6. Függelék Az Unió intézményi rendszere és a közösségi jog 37 6.1. Az Unió intézményi rendszere A hatalmi ágak szétválasztásának általánosan alkalmazott elveit az uniós közösségi modell nem követi. A közösségi intézmények egymáshoz viszonyulását a hatalommegosztás által garantált fékek helyett más egyensúlyi rendszerek befolyásolják. Az Unió intézményrendszere független, céljai, érdekei érvényesítésére saját hatáskörökkel rendelkezik, amely a hagyományos nemzetközi szervezetek működési elveitől eltérő megoldás. Ennek ellenére az Unió mégsem olyan föderáció, amelynek a nemzeti kormányok és parlamentek alárendelten tevékenykednének. Az Unió intézményrendszere kapcsán gyakran felmerülő kritika, hogy annak működését a demokratikus deficit jellemzi. E megállapításnak alapvető okai a következők. Az egyetlen közvetlen választás által létrehozott uniós testület az Európai Parlament, amely azonban nem tölt be hagyományos jogalkotó, politikai ellenőrző szerepet. Mind a Bizottság, mind pedig a Tanács rendkívül széleskörű hatáskörrel rendelkezik, de tagjait nem közvetlenül választják, és jelölésükben a Parlamentnek sincs szerepe. 6.1.1. Az Európai Parlament Az Európai Parlament 626 tagját a tagállamokban közvetlenül választják. A korábban Közgyűlésnek nevezett testületben helyet foglaló képviselők nem nemzeti, hanem politikai hovatartozásuk szerint alkotnak frakciókat. A frakciók között a teljesség igénye nélkül megtalálhatók a Szocialisták (a jelenlegi legnagyobb frakció), a Liberálisok, a Jobboldali Technikai Csoport, a Zöldek, a Függetlenek stb.). A parlamenti szakmai munka színtere a 18 parlamenti bizottság. A Parlament folyamatos térnyerése ellenére ma még nem hasonlítható a modern demokráciákban működő, politikai ellenőrzést gyakorló és jogalkotást végző parlamentekhez. Legfontosabb jogosítványai a következő területeken érvényesülnek, több, kevesebb korlátozással.
38 Jogszabályalkotás tájékozódás, véleményalkotás, vita, bizonyos javaslatok elutasítása; Politikai ellenőrzés a Bizottság elnökének meghallgatása, szavazás a Bizottság egészének beiktatásáról, jelentéskérés, vizsgálóbizottság felállítása, bizalmatlansági indítvány a Bizottság lemondatására; Költségvetés az Unió kötelező kiadásai tekintetében megilleti a költségvetési tartalékba helyezés, valamint a zárszámadás felülvizsgálatának joga, a nem kötelező kiadások vonatkozásában a költségvetési javaslatot elvetheti, a Tanács módosító indítványait elutasíthatja; Önigazgatás a Házszabály megalkotása, adminiszt-rációs teendőkről rendelkezik; Perképesség az Európai Bíróság előtt akkor perelhető, ha döntése harmadik személyre kihat, önálló perindítási joga van. 1988. december 6.1.2. Az Európai Tanács Az 1974. évi párizsi csúcstalálkozón határozták el az Európai Tanács létrehozását, működése azonban csak az Egységes Európai Okmány hatálybalépésével intézménysült. Az Európai Tanács állam- és kormányfőkből áll, mely a Maastrichti Szerződés értelmében az Európai Unió csúcsszerve. A legfontosabb politikai döntések, valamint a pillérek alakításában és tevékenységében meghatározó szerepet játszik. A folyamatok hatását értékelve kijelenthető, hogy az Európai Tanács létrehozása egyértelműen gyengíti az Unió jogelődjét jelentő Közösség eredeti, szupranacionális jellegét. 6.1.3. A Tanács A Tanács (korábban az ESZAK-ban a Miniszterek Tanácsa) kormányközi jelleggel tevékenykedik, a tagállamok tárgy szerint illetékes minisztereiből áll. Működik például a Földművelésügyi Miniszterek Tanácsa, a Külügyminiszterek Tanácsa, a Pénzügyminiszterek Tanácsa stb. A Tanács a tagállamok közvetlen fóruma, elsődleges, de nem kizárólagos jogszabályalkotó szerepet is betölt, a költségvetés területén kiemelkedő jogkörökkel rendelkezik. Összességében tehát jogalkotó és sajátos végrehajtó funkciókat lát el. A Tanácsban a tagállamok a lakosságuk számával arányban álló szavazati joggal rendelkeznek, így például az Egyesült Királyságnak 10, Luxemburgnak 2 a szavazatszáma (az összes szavazat száma 87). A határozatok egyhangú döntéssel, minősített többségi, illetve többségi szavazattal születnek.
39 6.1.4. A Bizottság A Bizottság a közösségi felügyelet alá vont szektorok irányítását ellátó, független technokratákból álló szervezet. Jogelődje a Montánunióban (ESZAK) a Főhatóság volt. A közösségi intézmények közötti hierarchiában a Bizottság súlya az eredeti elképzelésekhez képest változásokon ment keresztül, de az EU létrejöttével szerepe újra megerősödött. A Bizottság húsz tagból, ún. biztosból áll, akik különböző szektorokat felügyelnek. A biztosokat a tagállamok jelölik, de nemzeti hovatartozásuktól függetlenül kell tevékenykedniük, kizárólag a közösségi érdekeket képviselve. Az öt évre választott biztosok mellett szakértőkből és politikai tanácsadókból álló kabinet működik. Az Unió öt nagy állama két-két, míg a többi tíz egy-egy biztost jelöl. A Bizottság 24 főigazgatóság segítségével látja el feladatát. A főigazgatóságok (Directorates General DG) mellett működik a jogi és fordítói szolgálat. Az apparátus összlétszáma mintegy 16 000 fő. Néhány főigazgatóság: DG I. Külső gazdasági kapcsolatok DG II. Gazdasági és Pénzügyi DG VI. Mezőgazdasági DG XII. Tudományos Kutatási és Fejlesztési DG XIX. Költségvetési DG XXI. Vámuniós és Közvetett Adózási A biztosok és a főigazgatóságok munkakapcsolatát a következő ábra szemlélteti: BIZTOS BIZTOS BIZTOS DG DG DG A Bizottság legfontosabb feladatai: Jogalkotás. szinte kizárólagos kezdeményezési jog, a Tanács nem fogadhat el jogszabályt bizottsági előterjesztés nélkül, szűk körben maga is alkothat jogszabályt, Végrehajtásban betöltött szerep közvetlen végrehajtási jogosítványok a versenyjog területén, további végrehajtói hatáskörök a Strukturális Alapok, valamint az Európai Szociális Alap kezelésében,
40 A közösség jogi őre a közösségi jog betartásának felügyelete, a mulasztó tagállam ellen eljárást indíthat az Európai Bíróságnál. A Bizottság tehát jogalkotó, végrehajtó és jogérvényesítő feladatai révén sajátos vegyes integrációs közjogi szerepet tölt be. 6.1.5. Az Európai Bíróság A közösségi jogrend alapjainak letéteményese a Bíróság. A luxemburgi székhelyű Bíróság jelenlegi 15 tagját a tagállamok jelölik. A döntéseit testületi formában, titkos szavazással hozó testület munkáját 9 főügyész segíti. Az esetek nagy száma miatt, a terhek megosztása céljából 1989-ben megalakult az Elsőfokú Bíróság is. A bírósági döntések alapját elsősorban az alapító szerződések képezik. Alkotmányos alapnak a Római Szerződést tekintik, azonban a Bíróság maga is alakítója az integrációs folyamatoknak, kiterjesztő jogértelmezésekkel tágítja mozgásterét. Ezzel mára lefektette a közösségi jogrend alapjait. Általánosságban elmondható, hogy a Bíróság a közösségi jog érvényesítésének fóruma, e feladatát a tagállamok nemzeti bíróságaival megosztva látja el. A közösségi jogot ugyanis a nemzeti bíróságok is alkalmazzák ítélkezési gyakorlatukban. A kapcsolat a Bíróság és a nemzeti bíróságok között kulcsfontosságú az egységes jogalkalmazás és a hatékony jogérvényesítés szempontjából. Ezt szolgálja az ún. előzetes döntés intézménye, melynek keretében a nemzeti bíróságok kérhetik a másodlagos közösségi joganyagok értelmezését az Európai Bíróságtól. A Bíróság kizárólag jogkérdésekre kiterjedő válasza iránymutatást nyújt az eseti döntések meghozatalához. 6.1.6. A Számvevőszék Az Európai Uniós Szerződés (EUSZ) a Számvevőszéket az Unió fő szerveinek szintjére emelte. A szervezet kizárólag a pénzügyekben visel felelősséget, de ha szabálytalanságokat észlel, fellépésével etikai reformokat alapozhat meg. A luxemburgi székhellyel működő Számvevőszék jelenleg 15, a közpénzek felhasználásának ellenőrzésében nagy tapasztalatokat szerzett szaktekintélyből áll. A tagállamok által delegált tagok megbízatása hat évre szól és megújítható. A testület elvileg mentes minden nemű kormánybefolyástól. A feladatok két nagy csoportja következő. Számvizsgálat a számlák ellenőrzése, a bevételek beérkezésének vizsgálata, a kiadások jogszerűségének ellenőrzése, A pénzügyi igazgatási munka értékelése a hatékonyság és a gazdaságosság követelménye teljesülésének vizsgálata.
41 A Számvevőszék és a Bizottság Költségvetési Főigazgatósága között intenzív az együttműködés. A Számvevőszék megállapításai rendkívüli és ütemezett jelentésekben, illetve véleményekben öltenek testet. 6.1.7. Az Európai Beruházási Bank A luxemburgi székhelyű Európai Beruházási Bank (EBB) az elsők között létrehozott közösségi intézmények egyike, melynek alapvető feladata, hogy segítse a Közösségek gazdasági fejlődését. Az ezt szolgáló eszközök: a.) kölcsönfolyósítás a köz- és a magánszektornak, b.) garancia nyújtás más pénzügyi intézmények kölcsöneihez, c.) pénzügyi csomagok összeállítása. A tagállamok költségvetésének tehermentesítése érdekében a Bank a kölcsönügyleteihez szükséges forrásokat a tőkepiacon felvett hitelekből és kibocsátott kötvényekből biztosítja. Az EUSZ megszilárdította a Bank szerepét. Feladatául tűzte ki, hogy forrásokat biztosítson a beruházásokhoz a tagállamok elmaradott térségeiben. Az ezt szolgáló beruházási programok finanszírozását a strukturális alapokból és más uniós pénzügyi eszközökből kell megoldani, melyek támogatása a Bank kötelezettsége. A Bank finanszírozási tevékenységének 90 %-a a tagállamokba irányul, de kölcsönöket nyújt a közép-kelet európai államoknak is. Ez utóbbiak részére történő kölcsönkihelyezésben viszont egyre nagyobb szerepet játszik az Európai Beruházási és Újjáépítési Bank (EBRD). EUSZ 6.1.8. A Gazdasági és Szociális Bizottság Az Unió ún. nem fő szerveinek egyike a Gazdasági és Szociális Bizottság (GSZB). A testület 222 olyan tagból áll, akik a munkásokat, munkáltatókat, fogyasztókat képviselik, illetve a kapcsolódó témakörök szakértőinek minősülnek. A GSZB évente tíz alkalommal plenáris ülést tart, az ülések közti időszakokban pedig kisebb csoportokban folyik a munka. A GSZB feladata, hogy a Tanács és a Bizottság részére gazdasági és szociális kérdésekben tanácsokat fogalmazzanak meg. A Maastrichtban elfogadott megegyezés az addig nem túl nagy hatékonysággal működő szervezet önállóságának fokozására is tartalmaz döntéseket. 6.2. A közösségi jog Az előző fejezetekben már utaltunk arra, hogy az EU I. pillérét jelentő Európai Közösség saját autonóm jogrendszerrel rendelkezik.
42 A következőkben e jogrendszer jogalkotási folyamatairól és a különböző jogforrásokról esik szó. A Tanács jogosult a döntésre 6.2.1. A jogalkotás A jogalkotás sajátossága, hogy a különböző tárgykörökre vonatkozóan eltérő szabályok határozzák meg a jogszabályok elfogadásának módját. A szakirodalom szerint hat féle döntéshozatali eljárás létezik. Ezek a következők: az információs eljárás, a konzultációs eljárás, a költségvetés, az együttműködés, a hozzájárulás, az együtt döntés. A folyamat jellemzője, hogy a felsorolt döntéshozatali eljárásokban a különböző testületek más-más hatáskörrel rendelkeznek. A jogalkotásban valamilyen szerepet betöltő, legfontosabb testületek a következők: a Tanács, a Bizottság, az Európai Parlament. A Bizottság nem jogszabályalkotó szerv, alapfunkciói körébe a jogszabályok kezdeményezése tartozik. A Parlament egyre szélesedő szerepe elsősorban konzultatív jellegű. A Parlament legjelentősebb jogköre a hozzájárulással és az együtt döntéssel összefüggő döntési eljárásokkal kapcsolatos vétójog. A javaslatok elfogadásáról végső soron a Tanács dönt. Ha az érdekek képviseleti lehetőségeinek oldaláról vizsgáljuk a döntési folyamatokat, szembeötlő, hogy a Tanács a nemzeti, tagállami, a Bizottság és az Európai Parlament viszont a szélesebb értelemben vett közösségi érdekérvényesítés fóruma. E tekintetben az egyes testületek tagságának egymástól eltérő keletkeztetése, és az ebből fakadó összetétel játszik döntő szerepet. Mint ismeretes, a Tanács a tárgykör szerint illetékes tagállamok kormányát képviselő miniszterekből áll, ezzel szemben a Bizottság Uniós tisztségviselőkből, a Parlament viszont olyan választott képviselőkből tevődik össze, akik nem nemzeti, hanem politikai hovatartozásuk szerint alkotnak frakciókat. A fenti döntési folyamatok eredményeként születnek az Uniós jogforrások, melyek a különböző kötelező és nem kötelező érvényű jogi aktusok rendezett gyűjteményeként funkcionálnak. A jogforrásokról bővebbet a következő részben tudhatunk meg.
43 6.2.2. A közösségi jog forrásai A közösségi jog forrásai azoknak a közös jogoknak és kötelezettségeknek az összessége, amelyek összekötik az EU tagállamait. A jogforrások alapjait a Római Szerződés és az azt kiegészítő megállapodások (az Egységes Európai Okmány, az EUSZ stb.), továbbá az ezek alapján hozott másodlagos jogszabályok széles skálája képezik. A hivatkozott joganyag alapvetően két nagyobb csoportba sorolható, jelesül a kötelező és a nem kötelező erővel bíró jogforrások. Ezek együttesen alkotják az ACQUIS COMMUNAUTAIRE-t. Az ACQUIS COMMUNAUTAIRE-t tehát vívmánynak, azaz a sorozatos egyeztetések nyomán született kimagasló eredménynek minősítik az integrálódott tagállamok. Milyen alapvető összetevői is vannak ezen vívmányoknak? Mindenképpen ide sorolandók: az egységes piac (a négy szabadságjog), a közös (agrár-, kereskedelmi-, verseny-, szállítási- és egyéb) politikák, valamint a legkedvezőtlenebb helyzetben lévő régiók és népességkategóriák támogatását célzó intézkedések. Az acquis (ejtsd: áki) teljes tiszteletben tartására és továbbfejlesztésére az Unió elkötelezte magát. Visszatérve a már említett csoportosításra, a jogforrások fajtái és tartalmi részletezésük a következő: 1.) Kötelező érvényű jogforrások A.) Elsődleges joganyag A tagállamok jogi aktusai, ezek közül elsősorban az alapító szerződések. B.) Másodlagos joganyag A Közösség jogi aktusai. C.)A közösségi jog általános elvei D.) A Közösség nem tagállamokkal kötött nemzetközi szerződései 2.) Nem kötelező erővel bíró jogforrások Ajánlások, vélemények, célkitűzések, a biztosok körlevelei, a közlemények, az irányelvek, a közösségi programok, szabványok stb. Acquis Communautaire (magyarul): Közösségi Vívmányok A csoportosítást a szabályok jogi formáját illetően is elvégezhetjük. Ennek alapján a következő egységek képezhetők: rendeletek, irányelvek, határozatok, javaslatok, vélemények.
44 Lényegi különbség van a rendelet és az irányelv között. Első fejezet A felsoroltak közül a rendeletek alkotják a közösségi jog legerősebb forrását, mivel elfogadásukat a követően a tagállamok mindegyikében betartásuk kötelező. Az irányelvekben általános jelleggel rögzítik a közösségi célkitűzéseket. Ezeket az egyes tagállamok saját jogrendjükbe emelik. Döntő különbséget érzékelhetünk tehát a rendelet és az irányelv között, amely abban áll, hogy a rendelet a tagállamokban közvetlenül alkalmazható, míg az irányelv csak egy tagállami belső jogi aktus után válik a nemzeti jog részévé. A határozat nem jogszabály, hanem egyfajta eseti államigazgatási intézkedés. Van címzettje és csak rávonatkozóan kötelező érvényű, azaz nincs általános személyi és tárgyi hatálya. 6.2.3. A jogharmonizáció Magyarország az EK-val kötött Társulási Megállapodásban kötelezettséget vállalt a jogszabályok közelítésére. Ennek értelmében a Felek elismerik, hogy Magyarország gazdasági integrációjának egyik alapvető feltétele az ország jelenlegi és jövőbeni jogszabályainak közelítése a Közösség jogszabályaihoz. Ez a harmonizációs folyamat különösen a következő területekre terjed ki: vámjog, bankjog, társasági jog, vállalati számvitel és adózás, a magántulajdon- és szellemi tulajdonjog, dolgozók munkahelyi védelme, pénzügyi szolgáltatások, versenyszabályok, az emberek, állatok és növények életének és egészségének védelme, élelmiszer jogszabályok, a fogyasztói érdekvédelem, közvetett adózás, műszaki szabályok és szabványok, fuvarozás, környezetvédelem. A jogharmonizációt az acquis átvétele elnevezésű cselekvési programmal is jelölik.