A TANANYAG A HONVÉDELMI MINISZTÉRIUM VÉDELMI HIVATAL TÁMOGATÁSÁVAL KÉSZÜLT! BIZTONSÁGPOLITIKAI ISMERETEK VÉDELMI IGAZGATÁSI VEZETŐK SZÁMÁRA I. (A NEMZETI-ETNIKAI KISEBBSÉGEK ÉS A BIZTONSÁG) SZÖVEGGYŰJTEMÉNY A VÉDELMI IGAZGATÁS SZEREPLŐI SZÁMÁRA Válogatta és szerkesztette: Dr. BERÉTI LÁSZLÓ tanszékvezető egyetemi docens - 2009 -
BIZTONSÁGPOLITIKAI ISMERETEK VÉDELMI IGAZGATÁSI VEZETŐK SZÁMÁRA I. (A NEMZETI-ETNIKAI KISEBBSÉGEK ÉS A BIZTONSÁG) SZÖVEGGYŰJTEMÉNY A VÉDELMI IGAZGATÁS SZEREPLŐI SZÁMÁRA TARTALOMJEGYZÉK BERÉTI LÁSZLÓ: Kisebbségek, kisebbségi törekvések Kelet-Európában BIRÓ GÁSPÁR. Az etnikai eredetű konfliktusok és a hadsereg JOÓ RUDOLF: Nemzetiségi konfliktusok és nemzetközi biztonság Közép- Kelet-Európában JUAN J. LINZ: Nemzetépítés és államépítés MICHAEL HECHTER: A nacionalizmus megfékezése ZOLTÁN K. CSABA- Ifj. KOSZORÚS FERENC: A kollektív jogok feloldják a feszültségeket ARDAY LAJOS: Jugoszlávia felbomlása: Nagy-Szerbia helyett Nagy- Albánia? Biztonságpolitikai kérdések a balkánon SIMON ZOLTÁN: Romák a politika világában DURAY MIKLÓS. Értéket teremtettünk! 3. oldal 34. oldal 48. oldal 64. oldal 87. oldal 135. oldal 150. oldal 192. oldal 204. oldal 2 2
BERÉTI LÁSZLÓ: KISEBBSÉGEK, KISEBBSÉGI TÖREKVÉSEK KELET- EURÓPÁBAN Kontinensünk Európa és azon belül régiónk Kelet-Közép-Európa országai és nemzetei az 1989-90-ben lezajlott politikai rendszerváltást megelőzően magas fokú biztonságpolitikai kockázatnak voltak kitéve. A világra, mint egészre alapvetően meghatározó bipoláris stratégiai szembenállás mintegy ütközőzónáját képezte ez a régió. A Szovjetunió érdekszférájába tartozó államok politikai helyzetére ugyanakkor a nagyfokú stabilitás volt a jellemző. Ha ez olykor egy-egy országban megbillent, akkor a szövetségi rendszer (Varsói Szerződés) gyors baráti segítségnyújtással helyreállította azt. A politikai rendszerváltások nyomán a bipoláris szembenállás megszűnt, a biztonságpolitikai kockázat lényegesen csökkent, de a politikai rendszerek stabilitása is gyengült. Államok bomlottak fel, új nemzetállamok alakultak. Erőteljesen jelentkeztek gazdasági, szociális feszültségek környezeti, emberjogi, egészségügyi, bűnügyi, terror elhárítási stb., és egyre nagyobb problémát és biztonsági kihívást jelentenek a nemzeti, etnikai és vallási kisebbségek megoldatlan gondjai. Figyelemfelhívó tanulmányában S. Horowitz1amerikai szerző az etnikai konfliktusok okaiként három faktort állapít meg: - az új demokratikus kormányok tapasztalatlansága a konfliktusok kezelésében - a poszt-kommunista államok nem professzionális hadereje - a politikai retorika és a katonai fellépés gyakran erőszakos voltát. A fenti tényezőkön kívül minden bizonnyal a legjelentősebbről nem tesz említést Horowitz, mégpedig a különböző népcsoportok törekvéseinek jogosságáról, az identitás jogának a megvalósulásáról. Vagyis arról, hogy az egyén szabadon, minden behatástól mentesen vallhassa meg nemzeti hovatartozását, használhassa anyanyelvét, ápolhassa kultúráját. A kisebbségi kérdés valójában nem csak az elmúlt néhány évtized terméke. Az emberiség kb. 90%-a többnemzetiségű államban él, így valamilyen formában érintett a kisebbségi problémákban. A földgolyó több mint kétszáz államában egybehangzó vélekedések szerint 2500 etnikai kisebbség él 600-800 milliós összlétszámban. A kisebbség-többség viszonyrendszer sok-sok dimenzióban kíséri végig az emberi társadalmak történetét, mindamellett viszonylag megkésve a XIX. század polgári nemzeteinek 1 Shale Horowitz: Political Sources of Military Defeat in Post-Communist Ethnic Conflicts in. European Security volume 12. Spring 2003. 17-38 ps. 3 3
kifejlődése korában került be az emberek többségének tudatába. A felvilágosodás gondolatainak térnyerése felszínre hozta azokat az érzelmeket, amelyek a különböző ismérvek (nyelv, kultúra, közös eredet, tradíciók, vallás stb.) alapján egy társadalmi csoportba tartozó emberek összetartozásának kifejezésére, a közös ismérvek megőrzésére, továbbfejlesztésére irányultak. A közös sajátosságok megőrzésén alapuló nemzeti mozgalmak törekvései a XIX. században a legtöbb esetben fegyveres konfliktusokhoz, háborúkhoz vezettek. Ezek csak részben oldották meg az európai nemzetek problémáit, viszont jelentős hatást gyakoroltak a nemzetek fejlődésére, rávilágítva a nemzeti jelleg védelmének szükségességére. Az európai soknemzetiségű birodalmak Osztrák-Magyar Monarchia, az oszmán birodalom, a cári Oroszország területén élő népek nemzeti mozgalmainak legfőbb célja a teljes nemzeti függetlenség kivívása volt. Ugyanakkor az uralkodó államhatalom ritkán ismerte el a nemzeti kisebbségek, vagy más nemzetek létezését saját államhatárain belül. Természetesen mind a többségi, mind a kisebbségi népcsoportokhoz tartozó gondolkodókat élénken foglalkoztatta a probléma és keresték a megoldás útjait-módjait.2 A kisebbség jogi-politikai fogalom, amely alapvetően az adott társadalmi közösség státusára kíván rámutatni. A megnevezés használata a nemzetközi jogi és diplomáciai nyelvezetben az első világháború után, a népszövetségi terminológiában vált gyakorlattá. Az elmúlt évtized változásai Közép-, Dél- és Kelet-Európában a legjellemzőbb módon éppen a nemzeti, etnikai kisebbségek témakörében jelentkeztek. A kisebbségvédelem a konfliktus megelőzés fontos eszközévé vált. A kisebbségek évtizedes törekvései erősödtek fel, nyertek új megfogalmazást és kaptak szélesebb távlatokat is. Jogosan merülhetett fel H. Kluss német szakértő tanulmányában az a dilemma, hogy jelen századunk, a XXI. század talán a nemzetek új százada, a nemzeteszme kiteljesedésének százada lesz.3 ALAPFOGALMAK Nemzeti, etnikai kisebbségekről csak akkor beszélhetünk, ha előbb tisztázzuk a nemzet fogalmát. Mi tehát a nemzet? A latin natio születés, származás kifejezésből származik, politikai intenciójú kategória. Olyan társadalmi csoport, amelyet közös eredet, származás, azonos nyelv, kulturális örökség és politikai hitvallás tart össze. Bibó István meghatározása szerint: a nemzet társadalmi közösség, éspedig az elemi, alapvető társadalmi közösségeket meghaladó méretű, politikai intenciójú közösség, mely meghatározott területet, hazát és azon 2 Ebben a sorban kell említenünk a teljesség igénye nélkül Kossuth, Eötvös, Jászi nevét, vagy a román Popovici, a cseh Palaczky, a lengyel Goluchowszki személyét, az osztrákok közül Renner, Bauer, Fischhof és Steinecken elképzeléseit. 3 Heinz Kluss: Nationenbildung Aufgabe des 21.Jarhunderts? in. Europaische Sicherheit 52. Jahrgang Dezember, 2003. 46-50. ps. 4 4
politikai szervezetet, államot tud magának vagy kíván a magáénak tudni, s mindezt úgy, hogy a tudatban, a nemzeti tudatban a közösségnek jelentős hányada, esetleg csaknem teljes egésze részes. Fel szokták sorolni még a történelmi összetartozást, nyelvi azonosságot és gazdasági életképességet, mint a nemzet kritériumait: 4 Mindemellett Bibó hangsúlyozta azt is, hogy a nemzet nem szükségszerű velejárója az emberiségnek, nem öröktől fogva létezett kategória és nem is fog örökké létezni. Az emberi fejlődés hozhat olyan új közösségi létformákat, amelyek meghaladják a nemzetet. A nemzeti identitás fejlődése és tartalma alapvető különbségeket mutat Nyugat- és Közép-Kelet-Európában. A nyugat-európai nemzetfejlődés stabil állami keretekből nőtt ki, szemben Közép- és Kelet-Európával, ahol a dinasztikus, multietnikus birodalmakkal szembeni ellenállásként erősödött meg. Nyugat-Európában a nemzet kialakulását segítette a mindinkább erősödő, centralizált állam. A politikai-katonai hatalom megteremtette a nemzetté válás kereteit, melyet a gazdasági-társadalmi folyamatok tartalommal töltöttek meg. Középés Kelet-Európában, ahol a polgári átalakulás megkésve, felemás módon ment végbe, a nemzetek még a XIX. század első felében is vagy több birodalom keretei között széttagoltan éltek, vagy nagy, soknemzetiségű államokban kellett elviselniük több más etnikummal együtt egy-egy uralkodó nemzet elnyomását. Nemzeti törekvéseik gyakran szabadságküzdelmekkel kapcsolódtak egybe magyar, lengyel stb., és a dinasztiák ezek ellen határozottan léptek fel. A nemzetté szerveződés döntő kritériumává itt többnyire a nyelv és a kultúra vált, a formálódó polgári viszonyokat tükröző gondolatok, eszmék az összetartozás és a politikai azonosulás ismérvét döntően ezekben, s nem az államhoz való tartozásban jelölték meg. A nemzeti kisebbségek meghatározása, korrekt definiálása nem egyszerűen megoldható probléma. N. Girasoli könyvében 5 számos megközelítését gyűjtötte össze a kérdésnek. Az I. világháború után vált égetővé a kisebbségek léte, a Habsburg birodalom felbomlása nyomán. Ekkor azokat a sajátosságokat állapították meg, amelyek alapvetően jellemzik a kisebbségeket. Ezek az etnikai, a vallási és a nyelvi sajátosságok voltak. Majd 1930-ban az Állandó Nemzetközi Bíróság határozata szerint a nemzeti kisebbség: olyan személyek közössége, akik egy adott országban vagy helységben (településen) élnek, saját faji (nemzeti), vallási, nyelvi és hagyománybeli identitás olyan szolidaritásérzésben egyesíti őket, amely arra irányul, hogy megőrizzék hagyományaikat, megtartsák és gyakorolják vallásukat, 4 Bibó István: Összegyűjtött munkái 4. EPMSZ, Bern 1984. 1003-1004. old. 5 Nicola Girasoli: A nemzeti kisebbségek fogalmáról Akadémiai Kiadó, Budapest 1995. 5 5
a származásuknak megfelelő szellemben biztosítsák gyermekeik nevelését és oktatását, s hogy mindebben kölcsönösen segítsék egymást. 6 Az etnikai kisebbségek elhelyezkedésének gazdagságát és arányát Kelet-Közép- Európa államaiban jól szemlélteti Georg Brunner táblázata. 7 A kisebbségek aránya Országok 10 % alatt Albánia, Örményország, Lengyelország, Szlovénia, Csehország, Magyarország 10-20 % között Azerbajdzsán, Bulgária, Horvátország, Litvánia, Románia, Oroszország, Szlovákia 20-30 % között Grúzia, Macedónia, Montenegró, Szerbia, Türkmenisztán, Ukrajna, Üzbegisztán, Belorusszia 30-40 % között Észtország, Moldávia, Tadzsikisztán 40-50 % között Kirgízia, Lettország Nemzeti kisebbség az a népcsoport, amely elkülönülve (elszakítva) él többségi etnikumától, de anyanemzete rendelkezik önálló államisággal. Etnikai kisebbség az a népcsoport, amelyik saját közösségében él nemzeti gyökerei fellelhetőek de nem köthető egyetlen nemzetállamhoz sem. A nemzet kohéziós elemei közül igazán csak a közös kultúra és a nyelv azonossága jellemzi. 6 Uo. 37. old. 7 Georg Brunner: Nemzetállamok és kisebbségek Európa keleti felén Régió, 1992. 3.sz. 8. old. 6 6
Kisebbségek Kelet-Európában (Becsült érték) 8 (A táblázatban megadott számok ezerrel szorzandók) Összlakosság Nemzeti kisebbség Cigányok Zsidók Albánia (1989) 3 183 65 60 1 Azerbajdzsán (1989) 7 021 1 180 1 31 Bosznia-Hercegovina (1991) 4 365 31 35 2 Bulgária (1992) 8 487 1 000 800 5 Csehország (1991) 10 299 502 200 4 Észtország (1989) 1 566 595 1 5 Fehéroroszország (1989) 10 152 2 125 20 112 Grúzia (1989) 5 401 1 590 3 25 Horvátország (1991) 4 784 810 20 2 Kazahsztán (1989) 16 464 9 910 15 15 Kirgizia 4 258 2 020 1 6 Lengyelország (1988) 37 879 900 50 15 Lettország (1989) 2 667 1 250 15 23 Litvánia (1989) 3 675 735 5 12 Macedónia (1991) 2 034 640 200 2 Magyarország (1990) 10 375 100 600 80 Moldva (1989) 4 335 1 460 20 66 Montenegró (1991) 615 200 8 - Oroszország (1989) 147 022 26 455 300 551 Örményország (1989) 3 305 220 1 1 Románia (1992) 22 760 2 000 2 000 10 Szerbia (1991) 9 791 2 840 530 4 Szlovákia (1991) 5 269 676 600 2 Szlovénia (1991) 1 963 170 7 1 8 Georg Brunner: Nemzetiségi kérdés és kisebbségi konfliktusok Kelet-Európában A Magyarságkutatás Könyvtára Budapest, 1995. 87. old. 7 7
Tadzsikisztán (1989) 5 093 1 905 3 15 Türkmenisztán (1989) 3 523 985 1 2 Ukrajna (1989) 51 471 13 515 90 487 Üzbegisztán (1989) 19 810 5 555 30 98 Összesen 407 567 79 434 5 616 1 577 E táblázat szerint a nemzeti és etnikai kisebbségek száma a régióban 86 millió 627 ezer fő. Az összlakossághoz viszonyított aránya 21,28%. Tehát valamivel több, mint minden ötödik személy valamely kisebbséghez tartozik. Valójában a számok jól szemléltetik a kisebbségi probléma nagyságát és szerteágazó voltát. Az Európában lezajlott változások új megoldásokat kínáltak, illetve bizonyos dolgokat követeltek: a nemzetközi szervezetek az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet (majd utóda az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet), az Európa Tanács egyre nagyobb teret szenteltek azon nemzetközi normák intézményesítésének, amelyek egy-egy társadalom demokratizáltságának fokmérőjéül is szolgálnak, de egyben követhető mintát is jelentenek a kisebbségek védelmében. A korábbinál részletezőbb és pontosabb normaalkotás érzékelhető a nemzetközi szervezetek munkájában. A kisebbségvédelem a konfliktus megelőzés fontos eszközévé vált. A kétoldalú kapcsolatokban is nőtt a kisebbségek érdekében végzett külpolitikai mozgástér, a szomszédos államok sorra kötötték meg un. alapszerződéseiket. Ma a nemzetközi közösség struktúráját, mozgási lehetőségét, politikai trendjét a nemzetállami modell határozza meg. A nemzetközi szervezetek (ENSZ, EU, NATO, EBESZ stb.) tagjai is alapvetően nemzetállamok. Ez azt jelenti, hogy: az adott főhatalom territóriumán a többségi etnikum a meghatározó, az államalkotó a többségi etnikum a nemzetközi jognak is a kedvezményezettje, egy nemzetközi érdekközösségnek is a tagja, amelynek etnikai kérdésekben döntő szava van. A fenti szempontokból következik az, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek elismerése, beemelése a nemzetközi jog alanyai közé és azokkal egyenjogúvá válásuk a már létező nemzetállamok jóindulatától, stratégiai, gazdasági stb. érdekeitől függ. A kisebbségi probléma akkor válik igazán élessé és hordozza magában akár a fegyveres összeütközés lehetőségét is, ha az etnikai közösség politikai szubjektummá válik, ha az addigi kulturális, oktatási, nyelvi érdekei politikaivá transzformálódnak és a politikai rendszerbe csatornázódnak be. Ez akkor következik be, ha: 8 8
az etnikai közösség megszervezi önmagát, politikai közösséggé válik, kialakul politikai tudata, ezzel együtt képessé válik autonóm politizálásra, erős civil társadalomra támaszkodik, hatékony intézményeket épít ki és működtet; a politikai közösség politikai szabadságjogai teljes birtokában van, képes a közösségen belül normaalkotásra és norma-betartására; a közösség sajátos kultúrával rendelkezik, kulturális identitással, amelyet őriz és ápol, ezekkel ugyan elkülönül a többségi etnikumtól, ugyanakkor számtalan szállal kötődik is hozzá. A konfliktusok általános okait Georg Brunner az alábbiak szerint osztályozta: a totalitarizmust követő korszak átalakulásával járó politikai és gazdasági természetű problémák; a legtöbb kelet-európai ország történetileg jogos felzárkózási igénye a nemzetállammá válás folyamatában; a nyugati hatalmaknak a népek önrendelkezési jogát sértő hibás döntései Kelet- Európa politikai térképének újrarajzolása során, mindenekelőtt az első világháborút követően; dekolonizációs problémák, különösképp az egykori Szovjetunió iszlám régiójában; a történelmileg kialakult négy kultúrrégió (Kelet-közép-, Északkelet-Európa, Délkelet-Európa, Orosz Birodalom, iszlám kultúrkör) között fennálló különbségek. 9 Az etnikai konfliktusok tipizálása A szerteágazó és sokrétű kisebbségi összeütközéseket többféle megközelítésből lehet tipizálni. Jelen esetben a biztonságpolitikai összefüggésekre koncentrálunk és ilyen nézőpontból vizsgálódunk. Az egyik legalapvetőbb összeütközés az egy államon belüli ellentét kiéleződése, a polgárháború etnikai alapokon. Egy főhatalom területén belül konfrontálódnak az etnikumok, mindkét résztvevő minden lehetőséget felhasznál a másik ellen. Igyekeznek külső patrónust támogatóként megnyerni (ez lehet egy másik állam, államcsoport, nemzetközi szervezet, esetleg etnikumának más állam területén élő csoportja stb.). Lehetséges olyan több etnikai csoportot érintő konfliktus, amelyek egy állam területén élnek. (lásd Bosznia-Hercegovina) Minden etnikum harcol mindegyik 9 Georg Brunner: id.mű. 68. old. 9 9
ellen. A szövetségesek gyorsan váltogatják egymást, ma szövetségesek, holnap ellenségek. Az ellentétek gyorsan elmélyülnek, akár a genocidiumig is eljuthatnak. Több államot egyszerre, egyazon etnikum által érintett összeütközés. Erre a legszemléletesebb példa a kurd kisebbség szuverenitási kísérlete. (Irak, Irán, Törökország, Szíria stb. területén) Az etnikum szétszóródottsága, szállásterületei révén több állam területén él, hol egyik, hol másik többségi népcsoporttal kerül konfliktusba. Mivel a szembenálló fél több is lehet, a kisebbség terrorista, megtorló akcióit területeitől távolra is áthelyezi. Ehhez szorosan kapcsolódik a migráció jelensége is. A menekültek megjelenése egy, vagy több állam területén; főleg gyermekek, nők és idősek tömegeiben, akik a harcok elől szomszédos országokban keresnek menedéket. Már korlátozott szuverenitással autonóm státussal rendelkező etnikum konfliktusa. Erre lehet példa Csecsenföld és a csecsen népcsoport küzdelme. A korlátozott önkormányzattal rendelkező, bizonyos politikai jogokkal bíró etnikum a teljes önállóságot, a föderális államból való kilépést tűzi ki célul. Nemzet és állam közötti konfliktus, amikor a nemzet határai és az állam határai nem esnek egybe. Jellemző példaként a nagy számban határon túl élő orosz és magyar etnikumot említjük. A kisebbségi népcsoportok rendelkeznek anyanemzettel, teljes szuverenitást kivívott entitással. Az anyanemzet hathatós támogatásban részesíti határon túli nemzettesteit, fellép érdekükben különböző nemzetközi szervezeteknél. Etnikai felkelő mozgalmak problémái. Mint például a palesztinok, sri-lankai tamilok, a spanyolországi baszkok, a fülöp-szigeteki mohamedán mórok küzdelme és mások. Szuverén entitással nem rendelkező, politikai megszerveződés alacsonyabb fokán álló közösségek törekvései ezek. Gyakran elkeseredett küzdelmet vívnak jogaikért, a terror eszközeit is használva, nem kímélve ártatlan, a konfliktushoz egyáltalán nem kötődő embereket. Jelentkeznek törzsi ellentétek is, mint etnikai konfliktusok. Gondoljunk pl. az afrikai hutu és tuszi törzsek közelmúltbeli összecsapásaira. Jellemző rájuk az eredetszerinti megkülönböztetés, a véres összeütközések, a kegyetlen, olykor brutális küzdelem. A konfliktus orvoslása nehéz és hosszan tartó. Végezetül említjük a vallási köntösbe burkolódzó ellentéteket, melyek mögött etnikai problémák is állhatnak. Említhetők az észak-írországi katolikus protestáns/ír angol ellentétek, a boszniai mohamedánok konfliktusai és más vallási 10 10
törekvések. A teokratikus államberendezkedés, a terrorcsoportok működése világméretűvé szélesítheti a vallási ellentéteket. (lásd 2001. szeptember 11.) Lehetséges megoldási módok Kelet-Közép-Európa államaiban a rendszerváltás nyomán mindenütt a tömegdemokrácia szabályai gyökeresedtek meg. Általános, egyenlő, közvetlen és titkos választásokat tartottak. Ilyenformán a társadalmak legitimációját bíró kormányok kerültek hatalomra (esetleg elnökök az elnöki rendszerekben). A formális, egyszerű demokrácia (Westminster-modell) megoldását alkalmazva a kisebbségi problémák nem orvosolhatók. Az könnyen belátható, hogy az egyszerű többség bármikor leszavazhatja a kisebbséget, és még az a vád sem érheti a döntéshozót, hogy antidemokratikusan járt el. E forgatókönyvet követve a kisebbség soha nem kerülhet olyan helyzetbe, hogy döntései befolyásolják a többséget. Tehát a valós problémamegoldáshoz több kell! Megoldás lehet többletjogok biztosítása a kisebbségek számára, un. pozitív diszkrimináció. Ilyen lehet az, hogy az általános választóelvtől elkülönülten választhatnak képviselő(ke)t a törvényhozás valamely házába. Úgy alakítják át a választókerületeket és a közigazgatási beosztást, hogy a kisebbségiek létszámuk arányában rendelkezhessenek politikai reprezentációval, kivehessék részüket a törvényhozás munkájából. Egy másik megoldási mód lehet az országhatárok megváltoztatása, módosítása. Szólni kell róla még akkor is, ha ez nem egyszerű megoldási lehetőség, hiszen számos érdeket sért. A 80-90-es évek fordulóján több határmódosítás is történt Európában a nemzetközi közösség jóváhagyásával. Elég most megemlíteni a német egység létrejöttét, Csehszlovákia, Jugoszlávia, vagy a Szovjetunió felbomlását. A határok megváltoztatásához egyértelműen erős politikai akaratra van szükség minden érdekelt (szomszédos) állam részéről és csak akkor vezet eredményre, ha csökken a kisebbségben élők száma, valamint nem jön létre újabb. Térségünkben több országban is időről-időre felmerül a határok átrajzolásának óhaja, pedig a probléma orvoslása nem a szélsőséges politikai erők kompetenciájába tartozó feladat, mert csak toleranciával és politikai bölcsességgel vihető véghez. Az előző megoldás hiányában a kollektív identitás jogának a megadása lehet egy újabb módja a kisebbségek védelmének. Ide tartoznak az identitást megteremtő és ápoló elemek elsősorban az anyanyelv, a kultúra, a vallás megőrzése és ápolása. Ez gyakorlatilag az oktatás és iskolaügy kisebbségek általi felügyeletét, 11 11
anyanyelven megszólaló médiumokat, a kultúra ápolására létrehozott intézmények működtetését, valamint az anyanyelv korlátozásoktól mentes használatát jelenti. Mindezek csúcsán található a politikai rendszerben, a politikai életben való megjelenés joga is. A megoldás egy másik szintje lehet a nemzetközi viszonyokon belül a nemzetközi jog területét érintő formák. A kisebbségszabályozásnak lehetnek egyetemes (az ENSZ által kezdeményezett és a tagországok jogszabályaiba befogadott), lehetnek kontinentális-regionális (Európai Kisebbségvédelmi Charta, ET 1201-es ajánlás), valamint lehetnek kétoldalú (bilaterális) formái is amikor két szomszédos állam a ma divatos kifejezéssel élve alapszerződést köt. Az érintett felek ezen alapszerződésen belül igyekeznek megoldani kisebbségi ügyeiket. Ez az alapszerződésekre épülő rendszer az utóbbi két évtizedben épült be és lett favorizált módja a kétoldalú kapcsolatok ápolásának, mintának véve a második világháború után megkötött német-francia alapszerződést. A nemzetközi viszonyokon belül a regionális szervezetek erőfeszítései is elvezethetnek a jószomszédi kapcsolatokhoz, a vitás kérdések rendezéséhez, a kisebbségek helyzetének javításához. Konkrétan az EBESZ, a Közép-Európai Kezdeményezés, az Alpok-Adria és más hasonló képződmények feszültségfeloldó tevékenységre kell gondolni. Esetleg arra, hogy a nemzetközi szervezet előfeltételül szabja a belépni szándékozó államnak az etnikai konfliktusok kölcsönös rendezését még a szervezetbe felvétel előtt. Egy másik megközelítésből fakadó megoldás lehet a regionalizmus, a már létező történelmi régiók felélesztése, új tartalommal való megtöltése. Még akkor is, ha államhatárok szabdalják át az adott régió területét. Azt, hogy mennyire fontos megoldási mód lehet a régiók működése, azt legjobban az Európai Unión belüli szerepük bizonyítja. Az Unió 1995-99 közözz mintegy 80 euró-régióval számolt, és 5 milliárd DM-t irányzott elő erre a célra. A régiókat amelyek általában két, de gyakran több határt is átlépnek, és úgy alkotnak egy térséget, olyan tradicionális és sikerorientált együttműködési formának képzelik, valamint úgy is kezelik Nyugat-Európában, amelyek szilárd alapját képezik a további fejlődésnek. Egyúttal segítik Közép-Kelet-Európa csatlakozni szándékozó országait mielőbb integrálódni az Unióba. Az euró-régiók rendszeresen tartanak konferenciákat az elért eredményeikről, a felmerülő problémák megoldásairól, és a továbblépés feladatairól. Így 1992-93 folyamán a német-cseh, és a német-lengyel 12 12
határmelléken nyolc régiót alakítottak ki, és ezek projektjeire mindösszesen 325 millió ECU 10 -t költöttek. A közös fejlesztések, a határon átívelő közös munka oktatási, környezetvédelmi, nyelvi kapcsolatok elősegítik az etnikumok közeledését, a köztük lévő feszültségek oldását. Az egymás kölcsönös megismerése, a közös érdekek megtalálása jó alapokat ad a további együttdolgozásra, így a még mélyebb megismerésre. Magyarország vonatkozásában is történtek kezdeményezések régiók kialakítására, melyek az osztrák és szlovén együttműködést sikeresen mélyítették el. Ugyanakkor az ország keleti felén Békés és Hajdú megyék kezdeményezésére hiába reagált kedvezően a romániai Arad megye, ha a centralizált államszervezet elvéből következően a román megye önállóan nemzetközi együttműködésbe nem kezdhet, a központi kormányzatnak kell engedélyezni azt. Vagyis pont a a regionalizmus lényege szenved így csorbát: a helyi kezdeményezés, az önállóság, a bürokratikus előírások oldása, a különböző etnikumok közötti kapcsolatok béklyók nélküli fejlődése. Megoldási forma lehet az autonómia és a különböző autonómia formák egymásra épülő rendszere is. A svájci illetőségű Andreas Gross repartőr által az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése elé terjesztett jelentés 11, majd az erre épülő határozat megállapította, hogy a regionális autonómiák eddigi pozitív tapasztalatai az európai konfliktusmegoldás forrásainak tekinthetők, s az autonómia egy államszint-alatti rendezés (sub-state arragement) terméke, amely a kisebbségek jogainak és kulturális identitásának megőrzése mellett garantálja az állam szuverenitását és területi egységét is. Egyik lehetséges módja a területi autonómia. Ez Nyugat-Európában is eléggé elterjedt, elfogadott forma, gondoljunk: Katalónia, Dél-Tirol, Korzika autonómiájára. A területi autonómia politológiai szempontból hatalommegosztást tételez, vagyis a központi kormányzat megfelelő jogi garanciákkal alátámasztva a kisebbségek lakta területeknek különleges statust ad, ami meghatározott ügyekben önkormányzati jogokkal jár együtt. A különleges status csak akkor különleges, ha többletjogokkal bír, mint általában a máshol is működő önkormányzatok. A pozitív diszkrimináció lehetséges felhasználását, előnyös voltát a Gross jelentés is említette. A területi önkormányzat megalakítása nem elszakadás, nem kiválás az adott állam területéből, csak széles lehetőségek megadása, olyan lehetőségeké, amelyek a 10 Az Unió közös pénzét, az eurót megelőző egységes elszámolási egység, csak számlapénzként működött. 11 www. htmh.hu 13 13
többségi népcsoport számára természetesek. A területi autonómia viszont csak összefüggő, tömbben élő etnikum esetén alkalmazható, és még így is előfordulhat, hogy a területi autonómián belül a többségi etnikum kisebbségbe kerül. Tehát a többségi népcsoport az autonómia területén kisebbségbe kerül. A Gross jelentés a területi autonómia fogalmát így határozta meg: valamely szuverén államon belül egy adott régió lakosainak olyan kiterjesztett jogosítványai, amelyek tükrözik speciális földrajzi helyzetüket és elősegítik kulturális és vallási hagyományaik ápolását. A személyi, vagy perszonális autonómia esetén az autonómia hordozói a kisebbségi személyek, pontosabban a személyek szövetsége. Ott alkalmazható, ahol a kisebbségek nem egy körülhatárolható tömbben, hanem szétszóródva élnek. Ez a személyi szövetség meghatározott ügyekben elsősorban az oktatást érintőekben saját hatáskörében hozhat döntéseket. Az oktatás és az anyanyelvhasználat lehetőségének biztosításával óvható meg hatékonyan az identitás. Lehetséges egymásra épülő autonómia piramis felépítése is. A szórványban élők számára perszonális, a településen többségben lévők számára települési és az összefüggő területen, régióban létező települések számára területi autonómia biztosítása. Elképzelhető a területi önkormányzatok uniója is. Tehát a különböző autonómia formák együttes, egymásra épülő felhasználása a különböző létfeltételek között élő kisebbségek számára. Mindegyik számára az a forma, amely számára a legtöbb pozitív diszkriminációt biztosítja. Az eddig megvalósult autonómiák azt bizonyítják, hogy kialakításukhoz sokszor több évtizedre, elhúzódó politikai tárgyalásokra, kölcsönös toleranciára volt szükség. A folyamat siettetése több kárral, mint haszonnal járt. Alkotmányos rendezést kínált a belga megoldás. Az alkotmány többszöri módosításával Belgium szövetségi állammá (föderáció) alakult át. A belga entitás közösségekből és régiókból áll. Közösségei a flamand, a francia és a német nyelvi közösség. Régiói pedig a flamand régió, a vallon régió és a brüsszeli régió. A főváros, Brüsszel gordiuszi csomóját úgy oldották meg, hogy egyik régióhoz se tartozzon, így önálló lett. Van viszont kilenc községben mintegy 68 500 német etnikumhoz tartozó belgiumi polgár. Ez a terület túlságosan kicsi ahhoz, hogy régiót alakíthattak volna belőle, ezért megoldásként bevezették a nyelvterület intézményét. A németek 25 főből álló tanáccsal rendelkeznek, melynek tagjait közvetlenül választják, ez a német kisebbség jogalkotó szerve parlamentje. A 14 14
tanács fő feladatai közé tartozik normák megalkotása a kultúra, a közoktatás, a nyelvhasználat kérdéskörében; a közösség költségvetésének elfogadása (ennek kb. 60%-át oktatásra fordítják) és a kormány megválasztása. Rendkívül figyelemre méltó az a tény, hogy a német közösség a kultúra, a szociális ügyek és a közoktatás terén nemzetközi egyezményeket is köthet. Mivel a német nyelvterület a Maas- Rajna Eurorégió része is, mely belga, német és holland területeket egyesít, ez az alkotmányos felhatalmazás fontos lehetőségeket biztosít e kisebbség számára. A német kisebbség önkormányzatainak területi határai az ő hozzájárulásuk nélkül nem módosíthatók. A belga megoldás azt példázza, ha egy állam lakossága több etnikumhoz tartozik, akkor ez a tény nyugodtan visszatükröződhet az államszervezetben is, anélkül, hogy az adott államot gyengítené. A többség akarata érvényesül, de csak a kisebbség jogainak tiszteletben tartása mellett. Az anyanyelv használatának megóvására fokozott gondot fordítanak például a finnországi svédek esetében. Minden község kétnyelvűnek (finn és svéd) minősül, ahol a lakosság 8%-a a másik nyelvet beszéli. A települések nyelvi statusát a kormány határozza meg a 10 évente megtartandó népszámlálások adatai alapján. A helységnévtáblák viszont mindenütt két nyelven íródnak, még egynyelvű települések esetében is. A svéd kisebbség diákjai számára kvóták vannak meghatározva a felsőfokú tanintézetekben, ahová még gyengébb eredmények birtokában is bekerülhetnek, hogy a kisebbség kulturális-oktatási fejlődése folyamatosan biztosítható legyen. Az etnikai autonómia Közép- és Kelet-Európa az évszázadok során a birodalmak metszéspontjába került. Így e területek etnikai sokszínűsége a történelem során alakult ki, nyerte el mai jellegzetességeit. A nemzetközi dokumentumokban az etnikum, a kisebbség megjelenését kivételt képeznek a vallásszabadságot megerősítő szerződések 1815-re, a bécsi kongresszusra datálhatjuk. Ekkor a szerződő felek a három állam területén is élő lengyelek helyzetéről hoztak olyan döntést, amely szerint biztosítani kell a Poroszországban, Ausztriában és Oroszországban élők számára nemzeti identitásuk megőrzését. Amíg a nemzetállamok létre nem jöttek, addig egy régió lakosságának etnikai hovatartozása nem játszott elsőrendű szerepet a terület kormányzásában. Ahogyan a nemzeti tudat egyre jobban megerősödött, és egy etnikum jellemzőinek fontos szegmense lett, úgy 15 15