A LOBBITÖRVÉNY ÉS A LÁTHATATLAN LOBBI

dr. Tóth Ernő lobbihatósági szakreferens Központi Igazságügyi Hivatal A LOBBITÖRVÉNY ÉS A LÁTHATATLAN LOBBI I. Bevezető gondolatok Több mint három és fél év telt el a lobbitörvény 1 (Ltv.) hatályba lépése óta. A lobbisták, illetve a lobbiszervezetek nyilvántartását vezető szervként 2 a Központi Igazságügyi Hivatal (a továbbiakban KIH, Hivatal) 2006. szeptember 1. óta látja el a lobbival kapcsolatos hatósági teendőket. Ez épp elegendő idő ahhoz, hogy a végrehajtás során szerzett tapasztalatai birtokában a szerző arra a következtetésre jusson, hogy a törvényes lobbizást, mint az érdekérvényesítés legális lehetőségét leginkább érdektelenség övezi. A lobbitevékenységre vonatkozó szabályozás a gyakorlatban nem működik, hatását, tényleges eredményességét felmutatni a Hivatal törekvései ellenére sem lehet, a törvény rendelkezéseit csekély mértékben alkalmazzák, azoknak az érintett közhatalmi szervek nem szereznek érvényt, az érdekkijárók pedig kevéssé veszik figyelembe. A törvény eddig nem váltotta be a hozzá fűzött társadalmi és politikai elvárásokat, a tényleges lobbizást nem sikerült a szabályozás hatókörébe vonni, a legális érdekérvényesítés lehetőségeit a láthatatlan lobbi, a politikai alkuk és a korrupció tradícióként történő terjedése korlátozzák. Ilyen körülmények közepette a transzparens lobbizás gyakorlati keretei széles körben nem alakulhattak ki, és a törvény előszavában megfogalmazott jogalkotói célok alig valósulhattak meg. A lobbitörvény preambuluma és három és fél évvel ezelőtti politikai felvezetése azt sugallta, hogy nagy ívű elképzelések és komoly politikai szándék ihlették a szabályozás megszületését. A törvény azzal a kormányzati elhatározással és azzal a jogalkotói szándékkal került elfogadásra, hogy átláthatóvá teszi a közhatalmi döntések előkészítését, növelve a döntéshozó szervek iránti bizalmat és a döntések társadalmi elfogadottságát. Azt már a törvény végrehajtására történő felkészülés idején reálisan láttuk, hogy a lobbitevékenység, mint új jogintézmény csak nagy nehézségek árán nyerhet majd általános elfogadottságot a magyar közéletben, meggyökerezéséhez sok időre lesz szükség, és arra, hogy pozitív példákon keresztül igazolja hasznosságát a döntéshozók és a közvélemény előtt. Az azóta eltelt időben azonban az igazgatási tapasztalatok egyre negatívabb képet mutatnak, ezért időszerűvé vált a számvetés, a szabályozás érvényesülésének vizsgálata. A jelen helyzettel ugyanis sem a szabályozás életre hívását szorgalmazó politikai erők, sem a jogalkotó, sem a lobbitársadalom, sem a közvélemény, sem pedig a lobbi-ágazat hatósági felügyeletével megbízott KIH nem lehet elégedett. A tendenciákat figyelve félő, hogy a szabályozás hiányosságai, a normák végrehajtásával kapcsolatosan megmutatkozó csekély hajlandóság és a hosszas eredménytelenség a legális lobbizás és a törvény komolytalanná válásához vezethet. A komolytalant a komolytól olykor pedig nem a szándékok, hanem a lehető ségek választják el. Gondoljuk hát végig, hogyha komolyak a lobbitevékenység 1 a lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvény (Ltv.) 2 az Igazságügyi Hivatalról szóló 303/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 20. (1) bekezdésének rendelkezésével a lobbisták, illetve a lobbiszervezetek nyilvántartását vezető szervként a Kormány a Központi Igazságügyi Hivatalt jelölte ki. 1

transzparens és eredményes mű ködésére vonatkozó szándékok, melyek lehetnek a kormányzat azon lépései, amelyek lehető séget biztosíthatnak a lobbizás legális gyakorlatának elterjedéséhez. Tanulmányom első felében a lobbizás általános fogalmi megközelítését és a szabályozás lényegi leírását követően a hazai lobbi-ágazat helyzetének bemutatását tűztem célul, összevetve a szabályozás alapvető törekvéseit a konkrét tapasztalatokkal. Az alábbiakban nagy vonalakban bemutatásra kerülnek a fenti kritikai megállapítások hátteréül szolgáló tapasztalataim, az egyre kedvezőtlenebb jelenségek és folyamatok, a lobbitevékenység mint jogviszony szereplőinek hozzáállása, magatartása és véleménye, melyre beadványaikból, tájékoztatóikból, válaszleveleikből, valamint sajtófigyelés alapján nyílt rálátásom. Cikkem második felében megkísérelem felvázolni a lehetséges irányokat, melyek alapján a helyzet javítását célozó kétirányú stratégiai lépésekre teszek javaslatokat, különösen a lobbitörvény ösztönző alapú módosítására és az igazgatási környezet fejlesztésére. II. A lobbitevékenység fogalmi megközelítése, elhatárolási kérdései és szabályozása 1. A lobbitevékenységről általában A közhatalmi döntéshozatal, különösen a jogalkotás folyamatának jellemző vonása, hogy nem lehet mentes a befolyásoktól, a társadalmi érdekcsoportok önérdekkövető és érdekérvényesítő magatartása a politikai rendszer működésének egyik motorja. A szabályozás alá vont csoportok képviselői már a jogszabály-előkészítés szakaszában megkísérelik becsatornázni véleményüket, javaslataikat az előterjesztés szövegébe, majd érdekeik védelmében a végrehajtás szakában, a hatósági jogalkalmazás során is fellépnek. Az érdekek érvényre juttatására való törekvés alapvető társadalmi igény, így a demokratikus jogrendszerek igyekeznek mind nagyobb teret biztosítani a társadalmi egyeztetésnek különböző közvetítő mechanizmusok útján. Ilyen közvetítő mechanizmus a lobbitevékenység. A lobbizás az érdekkijárás egyik legreprezentatívabb formája, egy speciális szolgáltató tevékenységként mutatható be, mely során a megbízott személy az érintett közhatalmi szervnél a megbízója érdekeit képviselve kíván különböző előnyöket elérni. A lobbizás fogalmának közérthető megközelítésére Magyarországon a lobbitörvény megszületése előtt az Első Magyar Lobbi Szövetség 2004. decemberében megtartott közgyűlése által elfogadott Etikai Kódex tett kísérletet. Eszerint a lobbizás komplex kommunikációs tevékenység, amely a törvényhozók és más jogalkotók, döntéshozók felé irányul, és amelynek során a lobbista információt közvetít a megbízói érdekek érvényesítése céljából. A lobbisták kapcsolatot teremtenek a politikai és közhatalmi szféra képviselői, valamint a gazdasági élet, a befektetők és a civil szerveződések között. A lobbitevékenység a közhatalmi döntéshozókkal való kapcsolatok kiépítését és fenntartását jelenti, és e kapcsolatok segítségével a negatív intézkedések kivédését, az előnyösek ösztönzését célozza. Siker esetén a lobbizás eredménye: befolyás a döntésekre. Az ezzel szembeni társadalmi és politikai elvárás pedig a befolyásoló tevékenység nyilvánossága. A sikeres lobbista számára a nyilvánosság nem hátrány, sokkal inkább reklám. 2. A lobbizás nem korrupció 2

A közvélemény számára eddig is nyilvánvaló volt, hogy egyes közhatalmi döntésekben az érdekkijárók munkájának gyümölcse érett be. Az sem véletlen viszont, hogy a jellemzően az állampolgárok háta mögött zajló, láthatatlan lobbizás fogalmához kötődő negatív konnotáció a köztudatban hamis képet alakított ki a lobbisták ténykedéséről, az érdekkijárók munkáját a közvélekedés szerint többnyire sustorgások és kézdörzsölések között született megállapodások jelzik. Az egyre sokasodó és nagy nyilvánosságot kapott közéleti botrányok konkrét említése nélkül, de az általuk okozott politikai és társadalmi károkra tekintettel szükségesnek látszik a lobbitevékenység egyértelmű elhatárolása a korrupciós magatartásoktól, utóbbiak fokozódó tendenciái a közbizalom súlyos megrendülését és egyre nagyobb gazdasági problémákat okoznak. Alapvetően elfogadható, hogy a lobbitevékenységet végző személyek fellépésük során általában nincsenek tekintettel a közjóra, hiszen a politikai közösség egészének képviselete nem az érdekcsoportok, hanem a politikusok és a közfeladatot ellátó tisztviselők felelőssége. Ezzel szemben a lobbisták közreműködése a széleskörű társadalmi hatásokkal járó közhatalmi döntések előkészítése során kívánatosnak tekinthető. Specifikus ismereteik, a szabályozás alá vont személyek szakszerű képviselete, meglátásaik, alulról induló kezdeményezéseik, javaslataik hatékonyabbá tehetik a kormányzást és az igazgatást. Finanszírozásuk külső forrásból, a piaci szféra érintett szereplői által történik, és nem a központi kiadásokat növeli. A lobbitevékenység tehát felfogható olyan információközvetítésként, amely szakértelmet nyújt a döntéshozóknak, javítja a közhatalmi döntések minőségét, elősegíti azok végrehajtását, másrészt érdektörekvéseket továbbít a közhatalmi döntéshozókhoz, amivel erősíti a demokratikus intézményrendszer működését és legitimitását. A fenti gondolatmenetre alapozva bátran érvelhetünk a korrupció és a lobbizás elhatárolása mellett, hiszen amíg a korrupció a jog megkerülésére törekszik, addig a lobbitevékenység mindig a hatályos jogszabályok és a vonatkozó etikai normák keretei között marad. Amíg tehát a korrupció kizárja az érdektörekvések vetélkedését, addig a lobbizás maga az érdekek versengése. 3 Amíg a korrupciós visszaélések ellen minden eszközzel harcolni kell, addig a legális lobbizás számára mind nagyobb teret kell biztosítani a közéletben. A legális lobbitevékenység sikeres működése értékes volna a kormányzat számára, hogy ezzel mint egy a korrupció visszaszorítását célozó pozitív alternatívát, annak egy lehetséges ellenpólusát mutathassa fel. Ebből a célból kellett kiemelni a lobbitevékenységet a szabályozatlanság zavaros vizéből és jogi keretek közé helyezni. A lobbira, mint nyilvános közvetítő mechanizmusra nézve olyan szabályozási környezet megteremtése indokolt, amelynek keretei között az érdekközvetítők befolyásoló tevékenységüket elfogadható feltételekkel, a korrupciótól világosan elhatárolható módon, a tisztességtelen eszközöket kerülve, a kölcsönös bizalom jegyében, jogállami környezetben gyakorolhatják a társadalmi átláthatóság érvényesülése mellett. A nyilvánosság vállalása szorosan összefügg a lobbi és a korrupció elválasztásának kérdéskörével, mivel a lobbira vonatkozóan általános társadalmi, politikai és szakmai érdek a tevékenység eredményeinek nyilvánossága. 3. A szabályozásról nagy vonalakban A lobbitevékenység szabályrendszerének megközelítése során figyelemmel kell lenni arra is, hogy milyen hazai és nemzetközi tapasztalatforrásból meríthetett a szabályozást célul tűző politikai vezetés. A klasszikus értelemben vett professzionális (amerikai típusú), hivatásként 3 Simon Zoltán A magyarországi lobbitörvény jogpolitikai nézőpontból, mely tanulmány a szerző által a Magyar Politikatudományi Társaság 2006. évi Vándorgyűlésén tartott előadás nyomán készült. 3

űzött lobbinak nincsenek hagyományai Magyarországon, így nem volt egységes etikai háttere, fogalomrendszere sem. A politológiai szakirodalom által gyakran "érdekbeszámításos diktatúraként" leírt szocializmusban a személyes kapcsolati tőkén alapuló érdekkijárásnak alakult ki évtizedes gyakorlata 4, amelynek nyomai a mai közéletben is mutatkoznak. A demokratikus átalakulást követő években a piacgazdaság egyrészről kitermelte, a multinacionális terjeszkedés pedig melléktermékeként importálta a lobbiszakmát. 5 A lobbizás jogi környezetét a szabályozás töredezettsége és a bizonytalan határvonalak jellemezték. A korábbi szabályozás egyes elemeit az alkotmányjog, a büntetőjog és a versenyjog területén találhattuk meg. A lobbizás szabályozásának módját tekintve a nemzetközi gyakorlatból két modellt lehetett alapul venni: az észak-amerikai modellt, amin az Egyesült Államok és Kanada általánosan kötelező rendelkezéseket tartalmazó törvényi szintű szabályozását értik, illetve az európai modellt, amelynél a brüsszeli folyosókon otthonos csaknem 14.000 lobbista által kifejtett uniós érdekérvényesítésre hivatkoznak. 6 Az európai modell figyelemmel az európai országok politikai berendezkedésének sokszínűségére az önszabályozást, az önkéntességet, valamint a magatartási, etikai kódex megalkotását helyezi előtérbe. Törvényi szintű szabályozásra csupán Lengyelország példája említhető, ahol 2005-ben fogadta el a parlament Európa addig egyetlen lobbitörvényét. A hazai politikai erők már a 90-es évek közepén felismerték, hogy a társadalomban megérett a morális, a vállalkozások világában pedig az üzleti igény arra, hogy a közhatalmi szervek képviselőivel való kapcsolattartás tisztázott viszonyok között folyhasson. E gondolattól vezérelve a kormányzat már 2001-ben készített egy törvénytervezetet 7, de az Ltv., mint az első magyar lobbitörvény csak 2006. február 13-án került elfogadásra, és a végrehajtásáról szóló kormányrendelettel 8 (a továbbiakban Korm. rendelet) együtt 2006. szeptember 1-jén lépett hatályba. Az Ltv. szabályozási elemeit vizsgálva megállapítható, hogy a jogszabály előkészítői egyaránt merítettek a két nemzetközileg ismert modell megoldásaiból, a törvény egyesíti e modellek legfontosabb jegyeit: egyrészt amerikai mintájú általános regisztrációs kötelezettséget fogalmazott meg 9, másrészt az európai mintát követve viszonylag jelentős figyelmet fordítottak a magatartási minimumszabályok kidolgozására. Az Ltv. az érdekérvényesítő politikai kommunikáció és a jogalkotási-, jogalkalmazási folyamatok összefüggéseinek feltárását tűzte ki célul. A szabályozás célja különösen a döntések mögött megjelenő érdekek nyilvánosságra hozatala, a transzparencia mind szélesebb megteremtése. A törvény a lobbisták eddig szabályozatlan tevékenységét legális mederbe terelte, közrehatásuk, befolyásolási lehetőségeik feltételeit a jog eszközével rendezte, meghatározta kötelezettségeiket és jogaikat. A törvény nem a lobbistát, hanem az általa kifejtett üzleti alapú, érdek-transzformációs befolyásoló tevékenységet, az ilyen célú kapcsolatfelvételt állította a szabályozás középpontjába. Mivel a lobbizás sokféle, előre meg 4 Batka Zoltán Lobbitörvény: kívül tágasabb, Népszabadság, 2006. augusztus 12. 5 Morenth Péter Lobbiérdek-érvényesítés, Forrás: PR Herald, 2005. 6 Jens Nymand Christensen, az Európai Bizottság Főtitkársága mellett működő a Jobb szabályozás és intézményi ügyekért felelős szervezeti egység igazgatója a Lobbizás az Európai Unió intézményeinél címmel tartott előadást az Országgyűlés Civil Irodája és az Első Magyar Lobbi Szövetség által szervezett 2007. október 5.-i szakmai konferencián. Elmondta, hogy az EU-intézmények körül több ezer érdekcsoport és nemzetközi szövetség kb. 14 ezer hivatásos lobbistája működik. Tevékenységük gerince az információszerzés és a megbízó érdekeinek képviselete az adott témával foglalkozó közösségi politikusok és tisztviselők felé. 7 a 2001-ben benyújtott, a jogalkotás során történő érdekérvényesítéséről szóló T/5213. számú törvényjavaslat 8 az Ltv.végrehajtásáról szóló 176/2006. (VIII.14.) Korm. rendelet 9 Ehelyütt megjegyzendő, hogy a regisztrációs kötelezettséget, 2009. október 1-jétől hatályos módosítások bejelentési kötelezettséggé szelídítették a III. számú fejezetben részletezett módon. 4

nem határozható kommunikációs tevékenység formájában nyilvánulhat meg, így a lobbitörvény sem ragadhatta meg tevékenységi oldaláról, taxatíve felsorolva valamennyi kritériumot a lobbitevékenység fogalmát. Az Ltv. 5. c) pontjának értelmező rendelkezése három lényegi feltétel megfogalmazásával lobbitevékenységnek a megbízás alapján, üzletszerűen folytatott tevékenységet vagy magatartást tekinti, amely közhatalmi döntés befolyásolására irányul vagy érdekérvényesítést céloz. A lobbitörvény a hatálya alá von minden olyan tevékenységet, amely az Országgyűlés, a Kormány, a helyi önkormányzat, ezek szervei, tagjai vagy tisztségviselői, továbbá az ezek irányítása, illetve felügyelete alá tartozó szervek és személyek feladat- és hatáskörébe tartozó döntés befolyásolására irányul. A szabályozás a jogalkotási folyamatok döntésein túl a jogalkalmazói, a hatósági tevékenységre is kiterjedően, a teljes közhatalmi szervezetrendszerre vonatkozóan határoz meg kötelezettségeket. A törvény végrehajtása tehát nem elsősorban egy kijelölt hivatal (konkrétan a KIH) feladata, hanem a közhatalmi szervezetrendszer valamennyi intézményének kötelessége, ezért a szabályozás hatékony érvényesüléséhez megfelelő összehangolás volna szükséges. A KIH főképp koordinációs szerepet tölt be a végrehajtás rendszerében, amelyhez a közhatalmi szervek jogkövető magatartásának és partneri hozzáállásának kellene társulnia. III. A lobbihatóság feladatai A lobbitörvény nem csupán az érdekképviseleti tevékenység legális működésének kereteit határolta be, s ezzel egy új szolgáltató szakma alapjait rakta le, de a törvény végrehajtásával kapcsolatos hatósági feladatok megteremtették az alapjait egy újfajta igazgatási területnek is: a lobbiigazgatásnak. A feladat nem kevesebb, mint kialakítani egy, a magyar jogrendszerben eddig ismeretlen jogintézmény hatósági nyilvántartásának és ellenőrzésének a hátterét. 10 A lobbihatósági szerepkörre kijelölt KIH jogállását tekintve központi államigazgatási szerv, azon belül központi hivatal, mely az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium (továbbiakban IRM) szakmai felügyelete és irányítása alá tartozó hatósági és szolgáltató típusú feladatokat lát el. Elgondolkodtató, hogy a Hivatalnak a közhatalmi hierarchiában betöltött helye, hatáskörei és arculata nem feltétlenül egyezik meg azokkal a követelményekkel, amelyek a lobbitevékenységnek a törvényi szabályozás és a hatósági ellenőrzés hatókörébe vonásához szükségesek. Meglátásom szerint a lobbihatósági szerepkörhöz jobban illene egy autonóm, szélesebb vizsgálati jogkörrel felvértezett hatóság, (mint amilyen a korrupció elleni kormányzati harc bástyájául kijelölt, a 2010. év során felállítani tervezett, de végül meghiúsult 10 A KIH lobbitevékenységgel kapcsolatos főbb igazgatási feladatai az alábbiak: Nyilvántartásba vétel a bejelentés alapján [Ltv. 7. ], a nyilvántartás kezelése [Ltv. 13. ]: - határozathozatal a nyilvántartásba vételről, törlésről [Ltv. 18. ], - lobbiigazolvány kiállítása [Ltv. 14. ], - közzététel, nyilvánosság biztosítása [Ltv. 12. ]. A lobbisták és a lobbitevékenységgel érintett közhatalmi szervek negyedévenkénti tájékoztatóival kapcsolatos feladatok: - a tájékoztatók összevetése [Korm. rendelet 5. ] - a tájékoztatók közzététele, nyilvánosság biztosítása [Ltv. 30. (5) bekezdés]. Bejelentésekkel kapcsolatos vizsgálatok lefolytatása [Ltv. 16. (2), Korm. rendelet 6. ], bírságolás [Ltv. 33. ] 5

Közbeszerzési és Közérdekvédelmi Hivatal lett volna), melynek falai között a korrupciós visszaélések felderítése és a lobbitevékenység törvényessége feletti őrszolgálat harmonikusan megférne, és házon belül történne a jogszerű és a jogellenes érdekérvényesítés elhatárolása. Mindazonáltal le kell szögezni, hogy a KIH az Ltv.-ből rá háruló feladatokat maradéktalanul teljesíti, lehetőségei szerint a lobbitevékenység presztízsének megteremtésén fáradozik, és jogszabályi megerősítése esetén még további hatósági feladatok integrálódhatnak profiljába. 1. Nyilvántartásba vételi feladatok 2009. október 1-jéig a lobbitevékenység megkezdésének feltételeként az Ltv. regisztrációs kötelezettséget írt elő. A lobbisták és lobbiszervezetek nyilvántartásba vétele kérelemre indult eljárás során történt, melynek szabályait az Ltv. és a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) határozták meg. Az Ltv. és a Ket. módosulásai, valamint a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXXVI. törvény hatálybalépése 2009. október 1-jétől alapvető változásokat eredményeztek a lobbisták és lobbiszervezetek nyilvántartásba vételével kapcsolatos eljárás tekintetében. A módosított Ltv. a szolgáltatási tevékenységek általános szabályairól szóló kerettörvény rendelkezéseihez igazítva már nem a nyilvántartásba vétel kérelemre történő hatósági eljárását, hanem bejelentés tételét teszi a lobbitevékenység jogszerű folytatásához szükséges és elégséges feltétellé. Eszerint a lobbista már a bejelentés megtételét követően jogszerűen kezdheti meg tevékenységét, nem kell megvárnia a KIH döntését. A nyilvántartásba vétel utólagos eljárási cselekmény, a bejelentést követő 10 munkanapon belül, hivatalból történik. 2. Szankciók alkalmazása A törvény szankciórendszere két eszközt alkalmaz. Az érdekérvényesítő tevékenység fontosabb szabályainak megszegése, valamint a negyedévenkénti lobbitájékoztató benyújtásának elmulasztása nyilvántartásból való törlést vonhat maga után. Ez a szankció értelemszerűen a nyilvántartásba vett lobbistákra vonatkozik. A bejelentés nélkül folytatott lobbitevékenységre vonatkozóan a törvény tízmillió forintig terjedő bírság kiszabását írja elő. Amennyiben a Hivatal a lobbitevékenységgel érintett közhatalmi szerv tájékoztatójából, bejelentés alapján vagy bármely más módon arról értesül, hogy valaki, vagy valamely szervezet úgy végez lobbitevékenységet, hogy nem szerepel a nyilvántartásban, köteles a bírság kiszabásához szükséges tényállást tisztázni és indokolt esetben bírságot kiszabni. Ettől a szankciótól várta a jogalkotó, hogy az üzletszerű érdekérvényesítés folyamatát a törvény hatálya alá tereli, de a törvény végrehajtása óta eltelt 3 és fél év során bírság alkalmazására nem került sor. 11 3. A nyilvánosság biztosítása A regisztrációval és az ellenőrzéssel összefüggő hatósági teendőkön túl a KIH közvetítő szerepe hangsúlyos, amely konkrétan a közzétételi feladatokon keresztül jelenik meg. Mivel a szabályozás a lobbitevékenység nyilvánosságának megteremtését tűzte ki célul, így a Hivatalnak is az egyik legfontosabb feladata, hogy a nyilvánosság számára az információhoz 11 Jogsértő lobbitevékenységgel kapcsolatos bejelentés és tájékoztatás nyomán, a tényállás tisztázása érdekében eddig mindössze hat esetben folytatott le vizsgálatot a Hivatal. A tényállás tisztázását követően az Ltv. 33. -a szerinti bírság kiszabása nem volt indokolt. 6

való hozzáférést biztosítsa, ezért nagy gondot fordítunk arra, hogy honlapunkon 12 a lobbitevékenységgel kapcsolatos információs felület relatíve naprakész frissítése történjen. A honlapon az általános tájékoztató tartalom mellett aktuális gyakorlati információkhoz juthatnak hozzá az érdeklődők, megtekinthetők a nyilvántartások, letölthetők a bejelentés megtételére, illetve lobbitájékoztatók benyújtására alkalmas formanyomtatványok, hozzáférhetők a lobbisták és a lobbival érintett közhatalmi szervek negyedéves tájékoztatói, a legfontosabb változásokról pedig közlemények útján értesítjük az olvasókat. 4. Kapcsolattartás A Hivatal arculatával összhangban kiemelt szempontként határozta meg, hogy a lobbitevékenységgel összefüggő igazgatási tevékenységet a szolgáltató jellegű közigazgatás jegyében végzi. A szolgáltatói mentalitás kidomborítása azért is szükséges, mert a lobbitevékenység nyilvánosságának biztosításával és a negyedévenkénti tájékoztatókkal összefüggő hatósági munka szinte folyamatos kapcsolattartást eredményez a Hivatal állandó ügyfeleinek számító lobbisták, az érintett közhatalmi szervek és a KIH között, így a feladat reprezentatív jellege különösen hangsúlyos. A kapcsolattartás módját tekintve fontosnak tartjuk a rugalmas, lehetőleg minél nagyobb arányú e-kapcsolatok kiépítését. A rendszeres legalább negyedévenkénti kapcsolattartás eredményeképpen az ügyfelek szakmai tevékenységén túl véleményük és a hatályos szabályozással kapcsolatos felfogásuk is ismertté vált a Hivatal előtt. A jogintézmény működésének kontrollálása érdekében meg kell vizsgálni, hogy milyen reakciók övezik a törvény végrehajtását a lobbitársadalom, továbbá a közhatalmi döntéshozatal intézményrendszere és a közvéleményt formáló média részéről és fel kell tenni a jogalkalmazás során felmerülő kérdéseket. A jogalkotói elvárások szerint alakult-e a hazai érdekérvényesítés fejlődése? Nem hiszem. A jelen tendenciák alapján láthatók-e a szabályozáshoz fűzött kedvező társadalmi hatások? Nem láthatók. Csupán a hatályos lobbijogszabályok végrehajtásától várható-e a közbizalom erősödése? Nem, további lépésekre van szükség. Milyen intézkedésektől várható a szabályozás érvényesülésének elősegítése? Javasolom, hogy az eddigi eredménytelenséget ne kudarcnak tekintsük, sokkal inkább tapasztalatszerzésnek, melynek nyomán a további lépések megtervezhetők. Értékeljük az eddigi a tapasztalatokat és keressünk hatékonyabb megoldásokat. Tanulmányom az ehhez szükséges információk összegezését és ötleteket kínál. IV. A lobbitörvény végrehajtási tapasztalatainak összegezése, a lobbitevékenység helyzete, megítélése Az elmúlt három és fél év tapasztalatainak összefoglalásához kiindulási pontként meg kell jegyezni, hogy a lobbitevékenység sajátos, jogi előzményekkel, gyökerekkel nem rendelkező intézménye a magyar jogrendszernek, ezért a társadalom és a közhatalmat gyakorló szervek kezdeti bizalmatlansága egyértelműen kitapintható volt a törvénnyel szemben. Ennek az ellenpólusát jelentette kezdetben a regisztrációt kérő lobbisták optimizmusa, ami bizakodásra adott okot. A kívánt társadalmi hatások eléréséhez azonban nem elégséges, ha csupán a lobbiszakma képviselői vannak tisztában tevékenységük jogi kereteivel és felvértezve ambícióval. A törvényi célok teljesüléséhez, a lobbitevékenység nyilvánosságának megteremtéséhez az is szükséges volna, hogy a szabályozást valamennyi közhatalmi szerv vezetői, munkatársai, a döntések előkészítésében és meghozatalában érintett ügyintézői megismerjék és annak alkalmazása napi gyakorlatukká váljon. A gyakorlat kialakítása 12 www.kih.gov.hu 7

azonban az elmúlt évek során nem történt meg, de jóval nagyobb baj, hogy a közhatalmi szervezetrendszer nagy hányadát tekintve el sem kezdődött 1. Lobbisták, lobbizók az érdekérvényesítői oldal Az érdekérvényesítés minden gazdasági szereplő számára szükséges, a közhatalmi szervekkel való partneri kapcsolat pedig sokuk és nem csak a nagy állami megbízásokra pályázó cégek számára gazdasági érdek. Üzleti kötődéseik, hatósági ügyeik révén, vagy a működésüket érintő jogi környezet alakítása érdekében a gazdasági társaságok képviselői naponta veszik fel a kapcsolatot állami hivatalokkal, önkormányzati szervekkel, képviselőkkel. A lobbisták társadalma egészen pluralisztikus képet mutat, mint ahogy az eddig megismert lobbi-témák tekintetében is megállapítható, hogy sokszínűek a hazai lobbizás irányai. A jogintézmény érvényesülése szempontjából viszont jellemzően két csoportba sorolhatók az érdekérvényesítők: a lobbisták [Ltv. 5. a) pont], akik tevékenységüket bejelentették, azt nyilvánosan, a jogszabályoknak megfelelően folytatják, őket a Hivatal regisztrálta, illetve a nyilvántartásban nem szereplő, jogszabálykerülő és láthatatlan lobbizók, akik az Ltv. szabályait figyelmen kívül hagyva juttatják hatékonyan érvényre a megbízójuk érdekeit, személyük és tevékenységük homályban marad. 1.1. Lobbisták 1.1.1. A regisztrált lobbisták száma csökken. A törvény hatályba lépése óta eltelt 3 évben a KIH összesen 240 lobbistát vett nyilvántartásba (ebből 76 személyt az első négy hónapban). Másfél éve sejlett fel először, hogy a szabályozási háttér hiányosságai, és különösen a gyakorlat fogyatékosságai a lobbisták kiábrándulását és számuk csökkenését fogják okozni. Ez a tendencia már zajlik, az utóbbi hónapok során több törlésre vonatkozó bejelentés érkezett a Hivatalhoz, mint a tevékenység megkezdésére vonatkozó ügyfélbeadvány. A lobbitevékenységre jogosítottak száma mára 200 fő alá csökkent. 13 1.1.2. A legnagyobb problémát mégsem a regisztrált lobbisták létszámának csökkenése jelenti, hanem az a megállapítás, hogy ezen személyek és tevékenységük a magyarországi lobbi egészét tekintve kevéssé reprezentatív, mivel a nyilvántartásban szereplő lobbisták többsége az elmúlt évek során egyáltalán nem fejtett ki érdekérvényesítő tevékenységet, negyedévenkénti tájékoztatóikban nem számoltak be érdemi munkáról. 14 1.1.3. Az érdemi tájékoztatókat vizsgálva kiderül, hogy kevés kivételtől eltekintve a bemutatott lobbitevékenységek nem igazán fajsúlyos ügyekhez, nem nagy állami megrendelésekhez, vagy meghatározó gazdasági érdekekhez kötődnek. Bár érdekes témát jelentettek a honvédségi tűzoltóautó megszerzése érdekében, az állatvédelmi célú, vagy a dohányreklámozás elleni lobbitevékenységek is, de nyilván szélesebb körű érdeklődésre tartott volna számot pl. a sztrádaépítésekhez, a metróberuházáshoz, a kormányzati negyed terveihez, az egészségbiztosítás magánosításának tervezetéhez, a privatizációs folyamatokhoz, az autógyár-, vagy abroncsgyártó üzem telepítéséhez, a több milliárdos vissza nem térítendő kormányzati támogatásokhoz, az influenza vírus elleni oltóanyag központi népszerűsítéséhez, vagy a BKV állami támogatásához fűződő lobbi nyilvánosságra hozatala. Látható, hogy a nemzetgazdasági szempontból jelentős esetek az elmúlt három évben nem jelentek meg a 13 2010. január 1-jén összesen 194 lobbitevékenység folytatására jogosult természetes személy szerepel a nyilvántartásban, tizeneggyel kevesebb, mint egy éve. 14 Az eddigiekben összesen több mint 2000 lobbitájékoztató tartalmának közzétételéről gondoskodott a KIH, amelyek között 178 érdemi tájékoztatóban összesen alig több mint 200 lobbi-eseményről számoltak be a lobbisták. A tájékoztatók a Hivatal honlapján olvashatók. 8

lobbitörvény hatáskörében, holott a jogalkotói célok, a közbizalom helyreállításának szándéka is inkább ezekre az ügyekre vonatkozóan teljesülne. 1.1.4. Általános jelenségként tapasztalható az aktív lobbisták kiábrándultsága. Ennek okaként a közhatalmi döntéshozók csekély fogadókészségét, a beadványaikra várt válasz elmaradását, a lobbitörvény laza kezelését lehet megnevezni. A lobbisták véleménye szerint az érdekérvényesítési lehetőségeik a lobbi szabályozásával nem növekedtek, a döntéshozók nem igazán veszik komolyan őket, az Ltv. eddig nem bizonyult alkalmas eszköznek ahhoz, hogy rábírják a közhatalmi szerveket arra, hogy az általuk képviselt gazdasági, társadalmi kérdésekkel foglalkozzanak. 1.1.5. A lobbisták elégedetlenségének okai: - a szabályozás egyensúlyainak hiánya a lobbistákat sújtó kötelezések túlsúlya, - a közhatalmi szervek munkatársai nem ismerik a lobbitörvényt, - a közhatalmi szervek bizalmatlan viselkedése a regisztrált lobbistákkal szemben, - nem fogadják őket, - beadványaikra nem kapnak választ, - a jogkerülő lobbi hatékonysága miatt nem jutnak megbízásokhoz. 1.2. A láthatatlan lobbizók 1.2.1. Kezdetben kedvező jelként értékeltük, hogy néhány meghatározó piaci szereplő is regisztráltatta alkalmazottait, és rendelte alá érdekérvényesítő tevékenységét 15 a nyilvánosság követelményének. Mára ez a kör nem bővült, pedig azt senki nem gondolja, hogy pl. a Magyarországon letelepedett vagy beruházni kívánó multinacionális cégek képviselői nem lobbiznak a befektetéseiket, gazdálkodásukat, közterheiket, munkavállalóikat érintő jogi környezet kialakítása érdekében. Csak példálózó jelleggel kezdem el felsorolni a hiányzókat, mert mindenképpen gondolatébresztő, hogy a pénzügyi válsággal küzdő pénzintézetek, a legnagyobb állami megrendeléseket sorra elnyerő építőipari cégek, a több ezer alkalmazottat és beszállítóikat eltartó autó- és alkatrészgyártók, a termőföldek használati jogáért küzdő agrárcégek, a frekvenciákért harcoló kereskedelmi műsorszolgáltatók, az élelmiszergyártók, a nagy áruházláncok, a mobil-szolgáltatók, stb. nem az Ltv. figyelembe vételével, nem regisztrált lobbistán keresztül veszik fel a kapcsolatot a közhatalmi szervekkel. 1.2.2. Egész gazdasági ágazatok lobbitevékenysége maradt a homályban, az elmúlt három évben egyáltalán nem találkozhattunk az agrárium, a pénzügyi szektor, az építőipar, a közműszolgáltatók, az energia szektor, a könnyűipar, a kereskedelem, a turizmus, a média, stb. lobbistáival. Ez természetesen nem azt jelenti, hogy az egyes ágazatok nagy cégei nem érvényesítenék érdekeiket akár állami, akár önkormányzati szinten. Sokkal inkább feltételezhető, hogy az informális keretek, átláthatatlan viszonyok között kialakult érdekkijáró mechanizmusok és a korrupciós csatornák érvényesülnek a továbbiakban is a közhatalmi döntések befolyásolásánál, szereplőik és eredményeik a Hivatal előtt és így a közvélemény előtt továbbra is rejtve maradnak. Ez a gyakorlat azonban nem elsősorban a szabálytalanul lobbizó cégeknek, érdekcsoportoknak róható fel, hiszen ők csak az érdekeiket juttatják hatékonyan érvényre a lehetséges módokon. A hiba a közhatalmi oldalon van, hiszen a közhivatalok viselői, a döntéshozók biztosítanak széles körben teret a jogszabálysértő 15 A lobbitörvény látókörébe került multicégek a legális érdekkijárás ellátására két megoldást alkalmaztak: saját lobbistát vetettek nyilvántartásba (Pl. MOL, Audi, Michelin, Novartis, Pfizer) vagy nyilvántartásba vett külső lobbista közreműködését vették igénybe (Pl. Philip Morris Magyarország Kft.) 9

érdekérvényesítés gyakorlatának, sőt egyes tapasztalatok szerint fogadókészségük egyenesen csökken, ha regisztrált lobbistával találják szembe magukat. Ezek a tapasztalatok nem segítik elő a piaci szereplők jogkövető magatartását, és a regisztrált lobbistával rendelkező cégek kiábrándulását okozzák. 1.2.3. A piaci szereplők jogkerülő magatartásának főbb okai: - nem ismerik a lobbitörvényt, - a közhatalmi szervek képviselői a kapcsolat-felvételeknél nem követelik meg a jogkövető magatartást, az Ltv. alkalmazását, - a kapcsolatok informális jellegéhez nem fűződnek jogkövetkezmények, - az átláthatóság kerülése üzleti érdek, - a korrupció tradíciója, - a szabályozási, gyakorlati hiányosságok miatt az Ltv. nem tűnik hatékony eszköznek, - a motiváció hiánya nem éri meg regisztrálni, mert így is elérik, amit akarnak, - a hatékonyság érdekében választják a jogszabálykerülő megoldásokat, - nincsenek pozitív példák a sikerre (pl. kis cég is érhetne el jogszabály-módosítást), - nincs komoly visszatartó erő a Hivatal nem bírságol. 2. A lobbitevékenységgel érintett közhatalmi szervek a fogadó oldal A közhatalmi szerveknek az Ltv. végrehajtására vonatkozó hozzáállása terén lesújtó tapasztalatokat szereztem. A minisztériumok ugyan már a 2006. év során kidolgozták belső szabályzataikat a lobbitevékenységel kapcsolatos feladatok ellátásának rendjére, ezekben megtörtént a lobbisták fogadására feljogosított vezetők kijelölése, a hétköznapi hivatali gyakorlat kialakítása azonban kevés kivétellel még a minisztériumok szintjén sem valósult meg. Általános attitűdnek tűnik, hogy a közhatalmi szervek munkatársai a lobbitörvény rendelkezéseit magukra nézve nem tartják kötelezőnek, a szabályozást kevésbé ismerik, betartására ezért nem ügyelnek, a döntéseiket érintő lobbitevékenységet nem ismerik fel, a jogszabálykerülő lobbit nem jelentik. A szervek lobbitájékoztatót rendszerint nem készítenek, azt legfeljebb a Hivatal felhívásaira válaszul küldik meg, de az is előfordul, hogy minisztériumokat több alkalommal is fel kell hívni nyilatkozattételre, és válaszukat akkor sem kapjuk meg. A közhatalmi szervek hozzáállása eredményezi legfőképp, hogy a lobbitevékenység nyilvánossága kielégítő mértékben nem valósulhat meg. 2.1. Meglátásom szerint a közhatalmi döntéshozó szervek munkatársai nem ismerik részleteiben, s emiatt gyakran tévesen értelmezik a törvényt, és napi kapcsolataik terén nem alkalmazzák. Pedig a hatályos jogszabályok kötelező érvényűek, a közhatalmi szervektől pedig alaphangon volna elvárható a jogkövető magatartás, az Ltv. sikertelenségének mégis az a legfőbb oka, hogy a közhatalmi szervek alig alkalmazzák. Még ha a törvény létéről van is tudomásuk, az alkalmazásához szükséges információkkal nem rendelkeznek, erre vonatkozó tájékoztatást, (pl. a felettes szerv által kiadott) felhívást, figyelmeztetést eddig nem kaptak. Az sem tudatosult széles körben, hogy az Ltv. végrehajtásában a főszerep a közhatalmat gyakorló szervek vezetőire hárul. Ők határozzák meg ugyanis annak körülményeit, hogy milyen módon kerülhetnek kapcsolatba velük és munkatársaikkal az érdekérvényesítők, a gyakorlatban milyen keretek között biztosítanak lehetőséget a kezdeményezésre, a döntések befolyásolására, a véleményezésre, szabályozási javaslatok tételére. 2.2. A lobbisták visszajelzései alapján kénytelen vagyok megállapítani, hogy a közhatalmi döntéshozók a kormányzati szinttől az önkormányzatokig fogadókészsége csekély, a 10

náluk bejelentkező lobbistákkal ritkán törekednek partneri viszony kialakítására, megkereséseiket általában felesleges munkateherként értelmezik. A lobbi-megbeszélésről ugyanis a közhatalmi szerv képviselőjének emlékeztetőt kell készítenie, amely röviden összefoglalja a találkozón elhangzottak lényegét, majd a negyedévet követő hónap során lobbitájékoztatóban kell beszámolnia az eseményről. Az emlékeztető- és tájékoztató-készítés elkerülése érdekében az érintett szervek többnyire elutasítják a kezdeményezéseket, vagy ragaszkodnak az informális jellegű megbeszélésekhez. 16 A lobbisták gyakran csak hosszú idő után kapnak választ a kezdeményezésükre, addigra pedig a konkrét ügy idejét múlttá válhat. 2.3. Általános jelenség, hogy a közhatalmi szervek a negyedévenkénti lobbitájékoztatóikat nem küldik meg a KIH részére, még azokra az érdekérvényesítő célú tevékenységekre vonatkozóan sem, amelyet regisztrált lobbisták fejtenek ki előttük. Éppen ezért a Hivatal gyakorlatává vált, hogy a negyedéves határidők lejártát követően a lobbisták tájékoztatóinak állításaira hivatkozva kampányszerűen gyűjti be a lobbitevékenységgel érintett szervek nyilatkozatát. 17 Annak ellenére, hogy a válaszadásra 15 napos határidő kitűzésével kéri fel a Hivatal az érintett szerveket, gyakran előfordul, hogy a hivatkozott eseményről a szervek csak hónapok múltán közlik tájékoztatásukat. 2.4. A felhívásra adott válaszok sok esetben arra szorítkoznak, hogy a lobbista által megkeresett szerv kifogásolja a hivatkozott kapcsolatfelvételnek a lobbitevékenységként történő minősítését, és azon álláspontját ismerteti, hogy valamely formai vagy jogértelmezési okok miatt az eset szerinte a lobbista állításaival ellentétben nem tartozik az Ltv. hatálya alá. 18 Téves jogértelmezésre, vagy alaptalan kifogásokra válaszul a Hivatal álláspontjáról az érintett szervet értesíti. Így történt ez az alábbi esetben is. Egy nagy multicég lobbistái minisztériumi vezetőkkel folytatott tárgyalások sorozatáról számoltak be. A lobbisták tájékoztatói arról adtak számot, hogy különösen a munkahelyek megőrzésével kapcsolatos pályázati kiírások feltételeinek meghatározása ( a pályázati kiírások nagyvállalatokra szabásának lehetőségei ) és a rugalmas munkaidőkeretekkel kapcsolatos jogszabályalkotás érdekében fordultak kezdeményezéseikkel és javaslataikkal az érintett tárca vezetőihez. A minisztérium az egyeztetésekről tájékoztatót nem küldött, ezért a Hivatal a tárca társadalmi kapcsolatokért felelős szakállamtitkárát kérte fel nyilatkozattételre. Rövidesen telefonált a vállalat egyik lobbistája és azzal a kéréssel fordult a Hivatalhoz, hogy szeretnék visszavonni a tájékoztatóikat. A kérést azzal indokolta, hogy a levelünkre hivatkozva felhívták a minisztériumból. Mivel fontosak számára a minisztériumi kapcsolatok, ezért nem akar kellemetlenséget okozni nekik. A tájékoztató visszavonására természetesen nem adhattunk lehetőséget. A minisztérium rövidesen megküldött válasza főként azon alapult, hogy a tárca álláspontja szerint a hivatkozott tárgyalások alkalmával igazából nem történt lobbitevékenység... Annak ellenére állították ezt, hogy a felhívást megelőző fél évben a minisztériumi vezetők (miniszter, szakállamtitkár) összesen öt alkalommal (!) fogadták a vállalat lobbistáit. A minisztérium tájékoztatása alapján ezek csupán bemutatkozó látogatások voltak, melynek keretében tájékoztatást adtak a cég gazdasági helyzetéről és kilátásairól, de konkrét felvetésük ezzel 16 Volt arra is példa, hogy a minisztériumi vezető bár személyes megbeszélésen fogadta a lobbistát, a megbeszélést ugyanakkor informális találkozóvá minősítette, a jegyzőkönyvvezetőt kiküldte az irodából, így az Ltv. szabályai nem érvényesülhettek. 17 Pl. a 2009. III. negyedévre vonatkozóan a lobbisták tájékoztatói alapján 13 lobbitevékenységgel érintett közhatalmi szerv közül 12 részére kellett felhívást küldeni a tényállás tisztázása érdekében, mert tájékoztatóikat a Hivatalnak nem küldték meg. Ez az arány volt jellemző a korábbi negyedévekhez kötődően is. 18 Csak 2009. első két negyedévében összesen 8 megkeresett szerv hivatkozott válaszában arra, hogy - véleménye, jogértelmezése szerint - a lobbista kapcsolatfelvétele nem minősül lobbitevékenységnek. 11

kapcsolatban nem volt. Ez az állítás megválaszolatlanul hagyta, hogy milyen típusú egyeztetés(ek) indokolták az ötszöri kapcsolatfelvételt. A tárca arra is hivatkozott, hogy a lobbisták e minőségüket nem fedték fel a minisztériumi vezetők előtt, és nem közölték, hogy kapcsolatfelvételük célja lobbitevékenység folytatása. Elismerve a felvetés jogosságát, miszerint a lobbistának a tárgyalás elején közölnie kell a megbízója neve mellett a kapcsolatfelvétel célját is, az is egyértelműnek tűnik, hogy a tárgyalópartner státusának tisztázása nem tekinthető kizárólagosan a lobbista kötelességének. A tárgyalópartner által kifejtett érdekképviseleti tevékenységet értelemszerűen nem csupán attól fogva kell az Ltv. hatálya alá tartozó lobbitevékenységnek tekinteni, hogy a regisztrált lobbista az első kapcsolatfelvétel alkalmával felmutatja lobbiigazolványát és magát lobbistaként mutatja be, fellépését pedig lobbitevékenységként nevesíti. A minisztérium kifogása teljességgel alaptalan volt. A közvélemény számára amúgy is egyértelműnek látszik, hogy egy multinacionális cég, egy több ezer munkahelyet fenntartó vállalatóriás az üzleti érdekeit, a gazdasági környezetét, a munkavállalóit érintő kérdésekben lobbitevékenységet végez, a közhatalmi döntéshozatali folyamatokra hatást kíván gyakorolni, beágyazva abba saját szempontjait. Azt is látni kell, hogy az ország meghatározó vállalatai lobbi-célú fellépéseikkel közvetve képviselik az egész nagyvállalati érdekszféra igényeit. Ezt a tevékenységet a fenti esetben hivatkozott vállalat példaértékűen, az Ltv. szabályainak a figyelembe vételével kívánta gyakorolni, vállalva a nyilvánosságot, a kormányzati kapcsolattartással megbízott vezetői ezért kérték felvételüket a lobbisták nyilvántartásába. A cég jogkövető magatartása azonban az érintett minisztérium számára valamilyen okok miatt kellemetlenséget jelentett. A tárca tájékoztatását kénytelenek voltunk tudomásul venni, de az ügyre vonatkozóan állásfoglalást adtunk ki részükre rámutatva eljárásuk visszásságára. Az érintett vállalat lobbistái azóta nem jelentettek be további lobbitevékenységet. 2.5. A közhatalmi tájékoztatási kötelezettséghez fűződnek azok a csalódást keltő tapasztalatok is, amikor a KIH konkrét felhívására a megkeresett szervek nem válaszolnak. Több minisztérium is adós hónapok óta a válasszal, közülük van olyan, amelyik immár negyedik felhívásunkat hagyta figyelmen kívül. Mivel a közhatalmi szervek mulasztása jelenleg nem szankcionálható, ezért a KIH eszköztelen a problémával szemben, és nincs lehetősége a megkeresett szervek nyilatkozatának kikényszerítésére. 2.6. Mint az a fentiekből kiderül, a lobbitevékenységgel érintett szervek a regisztrált lobbisták tevékenységével kapcsolatosan sem nyújtanak kielégítő tájékoztatást, az egyik legsúlyosabb hiányosságnak mégis azt tartom, hogy az Ltv. végrehajtásában főszereplő döntéshozók nem jelzik az illegális érdekérvényesítő tevékenységet, amelyet nem regisztrált lobbisták végeztek. Valószínűnek tartom, hogy gyakran fel sem ismerik az ilyen jellegű kapcsolatfelvétel jogsértő jellegét. Így maradhat homályban a legnagyobb gazdasági szereplők informális lobbizása, ezért nem kerülhet felszínre az, hogyan kerülnek a kedvezményezettek a döntéshozók látókörébe, milyen csatornákon keresztül kezdődött a kapcsolatfelvétel, hogyan jutott el az érdekérvényesítők, illetve megbízóik javára szóló döntésig az állami, önkormányzati szándék. Tájékoztatás, bejelentés híján a Hivatal a tényleges lobbizás feltárását megkezdeni nem tudja, a jogsértők szankcionálására, esetlegesen példa statuálására (a közvélemény és a jogsértő gyakorlatot folytató érdekérvényesítők figyelmének felhívása érdekében) eddig nem volt lehetőség. Úgy vélem, hogy ez a hiányosság 12

nem elsősorban a törvény hibája, hanem a gyakorlat fogyatékossága, de a probléma alapját képezi a lobbitörvény némely rendelkezésének 19 pontatlan megfogalmazása is. A lobbitevékenység szabályozásának valamennyi rendelkezését figyelembe véve megállapítható, hogy a jogalkotó szándéka nem az volt, hogy a közhatalmi szervek tájékoztatói csak a regisztrált lobbistákra vonatkozóan tartalmazzanak adatokat, nyilatkozatokat, hanem a szervet érintő mindenfajta lobbitevékenységet, kapcsolatfelvételt jelezzenek a KIH felé. Az Ltv. több rendelkezése alapján okkal vonható le az a következtetés, hogy a közhatalmi szervnek tájékoztatást kellene küldenie akkor is, ha lobbitevékenységet ténylegesen olyan személy végez, aki nem szerepel a nyilvántartásban. A KIH feladata a kapcsolatfelvételt és az eljárást minősíteni, és a szükséges hatósági intézkedéseket megtenni. 2.7. A lobbitörvény szűk körű alkalmazását tanúsítja az a tény is, hogy a közhatalmi szerveknek csupán nagyon kis csoportját képezik azok, akik akár csak egyszer is bárminemű lobbi-eseményről tájékoztatták a Hivatalt. A közhatalmi szervek többsége, és nemcsak önkormányzati szinten, de több olyan köztük a jogszabály-előkészítés országos fellegvárainak számító minisztérium is van, amely a lobbitörvény több mint három évvel ezelőtti hatályba lépése óta egyetlen lobbitájékoztatót sem készített. A fenti tényből a Hivatal és a közvélemény számára két következtetés vonható le. - Egyrészt ha a jogszabály-előkészítést nagyüzemben végző minisztériumoknál, és a rendeletalkotáshoz kapcsolódóan az önkormányzatoknál azért nem készítenek lobbitájékoztatót, mert valóban nem történik az Ltv. szerinti lobbitevékenység, akkor felmerül a kérdés, hogy megfelelően ragadja-e meg a hatályos szabályozás a lobbizás kérdéskörét. - Ezzel együtt feltételezhető az is, hogy a lobbitörvény gyakorlata nem valósul meg a szerveknél a döntéshozatali munka során, ebben az esetben a végrehajtást kell erősíteni. Az azonban aligha hihető, hogy e szerveknél az elmúlt években nem történt egyetlen kísérlet sem a döntések befolyásolására. 2.8. A közhatalmi szervek passzivitásának okai: - a lobbitörvényt nem ismerik, ezért nem alkalmazzák, - a szabályozási pontatlanságok, - a lobbitevékenység elhatárolásának nehézsége, - az Ltv. rendelkezéseiből fakadó kötöttségek és munkaterhek elkerülése, - nincs kényszerítő erő a mulasztás szankciójának hiánya, - az informális egyeztetések hagyományai, - a korrupció elterjedése. V. A jogszabályi felülvizsgálat indokai A törvény életre hívásával, a lobbi jogi kereteinek meghatározásával egyértelművé vált, hogy a végső cél csakis az lehet, hogy a mindenki előtt nyitott lobbitevékenység integrálódjon a jogalkotás világába, a közhatalmi szervek viszonyulása partneri, a lobbistákkal való kapcsolattartás pedig felfejthető, és nyilvános legyen. Csak ilyen feltételekkel várható el a törvényi törekvések elérése, az átláthatóság, a tiszta közélet megteremtése, a közbizalom erősödése. A jelenlegi állapotok távol vannak azoktól a céloktól, amiket a jogalkotó kitűzött. 19 Pl. az Ltv. 30. (4) bekezdésének szövege 13

1. Érvelés a jogszabály-módosítás szükségessége mellett A lobbiszabályozás időhorizontja hosszú távú, sikere esetén évtizedekre meghatározhatja a közélet viszonyait. Az elmúlt másfél évtizedben a lobbitörvény megalkotását a magyar politikai élet meghatározó pártjai tűzték zászlajukra. Éppen ezért annak a lehetősége nem látszik valószínűnek, hogy a leendő kormányzatok a törvény hatályon kívül helyezésével feladnák a lobbizás jogi keretek közé rendezését, annulálják a szabályozás eddig elért eredményeit és újra a homályba száműzik a lobbitevékenységet. Lobbitörvény van és lesz. Politikai vetületei miatt nyilván kínos a szabályozási kísérlet eddigi eredménytelenségének beismerése, és talán kockázatosnak látszik a téma ismételt felvetése, de még károsabb volna meghátrálni. Az ország vezetése 2006-ban elvetette a kockát azzal, hogy belevágott a lobbi megregulázásába, lépjünk hát előre, mivel hátralépni nem lehet, megállni pedig nem érdemes. A továbblépés legfőbb záloga a jogalkotó kezében van. A KIH, mint végrehajtó hatóság a lobbira vonatkozó jogszabályok érvényesülési vizsgálatáról folyamatos visszacsatolást küld a jogalkotó felé. Az igazgatási tapasztalatok mérlegelése nyomán született az a megállapítás, hogy a lobbi-ágazat fellendüléséhez, a lobbitevékenység legális gyakorlatának széles körű elterjedéséhez a szabályozási háttér módosítása feltétlenül szükséges. A progresszív fejlődés képviseletében a Hivatal már 2008. év elején javaslatokat készített az Ltv. és a Korm. rendelet korszerűsítéséhez, melyet megküldött az IRM számára. Javaslataink felhívták a figyelmet a legfőbb szabályozási hiányosságokra, pontatlanságokra, amelyek kiküszöbölése a törvényes lobbizás jogintézményének megerősödését eredményezhetné. Javasoltuk többek között egyes törvényi definíciók pontosítását, ösztönzők beépítését, a regisztrált lobbisták jogosultságainak (főként a személyes meghallgatás lehetőségének) szélesítését, a közhatalmi szervek kötelezettségeinek növelését, a bírság kiterjesztését. 2008. őszén a kormányzati korrupcióellenes programmal összhangban az IRM tervezetet készített az Ltv. módosítására (a továbbiakban Tervezet). Örömmel tapasztaltuk, hogy a Tervezet előkészítése során figyelemmel voltak a KIH korábbi észrevételeire, és javaslataink jó néhány eleme szerepelt a szövegben. A Tervezet számos jobbító, előremutató módosítást tartalmazott, melyek révén kiküszöbölhetővé vált volna néhány fentebb ismertetett hiányosság, bár némely felvetésével nem értünk egyet. Mint érintett szakhivatal a Tervezettel kapcsolatos véleményezésünket a minisztériumba eljuttattuk. A 2009. októberében ismertetett kormányzati anti-korrupciós csomag ismertetésekor kiderült, hogy a kormányzat korrupció elleni stratégiájának egyelőre nem képezi részét a lobbitevékenység helyzetének rendezése, az Ltv. érdemi módosítása elmaradt. Általános vélemény, hogy a korrupció olyan, mint az időjárás: holnap is lesz. Rutinszerű terjedése ráadásul egyre komolyabb terhet jelent a nemzetgazdaságnak, ezért mind nagyobb súlyként nehezedik a kormányzatra a feladat, hogy a korrupciós visszaélések széles gyakorlatát visszaszorítsa. Meggyőződésem, hogy a lobbitörvény megfelelő módosítása a korrupció elleni lépések hatásait erősíthetné azzal, hogy felkínálja egy legális és hatékony érdekérvényesítési rendszer lehetőségét. Elsősorban a jogszabály-módosításban látszik a lehetősége annak, hogy a hazai érdekérvényesítés e legális formája megerősítést nyerjen a korábbi, szabályozatlan viszonyok között bebetonozott érdekkijáró csatornák, és a korrupció eredményeivel szemben. A társadalom, a közvélemény bizalmáért folyamatosan harcban lévő 14

politikai tényezők, a lobbiszakma képviselői 20 mind azt igénylik, hogy a lobbiszabályozás működjön, komolyan lehessen venni és a gyakorlati megvalósulás terén ne váljon zsákutcává. Az a véleményem, hogy mindazok, akik értik a lobbizás jelentőségét (gazdasági társaságok, multik, civil szervezetek, stb.) és ismerik a lobbizás jelenlegi gyakorlatát (lobbisták, lobbiszervezetek), támogatásukról biztosítanák a tárcát a lobbitörvény ösztönző hatású, ütőképes módosításában. A minisztérium rendelkezik is az erre alkalmas Tervezettel, melynek finomhangolását és társadalmi vitáját követően a módosítás jelentősen javíthatna lobbitevékenység körülményein, lehetővé téve annak fokozottabb érvényesülését. 2. Módosítási javaslatok a lobbitevékenységről szóló jogszabályokhoz A KIH javaslatai alapján és a Tervezet figyelembe vételével a következőkben felvázolom szabályozási elképzeléseink gerincét, melyek elmozdulást jelenthetnek a jelenlegi holtpontról és a szabályozási kulcspontok megragadásával a későbbiekben útjelzőként szolgálhatnak a módosítást elhatározó kormányzati szakemberek számára. 2.1. Civilek a lobbitörvény hatálya alatt A törvénytervezet vitája során meghatározó téma volt a civil szervezetek érdekérvényesítő tevékenységének a lobbitörvény égisze alá rendezése. Ez a kérdéskör a törvény hatályba lépése óta is rendre beleszövődött a lobbiszabályozásról folyó közbeszédbe, mivel a kivétel lehetővé teszi, hogy az egyes piaci ágazatok konkrét szereplői a gazdasági érdekeik védelmére létrehozott egyesületeken keresztül jogkerülő módon, láthatatlanul lobbizhassanak. A hatályos Ltv. ugyanis elkülöníti a lobbitevékenységet a gazdasági, társadalmi érdekek védelmére létrehozott szervezetek (pl. egyesület, alapítvány, köztestületek) érdekérvényesítő tevékenységétől. E civil szervezetek tagságuk érdekeit képviselik a közhatalmi döntéseket hozó szerveknél, tevékenységükből hiányzik az üzletszerűség, így jelenleg fogalmilag sem tartoznak a lobbitevékenységet végzők közé. A kivétel azonban álruhát ölt és megkísérti a szabályt. Meg kell ugyanis említenem, hogy az elmúlt évek legaktívabb lobbistája egy civil szervezet által formálisan megbízott lobbista, aki így kívánt tevékenységének további nyilvánosságot teremteni, ezért alárendelte magát a törvény előírásainak. A lehetőségük tehát megvan a civil szervezeteknek arra, hogy lobbi-megbízást kötve igénybe vegyék a lobbitörvény szabályrendszerét, általánosságban azonban nem igénylik, hogy kiterjedjen rájuk a törvény hatálya, hiszen ez kötelezettségeket róna rájuk, de érdemi jogosultságokat nem ad cserébe. 21 A társadalmi szervezetek érdekképviseleti lehetőségeinek vizsgálatakor ki kell térnem arra is, hogy a civil szervezetek a lobbitörvénytől függetlenül közvetlenül az Országgyűléshez akkreditálhatják magukat. A Magyar Országgyűlés Házszabálya értelmében az Országgyűlés főtitkára jegyzéket vezet azokról a bejegyzett országos érdekképviseleti és társadalmi szervezetekről, amelyek kérik jegyzékbe vételüket. 22 A jegyzékben szereplő csaknem 700 civil szervezet az Országgyűlés Civil Irodáján keresztül kapcsolatot vehetnek fel a parlamenti bizottságokkal, minisztériumokkal, figyelemmel követhetik, hogy a készülő jogszabályok érintik-e tevékenységi körüket. A jegyzékbe vétel azonban az érintett szervezeteknek további, 20 A Public Affairs Tanácsadó Szakmai Szövetsége (PATSZ) 2008. áprilisban az Ltv. módosítására vonatkozó beadvánnyal fordult az igazságügyi és rendészeti miniszterhez. 21 Ennek hangot is adtak az Ltv. első évfordulójával kapcsolatosan megrendezett 2007. október 5.-i, Hogyan szabályozza a lobbitörvény a lobbizást? című szakmai konferencia szekcióülésein. 22 46/1994. (IX.30.) OGY határozat a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról, 141. (1) 15

a gyakorlatban is érvényesíthető fellépési jogosultságot nem biztosít, ezért egy ösztönző hatású lobbitörvény könnyen támogatásra találna körükben. A hazai érdekképviseleti szféra egészére hatással lenne, hogy a Tervezet feloldaná a társadalmi szervezetek kivételét, és a civil érdekérvényesítést is a törvény hatálya vonná. A törvény személyi hatályának kiterjesztése komoly gyakorlati kérdéseket vethet fel, hiszen az eddig nyilvántartásba vett 40 lobbiszervezet alig félszáz lobbistája helyett több száz szervezet jelenhetne meg tagjaival együtt (mint lobbisták) a Hivatal látókörében. A civil érdekérvényesítésnek a törvény alá rendelésére vonatkozó javaslat a lobbi-folyamatok fokozottabb nyilvánosságának irányába mutat, ami hosszú távon elősegítheti a szabályozás céljainak teljesülését, a lobbitevékenység elismertségének és presztízsének növelését. 2.2. A lobbiszervezet státusa Gyakori kérdés, hogy miért érdemes egy jogi személynek, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetnek lobbiszervezetként nyilvántartásba vetetnie magát? A lobbitevékenységgel foglalkozó értekezések már kezdetben is kritikával illették, hogy a magyar szolgáltatási piac vezető lobbicégei alig regisztráltatták magukat. A szabályozás rendelkezik ugyan a lobbiszervezetek nyilvántartásáról, a regisztráció feltételeiről, jogosultságokat azonban nem határoz meg számukra. A lobbitevékenység kifejtése és a kötelezettségek is a lobbistákhoz kötődnek. A lobbiszervezet csupán egy megbízási láncolat tehetetlen elemeként szerződő félként kapcsolódhat be az érdekképviseleti folyamatába, a tényleges lobbitevékenységet a szervezet lobbistája folytathatja. A lobbista léphet kapcsolatba a közhatalmi szerv képviselőjével (levelet ír, telefonál, tárgyal, reprezentál stb.), a lobbiszervezetnek ezért tájékoztatási kötelezettsége sincs. A definíció pontosításával és a lobbiszervezetre vonatkozó rendelkezések összehangolásával a lobbiszervezet státusának tisztázása szükséges, különösen, ha a módosítással a civil szervezetek is a törvény hatálya alá kerülnek és az érdekérvényesítési folyamatokban lobbiszervezetként jelennek meg. 2.3. A közhatalmi döntés A közhatalmi döntés definícióját a törvény a döntéshozó szervek, személyek oldaláról ragadja meg, és úgy határolja be a lobbitevékenység célszemélyeinek körét, hogy a közhatalmi döntések lehető legszélesebb értelmezését adja meg. A törvény a jogalkotás körébe tartozó döntéseken túl a hatósági és egyéb jogalkalmazói tevékenységre is vonatkozóan határozza meg a közhatalmi döntés fogalmát, de ez a széles értelmezés nem szolgálta a törvény életképes működését. A közhatalmi döntés meghatározását érintetlenül hagyná a Tervezet, pedig újragondolása az alábbiak szerint indokolt volna. 2.3.1. Az önkormányzatok hatókörébe tartozó döntésekre irányuló lobbitevékenységről az elmúlt években nem szerezhettünk tapasztalatot. A gyakorlat azt mutatja, hogy az önkormányzat, ezek szervei, tagja vagy tisztségviselői, továbbá az ezek irányítása, illetve felügyelete alá tartozó szervek, intézmények, és a velük kapcsolatban állók feltehetőleg nem ismerik, de mindenesetre nem alkalmazzák a lobbitörvény rendelkezéseit, hiszen ebből a körből az elmúlt évek során semmilyen jellegű tájékoztatás, bejelentés vagy akár kérdés nem érkezett a Hivatalhoz. Jogalkotói döntést igényel, hogy szükséges-e az önkormányzati iskolák, kórházak, rendelőintézetek, levéltárak stb. jogszabályban meghatározott feladat és hatáskörébe tartozó döntését befolyásoló tevékenységet a szabályozás körébe vonni, mivel az 16

ilyen horderejű döntések (pl. ki festi ki az osztálytermeket) hátterének nyilvánosságához jelentős társadalmi érdek nem fűződik, hivatalból történő felderítésük nem lehetséges és szükségtelen. 2.3.2. Sokkal fajsúlyosabb az állami vagyon kérdésköre. Mindig közérdeklődésre tart számot, hogyan kerülnek az állami tulajdonú vagyontárgyak az egyes magánszemélyek vagy gazdasági társaságok érdekeltségébe. Annak a tükrében is újragondolásra érdemes a közhatalmi döntés fogalmának meghatározása, mivel az Ltv. után született Vagyontörvény 23 az állami vagyonnal való gazdálkodás kereteit a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt.-én keresztül magánjogi viszonyok közé helyezte, ezzel együtt a teljes magyar állami tulajdonra vonatkozó érdekérvényesítés kikerült a lobbitörvény hatálya alól. Az állami vagyon feletti tulajdonosi jogok összességét gyakoroló Nemzeti Vagyongazdálkodási Tanács és az MNV Zrt. az Ltv. szerinti közhatalmi szervnek nem tekinthető, mivel működését a Kormány, vagy miniszter közjogi értelemben nem irányítja vagy felügyeli. A részvényesi jogokat a pénzügyminiszter gyakorolja, ez azonban nem alapozza meg azt a megállapítást, hogy a Tanács és a MNV Zrt. a miniszter irányítása, felügyelete alá tartozna, így döntéseik befolyásolására az Ltv. rendelkezései nem irányadók. Ezen a helyzeten az Ltv. módosításával változtatni kellene, az állami vagyonnal való gazdálkodás ugyanis a lobbizás fontos célpontja. 2.4. A megbízás A lobbitevékenységet megbízás alapján lehet végezni, ez a törvényi definíció egyik lényegi eleme. A törvény alkalmazásában megbízás alatt kell érteni a lobbitevékenységre vonatkozó megbízási- vagy munkaszerződést. 24 Nehezen elképzelhető viszont, hogy egy ügyvédi megbízásban, munkaszerződésben, munkaköri leírásban kifejezetten a közhatalmi szervek befolyásolását célozó tevékenység végzését tűznék ki. Meg kell vallanom, hogy az elmúlt évek során ilyen speciális megbízási formával nem találkoztam. Attól pedig, hogy egy multinacionális cég kormányzati kapcsolatokért felelős munkatársának a munkaszerződése nem tartalmazza kifejezetten a közhatalmi döntések befolyásolását, mint munkaköri feladatot, konkrét tevékenységével nap mint nap megvalósíthatja a vállalatért való lobbizás cselekményét. A Tervezet a megbízás meghatározásának kiterjesztésével korábbi javaslatunk szó szerinti átvételével már életszerűbb megközelítést alkalmazna a következő megfogalmazásban: megbízási vagy munkaszerződés megkötése, amely alapján a megbízott vagy az alkalmazott lobbitevékenységet folytat. 2.5. Gazdasági társaságok a törvény hatálya alatt A törvény értelmezése során a leggyakrabban felmerülő kérdés az volt, hogy kiterjed-e a törvény hatálya a gazdasági társaságok cégvezetőire, így ezt a kérdést egy esetleges módosításnak egyértelműen rendeznie kell. Jelen jogértelmezésünk szerint a gazdasági társaságok cégvezetői csupán e tisztségükből eredően automatikusan nem válnak lobbistává. A gazdasági társaságokról szóló 2004. évi IV. törvény (Gt.) szerinti ügyvezetés és képviseleti jogosultság, továbbá a Ptk.-nak a képviseletre vonatkozó rendelkezései szerinti tevékenységük általános képviseletet jelent, így nem tartozik az Ltv. hatálya alá. A hatályos jogszabályszöveg szerint a lobbitevékenység lényegi ismérve az, hogy kifejezetten a lobbitevékenységre vonatkozó megbízási, vagy munkaszerződés alapján, ellenérték fejében kifejtett közhatalmi döntésbefolyásolás történik. Márpedig a 23 az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény 24 Ltv. 1. (1) bekezdés, valamint 5. h) pontja 17

gazdasági társaságok ügyvezetői, üzletvezetői, vezérigazgatói az említett törvényekben megjelölt feladatukat általános cégvezetői stb. megbízás alapján végzik, amely pedig sokkal tágabb körű, mint a lobbitevékenységre vonatkozó speciális megbízási-, vagy munkaszerződés tartalma. A megbízás törvényi meghatározásának a javaslataink szerinti kiterjesztésével az érintett cégvezető által kifejtett magatartás kerülne az értelmezés központjába, így a cégvezetők érdekérvényesítő tevékenysége már lobbinak minősülhet. A pragmatikus szempontok azonban óvatosságra intenek. A gazdasági szervezetek száma Magyarországon több mint egymillió, emellett 15.000 költségvetési és társadalombiztosítási szervezet működik. Ha abból indulunk ki, hogy a társaságok közül csak minden ezredik keres meg üzleti ajánlattal közhatalmi szervet, és ezt a tevékenységet az Ltv. alá tartozónak tekintenénk, akkor a negyedévenkénti tájékoztatók száma tízezres nagyságrendet jelentene, és ehhez jönne még a megkeresett közhatalmi szervek tájékoztatóinak özöne is. A sok ezernyi cégvezető-lobbista hatósági regisztrációjához kapcsolódó igazgatási feladatok egy egész hivatalt ellátnának munkával és további feladatokkal (emlékeztetők, lobbitájékoztatók készítése) terhelnék a közigazgatási intézményrendszer egészét. Álláspontom szerint az olyan marketing jellegű vállalati tevékenység, amely a vevők igényeinek a kielégítése érdekében ellenőrzi a piacot, meghatározza az eladni kívánt terméket vagy szolgáltatást, megismerteti azt a fogyasztóval, megszervezi az értékesítést és befolyásolja a fogyasztót, önmagában szintén nem tartozik az Ltv. hatálya alá, még akkor sem, ha a fogyasztót közhatalmi szervek testesítik meg. Az ilyen esetekben a közpénzek felhasználásának ellenőrizhetőségét nem az Ltv. feladata biztosítani. A közpénzekkel való gazdálkodás transzparenciáját hivatott megteremteni például az ún. üvegzseb törvény (2003. évi XXIV. törvény), az államháztartásról szóló törvény (1992. évi XXXVIII. törvény), a számvitelről szóló törvény (2005. évi CXII. törvény), a közbeszerzésekről szóló törvény (2003. évi CXXIX. törvény), az elektronikus információszabadságról szóló törvény (2005. évi CLXXI. törvény), illetve az Uniós pályázatok elbírálásához kapcsolódóan a közpénzekből nyújtott támogatások átláthatóságáról szóló törvény (2007. évi CLXXXI. törvény). Mindezek együtt szolgálhatják az államháztartás pénzeszközei felhasználásának és az államháztartáshoz tartozó vagyonnal történő gazdálkodásnak a jogszerűségét és nyilvánosságát. 2.6. A szolgáltatás megkezdésének és folytatásának feltételei A lobbitevékenység megkezdésének és folytatásának feltételeit különösen a képesítésre vonatkozó feltételeket enyhítő vagy szigorító javaslatok már a törvényjavaslat vitája során felmerültek 25, és azóta sincs teljes egyetértés ebben a kérdésben. A lobbiszakma magasan kvalifikált képviselői speciális képzettséghez kötnék a lobbizást 26, míg a kívülről érkezők az iskolai végzettségi feltétel enyhítése mellett érvelnek. A nyilvántartásba vétel feltételeit enyhítő vagy szigorító javaslatokat nem tartom jó ötletnek. A lobbitevékenység szakmai megítélése, presztízse, továbbá a megbízók érdeke is szükségessé teszi a nyilvántartásba vételhez kötődő minőségi (végzettségi szinttel meghatározott) követelmény rögzítését, ezért követeli meg a törvény a felsőfokú diplomát. A nyilvántartásba vételi feltételek szűkítésével, konkrétan egy bizonyos képzettség preferálásával ugyanakkor nem lenne 25 Az Országgyűléshez benyújtott tervezet egyetemi végzettséget írt volna elő a lobbisták számára. A törvényjavaslathoz benyújtott módosító indítványok közül a legtöbb a lobbisták képesítését meghatározó rendelkezés megváltoztatására irányult. A Kormány végül azt a módosító indítványt támogatta, amelyik nem egyetemi, hanem felsőfokú diploma megszerzését írta elő, ezzel téve lehetővé a regisztrációt a főiskolát végzettek számára. 26 A Public Affairs Tanácsadó Szakmai Szövetségének (PATSZ) az Ltv. módosítására vonatkozó, az Igazságügyi és Rendészeti Minisztériumhoz eljuttatott 2008. áprilisi beadványa alapján. 18

biztosítható a lobbitevékenység szakmaiságának sokszínűsége, ráadásul indokolatlan egyenlőtlenséget idézne elő az egyes szakmák között. A lobbitevékenység irányai sokrétűek, ezért nem határozható meg egy olyan szakképesítés, amely a lobbisták számára szükséges, generális ismereteket adna. Például az egészségügyi döntéseket illetően egy orvos vagy gyógyszerész, építési ügyekben mérnök, oktatási ügyekben tanár, környezetvédelmi ügyekben környezetvédelmi szakember, gazdasági ügyekben közgazdász, útépítési ügyekben egy közlekedésmérnök hozzáértése szükséges elsődlegesen ahhoz, hogy az ügyet hitelesen képviselje a döntéshozó előtt. Specifikus hozzáértés és a kapcsolatokból fakadó hitelesség szükséges ahhoz, hogy a lobbista adott ügyekben eredményes legyen. Az előbbi feltétel a felsőfokú diplomával igazolható és véleményem szerint a törvény ezzel megtalálta a fenti két vélemény közötti kielégítő egyensúlyt. 2.7. Érdek nélkül nincs részvétel A lobbitevékenység alapvető szabályai címen a törvény jelenleg többnyire azt sorolja fel, hogy mit nem tehet a lobbista a tevékenysége során (így különösen: az érdekérvényesítő nem képviselhet egymással ellentétes érdekeket; nem használhatja fel a megbízótól kapott információt a megbízó hátrányára; nem folytathat lobbitevékenységet olyan szervnél, amelynél közeli hozzátartozója vezető tisztséget tölt be stb.). Az előírások megszegése a nyilvántartásból való törlést és eltiltást von magával. Meglátásom szerint hiányzik a törvényből az egyensúly: olyan törvényi ösztönzők meghatározása, hogy a tevékenység bejelentéséért, a negyedévenkénti tájékoztatási kötelezettségért, a személyes adatok és a folytatott tevékenység nyilvánosságra hozataláért cserébe milyen eszközrendszert bocsát a törvény a lobbista rendelkezésére a közhatalmi döntések legális befolyásolásához. Véleményem szerint a lobbizókat pozitív ösztönzőkkel kell érdekeltté tenni abban, hogy tevékenységüket ne láthatatlanul, hanem nyilvánosan, a törvényi előírások keretei között gyakorolják, és ehhez a bírságolás szankciója, mint egyedüli, negatív ösztönző nem megfelelő eszköz. A lobbista legfőbb fegyvere a meggyőzés. Ehhez azonban szakszóval élve információs testközelbe kell jutnia, azaz módot kell találnia a lobbiszabályozásnak pedig lehetőséget kell biztosítania számára a hiteles és hatékony üzenet célba juttatására. 27 Ismerve az eredeti törvényjavaslat előremutató elképzelését és azt a célját, hogy az érdekérvényesítőket minél nagyobb számban a törvény hatálya alá terelje, szükségesnek gondolom a személyes meghallgatás törvényi garantálását és az ehhez fűződő közhatalmi kötelezettségek előírását. Az érdekérvényesítő tevékenység leghatékonyabb eszköze a döntéshozóval történő személyes kapcsolatfelvétel, a hatályos törvényszöveg erre ugyanakkor csupán lehetőséget biztosít. A megkeresett személy dönti el, hogy fogadja-e a lobbistát, elutasítás esetén indokolási kötelezettsége sincs. A Kormány kezdetben, a törvénytervezet előkészítése során azt az álláspontot képviselte, hogy a korrupció veszélyét csökkenti, ha a lehető legkevesebb helyen ad mérlegelési jogot a lobbizás célszemélyének, ezért az Országgyűléshez benyújtott törvényjavaslatban a személyes meghallgatást biztosító rendelkezés még úgy szerepelt, hogy abban az esetben, ha a véleményezés alatt álló jogszabálytervezettel kapcsolatban konkrét, érdemi javaslatait korábban írásban kifejtette a lobbista, akkor legalább egy alkalommal kötelező legyen őt meghallgatni. Egy módosító indítvány 28 elfogadása azonban enyhítette a tárgyalt kötelezettséget, indokolása szerint meg kell hagyni a döntéshozónak azt a jogát, hogy eldöntse, a lobbista írásban eljuttatott véleményét kívánja-e személyes meghallgatáson 27 Morenth Péter Lobbiérdek-érvényesítés, Forrás: PR Herald, 2005. 28 a T/17795/16. szám alatt benyújtott módosító indítvány 19

kiegészíttetni, vagy sem. A módosítást támogatók álláspontja az új jogintézménnyel szembeni bizalmatlanság jegyében fogant, akik az állami hivatalok oldaláról közelítve, gyanakodva viszonyultak a változásokhoz. Azzal érveltek, hogy addig, amíg hozzávetőlegesen sem lehet tudni, hogy hányan szerepelnek majd a lobbisták nyilvántartásában, nem vállalható fel a kockázat, hogy mindenkit, aki igényli, kötelező legyen meghallgatniuk. Attól tartottak, hogy olyan sokan jelentkeznek be egy-egy döntés előkészítésében való részvételre, hogy a kötelező meghallgatás biztosítása megbénítaná az adott közhatalmi szerv működését. Az Országgyűlés megszavazta a módosító indítványt, így a személyes meghallgatás csak lehetőségként került a törvénybe. 29 Az elmúlt évek eseményei a fenti félelmeket nem igazolták, ám a személyes meghallgatás lehetőségét a tapasztalatok szerint mégsem mindig biztosítják a megkeresett szervek. Az elutasítások pedig sok lobbistának szegték kedvét. Álláspontom szerint, a lobbisták kötelező meghallgatásának biztosítása kedvező hatással lenne a törvény végrehajtásával kapcsolatosan megkívánt társadalmi folyamatokra. Ha ugyanis a szabályozás nem biztosít valódi esélyt a lobbisták és a közhatalmi döntéshozó szervek közötti tényleges párbeszéd kialakulására, az érdekkijáróknak nem lesz érdekük, hogy felvállalják a nyilvánosságot. Nagyon jónak tartom ezért a Tervezet azon javaslatát, amely a lobbisták személyes fellépésének lehetőségét bővítené, annak a már nem csak lehetőség szerint történő biztosításával, hanem a közhatalmi szervek tájékoztatási és fogadási kötelezettségének előírásával, rövid (három napos) válaszadási határidő megszabásával. A szabályozás ezzel a lobbistát tenné az ügy urává, különösen azzal a rendelkezéssel kiegészítve, hogy a lobbista a közhatalmi szerv részéről tanúsított törvénysértést a lobbihatóságnak jelentheti. Az haladéktalanul felszólítaná az érintett szervet a törvény betartására, súlyosabb törvénysértés esetén pedig bírságot szabhat ki a közhatalmat gyakorló szerv jogsértő képviselőjével szemben. Az a véleményem, hogy ezekkel az előírásokkal érheti el a szabályozás azt, hogy a piaci szereplőknek egyre inkább megéri majd felhasználni az Ltv. hatálya alá tartozó, transzparens kapcsolat-felvételi csatornákat. Ezek a rendelkezések jelenthetik tehát azt a motivációs elemet, ami eddig hiányzott a törvényből. A jogosultság feltételeként megfelelő megoldásnak tartom az írásbeli, érdemi javaslatok megküldésének követelményét a kezdeményezés komolyságának alátámasztása céljából. Az egyszeri személyes meghallgatás követelményének ellentételezéseként lehetőséget biztosíthatna a törvény a közhatalmi szervek részére, hogy a hozzájuk érkezett írásbeli javaslatot a meghatározott határidőn belül egy, vagy több alkalommal átdolgozásra visszaküldjék. Ha a megküldött javaslatot a közhatalmi szerv képviselője nem tartja alkalmasnak arra, hogy a kezdeményezővel személyes megbeszélést folytasson, ezzel lehetősége nyílna arra, hogy a vitatott pontok, valamint a szerv álláspontjának megjelölésével a javaslatot átdolgozásra visszaküldje. Így megindulna a két fél közötti párbeszéd: a közhatalmi szerv egyértelmű jelzést kapna arra vonatkozóan, hogy előkészítés alatt álló, vagy majdani döntése milyen érdekeket érint, illetve a lobbista is visszajelzést kapna munkájáról. A parttalan levelezés elkerülése érdekében a törvénynek pontosan meg kellene határoznia, hogy hány alkalommal küldhetné vissza átdolgozásra a javaslatot a közhatalmi szerv a lobbista személyes meghallgatása előtt. Az írásbeli kapcsolatfelvételnek megvan az az előnye, hogy nyoma marad a megkeresett közhatalmi szerv iratai között és az iktatási rendszerében. Ez biztosítékot jelent egy esetleges vizsgálat esetén az információszerzéshez és alapos, indokolt döntés meghozatalához, vagy a szankcionáláshoz. A szankciók alkalmazása ugyanis nagy óvatosságot igényel, mert a 29 Dr. Lékó Zoltán A lobbitörvény kézikönyve, HVG ORAC 2006, 91-92. o. 20