Szent István Egyetem Gödöllı Gazdálkodás és Szervezéstudományok Doktori Iskola A magyarországi zöld adóreform lehetıségei és korlátai Doktori (PhD) értekezés Sipos Nikoletta Gödöllı 2012.
A doktori iskola megnevezése: tudományága: vezetıje: Gazdálkodás- és Szervezéstudományok Doktori Iskola gazdálkodás- és szervezéstudományok Dr. habil Szőcs István MTA doktora (közgazdaságtudomány), egyetemi tanár SZIE, Gazdaság- és Társadalomtudományi Kar, Közgazdaságtudományi és Módszertani Intézet Témavezetı: Dr. habil Takács István PhD közgazdaságtudomány, egyetemi docens Károly Róbert Fıiskola Vállalatgazdaság Tanszék...... Az iskolavezetı jóváhagyása A témavezetı jóváhagyása II
TARTALOMJEGYZÉK 1. BEVEZETÉS...1 1.1 A téma jelentısége...1 1.2 Célkitőzések, megoldandó feladatok...2 2. SZAKIRODALMI ÁTTEKINTÉS...5 2.1 Közjavak és externáliák...5 2.2 Környezetvédelmi szabályzás kritikai elemzése...8 2.2.1 Közvetlen (normatív) szabályzás rendszere...8 2.2.2 Közvetett (gazdasági) szabályzás...10 2.2.3 Nemzetközi tapasztalatok a szabályozóeszközök terén...14 2.3 A klímaváltozás összefüggésrendszere...15 2.4 A Kiotói jegyzıkönyv és Magyarország nemzetközi kötelezettségei...18 2.5 Fenntartható fejlıdés...21 2.6 Az üvegházhatású gázok kibocsátása nemzetközi szinten...24 2.7 Az európai kibocsátás-kereskedelmi rendszer...26 2.7.1 Az elsı Nemzeti Kibocsátási Terv (2005-2007)...28 2.7.2 A második Nemzeti Kibocsátási Terv (2008-2012)...28 2.8 Környezetvédelmi adóreform...29 2.8.1 A környezetvédelmi adóreform premisszái...29 2.8.2 Ökoadó alapú adóreform megvalósítására vonatkozó modellezések eredményei...31 2.9 A CO 2 adó...33 2.10 Környezettudatossággal és a környezeti adók elfogadásával kapcsolatos felmérések eredményei...37 3. ANYAG ÉS MÓDSZER...41 3.1 Az elemzések elvégzése elıtt feltett hipotézisek...41 3.2 A kutatás során felhasznált adatok és adatbázisok...41 3.2.1 Szekunder (ökoszkopikus) adatok...41 3.2.2 Primer (demoszkopikus) adatok...42 3.3 Statisztikai módszertan...44 3.4 A CO 2 adó bevezetésének elemzése szimulációs modellel...45 4. EREDMÉNYEK...49 4.1 A környezeti adóbevételek elemzése...49 4.2 A jövedelem- és vagyonadó bevételek elemzése...51 4.3 Az élımunka terheinek elemzése...52 4.4 A foglalkoztatottság és a járulékterhek összefüggésének vizsgálata Magyarországon...53 III
4.5 A környezetvédelmi jellegő adók és néhány gazdasági mutató összefüggése...55 4.6 Környezetvédelmi jellegő adók körének áttekintése, megjelenési üteme Magyarországon...58 4.7 Környezetvédelmi adóreformok, kezdeményezések nemzetközi szinten...64 4.8 Az európai országok környezettudatossági mátrixa...70 4.9 Magyarország második nemzeti kiosztási tervének elemzése...71 4.10 A CO 2 adó és hatásmechanizmusa...72 4.11 CO 2 adó bevezetésének modellezése...78 4.12 Környezettudatosság vizsgálata Magyarországon...84 4.12.1 Környezettudatosság vizsgálata a 18 év feletti lakosság körében...84 4.12.2 Környezettudatosság vizsgálata a 10-18 év közötti korosztály körében...93 4.13 Új és újszerő tudományos eredmények...98 4.14 A kutatási hipotézisek teljesülése...99 5. KÖVETKEZTETÉSEK ÉS JAVASLATOK...101 6. ÖSSZEFOGLALÁS...107 SUMMARY...109 MELLÉKLETEK...111 1. melléklet: Irodalomjegyzék...112 2. melléklet: Rövidítések jegyzéke...121 3. melléklet: Táblázatok jegyzéke...122 4. melléklet: Ábrajegyzék...123 5. melléklet: A világ greendex rangsora...125 6. melléklet: Az egy fıre jutó környezetvédelmi adóbevétel 2009-ben M euróban....126 7. melléklet: Szén-dioxid kvóták eloszlása Magyarországon...127 8. melléklet: Ipari üzemek száma Magyarországon...128 9. melléklet: Ipari üzemek száma Budapesten...129 10. melléklet: Ágazati üvegházhatású gázkibocsátás Magyarországon 2008-ban...130 11. melléklet: Magyarország 18 év feletti lakosai között végzett felmérésnél alkalmazott kérdıív...131 12. melléklet: Magyarország 10-18 év közötti lakosai között végzett felmérésnél alkalmazott kérdıív...138 FÜGGELÉK...142 IV
Bevezetés Ember vigyázz, figyeld meg jól világod: ez volt a múlt, emez a vad jelen,- hordozd szivedben. Éld e rossz világot és mindig tudd, hogy mit kell tenned érte, hogy más legyen." (Radnóti M.) 1 1. BEVEZETÉS 1.1 A téma jelentısége Dolgozatomban a környezetvédelmi adóreform kérdésével foglalkozom, amelynek aktualitását az egyre inkább elıtérbe kerülı klímaváltozás megelızése, vagy fékezése érdekében tett erıfeszítések indokolják. A Föld éghajlatának tartós és jelentıs mértékő megváltozása helyi, vagy globális szinten is végbemehet. A változás kiterjedhet az átlagos hımérsékletre, az átlagos csapadékra, vagy a széljárásra. Az éghajlatváltozás lehet a Földön végbemenı természetes folyamatok, (pl. a földrészek tektonikus mozgása) a bolygót érı külsı hatások, (pl. változások a Nap sugárzásának erısségében) vagy akár emberi tevékenység eredménye (pl. az üvegházhatású gázok termelése). A klímaváltozásnak a földi élıvilágra, és az emberre eddig sokféle hatását mutatták ki. Így pl. a fák hamarabb levelesednek ki, a költözı madarak elıbb indulnak vándorútnak és elıbb raknak fészket, mint korábban, és sok állat és növényfaj észak felé, ill. a hegyeken fölfelé terjeszkedik. Az algák, planktonok és halak nagyobb bıségben találhatók az óceánok északi részein, mint korábban. Az óceánok az elnyelt szén-dioxid miatt savasodnak, ami hatással van az érzékeny korallokra, és a korall-zátonyok más fajaira. Az erdık produktivitása egyes helyeken és átmenetileg megnıtt; de dél felıl új kórokozók és más idegen fajok is megjelentek. Várható a minket, embereket veszélyeztetı trópusi betegségek térnyerése, a hıhullámok gyilkos hatásai, az aszályok miatti éhínség, és embermilliók halála. Az egész földi élıvilág sérülékenyebbé vált. Ráadásul sajnos úgy tőnik, hogy a jövıben az említett folyamatoknak a folytatódására még akkor is számítani kell, ha a levegıszennyezést akár már holnapra is nullára tudnánk csökkenteni. Napjaink egyik legfontosabb környezeti problémája a levegıszennyezés, melynek hatásaival nemcsak a kibocsátó források közelében, hanem attól jelentıs távolságra is számolnunk kell. Egyre inkább foglalkoztatja a világ kutatóit a klímaváltozás, bár nem csak azért, mert ennek hatását életünk számos területén tapasztaljuk, hanem azért is, mert üzleti lehetıségek kínálkoznak. A téma aktualitását adja, hogy a légkörbe kerülı üvegházhatású gázok (pl.: CO 2 ) mennyiségének csökkentése saját egészséges környezetünk és a természeti katasztrófák elkerülése mellett, nemzetközi kötelezettségünk is. A CO 2 adó bevezetés vizsgálatának idıszerőségét többek között az is igazolja, hogy az Európai Bizottság egy valamennyi tagországra egységesen kivetett CO 2 adó bevezetését javasolja, amely a tagállamok között újabb vitaalapot képezı problémaként merül föl. 1 Radnóti M. (1944): Nem bírta hát In: Radnóti Mikós összes versei és versfordításai, Szépirodalmi Könyvkiadó, Budapest, 1994. 206. p. 1
A magyarországi zöld adóreform lehetıségei és korlátai 1.2 Célkitőzések, megoldandó feladatok A téma kapcsán a következı célkitőzéseket, megoldandó feladatokat határoztam meg: I. A szakirodalmi forrásokhoz kapcsolódó célkitőzéseim, azok megvalósítása érdekében elvégezendı feladatok a következık: 1. A magyarországi környezetvédelmi szabályozó rendszer jelen állapotának ismertetése, kritikai elemzése, nemzetközi kontextusba helyezése. Feladatom a szabályozó eszközök rendszerének felállítása, hatásuk értékelése. A közjavak példáján keresztül megvizsgálom a környezetszennyezés, mint negatív externália kezelésének lehetséges eszközeit, azok hatását, rámutatok az állami beavatkozás szükségességére. 2. Vizsgálni a klímaváltozás hatását a gazdaság több területére és Magyarország nemzetközi kötelezettségvállalását a Kiotói jegyzıkönyv kapcsán. 3. A környezetvédelmi adóreform elméleti hátterének bemutatása után nemzetközi tapasztalatokat győjteni annak alkalmazására, hatásainak megismerésére. 4. A környezettudatosság és a környezetvédelmi adók elfogadásával kapcsolatos felmérések nemzetközi eredményeinek megismerése. II. Saját kutatáshoz kapcsolódó célkitőzéseim, elvégezendı feladatok a következık: 1. A rendelkezésre álló adatbázisok adatai alapján megvizsgálni a hazai környezetvédelmi jellegő adóbevételek fajtáját, nagyságát és a jövedelemadó bevételek nagyságát, tendenciáját és összehasonlítani nemzetközi adatokkal. 2. Vizsgálni, hogy létezik-e összefüggés a környezetvédelme érdekében kivetett adók, mint társadalmi bevételek és egyéb gazdasági jelenségek, valamint a foglalkoztatási ráta és a munkáltatói- és munkavállalói járulékterhek között. 3. Áttekintı képet adni a környezetvédelmi adóreform nemzetközi alkalmazásáról és tapasztalatairól. Vizsgálni a környezetvédelmi adóreform magyarországi megvalósításának lehetıségét, veszélyét, hatását. 4. Célom a környezetvédelmi adóreform keretében bevezetett hazai CO 2 adó hatásmodellezése. CO 2 adó bevezetésébıl adódó kormányzati bevétel nagyságának megállapítása, felhasználási lehetıségeinek, valamint a felhasználási módok hatásának elemezése. Feladatom hatásvizsgálatok készítése annak érdekében, hogy megállapítsam, hogy miként érintené az ökoadó bevezetése az eltérı jövedelmő csoportok jövedelemhelyzetét, milyen pozitív externális hatásai lehetnek az adóreformnak. 5. A társadalom környezettudatosságának felmérése. Magyarország tíz év feletti lakossága körében végzett kérdıíves felmérés eredményeinek elemzése, következtetések levonása. 2
Bevezetés Nem célom azonban, hogy az adóreform keretében megvalósítandó intézkedések gyakorlati kivitelezését, adminisztráicós terheit és jogszabályi hátterét vizsgáljam. Az egyéni nettó határhaszon görbék meredekségének pontos ismeretének hiányában, nem vizsgálom a CO 2 adó különbözı ágazatokra gyakorolt eltérı hatásait. Nem kívánom meghatározni azon termékek körét, amelyekre a CO 2 adó kivetésre kerülhetne. Elemzéseimen keresztül próbálok rámutatni arra, hogy a környezetvédelem nem csupán a hatóság és a környezetvédık dolga, hanem mi mindannyian felelısek vagyunk környezetünkért, életterünkért, és csak együttes erıvel tehetünk valamit, csodálatos bolygónk állapotának megóvása érdekében. Az elıbbiekben ismertetett célkitőzések mellett fogalmaztam meg elıfeltételezéseimet, amelyek alapvetıen determinálták a felhasznált szakirodalmi források körét. Elıfeltételezéseim, melyek kialakítását nagyban befolyásolták személyes tapasztalataim és a környezetemben élık véleménye, a következık voltak: Magyarország az európai országok rangsorában a környezettudatosabb országok közé tartozik. A magyarországi zöld adóreform megvalósítása társadalmi ellenállásba ütközik, mert a társadalom adóellenes és nem bízik az állami szerepvállalásban. A zöld adóreformnak a környezet minıségének javulásán túl létezik másodlagos hozadéka. A hazai felnıtt lakosság környezeti érzékenysége a mindennapi élet személyes tapasztalatai alapján magas. A környezetvédelemre érzékenyebbek a nık, a városban lakók, a magasabb iskolai végzettségőek, a családban élı sokgyermekesek. A környezetkímélı technológiával készült termékeket csak a magasabb jövedelmőek vásárolnák meg. A válaszadók döntı többségben újabb adó bevezetését nem támogatják. Akik nem elutasítóan szavaznak, azok a vállalatokra nézve kompenzációval együtt történı bevezetést támogatják. Az ifjúság környezeti érzékenysége magas, amely a kor elırehaladtával nı. Véleményem szerint a környezetvédelemre érzékenyebbek a humán érdeklıdési körőek, a lányok, és a városban lakók. Az iskolában megjelenı környezeti nevelés szerepe nagy. A szakirodalmi feldolgozás során arra törekedtem, hogy tisztázzam, milyen ismeretek állnak rendelkezésre már eddig az adott kérdéskörben. Ezek alapján állítottam fel hipotéziseimet (amelyeket részletesen az Anyag és módszer szerkezeti részben ismertetek) és kiválasztottam azokat a módszereket, amelyek a hipotézisek bizonyításához, illetve elvetéséhez megfelelıek. 3
A magyarországi zöld adóreform lehetıségei és korlátai 4
Szakirodalmi áttekintés 2. SZAKIRODALMI ÁTTEKINTÉS A szakirodalom feldolgozása keretében a közjavak bemutatásán keresztül felvetem az externáliák kezelésének problémáját, amely igazolja az állami beavatkozás szükségességét. Majd a környezetszennyezés, mint negatív externália internalizálása érdekében eddig alkalmazott beavatkozási módokat, a környezetvédelem területén alkalmazott szabályzóeszközöket ismertetem. A klímaváltozás összefüggésrendszerének áttekintésével eljutok a klímaváltozás megelızésének fontosságához. A légszennyezés visszaszorítása érdekében létrejött nemzetközi egyezmény, a Kiotói jegyzıkönyv bemutatásával ismertetem Magyarország nemzetközi kötelezettségvállalását, kitérek a fenntartható fejlıdésre. Annak érdekében, hogy érzékeltessem az egyes országok egymáshoz viszonyított légszennyezését, áttekintem az üvegházhatású gázok kibocsátásának mennyiségét, tendenciáját hazai és nemzetközi szinten. Az európai kibocsátás kereskedelmi rendszer bemutatása után ismertetem a hazai nemzeti kibocsátási terveket. Majd ismertetem a környezetvédelmi adóreform elméletét és erre vonatkozó modellezések eredményeit. Bemutatom a CO 2 adó európai alkalmazását és a környezettudatosságra vonatkozó felmérések eredményeit. 2.1 Közjavak és externáliák A tulajdonos nélküli, közjavaknak számító erıforrások pusztulásának megakadályozása állami feladat, hiszen azokban az esetekben, ahol a tulajdonjog vagy a tulajdonosi jogosítványok egyértelmő meghatározása nem valósítható meg, nem alakul ki a javak és szolgáltatások piaca, tehát a szőkös természeti erıforrások vagy anyagi javak ára nulla, a piaci forgalomba kerülı áruk árai pedig nem foglalják magukba az externális költségeket. Tehát optimális szabályozásuk a szokásos piaci mechanizmusokon keresztül nem biztosítható, mivel a piaci mechanizmusok útján nem teljesül az, hogy a gazdaság szereplıinek egyéni profit, illetve egyéni hasznosság maximalizálása automatikusan biztosítja az erıforrások és javak hatékony és társadalmilag optimális felhasználását és elosztását, valamint tényleges árának meghatározását. Samuelson [1954] alapján tehát a közjavak közgazdaságilag illetve társadalmilag optimális szintjének létrehozásához a decentralizált árrendszer nem tekinthetı alkalmasnak, az optimum eléréséhez szükséges lehet például állami közremőködés is. A tisztán közjavak készlete nem korlátozott, elosztásuk közös szolgáltatás formájában történik. Senki nem zárható ki a fogyasztásukból, nincs rivalizálás. A közjavakból származó elınyök egynél több egyént érintı oszthatatlan fogyasztási hatásokkal járnak. A közjavak elfogyasztásának társadalmi haszna van, növeli a jólétet, elıállításuk egyéni jövedelmezıségi kritériumok figyelembevételével nem valósítható meg. A közjavak általában olyan jószágok és szolgáltatások, amelyek a mindennapos élet és a termelés normális mőködéséhez elengedhetetlenül szükségesek. Megfelelı kínálatuk biztosítása piaci mechanizmuson keresztül nem megoldott, mivel a közjavak meglehetısen költségesek (pl.: autópálya, közmő), magas a fix költségek aránya, nem lehet azonosítani (illetve csak jelentıs költséggel) a fogyasztókat, akiktıl az ellenérték elkérhetı, a szolgáltatás mértéke nehezen mérhetı, jellemzı rájuk a potyautas-magatartás, bevételeik begyőjtése bizonytalan, a megtérülési idı hosszú. Mivel a piac nem biztosítja a hatékony kereslet létrejöttét, bekövetkezik a túlfogyasztás, túlszennyezés. A közjavak elégtelen kínálata azt jelenti, hogy bár sokak számára hasznos, alapvetıen fontos jószágról van szó, de mert a piaci mechanizmus nem mutatja meg a tényleges fogyasztókat és rezervációs áraikat, így a bevétel lassúvá és bizonytalanná válik. Emiatt az egyéni termelıknek nem jövedelmezı ebben az iparágban tevékenykedni, s a kínálat megvalósítása az 5
A magyarországi zöld adóreform lehetıségei és korlátai állam feladata. A közjavak elıállítása, szolgáltatása az állam feladata, amelyhez a pénzügyi hátteret az egész ország hozzájárulása, adózása adja, amit természetbeni juttatások formájában visszaterel az adózó polgárokra. A kvázi tehát nem tisztán közjavak esetében vegyes megoldások születtek. A közösségi koordináció mellett a piaci mechanizmus eszközeit (pl. díjfizetés) is alkalmazzák. A közjavak egyre nagyobb részénél jelennek meg a kormányzati megoldások a társadalmi jólét növelése érdekében. A túlzott beavatkozás azonban a gazdasági rendszer hatékony mőködését veszélyezteti. [Molnár- Farkasné, 1998] Externáliáról vagy külsı gazdasági hatásról akkor beszélünk, ha egy gazdasági szereplı tevékenysége piaci ellentételezés nélkül, nem szándékosan befolyásolja egy másik szereplı helyzetét. Az externális hatások lehetnek pozitívak, mely pénzértéke externális jövedelem, vagy negatívak, mely pénzben kifejezett értéke az externális költség. [Marshall, 1898] A környezetvédelem szempontjából a technológiai externáliák a fontosabbak. Egyéni (személyes) externális hatásról van szó, ha az érintett személy vagy személyek ismertek, vagy meghatározhatók. Közösségi, vagy társadalmi externális hatásról van szó, ha a hatás nagyobb közösséget, vagy az egész társadalmat érinti. Megkülönböztethetünk termelıi és fogyasztói externáliát, attól függıen, hogy termelıi, vagy fogyasztói tevékenység okoz külsı hatást. Például az egyik házastárs dohányzása hatással van a másik házastárs jólétére. [Khwaja et al., 2006] Az externális hatás eredménye a gazdaságban az, hogy az erıforrások és javak kereslete és kínálata, illetve értéke eltér a reális értéktıl (1. ábra), a társadalmi optimumtól. A környezetszennyezés csaknem minden formája, valójában negatív externális hatás. A marginális externáliák jól kezelhetık közgazdasági vagy piackonform eszközökkel, míg a nem marginális externáliák csak hatósági módszerekkel szabályozhatók. 1. ábra A kereslet és kínálat egyensúlya negatív externális hatás esetén Forrás: saját szerkesztés Kerekes, 2009 alapján Az erıforrások társadalmi szinten akkor osztódnának el hatékonyan, ha minden esetben ismert lenne az adott tevékenység teljes, társadalmi haszna, illetve költsége, és ezek figyelembevételével határoznák meg az optimális termelési mennyiséget. Egy termelési tényezı (természeti erıforrás) felhasználása társadalmilag akkor optimális, ha utolsó egységének felhasználásával nyert termék elıállításából, illetve elfogyasztásából nyerhetı társadalmi határhaszon megegyezik a tényezı társadalmi határköltségével. A társadalmi optimum meghatározásához a külsı hatások belsıvé tételére (internalizálására) van szükség. A járulékos költségeket és hasznokat a belsı szereplık számára érzékelhetıvé kell tenni. Ekkor a társadalmi és egyéni hasznok és költségek megegyeznek. A külsı hatások belsıvé tételének több módja van. Az egyik az érintett felek közötti önkéntes megállapodás, kompromisszum. Ezt gátolhatja a szereplık nagy száma. Ha nem tudnak megállapodásra jutni, akkor jogi eszközökkel kötelezhetı a másik fél 6
Szakirodalmi áttekintés az extern hatások ellentételezésére. A jogi korlátozásokat, garanciákat hatásos jogrendszernek kell tartalmaznia. Az externáliák kezelésének gyakori módja, hogy hatósági elıírásokkal próbálják korlátozni a negatív külsı hatásokkal járó, emberek sokaságát érintı tevékenységet. Ilyenkor nem az externáliák internalizálása, hanem a kialakulásának megelızése a cél. Az állam olyan externáliák esetén avatkozhat be hatásosan, amelyek nagy terjedelmőek, sok embert érintenek. Adót kell kivetni a visszaszorítani kívánt negatív externáliák forrástevékenységére, az ösztönözni szándékolt pozitív externáliák forrástevékenységét pedig támogatni kell. Környezetpolitikai szempontból az igazi problémát nem az externália fajtája jelenti, hanem az, hogy az externália nagysága a szennyezı és a szennyezést elviselı áldozat szempontjából különbözik. Ez az aszimmetria egyetlen piaci "ár" alkalmazásával feloldhatatlan. A szennyezıtıl beszedett adóval elvileg kompenzálni lehetne az áldozatot, de gyakorlatilag nem. [Szakál, 2003] Azon termékek és szolgáltatások árát, amelyeknek nincs piaca, a fizetési hajlandóság tükrözi vissza (Willingness to Pay). A környezeti szolgáltatások és beruházások teljes gazdasági értékét az ún. Contingent Valuation Method (CVM) technikával határozzák meg. Az egyéni határhaszon görbék lefutásának, meredekségének ismerete az adó helyes mértékének megválasztásához elengedhetetlen. A jóléti közgazdaságtan (Pigou, A. C.) megközelítése szerint az externáliák a társadalmi hatékonyságot rontják, jóléti veszteséget okoznak, hiszen létükbıl adódóan az egyéni és társadalmi hasznok és költségek közötti különbség keletkezik. Pigou elképzelése szerint az externális hatások internalizálását úgy lehet megoldani, hogy az externális hasznokat és költségeket megcímkézik, azaz megjelölik az externhatás forrását és mértékét. Így minden haszon a finanszírozójánál realizálódik és minden költséget az okozója térít meg. Tehát a negatív externális hatások forrástevékenységét megadóztatják, a pozitív externális hatást okozó tevékenységet támogatják. A jóléti iskola nem megszüntetni, hanem optimális szintre kívánja csökkenteni az externhatásokat [Pigou, 1920]. Az internalizálás azonban a gyakorlatban a következı nehézségekbe ütközik: rendkívül sok eset internalizálását kell megoldani, a résztvevık gyakran vitatják az externália tényét és irányát, gondot okoz az externhatás értékelése és számszerősítése, problémás az érintettek körének meghatározása. Pigou szerint el kell venni a termelıtıl azt a költséget, amivel az általa okozott kárt fel lehet számolni, vagy helyre lehet állítani. Ennek a folyamatnak az aktív szereplıje egyértelmően az állam lehet, aki az így beszedett forrásokkal kompenzálja a károsultakat, vagy megvédi ıket a káros környezeti hatások ellen. A pigoui elvek mőködésének feltétele azonban a környezetvédelmi problémák kezelésében a termelés határköltség és az adott termelési folyamathoz tartozó teljes társadalmi költség ismerete, mert ezek nélkül a hatékony beavatkozás nem lehetséges. [Fogarassy Neubauer, 2011] A jogi iskola (Coase, R. H.) felfogása szerint az externális hatások létezésének oka a gazdaságban bevont javak egy részénél (pl. víz, levegı) a tulajdonjogok tisztázatlansága. Coase elmélete szerint a tulajdonjogok egyértelmő tisztázásával az externáliák és az ebbıl adódó problémák a kormányzat beavatkozása nélkül megszüntethetık. Az érintett felek tárgyalásos, szerzıdéses formában maguk szüntetnék meg az externáliák miatt keletkezı jóléti veszteséget [Coase, 1960]. A megvalósítás gyakorlati nehézségei: a piac nem teljesen kompetitív, az esetek többsége sok szereplıt érint így az alku kivitelezése szinte lehetetlen, vita tárgyát képezheti, hogy ki viselje az alku költségeit, az externália reciprocitásának kérdése. 7
A magyarországi zöld adóreform lehetıségei és korlátai Az állami szerepvállalás tehát a Coase féle externália kezelésben nem kívánatos elemnek tekinthetı, mivel az állami eszközrendszer elsısorban általánosítást és a problémák generális kezelését preferálja, nem pedig az adott gazdasági környezetben elérhetı legjobb megoldás, piaci egyensúly felállását [Kerekes Fogarassy, 2006]. Az externáliák internalizálásának megoldására az önkéntes megállapodást, jogi eszközök alkalmazása az elismertetésben, kényszerő kártalanítást bírósági közremőködéssel és adminisztratív intézkedéseket alkalmazzák. A nagymértékő, sok embert érintı és mérhetı externális hatással járó tevékenységek esetében az adók és támogatások eszközét érdemes alkalmazni. [Molnár-Farkasné, 1998] A tapasztalatok szerint tehát az eredményes környezetvédelem nem nélkülözheti az állam aktív szerepvállalását. Az állami beavatkozás módszereit a következı fejezet tekinti át. 2.2 Környezetvédelmi szabályzás kritikai elemzése A környezetvédelmi szabályzás célja az, hogy a gazdálkodó szervezetek olyan módon folytassák tevékenységüket, hogy a környezet állapota a megfelelı minıségben tartósan fennmaradjon, tehát bizonyos környezetminıségre vonatkozó normákat mindenki betartson. [Kerekes Kobjakov, 1994] A környezetvédelem fontosságának felismerése a környezetpolitikai szabályzó eszközök körének bıvülését is magával hozta. Belga kutató eredményei szerint 1999-ben nem volt több mint ötféle pénzügyi ösztönzı. Ezek a légszennyezés (tiszta jármővek), az ólom tartalmú és az ólmozatlan benzin adórátája közti különbségtétel, a gépjármőadók, a zajcsökkentés (csendes jármővek) és a hulladékkezelés (fáradt olaj, veszélyes hulladékok adója) területére vonatkoztak. [Deketelaere, 2000] Az egyes szabályozóeszközök értékelése során egyet értek a hivatkozott irodalmak szakértıivel. A környezetvédelem állami szabályozása a direkt eszközökkel kezdıdött. Az úgynevezett command and control típusú szabályozás az alapja ma is a környezeti szabályozásnak, vagyis a normák állítása és a normák betartásának a kikényszerítése. A környezeti szabályzás második módszere az úgynevezett indirekt szabályzás, aminek célja a gazdasági eszközök alkalmazásának térhódításán keresztül, a környezetvédelmi kiadások csökkentése. A gazdasági eszközök alkalmazása egyre inkább teret nyer a környezetvédelem szabályozásában. Az erıforrások korlátozottak, a szennyezés teljesen nem küszöbölhetı ki, ezért kell kidolgozni olyan környezetpolitikát, amely a kívánatosnak tartott környezetminıséget a legkisebb költségráfordítással állítja elı. [Kerekes, 2009] A direkt és az indirekt eszközökkel kapcsolatban véleményem szerint az a probléma, hogy a szabályozó hatóság és a szabályozottak szembenállását váltja ki. Ezért fontos olyan eszközök alkalmazása, amelyek együttmőködést teremtenek, mert az ellentmondást kiváltó szabályozás igen drága és minden bizonnyal kudarccal jár. 2.2.1 Közvetlen (normatív) szabályzás rendszere A közvetlen szabályozás során tisztán adminisztratív beavatkozás történik a gazdaságitársadalmi életbe. Környezetvédelmi szabályok, szennyezés-kibocsátási engedélyek a legkevésbé sem tekinthetık piacgazdasági eszközöknek. A szabályozás formája lehet: környezetvédelmi normák állítása, nyílt tiltás (a norma szintje feletti szennyezést jogtalannak tekinti, és a termelı személyt vagy szervezetet tevékenységének megszüntetésére kötelezi), engedélyezési eljárás (új vállalatok létesítésekor a kivitelezési terveket, alkalmazandó technológiákat engedélyezetni kell a 8
Szakirodalmi áttekintés megfelelı szakhatósággal, aki a mőködést engedélyezi, vagy nem, esetleg feltételekhez köti az engedély megadását). A szabályozás típusú beavatkozás jó mőködésének feltétele, a környezeti minıségi cél helyes és reális meghatározása, valamint az engedélyezett paraméterek szigorú ellenırzése és betartása. Ezek a feltételek nem minden esetben biztosíthatók, vagy biztosításuk nagy áldozatokat igényel. Ha az elıírás felesleges, irreális, a társadalom többsége által nem elfogadott korlátozást tartalmaz, az ellenırzési és kikényszerítési költség óriásira nıhet. Ha viszont az elıírások betartását nem kényszerítik ki, az demoralizáló hatású. A szabályozás típusú megközelítés nem veszi figyelembe a tevékenységek egyedi különbségeit, így súlyosan sértheti a hatékonysági követelményeket. Problémát okoz az engedélyek kiosztásának rendszere is. Legtöbb esetben az engedélyek kiadása az igény benyújtásának sorrendjében történik. Ez oda vezet, hogy a késıbb jelentkezı, fejlettebb, kevésbé szennyezı technológiával mőködı tevékenységekre a vállalkozók nem kapnak engedélyt, miközben az elavult technológiákkal mőködı, de már engedéllyel rendelkezık tovább folytathatják a szennyezést. Az engedélyek kiosztásának problémája egyben visszavonási probléma is. Az engedélyek a régi technológiákat védik, konzerválva ezzel a kialakult gazdasági struktúrát, és vele együtt a szennyezést is. A szabályozás megsértésének bizonyítása során tömegessé válhatnak a jogviták ami a piacgazdaság logikájával ellentétben a bíróságok szerepének növekedéséhez vezet. [Szlávik, 2000] A társadalmilag optimális kibocsátási szint elérésének lehetısége az állam számára az, hogy megállapítsa a még megengedhetı maximális kibocsátást, ez alatti termelésnél ne vessen ki semmiféle adót, a normát meghaladó kibocsátást viszont büntesse. A vállalat profitja a piros és a szürke terület összegével, a teljes externális költség pedig a szürke területtel lesz egyenlı. (2. ábra) Számítani lehet arra, hogy a vállalat meg fogja szegni a normát, ha a büntetés túlságosan alacsony. Ekkor ugyanis a társadalmi optimumon felüli kibocsátásból eredı határprofit egy darabig meg fogja haladni a vállalat számára költségként jelentkezı büntetést, így a büntetéssel csökkentett profit egészen a két egyenes metszéspontjáig növelhetı. Ekkor a zöld téglalap területe állami bevételként, a sárga háromszögé vállalati pluszprofitként, míg a kék háromszögé társadalmi veszteségként fog jelentkezni a társadalmi optimumhoz képest. A társadalomnak a három terület összegével megegyezı mértékő pótlólagos externális költséget kell elszenvednie. Ezen probléma megelızésére állami információhiány esetén magas büntetés (fojtó büntetés) alkalmazható. Ha az állam nagyon magasan állapítja meg a büntetés mértékét, annak hatása azonos lesz azzal, mintha éppen a társadalmi optimumban állapította volna meg. Az a fontos, hogy a büntetés a megállapított norma szintjéhez tartozó határprofitot meghaladja. 2. ábra A normával történı szabályozás modellje Forrás: saját szerkesztés Kerekes, 2009 és Szlávik, 2008 alapján 9
A magyarországi zöld adóreform lehetıségei és korlátai A normák, amelyek hatékonyak a nagy rendszerekre, nem feltétlenül azok a kisebb rendszerekre vonatkozóan. [Dinan et al., 1999] Mivel a megállapított normák általában minden szennyezıre egyformán érvényesek, nem ösztönöznek arra sem, hogy a szennyezés mértékét ott csökkentsék legjobban, ahol az a legolcsóbb. További hátrány, hogy a környezet használatát ingyenesen biztosítja azok számára, akik a megszabott norma alatt szennyeznek. A szabályok, normák nemzetközi összehangolásának hiánya is csökkenti a módszer eredményességét. További probléma, hogy sokféle környezetterhelésre nincs megfelelı határérték. A határértékek, a környezeti szabályozás gyakorta nem elegendı a környezeti károk keletkezésének megakadályozására, mert nem az ökológiai szükségszerőség diktálja ıket, hanem társadalmigazdasági kompromisszumok eredményei. [Kiss, 2005] 2.2.2 Közvetett (gazdasági) szabályzás A gazdasági szabályozás közvetlen utasítás helyett a gazdasági érdekeltség alapján törekszik a gazdasági élet szereplıit a megfelelı környezeti magatartás irányába terelni. Ez a szabályozás ösztönzıbb és rugalmasabb, mint a jogi elıírás és szankcionálás. A közvetett szabályozás meghatározott területeken alkalmazhatók jól, szigorú természettudományos információ és ismeretrendszeren kell alapulnia. A gazdasági szabályozás leggyakrabban alkalmazott formája az adó, díj, vagy más közteher alkalmazása, a támogatás és a piacteremetés. Létezik a rugalmas kompenzációs szabályzás, amelyet csak részben lehet a piacteremtés eszközének tekinteni. a) Adó, díj, vagy más közteher Pigou-féle adó: Az adók szerepének lényege, hogy amennyiben a szennyezést, illetve externális költséget okozó és azok elszenvedıi között a piaci mechanizmusok nem hoznak létre megegyezést (pl. közjavak), az államnak kell elvonnia annyi jövedelmet, ami kikényszeríti a termelési méretnek a társadalmi optimumra történı lecsökkenését. A környezettel kapcsolatos gazdaságpolitika ökonómiájának alapkoncepciója, hogy a beavatkozás célja az optimális szennyezési szint és az externális költség optimális nagyságának elérése, tehát a fı cél a környezetszennyezés csökkentése és az erıforrások túlzott használatának megszüntetése, nem pedig a gazdasági tevékenység méretének csökkentése. Az állami beavatkozás feladata, elvonni azt a többletjövedelmet a vállalkozóktól, amit, annak révén érnek el, hogy a szennyezı tevékenységet a társadalmilag optimális tevékenyégi méreten túl, növelik. (3. ábra) Az állam feladata az optimális szennyezési szint elérése, illetve az optimális externális költség nagyságának maghatározása. 3. ábra A Pigou-féle adó koncepciója Forrás: saját szerkesztés Kerekes, 2009 és Szlávik, 2008 alapján 10
Szakirodalmi áttekintés A kibocsátás minden egységére a társadalmilag optimális externális határköltséggel azonos mértékő, a szennyezı vállalat által fizetendı adót (t) kell kivetni. Ekkor ugyanis minden kibocsátási egységre jutó határprofit t-vel csökken, aminek a következménye az lesz, hogy az új határprofit függvény a társadalmi optimumhoz tartozó kibocsátási szintnél találkozik a vízszintes tengellyel. A cég által megállapított, jelen körülmények között számára legkedvezıbb kibocsátási szint egybe fog esni a társadalom szempontjából legkedvezıbbel. A vállalat teljes profitja a pirossal és a lilával jelölt terület összegére csökken, az externális költség pedig egyenlı lesz a társadalmilag optimálissal. Emellett a beszedett adóból a zölddel jelölt trapéznak megfelelı mértékő állami bevétel is keletkezik. A Pigou-féle adó legnagyobb hátránya, hogy megállapításához az államnak pontosan tisztában kell lennie a társadalmilag optimális externális határköltség mértékével, aminek meghatározásához viszont a határprofit- és externális költségfüggvényeket kellene pontosan ismerni. Az externáliák kezelésére azonban nem mindig megfelelı egy egységes aggregált adó alkalmazása, mert nem ad lehetıséget térbeli megkülönböztetésre, pl. a bányászat externális hatásainak internalizálásában a speciális lelıhelyek jellegzetességeit is figyelembe kell venni. [Willis Garrod, 1999] Kibocsátási díj vagy adó: a normatív szabályozással ellentétben ahol csak a normán felül szennyezık fizetnek bírságot minden szennyezı a kibocsátás minden egysége után díjat fizet. Ezzel megfelelı ösztönzést biztosíthatunk valamennyi szennyezı forrásnál a szennykibocsátás állandó csökkentésére. A módszer elınye, hogy módosítja a költségelosztást a negatív külsı hatások belsıvé tételével. Környezetkímélı termékek és technológiák bevezetésére ösztönöz, diffúz szennyezıkre is alkalmazható. Hátránya viszont az, hogy a közgazdaságilag megalapozott, szabályozásnak megfelelı díj nagyságának megállapítása sok információt igényel és bonyolult feladat. Amennyiben a díjak beszedése valamilyen környezetvédelmi tevékenység forrásául szolgál ahogyan napjainkban tanúi lehetünk elveszíti azt a funkcióját, hogy ösztönözze a környezetkímélı technológiák bevezetését. Jelenleg az egész világon a leggyakrabban használt környezetvédelmi gazdasági szabályozóeszköz a díjak rendszere. [Kerekes Kiss, 2001] A büntetések és a különbözı erıforrás-felhasználási díjak ökonómiai hatása lényegében megegyezik az adókéval. Az adók, bírságok, különbözı használati díjak piackonform beavatkozási eszközöknek tekinthetık, hiszen széles teret enged a gazdasági szereplıknek, hogy saját hasznuk maximalizálása érdekében szabadon megválasszák a reagálás módját. Az adók hatására a vállalkozó új védekezési technológiák keresésébe kezd, a szennyezı inputokat kevésbé szennyezı inputokkal próbálja helyettesíteni. Ha a felhasznált input nem helyettesíthetı, akkor a felhasznált szennyezı input mennyiségének csökkentése, illetve a felhasználás hatékonyságának növelése a cél. Radikális reagálási mód a teljes technológiai rendszerváltás, termékszerkezet módosítása, vagy teljes profilváltás. Az adó kiválthatja az újrahasznosítás növekedését is. Egyéb reagálási mód híján a vállalkozó olyan körzetbe települ, ahol a szennyezés alacsony szintje miatt nincs vagy alacsonyabb a bírság. Az adók, bírságok, erıforrás-használati díjak közvetlenül, vagy közvetve, de a költségek emelkedése révén csökkentik a gazdasági tevékenységek jövedelmezıségét. A vállalkozók ezt megkísérlik az árak emelésével kompenzálni, vagyis igyekeznek az adók terhét a fogyasztóra hárítani. Magasabb ár keresletcsökkenést okoz, tehát, ha a tevékenységi méretet meg kívánják ırizni, és ha növekedni akarnak, akkor a fenti reagálási módok közül kell választaniuk. Azokban az esetekben, ahol a környezetszennyezés a fogyasztásban jelentkezik, az árnövekedés kedvezı hatású, hiszen éppen a keresletcsökkentése a cél (pl. mőanyagflakon). 11
A magyarországi zöld adóreform lehetıségei és korlátai Fontos szerepe van az adónagyság helyes meghatározásának, hiszen túlságosan alacsony adók esetén szabályozóeszközként nem tölti be a szerepüket. Ha a környezetszennyezés után fizetendı bírság, illetve adó kevesebb, mint a szennyezı tevékenység csökkentésével együtt járó elmaradó haszon, akkor inkább megéri a vállalkozónak az adó megfizetése és a szennyezı tevékenység további növelése. Ha pedig az adó összege túlságosan magas, csökkenti a gazdasági növekedés lehetıségét. Az adó optimális nagysága megegyezik az optimális szennyezési szinthez tartozó externális határköltséggel. Vagyis az adó optimális mértékének megállapításához ismernünk kellene mind az egyéni tiszta határhaszon görbe helyét és helyes lefutását. [Szakál, 2003] Vannak olyan esetek, amikor a megfelelıen kidolgozott környezetvédelmi adók fontos szerepet játszanak a környezetvédelmi politikában, ugyanakkor meg van a veszélye annak, hogy egy rosszul felfogott átfogó környezetvédelmi adóreform káros következményekkel járhat. A reform ronthatja is a környezet minıségét és növelheti a gazdasági költségeket, nem kívánt társadalmi következményekkel járhat. Az adóreform azért kerül egyre több országban elıtérbe, mert a közvetlen szabályozási módszerek hatékonyságában kételkednek. A hulladékgazdálkodás területén a piaci alapú gazdasági eszközöket hatékonyabbnak ítélik, mint a közvetlen szabályozó intézkedéseket. Például Angliában a szemétlerakó adó nem tükrözi a teljes társadalmi költségeket. A hulladékgazdálkodás területén érvényben lévı díjak, engedélyek, támogatások hatékonyak, de a feltételeik és politikai megvalósíthatóságuk tekintetében problémásak. Egyes termékek betiltása, szigorúbb mőszaki paraméterek elıírása és a tájékoztatás-nyújtás követelménye nem bizonyult hatékony eszköznek. [Turner et al., 1998] A normák és az adók egyformán hatékonyak, ha a szabályozó hatóság tökéletesen informált, vagy ha az externális határköltség és egyéni nettó határhaszon görbék meredeksége megegyezı vagy közel azonos. Ha környezet a szennyezésre nagyon érzékeny, (pl.: benzin ólomtartalma, szennyvíz higany vagy fenol tartalma, növényvédıszerek használata) akkor az adó típusú szabályozók nem alkalmazhatók. A megoldás az szennyezési jogok piaca, ami kombinálja a normákat a gazdasági eszközökkel, meghatározva a szennyezés megengedhetı maximális szintjét. Abban az esetben, amikor a szennyezıanyag emissziója a környezetben nem okoz nagy károkhoz vezetı változásokat, akkor a túlságosan szigorú szabvány következtében a társadalom bevételei elmaradnak az optimálistól, míg az alábecsült adó esetén a környezeti következmények miatt fellépı társadalmi károk nem lesznek túlságosan veszélyesek. Az ilyen típusú szabályozás az energia-, csomagolóanyag-felhasználás visszaszorítása, vagy a kén-dioxid-emisszió csökkentése érdekében alkalmazható hatékonyan. [Kerekes, 2009] b) Támogatás (szubvenció) Mivel a környezetszennyezés kiküszöböléséhez igen nagy beruházást igénylı eszközök és berendezések szükségesek, ezek folyamatos fenntartása rendkívül megnöveli a termelési költségeket, jogos igény az állami támogatás. A környezetvédelem, illetve erıforrás-kapacitás védelme esetében a támogatások a legveszélyesebb, a gazdaság mőködését leginkább torzító beavatkozások. A Használó fizet elvét alkalmazva a vízhasználat, a csatornahasználat és az energiafelhasználás teljes költségét meg kell fizettetni a felhasználókkal. A támogatott energiával, szemétszállítással, vízellátással egyrészt a gazdagok is támogatást kapnak, másrészt senki sem érdekelt a takarékos használatban. A természetfejlesztési beruházások támogatása viszont jogos igény lehet, mivel legtöbbször csak igen hosszú távon megtérülı, vagy gazdaságilag soha meg nem térülı befektetésekrıl van szó (pl. erdıtelepítés). Elıfordulhat, hogy a támogatások erısen szennyezı technológiák alkalmazására serkentenek, hiszen minél nagyobb a szennyezés veszélye, annál nagyobb támogatás szerezhetı meg. A támogatás miatt az elıállított termékek vagy 12
Szakirodalmi áttekintés szolgáltatások ára a tényleges társadalmi költségnél kisebb lesz, ezért a kereslete nagyobb, mint ami a célszerő erıforrás-használat esetén lenne. A magasabb kereslet miatt újabb szennyezı üzemek létesülnek, amelyek újabb támogatást igényelnek. [Szakál, 2003] Környezetileg káros támogatásról akkor beszélünk, hogy ha egy környezetileg káros tevékenység támogatásban (közvetlen költségvetési kiutalások, juttatás állami-államháztartási alapokból, kedvezményes hitelek és kamatok nyújtása, adók és egyéb kötelezettségek elengedése vagy csökkentése stb.) részesül. Természeti erıforrások értéken aluli használatához kapcsolódó környezetileg káros támogatásnak számít az az eset, amikor a természeti erıforrásokat irreálisan alacsonyan értékelik, és használóik ily módon jelentıs támogatásokhoz jutnak (pl. a területhasználat, vagy a bányászat során). A nem internalizált környezeti károk esetében, amikor egy szennyezı, vagy környezetkárosító tevékenység következményeit mások viselik, azaz externális költségek jelennek meg, úgy kell tekintenünk, hogy a szennyezı az externália nagyságával egyenlı támogatásban részesült. A költséget ugyanis ilyen esetben vagy az okozónak, vagy az ágazatnak kellene viselnie. [Schrode et al., 2010] A közgazdaságtan ugyanezt a tételt elfogadja, de a gazdaságpolitikai gyakorlat még igen messze van tıle. A környezetileg káros támogatások egy jellemzı formája, amikor a gazdaságpolitika nincs tudatában annak, hogy a fejlesztendı infrastruktúra (pl. autópályák vagy regionális szemétlerakók) milyen környezeti kárral járnak. A tervezett (vagy már megvalósított) beruházás ugyan közjogilag közjószágnak minısül (hiszen a finanszírozást a törvényhozás hagyta jóvá), ezért formailag nem indokolt támogatásnak minısíteni, közgazdaságilag azonban a környezetileg kárt okozó programot nem tekinthetjük közjószágnak, s így finanszírozása indokolatlan támogatásnak minısül. [Kiss, 2005; Bär et al., 2011] A környezetileg káros támogatások különféle formái Nyugat-Európai országokban is megjelennek, amelyek megszüntetése a közpénzek jelentıs megtakarításához vezethet. [Burger et al., 2010] Részlegesen a támogatásokhoz sorolható szabályozó eszköz a letét-visszafizetési rendszer, amely minden más szabályozó-eszköznél alkalmasabb módszer a környezeti problémák kezelésére azokban az esetekben amikor: a környezetkárosodást okozó források száma nagy, ezek a források mobilak, a szennyezés eredete egyértelmően nem mutatható ki. A potenciális károkozóra illeték formájában közterhet vetnek ki, az okozható kárral körülbelül megfelelı nagyságban, és számára fizetés formájában támogatást adnak a letét jelenlegi értékének megfelelı nagyságban, ha bizonyos feltételek teljesülnek (pl. ha bizonyítható, hogy a kár nem következett be). Használható lenne a módszer pl. a fáradt olaj, a használt akkumulátorok, a roncs-autók, az üdítıitalos dobozok felelıtlen szétdobálásának megelızésére. c) Piacteremtés A szennyezési jogok piacának módszere a gazdasági (piaci) és a normatív (hatósági) szabályozást kapcsolja egybe. A módszer alapját az immissziós normák alkotják, elıírva a megengedhetı szennyezettségi szintet. Annak érdekében, hogy az immissziós normákat teljesíteni tudják, megállapítják a szennyezıkre vonatkozó emissziós normákat is. A továbbiakban a szennyezés-kibocsájtás befolyásolásához az állam a szennyezési jogok értékesítését használja fel. A nyolcvanas évek közepére a módszernek több változata alakult ki. (Emissziócsökkentési jóváírások, emissziókiegyenlítés, buborékpolitika, összevont szennyezés-kibocsátás). [Kerekes, 2009] 13
A magyarországi zöld adóreform lehetıségei és korlátai Rugalmas kompenzációs szabályzás A rugalmas kompenzációs szabályozást csak részben lehet a piacteremtés eszközének tekinteni. A forgatható engedélyekkel történı befolyásolás az egyik leginkább piackonform módszer. Lényege, hogy adott körzetre meghatározzák a még megengedhetı szennyezési szintet valamilyen jól mérhetı paraméter formájában. Ezt a szennyezési szintet felosztják korlátozott mennyiséget képviselı szennyezési engedélyekre. Ezeket az engedélyeket szimulált piacon értékesítik. Aki kellı mennyiségő engedélyt vásárol, jogosult az adott körzetben, az engedélynek megfelelı mennyiségő szennyezıanyagot kibocsátani a tevékenysége során. Ha a vállalkozó abbahagyja a tevékenységet, vagy szennyezését csökkenti, az engedélyt valós piacon bárkinek eladhatja. A forgatható engedélyek egyesítik a szabályozás típusú és az adózással történı befolyásolás elınyeit és kiküszöbölik a szabályozás bizonyos hátrányait. A forgatható engedélyek elınye, hogy a várható összes szennyezés mértéke ismert, elérhetı, hogy a gazdasági tevékenységet folytatók reális díjat fizessenek a környezet használatáért. Az engedélyek valós piaci forgalmazása során kialakul azok valós gazdasági értéke, amelybıl következtetni lehet a környezet minıségének gazdasági értékére. A forgatható engedélyekkel történı befolyásolás feltétele a körzetek pontos meghatározása, ami a szennyezıanyagok átterjedése miatt is nehéz feladat. Nehézséget jelent az engedélyek érvényességi idejének meghatározása, hiszen ha az érvényesség idıtartama túl hosszú, elavult technológiákat konzervál, ha túl rövid, akkor a vállalkozók a befektetések megtérülését bizonytalannak ítélik. [Kerekes Kiss, 2001] Buday-Sántha [2010] véleménye szerint a hazai környezetvédelmi szabályozás, lépést tart az élenjáró országok gyakorlatával, de a végrehajtás, a követelmények betartatása terén rendkívül alacsony hatékonyságú (pl.: illegális hulladéklerakás). A szabályozás nem tudja elérni, hogy a gazdasági döntések során a társadalmi költséget kellı súllyal vegyék figyelembe. 2.2.3 Nemzetközi tapasztalatok a szabályozóeszközök terén Lerner [1971], Weitzman [1974, 1978], Roberts és Spence [1976] és Laffont [1977] bemutatják, hogy a kibocsátási díjnak és az értékesíthetı/piacképes engedélyeknek jelentısen különbözı hatásai lehetnek, mikor az ellenırzési költségeket a szabályozó nem veszi figyelembe. Milliman és Prince [1989] azt mutatják meg, hogy a kibocsátási díjak egy nagyobb ösztönzést nyújtanak a cégek számára, hogy tisztább technológiákat fejlesszenek ki és terjesszenek. A különbségek listája két ezen eszköz között idıvel jelentısen megnıtt. Caplan kutatása szerint a közös engedélypiacokkal ellentétben, a közös kibocsátási adók és az engedélyek és az adók vegyes rendszere nem eredményes a helyi és globális externáliák hatékony elosztásában. Szemben az egységes belföldi és nemzetközi értékesíthetı engedély piaccal, az egységes kibocsátási adók és az engedélykereskedelem és az adók vegyes rendszere se nem hatékonyak se nem ön-érvényesítıek. [Caplan, 2006] Svéd kutatók eredményei szerint a toxikus anyagokra kivetett adók nem érik el a kívánt célokat. Valamennyi növényvédı szerre egységesen kivetett 20%-os adó a gazdák közvetlen költségeinek növekedésén keresztül 0,6%-os bevételcsökkenést eredményezett, míg a kizárólag magas toxikus értékkel rendelkezı növényvédı szerekre vonatkozó 20%-os adó 0,4-0,8%-os bevételcsökkenéshez vezetett. A kutatás megállapította, hogy a differenciált adó költséghatékonyabb megoldás, mint az egységesen alkalmazott. [Surry et. al., 2011] Holland kutatók vizsgálatai szerint a növényvédı szerekre kivetett adók, mint önálló eszközök, hatástalannak jellemezhetık és a differenciált adók sem eredményezik a magas toxikus anyag tartalmú szerek helyettesítését alacsony káros anyag tartalmú szerekkel. Eredményeik szerint egyetlen önmagában alkalmazott adó, vagy illeték sem vezethet lényeges növényvédı szer használat csökkenéshez. [Skevas et al., 2011] 14
Szakirodalmi áttekintés Hasonló eredményeket mutattak ki bolgár kutatók is, akik megállapították, hogy a különféle mértékő adók csökkentették a profitot, de ez csak a gyümölcsösök és 120%-os adószint esetében bizonyult szignifikánsnak. Habár a növényvédı szerek költsége fontos a termelési költség felépítésében, a növényvédı szerek árának növekedése az adó bevezetés hatására, viszonylag alacsony növekedéshez vezetne a teljes költségben, és jelentéktelen csökkenéshez a profitban. Gazdasági szintő modellszámítások eredményei szerint a szociálisan optimális adószint 1,41%- 14,1% közötti, míg a növényvédı szer használatra kivetett adó hatása csak 50% felett lényeges, melynek bevezetése politikailag sem elfogadható. [Mishev et al., 2011] Mindezek a tapasztalatokon alapuló kutatások rávilágítják a figyelmet arra, hogy a környezeti adók bevezetése nem garantálják a hatékony környezetvédelmet és hatásukat számos más tényezı is befolyásolja. 2.3 A klímaváltozás összefüggésrendszere Az elmúlt évszázadban alaposan megnıtt és felgyorsult a környezetre tett emberi hatás. A klímaváltozás napjainkra nem csupán újabb kutatási feladatot jelent, hanem a politikusok is valós globális problémaként foglalkoznak vele. A klímaváltozást, azaz a globális felmelegedést csak az üvegházhatású gázok (ÜHG) kibocsátásának csökkentésével lehet elérni. A klímaváltozás nem csupán környezetvédelmi kérdés, mivel hatással van: a mezıgazdaságra, erdészetre (agroökológiai zónák eltolódása, árvíz-, aszálykárok termıképesség csökkenése, erdıtőz) az egészségügyre (malária, alultápláltság, éhezés, hıstressz, ivóvízellátás zavara) a gazdaságra (természeti katasztrófák) a biodiverzitásra is. Ezért annyira fontos az ÜHG kibocsátásának mérséklése. Továbbá világszerte szembe kell nézni a már zajló éghajlatváltozás hatásaihoz való alkalmazkodás kihívásaival. Az alkalmazkodásnak azonban megvannak a határai, és költségei is magasak, ezért nem lehet a kibocsátás-csökkentés alternatív megoldása. [Harnos Csete, 2008] A kutatók a klímaváltozás negatív és pozitív hatásainak számbevételekor eltérı eredményekre jutottak. A háztartásokat a klímaváltozás következtében érintı kiadások és bevételek nem mérhetı elemek miatt nehezen számszerősíthetı. [Bräuer et al., 2009] Az éghajlatváltozás hatását a növénytermesztésre több kutatásban vizsgálták. Kutatási eredmények igazolták, hogy a megnövekedett CO 2 tartalomnak kedvezı hatása van a fotoszintézis során. Továbbá a magasabb CO 2 szint mérsékelheti az UV-B sugárzás káros hatásait, mivel a nagyobb mennyiségő energia és szubsztrát (C-forrás) áll a javító mechanizmusok rendelkezésére, továbbá a szerves anyag szint emelésén keresztül fokozódik a flavonoidok szintézise és növekszik a levélvastagság. [Sullivan, 1997] Ugyanakkor a légszennyezı anyagok közvetlenül károsítják a növényi szöveteket, ezáltal csökken a növények növekedése és termésmennyisége. A légkörbıl savas ülepedés formájában a talaj felszínére kerülnek, ahol a kémhatás megváltoztatásával befolyásolják a talajban lezajló folyamatokat, így romlik a talaj tápanyag-szolgáltató képessége, a mikroflóra és fauna összetétele, fokozódik a nehézfémek oldékonysága, amely a táplálékláncba bekerülve az emberi egészséget is veszélyezteti. [Láposi et al., 2007] A gyümölcstermı növények élettevékenységében bekövetkezı változásokkal kapcsolatban nemcsak a klímaváltozásra indokolt figyelemmel lenni, hanem az egyik kiváltó okra, a CO 2 szint emelkedésére is. A megváltozott CO 2 szint és a megváltozott klíma együttes hatását nehéz elıre kiszámítani. A CO 2 szint nemcsak a klímát módosítja, hanem a növények aszálytőrését is csökkenti. [Tuba, 2003] 15
A magyarországi zöld adóreform lehetıségei és korlátai Az éghajlati tényezık jelentısége meghatározó a gabonafélék terméshozamában is, a termésingadozásokat is rendszerint klimatikus tényezı (pl. csapadékhiány) okozza. A klímaváltozás a napi hımérséklet emelkedésével és az extrém hımérséklet gyakoriságának növekedésével járhat, ami az egyes fejlıdési szakaszokban fontos szerepet játszhat. [Horváth et al., 2006] A klímaváltozás csökkentése érdekében jelentıs emisszió-csökkentésre van szükség. Ezért az energiaellátás területén indokolt a megújuló energiaforrások növekvı alkalmazása. Ezekkel szemben a nukleáris energia szállítása baleset esetén, és a fosszilis energiahordozók kitermelése súlyosan károsítja a környezetet. A kimerülı fosszilis energiaforrások folytatódó felhasználása növekvı költségekhez, ellátási zavarokhoz és válsághelyzethez vezet. A nukleáris és fosszilis energiahordozók szállítása regionális elıfordulás miatt infrastrukturális ráfordításokat igényel. A megújuló energia (biomassza) szállítása elıfordulhat, hogy az alacsonyabb energiakoncentráció miatt, nem kevésbé szennyezı. A hagyományos energiahordozók jelentıs állami támogatást élveznek. Az importfüggıség Scheer szerint elkerülhetı lenne, azzal, ha minden ország teljes egészében helyi, megújuló energiaforrásokra áll át. [Scheer, 2005] Az ENSZ Éghajlatváltozási Kormányközi Testületének (IPCC) negyedik értékelı jelentése leszögezte, hogy a globális hımérséklet 4 C-os emelkedése a globális GDP 1-5%-os csökkenésével járhat együtt, és a csökkenés különösen jelentıs lehet a fejlıdı országokban. [Nováky, 2007] A 4. ábra azokat a hatásokat, következményeket mutatja be, amelyeket a Föld a légköri üvegházhatású gázok koncentrációjának különbözı szinteken való stabilizálódása következtében kialakult különbözı melegedési szinteken várható hatások fajtáit és tartományait illusztrálja. A globális átlaghımérséklet változásai és a regionális éghajlatváltozások közötti kapcsolat nagyon bizonytalan, különösen a csapadék változásait illetıen. 16
Szakirodalmi áttekintés Élelmiszer Súlyos hatások a Szahel-övezet peremén Terméshozam-csökkenés sok fejlıdı régióban Éhínségtıl fenyegetett népesség számának növekedése Jelentıs terméshozam csökkenés nagy térségekben (pl. Afrika 1/3 részén) Terméshozam-növekedés a magasabb szélességeken erıs ÜHG kibocsátású trágyázással Terméshozam-csökkenés több fejlett térségben Víz A hegységek kisebb gleccserei világszerte megolvadnak potenciális vízhiány számos térségben Jelentıs változások a vízi hozzáférhetıségében 30%-ot meghaladó vízhozamcsökkenés a mediterrán térségekben és Afrika D-i részén A tengerszint-emelkedés a világ számos nagyvárosát fenyegeti Ökoszisztémák A természetes életközösségek jelentıs hányada nem képes fennmaradni jelenlegi formájában A korallzátonyok élıvilága kiterjedt és valszeg. visszafordít- Amazonas-menti esıerdık részleges hatatlan károsodást szenved v. teljes összeomlásának kezdete Számos faj kihalása Szélsıséges idıjárási események Viharok, erdıtüzek, szárazságok és hıhullámok gyakorisága és intenzitása nı A hurrikánok intenzitásának csekély növekedése a károk megkétszerezıdéséhez vezet az USA-ban Hirtelen éghajlatváltozás és visszafordíthatatlan következményeinek kockázata A természetes ÜHG elnyelés csökkenésének, a természetes CH 4 kibocsátás erısödésének és az Atlanti-óceáni termohalin cirkuláció gyengülésének veszélye nı Grönlandi jégtakaró visszafordíthatatlan olvadásának kezdete Az éghajlati rendszerben hirtelen bekövetkezı változások esélye nı 4. ábra A klímaváltozás lehetséges hatásai Forrás: saját szerkesztés Stern, 2007; Wiglei Raper, 2001; Murphy et al., 2004; Meinshausen, 2006 alapján 17
A magyarországi zöld adóreform lehetıségei és korlátai 2.4 A Kiotói jegyzıkönyv és Magyarország nemzetközi kötelezettségei Az éghajlatváltozással szembeni küzdelem csak globális összefogással lehet eredményes. Ezt az összefogást testesíti meg az 1992-ben aláírt ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezmény (UNFCCC), amely a legmagasabb szintő cselekvési keretet és összhangot nyújtja a nemzetközi összefogáshoz. A keretegyezményben a fejlett ipari országok azt vállalták, hogy üvegházhatású gáz kibocsátásaik 2000-ben nem haladják meg az 1990-es szintet, valamint nyilvántartást vezetnek üvegházhatású gázkibocsátásaikról. A keretegyezményben tett vállalás már az 1990-es évek közepén láthatóan elégtelen volt az éghajlatváltozás problémájának kezelésére. Ez a felismerés hívta életre az 1997-ben elfogadott Kiotói jegyzıkönyvet. [NÉS, 2008] Az 1997-ben aláírt Kiotói jegyzıkönyv a fejlett országokat (84) tömörítı nemzetközi egyezmény, amelyben a résztvevı, iparosodott államok kötelezik magukat arra, hogy széndioxidkibocsátásukat 2008-2012. közötti idıszakban 5,2%-kal az 1990-es szint alá szorítják vissza. Ezen belül az egyes országok esetében eltérések vannak. [Szabó, 2009] A korlátozás olyan gázokra vonatkozik, amelyeknek csak üvegházhatásuk van. Üvegházhatású gáz: a szén-dioxid (CO 2 ), a metán (CH 4 ), a dinitrogén-oxid (N 2 O), a fluorozott szénhidrogének (HFC-k), a perfluorkarbonok (PFC-k) és a kén-hexafluorid (SF 6 ). Mennyiségüket egységesen széndioxid-egyenértéken fejezik ki. Széndioxid-egyenérték: egy tonna szén-dioxid vagy azzal megegyezı globális éghajlatmódosító potenciálnak (GWP) megfelelı mennyiségő üvegházhatású gáz. 100 éves idıtávlatban CO 2 =1 és CH 4 =21, azaz 100 év alatt 1 tonna metán 21 tonna CO 2 -nak megfelelı felmelegedést okoz. A Kiotói jegyzıkönyv nem léphetett addig életbe, amíg az üvegházhatású gázok kibocsátásának minimum 55%-áért felelıs országok nem ratifikálták a szerzıdést. Az 55%-os küszöböt 2004. ıszén sikerült átlépni (Oroszország csatlakozásával). Az egyezmény 2005. február 16-án lépett ténylegesen hatályba. Az USA és Kína a mai napig sem ratifikálta az egyezményt. [Fodor, 2010] A világ üvegházhatású gázkibocsátása az alábbi ábra (5. ábra) szerint oszlik meg a fıbb kibocsátók között. Kína 21% USA 20% Európa 16% Ázsia 9% Észak-Amerika 4% Afrika 4% Közép- és Dél- Japán Amerika 4% 4% India 4% Egykori Szovjetunió 9% Közel-Kelet 5% 18 5. ábra Ki csökkentsen? Forrás: saját szerkesztés http://klima.blog.hu/page/2 alapján 2006. decemberéig 169 állam csatlakozott az egyezményhez, amelyek összességében a világ széndioxid-kibocsátásának 61,6%-áért felelısek. A viszonylag alacsony arány azért lehetséges, mert ekkor még a világ legnagyobb légszennyezı állama, az Egyesült Államok, valamint a szintén nagy szennyezı, Ausztrália nem csatlakozott az egyezményhez. (6. ábra)
Szakirodalmi áttekintés 6. ábra A 2007-es csatlakozási állapot Megjegyzés: zöld: aláírta, ratifikálta; sárga: aláírta, ratifikálás függıben; piros: aláírta, ratifikálást visszautasította; szürke: nem írta alá Forrás: Globális felmelegedés, klímaváltozás, 2007. India és Kína csatlakoztak ugyan a Kiotói jegyzıkönyvhöz, ám részükre kivételes elbánásmódot biztosít a dokumentum, és nekik jelenleg még nem szükséges a széndioxidkibocsátásukat visszafogniuk. A fenti kitételek miatt a szakértık komolyan vitatják a Kiotói jegyzıkönyv hatékonyságát és értelmét, de kétségtelen erénye az egyezménynek, hogy közös nevezıt illetve minimális alapot biztosít a további nemzetközi diplomáciai tárgyalások számára. A jelenleg is hatályban lévı Kiotói jegyzıkönyv 2012-ig van érvényben, és 2007. májusában már megkezdıdtek a tárgyalások egy következı egyezmény körvonalazásáról. A Kiotói jegyzıkönyv tartalma a következı: A Kiotói jegyzıkönyvet kormányok írják alá, az egyezmény betartatása az ENSZ feladata. Az aláíró kormányok két kategóriára oszlanak: Az Annex I államok, akik magukra nézve kötelezınek fogadták el az üvegházhatású gázok kibocsátásának visszaszorítását. A Nem-Annex I államok, akiknek ilyen irányú kötelezettségeik nincsenek, de részt kívánnak venni az úgynevezett Tiszta Fejlesztési Mechanizmus (Clean Development Mechanism) kialakításában. Azok az Annex I államok, amelyek nem tartják be a magukra nézve kötelezı vállalásaikat, minden tonna üvegházhatású gáz kibocsátása után (a kvótájukon felül) 1,3 kibocsátási egységet kötelesek büntetésként fizetni 2008 és 2012 között. 2008 és 2012 között az Annex I államok átlagosan 5%-kal az 1990-es szint alá kötelesek visszaszorítani az üvegházhatású gázok kibocsátását (ez egyes, fıleg EU-s államoknál a 2008-as szinthez képest tizenöt százalékos visszaszorítást jelent). Az átlagos öt százaléktól néhány állam a saját ratifikációja során eltért, egyesek 8%-os csökkentést irányoztak elı, de Izland például 10%-os emelést hagyott jóvá. Az USA-nak 7%-kal kellene csökkentenie a kibocsátást, Oroszországot csak szinten tartásra kötelezi (0%), Ausztráliának pedig 8% kibocsátás növelést engedélyez a szerzıdés. A volt szocialista országok 1990 helyett másik bázisévet is választhattak, figyelembe véve az 1989 utáni gazdasági összeomlás következtében végbemenı drámai mértékő üvegházhatású gázok kibocsátás-csökkenést. Magyarország 6%-os kibocsátás csökkentést vállalt 2008-2012. átlagában, az 1985-1987-es átlaghoz képest (83.676 kt 78.655 kt). A jegyzıkönyvet Magyarországon az 2007. évi IV. törvény hirdette ki (címe: az 19
A magyarországi zöld adóreform lehetıségei és korlátai ENSZ Éghajlat-változási Keretegyezményben Részes Felek Konferenciájának 1997. évi harmadik ülésszakán elfogadott Kiotói Jegyzıkönyv kihirdetésérıl). A Kiotói jegyzıkönyv tartalmazza az úgynevezett rugalmas mechanizmust, ami a tagállamoknak megengedi a kibocsátási kvóták kereskedelmét. [Kyoto Protocol, 1998] Az EU tisztségviselıi egyre inkább egymásnak ellentmondóan vélekednek azzal kapcsolatban, hogy az Uniónak támogatnia kellene-e a Kiotói jegyzıkönyv 2012. utáni folytatását, ha Japán, Oroszország és Kanada továbbra is ellenállnak. [Kétségek az EU-ban a Kiotói Egyezmény jövıjérıl, 2011] A mexikói Cancúnban megtartott klímacsúcson (2010. december) a résztvevı országok miniszterei is rábólintottak a megállapodás-tervezetekre, amelyek részben a Kiotói jegyzıkönyv folytatását, részben pedig egy új klímaegyezményt tartalmaznak. A részt vevı országok megegyeztek abban, hogy 2 Celsius-fokban maximálnák a globális felmelegedés mértékét az ipari forradalom elıtti szinthez képest. Egyetértettek abban, hogy 2050-ig jelentısen csökkenteni kell az üvegházhatású gázok kibocsátását, melynek a mértékérıl a dél-afrikai klímacsúcson születhet megegyezés. Az EU sokkal szigorúbban áll a károsanyag-kibocsátáshoz, a korábbi vállalások szerint a tagországoknak 2020-ig 20%-kal kell csökkenteniük a szén-dioxid kibocsátását. Az EU hajlandó lenne még nagyobb mértékben, akár 30%-kal csökkenteni a károsanyag-kibocsátást, ehhez azonban a fejlıdı országoknak is szigorúbb vállalásokat kell tenniük. A Kiotói jegyzıkönyvet ratifikáló államok az új megállapodás szerint 2020-ig 25-40% között csökkentik a károsanyag-kibocsátásukat az 1990-es bázisévhez képest. Az elfogadott megállapodás szerint létrehoznak egy keretegyezményt, amelyhez mind a 194 állam csatlakozik, és amely tartalmazza többek között az Egyesült Államok, valamint a fejlıdık vállalásait is. [Mégis sikerült megállapodni a klímakonferencián, 2010] A 2010-es megállapodás célja, hogy 2050-ig, a 1990-es kibocsátási szintet 80%-kal csökkentsük. 7. ábra Üvegházhatású gázok kibocsátásának változása (CO 2 egyenértékben) nyelık által történı szén-dioxid megkötés nélkül Magyarországon Forrás: NÉS, 2008 28. p. 20