem a központi költségvetés, sem az önkormányzatok nem tudták előteremteni, a nemzetközi segélyprogramok pedig csak meghatározott események alkalmával legfeljebb humanitárius segítségnyújtásra voltak hajlandóak. A katasztrófavédelem szervezeti átalakítása sem ment zökkenőmentesen: számos sikertelen kísérlet után 1993. júniusában összevonták a tűzoltóság és a polgári védelem 6
országos parancsnokságát, ezt azonban az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek nyilvánította. Ezért az egyesített országos parancsnokság 1996. január elsejével ismét külön vált. 1999-ben a kormány programjába felvette a katasztrófavédelem korszerűsítését, melynek eredményeként elkészült és a parlament elfogadta az 1999. évi LXXIV. törvényt a katasztrófák elleni védekezésről, irányításról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos balesetek elleni védekezésről. Ezzel megteremtődtek az egységek katasztrófavédelem jogszabályi feltételei. 2 Az utóbbi évek, hónapok árvíz és belvíz okozta eseményei a még tudatosabb katasztrófavédelem szükségességét támasztották alá. A katasztrófavédelmi törvény megalkotásáig a védekezésben résztvevők körét és feladataikat alapjaiban az Alkotmány, szakmai kérdéseiben pedig az ágazati, szakmai törvények, többek között a honvédelemről, a polgári védelemről, a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról szóló törvények tartalmazták. Mindezzel egységes rendszerbe foglalta és részben ki is egészítette, illetve bővítette a katasztrófavédelmi törvényt. A biztonság, mint állampolgári jog, nemzeti érték. A katasztrófák megelőzése és az ellenük való védekezés a törvény megfogalmazása szerint nemzeti ügy, és minden állampolgárnak, személynek a törvény erejénél fogva joga van arra, hogy a környezetében lévő katasztrófaveszélyt megismerje, a védekezési szabályokat elsajátítsa, valamint joga és kötelessége, hogy a katasztrófavédelemben közreműködjön. A biztonság a fejlett technológia által válhat nemzeti értékké, mert az értékes, magas színvonalú technológia a biztonságot valósággal megköveteli. A különböző projekteknél, mint például a Széchenyi-terv, ez a szemlélet tükröződik. A világgazdasági jelentőséggel bíró cégek a biztonság színvonalára azért fordítanak kiemelt figyelmet, hogy fejlődésüknek semmi ne állja útját. A magas színvonalú biztonság képes csak az emberi és természeti környezet európai normák szerinti védelmét megvalósítani, ezért a biztonság nemzetközi jelentőséggel is bír. 3 2 Védelmi Tanulmányok Barla Ildikó: A katasztrófavédelem hazai és nemzetközi rendszere 7-8. o. 3 Katasztrófavédelem 2000, 7-8. o. 7
Hazánk természeti katasztrófa veszélyeztetettsége Magyarország természeti katasztrófa veszélyeztetettsége viszonylag alacsony, ami geológia helyzetünkből fakad. Az ország az alpi, kárpáti és dinári hegységrendszer által körülzárt Kárpát-medence közepén helyezkedik el. Legmagasabb csúcsa is alig több mint ezer méter. Az ország nyugati, északi részei hegyesek, dombosak, míg középső, keleti és déli területei alföldi síkságok. Az ország éghajlata szárazföldi mérsékelt, a nyár általában száraz és meleg, a tél általában enyhe. Az ország lakossága mintegy 10 millió fő. Az ipari létesítmények zöme a főváros környezetében és az ország nyugati részén található, de a keleti régióban is több jelentős ipari centrum alakult ki (Szolnok, Szeged). Magyarország hosszú évekig katasztrófák, veszélyhelyzetek szempontjából kifejezetten biztonságosnak volt tekinthető. Természetesen akadtak kisebb-nagyobb események, főleg intenzív téli havazások, aszályok, kisebb ár- és belvizek, de ezeket az arra rendeltetett szervezetek, erők kezelni tudták. Magyarországot a közelmúltban eddigi történetének legnagyobb jelentőségű árvizei sújtották. A veszélyt nem egyszerűen az emelkedett vízállás tette kiemelkedővé, hanem az a tény, hogy napjainkra a folyó mentén nagyvárosok; tekintélyes ipari, gazdasági, agrár centrumok jöttek létre; jelentős infrastruktúra alakult ki; fontos és egyre jobban megbecsült természetvédelmi területek alakultak ki. Éppen ezért az árvíz tetemes emberi, anyagi és ökológiai értékeket sodort katasztrófaveszélybe. A rendszerváltozást követő években átrendeződött a veszélyhelyzetek elleni védekezés felelősségi rendszere. Átalakultak, sokszínűvé váltak a civilizációs és természeti veszélyek megelőzésében, elhárításában közreműködő szervek, szervezetek. Hazánk NATO és EU csatlakozása ráirányította a figyelmet a katasztrófák, polgári veszélyhelyzetek megelőzésének és kezelésének új lehetőségeire. 2000. január 1-jén a korábbi BM Tűzoltóság Országos Parancsnokság és BM Polgári Védelem Országos Parancsnokság szervezetének és feladatkörének integrációjával, - egy új feladatkör meghatározásával megalakult a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság. Nem új erőként, de új elemként, amely a katasztrófavédelem sokszínű rendszerében: felelőssége, jelentősége országos szakmai koordinatív szerepkörében rejlik. 8
A BM OKF-et főigazgató vezeti (jelenlegi főigazgató: Tatár Attila tű. vőrgy.), aki egyben irányítja a katasztrófavédelem területi szerveit, továbbá a jogszabályokban meghatározott keretek között felügyeletet gyakorol a hivatásos önkormányzati tűzoltóparancsnokságok felett. A szervezet a funkciókat szem előtt tartó elvek alapján alakult, struktúrája hatósági, veszélyhelyzet-kezelési, gazdasági és hivatali szervezetre tagozódik. A katasztrófavédelmi szervezet működésének első évében megkezdte a hatósági, szakhatósági és szakértői tevékenység rendszerének újraszabályozását. Sor került a Nemzeti Katasztrófavédelmi Stratégia és az Országos Katasztrófavédelmi Szabályzat kidolgozására. A katasztrófavédelmi törvény megfelelő keretet biztosított az év során bekövetkezett veszélyhelyzetek kezelésére, a védekezés szervezésére (a több mint 50 ezer beavatkozás; a belvízkárok, a Tisza és a Szamos cianid szennyeződése, a jelentős erdőtüzek kezelése stb.), ugyanakkor az események rámutattak a rendszer fejlesztési lehetőségeire, a feladatok pontosításának további szükségességeire. A hivatásos katasztrófavédelmi szervezet folytatta és kiszélesítette a jogelőd szervezetek megkezdett intenzív nemzetközi kapcsolatait, jelentős szerepet töltött be az ENSZ, Európai Unió és a NATO fórumain. 4 4 Katasztrófavédelem 2000, 19-22. o. 9
II. Nemzetközi Kapcsolatok Ha elemezni akarjuk a nemzetközi kapcsolatok rendszerét a katasztrófavédelem területén, akkor célszerű kiindulni a BM OKF nemzetközi feladatköréből, majd részletezni a különböző katasztrófavédelmi szervezetek működését illetve a megállapodások típusait. 10
A BM OKF a nemzetközi kapcsolattartást és együttműködést a kormány külpolitikájával és a BM nemzetközi tevékenységével összhangban végzi, Magyarország EU és NATO tagságából adódó feladatok és kötelezettségek végrehajtásával. Nemzetközi együttműködésünk több területen valósul meg: a kétoldalú és többoldalú együttműködés, illetve a nemzetközi szervezetekkel fenntartott kapcsolatok által. Ennek a feladatkörnek a BM OKF-en a nemzetközi főosztály a felelőse. A nemzetközi szintű katasztrófavédelem irányítója az Egyesült Nemzetek Humanitárius Ügyek Koordinációs Irodája (UN OCHA). A súlyos, nemzetközi segítséget igénylő, a világ bármely részén kialakuló katasztrófahelyzetek esetén ez a szakosított szervezet a fő koordináló szerv. Az ENSZ OCHA munkáját segíti a NATO-n belül 1998-ban felállításra került Euro-atlanti Katasztrófa Reagálási Koordinációs Központ (EADRCC), amely az euroatlanti térségben továbbítja a segítségnyújtáshoz szükséges információkat. Az ISDR-program (Nemzetközi Stratégia a Katasztrófák Csökkentésére) a természeti veszélyekkel kapcsolatos ismeretek elsajátításához és a katasztrófák hatásait csökkentő tevékenységek alkalmazásához biztosít keretet. Fontos hangsúlyt kap az információk időbeni biztosítása, a megelőzés, és a nemzetközi összefogás. Katasztrófavédelem a NATO keretében A NATO-ban a polgári veszélyhelyzeti tervezés keretében dolgoznak ki közös terveket arra, hogy a szövetség polgári erőforrásait módszeresen és hatékonyan tudják használni a szövetség stratégiájának támogatására, nemzeti és NATO szinten. A polgári veszélyhelyzeti tervezés arra helyezi a fő hangsúlyt, hogy a sebezhető modern társadalmakat megvédje a válsághelyzetek következményei ellen. Bár a polgári veszélyhelyzeti tervezés nemzeti feladat, és a polgári erőforrások nemzeti felügyelet alatt maradnak, már régen felismerték, hogy az országok tervei sokkal hatékonyabbak, ha összehangolják azokat. Ezért a Polgári Veszélyhelyzeti Tervező Főbizottság (SCEPC) alárendeltségében kilenc technikai tervezési testületet és bizottságot hoztak létre. 11
A SCEPC évente kétszer tart plenáris ülést, ilyenkor az országokat a nemzeti veszélyhelyzeti tervezésben érintett szervezeteknek a fővárosokból delegált vezetői képviselik. A szövetségben a polgári veszélyhelyzeti tervezés területén folyó erőfeszítéseket mind nemzeti, mind NATO szinten a külügyminiszterek irányítják. Ők fogadják el kétévenként a miniszteri irányelveket, amelyekben a következő kétéves időszakra meghatározzák a tevékenységek fő szempontjait. A jelenlegi polgári veszélyhelyzeti tervezés fő tevékenységei a válságkezelésre, a polgári-katonai együttműködésre, a lakosság oltalmazására és a békepartnerségi tevékenységekre összpontosítanak. A NATO EADRCC-ot az EAPC (Euro-atlanti Partnerségi Tanács) országok segítségnyújtásának koordinálása céljából hozták létre 46 országgal, az EAPC földrajzi határain belül bekövetkezett természeti és ipari katasztrófák esetére. A NATO EADRCC napi tevékenysége az információcsere, tervezési feladatok, a felajánlott nemzeti elemeket tartalmazó lista karbantartása, interoperabilitás fejlesztése, nemzetközi gyakorlatok előkészítése. Katasztrófa esetén: a katasztrófa sújtotta ország helyzetjelentést küld a Központnak, szükség esetén segítséget kér. A Központ a nemzeteket faxon és e-mailen azonnal értesíti. Szoros együttműködésben a már említett Egyesült Nemzetek Szervezetének illetékes hivatalával (UN-OCHA) koordinálja az EAPC országok tevékenységét, a segítség felajánlásokat és a segítségnyújtást. A NATO katasztrófa reagálási tevékenysége céljából létrejött az EADRU (Euroatlanti Katasztrófa Válaszreagálási Egység) felállításának terve. Az EADRU többnemzetiségű, katonai és polgári elemekből (képzett mentési szakemberek, egészségügyi és más egységek, eszközök, anyagok, szállítóeszközök) áll. Nem állandó jellegű, csak katasztrófa esetén jön létre, az EAPC tagok önkéntes felajánlása alapján. Összetétele, mérete a katasztrófa típusától függ. Az egység az EADRCC irányítása alatt közreműködik az ENSZ által koordinált műveletekben. A 2003-as évre visszatekintve, a NATO CPC (Polgári Védelmi Bizottság) EAPC formátumú és a tagállamok körében lefolytatott üléseken elhangzottak szerint a polgári veszélyhelyzet tervezés ill. a CPC számára a következő kiemelt feladatok jelentkeztek: a 12
Kritikus Infrastruktúra Védelem és a Lakosságtájékoztatás. Ebből adódóan a CPC 2001. őszi plenáris ülésén kezdeményezett Kritikus Infrastruktúra Védelem (CIP) és Lakosságtájékoztatás (PIP) Ad hoc munkacsoportok 2003-ban jelentős szerephez jutottak. A munkacsoportok kidolgozói munkájában a BM OKF is aktív szerepet vállalt. A munkacsoport által kidolgozott Kritikus Infrastruktúra Védelem Irányelveket a SCEPC őszi ülése elfogadta, így ezen irányelvek is alkalmazhatóak az azokat bevezetni kívánó államok saját intézkedéseinek kialakításánál. Az Ad hoc Munkacsoportban végzett munka eredményeképpen kialakult Lakosságtájékoztató Irányelveket a CPC 2003. őszi plenáris ülése elfogadta. A CPC megbízta a munkacsoportot a 2004. szeptember 13-15. között Budapesten megrendezésre kerülő lakosságtájékoztatási témájú szeminárium szakmai programjának összeállításával. Az ENSZ szerepe a nemzetközi katasztrófa-segítségnyújtásban Az ENSZ Alapokmányának megfelelően humanitárius segítséget az érintett ország kérésére és egyetértésével kell nyújtani. Az ENSZ keretén belül a Humanitárius Ügyek Koordinációs Hivatala látja el a természeti és civilizációs katasztrófákból eredő feladatokat. Az OCHA a nemzetközi összefogás koordinálásával enyhíti a katasztrófák okozta károkat, reagáló egységek, tanácsadók küldésével a helyszínen, és/vagy humanitárius segítség formájában. Cél, hogy a lehető legrövidebb idő alatt a legmegfelelőbb segítség érkezzen a helyszínre, specifikusan a katasztrófa típusa szerint. A gyakorlatban a rendszer a következőképpen működik: az OCHA tudomására jut egy katasztrófa, amely történhet segélykérés alapján, a médián keresztül, illetve közvetlen jelentés útján. Ezután az OCHA kapcsolatba lép az érintett országgal, információt kér, valamint haladéktalanul értesíti a tagországokat (fax, e-mail) az eseményről. Közben a helyszínre utazik az UNDAC az ENSZ Katasztrófa Becslési és Koordinációs Csoportja. Feladata, hogy szakszerű információt nyújtson az OCHA felé, továbbá együttműködés szervezése és fenntartása a katasztrófa sújtotta ország nemzeti és helyi veszélyhelyzet kezelési hatóságaival. 13
A segítségnyújtás meggyorsítása érdekében 2001-ben létrehozták az úgynevezett Virtual OSOCC internetes honlapot. Ezen keresztül egyéni jelszavas védelemmel ellátva az országok online valós idejű információkat adnak és kapnak a kialakult helyzetről, annak változásáról, a sújtott ország által kért segítségről (lista a szükséges erőkről, eszközökről), a kérés alapján felajánlott segítségről (a donorok a segítségnyújtó országok - lehetőségeiktől függően választanak a listáról és közvetlenül ráteszik a honlapra), a segítség célba érkezéséről és felhasználásáról. 5 A Nemzetközi Kutató és Mentő Tanácsadó Csoportot (INSARAG) 1991-ben hozták létre az Egyesült Nemzetek és a nemzetközi SAR-ban (Kutatás és Mentés) résztvevő számos ország közös erőfeszítéseként. Az INSARAG küldetése hatékony nemzetközi kapcsolatok fejlesztése az emberi élet mentése és humanitárius szolgáltatások érdekében, természeti vagy ember által okozott katasztrófákat követően. Az INSARAG tevékenységeknek továbbá javítaniuk kell a veszélyhelyzet-készültséget, beleértve az együttműködés erősítését a nemzetközi SAR csapatok között és elő kell mozdítaniuk a műveleti eljárásokkal és levont következtetésekkel kapcsolatos információcserét. Az INSARAG-ot kollektívan alkotó sok ország erőfeszítéseinek eredményeként jobb megértés alakult ki a SAR csapatok funkcióival és műveleteivel kapcsolatban, aminek az eredményeképpen létrejött a Nemzetközi Kutató és Mentő (INSAR) Reagáló Rendszer. Az INSARAG irányelvek célja áttekintés adása az INSARAG Reagáló Rendszerről. Az irányelvek a lehető leghatékonyabb módon segítik a nemzetközi SAR csapatok műveleteit és a közöttük megvalósuló további együttműködést. Ennek megfelelően az irányelveket minden nemzetközi SAR csapatnak tiszteletben kell tartania és könnyen lehet rá hivatkozni a kiképzésen lévő személyek számára és a katasztrófa bármilyen szakaszában a városi kutatás és mentés területén. Az elmúlt évtizedben a világ legsűrűbben lakott területein előforduló katasztrófák fokozták a fejlett SAR képességek iránti igényt a bennrekedt áldozatoknak történő segítségnyújtás érdekében. Sok ország fejlesztett ki SAR képességet és rendszeresen küldenek jól kiképzett szakértőkből álló csapatokat, más országok 5 BM OKF, Feljegyzés Dr. Tóth Zoltán közigazgatási államtitkár úr részére a nemzetközi katasztrófasegítségnyújtásról 14
megsegítése céljából. Ez nagy hasznára vált az áldozatoknak és az érintett országoknak, ugyanakkor felmerült az igény e reagáló SAR csapatok műveleteinek koordinálására. A csapaton belüli koordináció segíthet maximalizálni a rendelkezésre álló erőforrások használatát a csapat képességeinek összehangolásával. A koordináció és nemzetközi segítségnyújtás szükségességének három szintje: stratégiai szint: nemzetközi segítségnyújtó közösség műveleti szint: az érintett ország/régió fővárosában taktikai terep szint: terepszinten, ahol segítségnyújtási tevékenységek kerülnek végrehajtásra az áldozatok körében és a katasztrófa helyszínén uralkodó kaotikus környezetben. A harmadik szint a következő koordinációt igényli: a kár- és segítségnyújtási igények azonnali felmérése a katasztrófa kitörésekor a tervbe vett segítségnyújtási erőfeszítések gyors terepkoordinációja segítségnyújtási eljárások és koordinációs rendszerek fejlesztése know-how és technikák cseréje. Az Egyesült Nemzetek vezető szerepet vállal a katasztrófa-segítségnyújtási erőfeszítések koordinálásában, különösen műveleti szinten. Műveleti koordináció nélkül, a helyszíni veszélyhelyzet-kezeléssel való kapcsolatok nem teljesek. Ez tölti be az Egyesült Nemzetek Helybeli Koordinátorának és az ENSZ Katasztrófa-kezelési Csapatnak a szerepét, amely az országon belüli humanitárius, valamint a főbb nemkormányzati szervezetekből (NGO-k) áll. 6 A BM OKF a Magyar Köztársaság genfi ENSZ missziójával kialakult jó kapcsolatai révén rendszeres és folyamatos információcserével mindig friss híreket és információkat kap az ENSZ-től a világban történt katasztrófahelyzetekről, azok nemzetközi válaszreagálásáról, a felszámolást követő értékelés eredményeiről. A BM OKF a humanitárius segítségnyújtás kapcsán felmerült ellentmondások kiküszöbölése érdekében kezdeményezést indított a nemzetközi bevetésekben részt venni kívánó magyar kutató-mentő csapatok felkészítésére. Erre legalkalmasabbnak a fentiekben említett az ENSZ OCHA/ Nemzetközi Kutatási és Mentési Tanácsadó Csoport (INSARAG) Irányelvei szerinti kiképzést ajánlották. A BM OKF-nek az elmúlt 6 INSARAG Nemzetközi Kutató és Mentő Reagálás Átdolgozott Tervezet (BM OKF) 15
évek során rendkívül jó és eredményes közvetlen kapcsolatai alakultak ki az ENSZ Humanitárius Ügyek Koordinációs Hivatalával is. Ez irányú elképzeléseikről 2003. júliusában a BM OKF főigazgatója tájékoztatta az ENSZ OCHA igazgatóját. Megállapodtak egy három fázisban lebonyolításra kerülő képzési folyamat megszervezéséről, amelyhez az OCHA folyamatos szakmai segítséggel és konzultációval járul hozzá. Az első fázisban egy Kiképzők kiképzése rendszerű tanfolyam keretében a BM OKF szakemberei megismerkednének az INSARAG Irányelvekkel, és ezzel jogosultságot szereznének mások kiképzésére. A második fázisban a már kiképzett szakemberek a hazai civil szervezetek INSARAG Irányelvek alapján történő kiképzését fogják elvégezni. A harmadik fázisban egy minősítő gyakorlat kerülne levezetésre, amelyben a kiképzett csapatok megszerzett ismereteik alkalmazásáról adnának tanúbizonyságot. (Időközben a folyamat első két fázisa már lezajlott, az utolsó fázis várhatóan 2005 elején kerül megrendezésre.) A BM OKF főigazgatója 2003 őszén a fentebb vázolt folyamat érdekében bejelentette hazánk csatlakozását az ENSZ OCHA/INSARAG rendszeréhez. Az OCHA igazgatója felé jelezte továbbá, hogy a későbbiek során szándékunkban áll az ENSZ Katasztrófafelmérő és Koordinációs Csoporthoz (UNDAC) való csatlakozás is. A folyamat lezárultával a BM OKF bekerül a nemzetközi katasztrófa-segítségnyújtás vérkeringésébe, mely hosszú távon tovább növeli hazánknak a katasztrófavédelem területén kivívott szakmai elismertségét. Polgári Védelem a Közösség szintjén A katasztrófa nem ismeretlen fogalom a közösségi jogban. A Római szerződés, bár más fogalmakat használ természeti csapások, vagy rendkívüli események tartalmaz rendelkezéseket erre a területre vonatkozóan. A Közösség közvetett segítséget nyújt azáltal, hogy engedélyezi a tagállamoknak a szárazság vagy árvizek esetén a beavatkozást. Ugyanakkor a tagállamok és a lakosság többet vár el: közvetlen segítséget. Valamennyi tagállamnak megvannak a maga materiális, humán és pénzügyi eszközei egy esetleges katasztrófa következményeinek megszüntetésére. Ez azonban nem zárja ki 16
egy esetleges külső segítség szükségességét, közösségi pénzügyi támogatás formájában. Hiszen a Közösségnek nincs más lehetősége a segítségnyújtásra, mert saját mentőcsapatokkal nem rendelkezik. Az Európai Közösség ezzel párhuzamosan segítséget nyújt harmadik államoknak is, melynek több oka is van: gazdasági és politikai jelentősége fokozatosan nő, a tagállamokban már külön-külön kialakult egy ilyen gyakorlat, stb. A harmadik államok támogatásán keresztül az EU erősíti identitását a nemzetközi színtéren is (EUSz 2. cikk) és hozzájárul a demokrácia és a jogállamiság fejlesztéséhez és megerősítéséhez, valamint az emberi jogok és alapvető szabadságjogok tiszteletben tartásához, csakúgy, mint a nemzetközi együttműködés előmozdításához (EUSz 11.cikk). A természeti katasztrófák és válságok számának növekedése lehetőséget biztosít az EU-nak számos akció végrehajtásához. Az Unió biztosítja a világviszonylatban nyújtott humanitárius segítség egészének 30%-át. A katasztrófavédelmi közösségi együttműködés tehát a szubszidiaritás elvén keresztül valósul meg, kiegészítve a tagállami erőfeszítéseket. Közösségi szinten egy koordináció valósul meg, a katasztrófavédelem a tagállamok feladata marad. Emelett az egyes katasztrófatípusok kezelése érdekében úgynevezett főbb projekteket hoznak létre, amelyek során a tagállami tapasztalatok egyeztetésével igyekeznek a legmegfelelőbb módszereket kialakítani. A katasztrófavédelem a Bizottság Környezeti Főigazgatóságához, mégpedig a D Igazgatóság hatáskörébe tartozik. A Főigazgatóság feladata a polgári védelem és a környezeti veszélyhelyzetek kezelése (kiemelt területek: vegyi balesetek, tengerszennyezés, határon átnyúló ipari balesetek, árvizek kezelése). A polgári védelem területén a közösségi együttműködés célja: biztosítani a lakosság, a környezet és a tulajdon hatékonyabb védelmét természeti és technológiai katasztrófák esetén. Ezek a következők: a nemzeti, regionális és helyi szintű tevékenységek támogatása, különös tekintettel a katasztrófa-megelőzés, a polgári védelemért felelős szervek felkészültsége és a katasztrófa esetén történő beavatkozás tekintetében; az európai polgárok önvédelmi szintjének növelése érdekében a közvélemény tájékoztatásának elősegítése; 17
a nemzeti polgári védelmi szervezetek hatékony és gyors együttműködési kereteinek megteremtése a kölcsönös segítségnyújtás szükségessége esetén; a nemzetközi szintű polgári védelmi akciók összehangoltságának fokozása. 1985 májusában, Rómában az első miniszteri szintű tanácskozás alkalmával fektették le a közösségi együttműködés alapjait a polgári védelem területén. 1985 és 1994 között hat rendeletet fogadtak el, amelyek végrehajtásának eredményeként számos operációs eszköz került kialakításra, amely lefedi mind a polgári védelemben résztvevők felkészültségét, mind a katasztrófa esetén adandó választ. A tevékenységeket a Maastrichti Szerződésben megfogalmazott szubszidiaritás elve alapján szervezték. 7 Az intézkedések a Polgári Védelmi Nemzeti Képviselők Állandó Hálózatával (Permanent Network of National Correspondents for Civil Protection) együttműködésben kerülnek eldöntésre, amely egy a nemzeti irányító szervezetek képviselőiből álló csoport. A Bizottság erősen koncentrál az emberi tényezőre, megcélozva azokat, akik közvetlenül érintettek annak érdekében, hogy reagáló képességüket fokozzák kiképzéssel, szakértők cseréjével és szimulációs gyakorlatokkal, melyeket a tagállamok polgári védelmi szolgálataival együttműködve szerveznek meg. Ez ösztönzi az emberek közötti kapcsolatokat, ami komoly előnyt jelent a hatékony kölcsönös segítségnyújtáshoz. Ami például az önképzést illeti, a Bizottság vezető személyeket kér fel arra, hogy adjanak tájékoztatást technikáikról, módszereikről más tagállamokbeli kollegáiknak. A szakértők cseréjének rendszere polgári védelmi oktatók és szakemberek számára is szolgál. A szimulációs gyakorlatok megerősítik a tagállamokban létrehozott segélymechanizmusok hatékonyságát. Ezeket konferenciák egészítik ki, amelyek a szimulált katasztrófahelyzettel kapcsolatos témák valamelyikét elemzik. A Tanács 1991. július 8-i, a tagállamok közötti, természeti és technikai katasztrófák esetén történő kölcsönös segítségnyújtás javításáról szóló Határozatának megvalósítása érdekében a Bizottság kidolgozott egy ún. Műveleti Kézikönyvet, amely tartalmazza az egyes tagállamok kapcsolati pontjait, valamint a Bizottságét, továbbá hozzáférési pontokat az értékelési és összekötői feladatokhoz, szakértőkhöz. 7 Community co-operation in the field of civil protection, http://europa.eu.int/comm/environment/civil/prote/cp01_en.htm 18
Ezen túl a Bizottság osztályai létrehoztak két intervenciós eszközt is. Az első, az ún. 24 órás műveleti egység, amely gyűjti és továbbítja az információkat, a második pedig mobilizálja a szaktudást és szakértelmet. A Tanács későbbi ülései alkalmával különös hangsúlyt helyezett az állampolgárok tudatosságának növelésére és tájékoztatására. Kezdeményezések kerültek kidolgozásra a lakosság informálására és oktatására a kockázatokat és az önvédelmet illetően. Ezen túlmenően a tagállamok 1991-ben létrehoztak egy egyedi telefonszámot, amely a katasztrófa-szolgálatok riasztására szolgál. Ez a nemzetközi szám a 112 (1. számú melléklet Teljes kódrendszer). 8 A Bizottság célja valójában az volt, hogy egy rugalmas, jogi és adminisztratív alapra építve (rendeletek, a nemzeti kapcsolattartók állandó hálózatával folytatott konzultációkat követően hozott akciók) támogassa a nemzeti szinten megtett erőfeszítéseket. A hatóságok közötti komoly és hosszú távú együttműködések következményeként, jelentős eredmények születtek, és ez a munkamódszer hozzájárult a polgári védelem területén meglévő közösségi együttműködésről szóló, 1994. október 31-ei rendelet elfogadásához. 1997 vége óta a Bizottság javaslatára a Tanács tovább javította a meglévő együttműködést a polgári védelem területén kialakított akcióprogram létrehozásával. Az eső kétéves akcióprogramot (1998-1999) egy ötéves követte (2000-2004). 2001. október 23-án bizottsági javaslatra a Tanács döntést hozott a polgári védelmi segítségnyújtási beavatkozások terén történő fokozott együttműködés előmozdítása érdekében egy közösségi mechanizmus létrehozásáról. Ezen a mechanizmuson keresztül lehetővé válik a természeti, technológiai és környezeti katasztrófák esetén a szükséges források mozgósítása, annak érdekében, hogy megfelelő segítséget nyújtsanak egy támogatásra szoruló (EU-n belüli vagy kívüli) országnak, valamint a cél összehangoltabb és hatékonyabb beavatkozásának végrehajtása. Mint az alábbiakban felvázoltam a Közösség szintjén folytatott polgári védelmi politika egyértelműen a segítségnyújtás elvén alapul. Valóban csak azok az intézkedések 8 Országh Imre: A Polgári Védelem az Euroatlanti Integrációhoz vezető úton 170-185. o. 19
kerülnek végrehajtásra, amelyeket közösségi szinten eredményesebben lehet véghezvinni. Az egész rendszer célja, hogy rugalmasan fejlődjön az egyre szorosabb együttműködés irányába, annak érdekében, hogy minél nagyobb hangsúlyt helyezzenek az alábbiakra: megelőzés, felkészülés, reagálás természeti, technológiai és környezeti katasztrófákból adódó rendkívüli helyzetek a szakembereket, az önkénteseket és a lakosságot érintő akciók. Ezen együttműködés továbbfejlesztett változata a fentiekben említett, 2002-ben létrehozott Közösségi Polgári Védelmi Mechanizmus, mely a következőkben kerül bemutatásra. Az EU Közösségi Polgári Védelmi Mechanizmus tagállamai 1. sz. térkép 20