A FELNŐTTKÉPZÉS FINANSZÍROZÁSI KÉRDÉSEI NAPJA- INKBAN Készítette: Végh Attila Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar Jogi szakokleveles közoktatási szakember 2013. december 14.
1. Bevezető Egy társadalom gazdasági, technológiai fejlettségének alapköve az azt felépítő emberi tőke minősége. Theodore William Schultz Nobel-díjas amerikai közgazdász az emberi tényező, a humán tőke elméletéről szóló munkájában megfogalmazott gondolatai szerint az emberi tőke minőségét 5 tényező határozza meg: 1. a formális, szervezett, elemi, közép- és felsőfokú oktatás, 2. az egészségügyi létesítmények és szolgáltatások, 3. a változó munkalehetőségekhez való alkalmazkodás érdekében megvalósuló vándorlása, 4. a munka közbeni képzés mellett, 5. a felnőttképzési programok. Ezen emberi tőke minőségét meghatározó tényezők közvetett és közvetlen hatásai befolyásolják egy társadalom gazdasági fejlettségének szintjét. A társadalom, a gazdaság és a technológia fejlődésének következtében a termelő ember ismeretei folyamatosan elavulnak, az emberi tőke minősége alacsony színvonalúvá válik, s így egyre nagyobb hangsúllyal jelentkezik a folyamatos tovább- és átképzés szükségessége. A kilencvenes évek közepétől az OECD 1 csaknem minden oktatásügyi programja valamilyen módon kapcsolódik az élethosszig tartó tanulás fejlesztésének a céljához, amelyet az OECD Oktatási Bizottságának 1996-os miniszteri szintű ülésén határoztak meg. Ez a célkitűzés a szervezet egyik legnagyobb hatású, a kilencvenes évtized közepén befejezett programjának, az un. Job Study-nak (Munka Vizsgálat) nyomán fogalmazódott meg. A Job Study a munka világának hosszú távú változásait kutatta, és döntően két kérdésre kereste a választ: 1. a kialakulóban lévő új globális gazdaság milyen igényeket támaszt a munkaerővel szemben, 2. hogyan csökkenthető a modern társadalmakat fenyegető egyik legnagyobb veszély, a munkanélküliség. A 90-es évek végére szinte egyhangú vélemény lett az EU tagállamai között, hogy szükség van az oktatás fogalmának kitágítására és újraértelmezésére: ez történt meg az élethosszig tartó tanulás fogalmának bevezetésével és középpontba helyezésével, melynek alapvető célja: 1. a személyiségfejlődés, 2. a szociális összetartás és 3. a gazdasági növekedés. Ez az értelmezés túlmutat a Schultz által megfogalmazott munka közbeni képzés és felnőttképzési programok tartalmán, az egész életen át tartó tanulás ennél többet jelent. Az egész életen át tartó oktatás ahhoz nyújt eszközöket mindnyájunk számára, hogy megtaláljuk a munka és a tanulás egyensúlyát, hogy aktív polgárok lehessünk. Az Európai Unió Tanácsának a felnőttkori tanulásra vonatkozó megújított európai cselekvési programról szóló állásfoglalás (2011/C 372/01 című dokumentum) mellékletének 2. számú pontjában a tagállamok felkérést kapnak arra vonatkozóan, hogy hozzanak létre olyan életképes és átlátható rendszert a felnőttkori tanulás finanszírozására, amely a felelősség megosztásán, a felnőttkori tanulás iránti magas fokú állami kötelezettségvállaláson, a fizetni nem tudók támogatásán, a pénzforrások kiegyensúlyozott, az egész életen át tartó tanulás folyamatát végigkísérő elosztásán, valamennyi érdekelt fél méltányos pénzügyi hoz- 1 Organisation for Economic Co-operation and Development - Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet 2. oldal
zájárulásán, továbbá a hatékonyabb és eredményesebb finanszírozás innovatív eszközeinek feltárásán alapul. José Manuel Barroso, az Európai Bizottság elnöke az EU 2020 stratégiáról az alábbi öszszefoglaló nyilatkozatot tette: "Az Európa 2020 a következő évtizedre szóló európai uniós növekedési stratégia. Célunk, hogy változó világunkban az EU gazdasága intelligens, fenntartható és inkluzív legyen. E három, egymást kölcsönösen erősítő prioritás azt hivatott elősegíteni, hogy az Unióban és a tagállamokban magas legyen a foglalkoztatottság és a termelékenység, és erősödjön a társadalmi kohézió. Az EU öt nagyszabású célt tűzött ki maga elé a foglalkoztatás, az innováció, az oktatás, a társadalmi befogadás és az éghajlat/energiapolitika területén, melyeket 2020-ig kíván megvalósítani. Mindegyik tagállam saját nemzeti célokat fogadott el az említett területeken. A stratégia megvalósítását konkrét uniós és tagállami intézkedések segítik." A következő két fejezetben azt vizsgáljuk, hogy ezen EU stratégiák, ajánlások hogyan valósulnak meg Magyarországon, az állam milyen feltételeket biztosít a hazai felnőttképzés területén. 2. Felnőttképzés aktuális helyzete Az EU 2020 stratégiában szereplő egész életen át tartó tanulás elvének hazai gyakorlati megvalósítása az alábbi jogszabályokra épül: 1. 2011. évi CLXXXVII. törvény a szakképzésről (Sztv.), 2. 2011. évi CLV. törvény a szakképzési hozzájárulásról és a képzés fejlesztésének támogatásáról (Szht.), 3. 2013. évi LXXVII. törvény a felnőttképzésről (Ftv.), 4. 2011. évi CXC. törvény a nemzeti köznevelésről (Nktv.), 5. 229/2012. (VIII. 28.) Korm. rendelet a nemzeti köznevelésről szóló törvény végrehajtásáról (Nktv vhr.). Az Nkt., az Sztv és az Ftv. vitatható megfogalmazás szerint meghatározza a felnőttoktatás és a felnőttképzés fogalmát, rendszerét, melyek szerint felnőttoktatásnak tekinthetjük az iskolarendszeren belüli felnőttképzést, illetve felnőttképzésnek tekinthetjük az iskolarendszeren kívüli felnőttképzést. A felnőttoktatást a továbbiakban csak a szakképzés tekintetében vizsgáljuk, annak is az állami szerepvállalás tükrében. Az Sztv. 29. -a szerint az első szakképesítésre történő felkészítés ingyenes, az állam által finanszírozott. Ennek következtében a második szakképesítés megszerzése nem ingyenes, az Nktv vhr. szerint tandíjköteles, a képző intézmény nem kap rá állami fejkvótát, ezért a képzés keretében biztosított gyakorlati képzés sem támogatott. Ebből következően - amennyiben a gyakorlati képzés gazdálkodó szervezetnél történik, a gazdálkodó szervezet nem számolhatja el és nem igényelheti vissza a kapcsolódó költségeket, mivel az állami támogatásnak minősül, - a tanuló részére a gazdálkodó szervezetnek nem kell pénzbeli juttatást fizetni, ezért nincsenek járulékok, így nincs TB-jogviszony és szolgálati időbe történő beszámítás sem. Az Nktv. előírása alapján a tanuló attól az évtől kezdődően, amelyben középiskola és szakiskola esetén huszonegyedik életévét betölti, kizárólag felnőttoktatásban kezdhet új tanévet. Ezt a szabályt az Sztv. enyhíti, miszerint az Nktv. előbb idézett előírásaitól eltérően kizárólag folyamatos képzésben, évfolyamismétlés és szüneteltetés nélkül a tanuló befejezheti a megkezdett tanulmányait nappali rendszerű oktatásban is, nem kötelező felnőttoktatás keretei között folytatni, befejezni. 3. oldal
Az állam biztosítja nappali rendszerű oktatás keretei között a második szakképesítés megszerzésének jogi és tanügyigazgatási lehetőségét, de annak finanszírozását teljes mértékben a tanulóra és a tanuló gyakorlati képzését biztosító gazdálkodó szervezetre hárítja, ezáltal ösztönözve a felnőttképzés szereplőit az iskolarendszeren kívüli felnőttképzésben való részvételre, finanszírozásra. Egy 2005-2007-es időszakot figyelembe vevő nemzetközi összehasonlításban a hazai iskolarendszeren kívüli felnőttképzési részvétel meglehetősen siralmas képet mutatott: a 25-64 éves népességhez viszonyítva mindössze 7% volt az iskolarendszeren kívüli képzésben részt vevők aránya, ez a szám ötöde, mint az EU-27 átlaga. Az alábbi táblázat a képzéstípus szerinti részt vevők számát mutatja. Látható, hogy négy képzéstípus, a nyelvi képzések, az általános felnőttképzések, az informatika képzések valamint a szakmai továbbképzők létszáma csökkent. Képzésben résztvevők száma a képzés jellege 2013 2010. 2011. 2012. szerint (fő) 05. hóig állam által elismert OKJ szakképesítést adó 106553 113851 112919 48788 munkakörhöz, foglalkozáshoz szükséges 54904 51937 51602 17783 szakmai továbbképző 229629 246948 212694 47368 hatósági jellegű képesítésre felkészítő képzés 42855 48052 43550 9533 nyelvi képzés 96634 95673 68376 38946 általános felnőttképzés 76635 77469 61196 26284 informatikai képzések 31724 68548 26085 13868 egyéb képzések 13653 17983 11830 6322 Összesen (fő) 652587 720460 590249 208892 Ez a csökkenés összefüggésben lehet azzal, hogy az Szht-ba 2013. január 1-től ismét beemelték a saját munkavállalók képzési lehetőségét a szakképzési hozzájárulás terhére. Igaz nem 33 százalékos mértékig, hanem legfeljebb a bruttó kötelezettség 16,5%-áig. Ezzel a lehetőséggel nem minden munkaadó élhet, ugyanis a törvény szigorú feltételhez köti a bruttó kötelezettség terhére folytatott képzés elszámolását: nevezetesen ahhoz, hogy a munkaadónak legyenek tanulószerződéses tanulói. Így a saját munkavállalók képzési költségei azon kötelezettek esetében számolhatóak el, akik havonta legalább 45 fő tanulószerződéses tanuló gyakorlati képzését végzik. A kormány elsődleges célja nyilván nem az államháztartási bevételcsökkentést eredményező saját dolgozók képzésének ösztönzése volt, hanem a nagy cégeket kívánta bátorítani a gyakorlati képzésbe való bekapcsolódásra, ezen belül is a tanulószerződés keretében tanulók számának emelésére. Hogy hány vállalatot érinthet a jövőben a szakképzési hozzájárulás felhasználásának lehetősége a saját dolgozók képzésére? Valószínűsíthetően 200-300 4. oldal
körüli céget, beleértve elsősorban azokat a vállalkozásokat, amelyekkel a kormány stratégiai megállapodást kötött vagy kötni fog a következő években. A törvényalkotó nyilván azt reméli, hogy a saját dolgozók képzésének elszámolhatósága jelentős mértékben készteti ezeket a vállalkozásokat a gyakorlati képzés fenntartására, s bővül azon cégek köre, amelyek kedvet kapnak a bekapcsolódásra. 3. Felnőttképzés finanszírozásának formája A felnőttképzés finanszírozása két alapkérdésen nyugszik: 1. a költségmegosztáson, mely lehet a) magán forrás tanuló, a munkaadó, egyéb szereplők (szakszervezetek, civil szervezetek, magánszemélyek (pl. ösztöndíjak, adományok stb.)), b) közösségi forrás állami, önkormányzati, EU-s pályázatok, programok, 2. finanszírozási formákon, mely lehet a) direkt (a képzést biztosítónak adott finanszírozás) a képző szervezet támogatása, a munkaadó támogatása, a munkaadó adókedvezményezése, b) indirekt (a képzést igénybevevőnek adott finanszírozás) a tanuló támogatása, a tanuló adókedvezményezése, tanulói hitelek támogatása, és/vagy garantálása. Az alábbi grafikon az elmúlt 4 évet tekintve mutatja be a felnőttképzésének finanszírozási rendszerét költségmegoszlás szerint. Megállapítható, hogy a 2009-2012 időszakot tekintve átalakult a felnőttképzés finanszírozásának rendszere az Sztv. és az Szht. hatályba lépésével: az állam (szakképzési hozzájárulás, munkaerő-piaci alap, közvetlen állami támogatás) szerepvállalása csökkenő tendenciát mutat, miközben a munkáltatók saját bevételeik terhére történő finanszírozás nőtt, de nem azonos mértékben az állami szerepvállalás csökkenéséhez viszonyítva. Az EU forrás és az egyén által biztosított finanszírozás mértéke 2012-ben azonos a munkáltatók saját bevételeik terhére történő finanszírozás mértékével. 5. oldal
Összességében az előző megállapításokat is figyelembe véve a felnőttképzés két legnagyobb teherviselője továbbra is az állam és a tanuló egyén. Ugyanakkor gazdasági szerepük ellenére a vállalatok meglehetősen szerény terheket viselnek alkalmazottaik képzésében. Az összes számba vett felnőttképzési kiadás 2011-ben a GDP mindössze 0,3 %- át tette ki. 4. Megállapítások A 20. század második felétől a felnőttképzés átalakult, azaz a felnőttképzés fogalma új értelmezést nyert, s helyébe az életen át tartó tanulás fogalma lép. Mindez átalakította a felnőttképzés szereplőinek (egyének, munkaadók, állam) motivációs tényezőit. Az egyének felnőttképzési részvétellel kapcsolatos motivációit jól magyarázza a Bevezető részben tárgyalt emberi tőke elmélet. A különböző szociológiai kutatások rámutattak, hogy a felnőttképzés motivációs rendszerében az egyén részéről meghatározó szerepet játszik az a megállapítás, miszerint az oktatás fő feladata, hogy muníciót adjon az álláskereséshez, a karrierépítéshez. A felnőttképzésben meghatározóan a magasabb iskolázottságúak vesznek részt, azzal a céllal, hogy további végzettséget, diplomát szerezzenek, bizonyítva alkalmasságukat, biztosítva több lábra épülő megélhetésüket és ezzel együtt karrierjüket. A másik oldalt tekintve, a munkaadók motivációjáról azt mondhatjuk, hogy a költségvállalási hajlandóság meglehetősen korlátozott, olyannyira, hogy általános jellegű képzés esetében nem hajlandók a képzés költségeit viselni, csak a speciális, azaz a gazdasági tevékenységgel összefüggő, azzal hasznosítható ismereteket adó képzéseket. Ugyanakkor hozzá kell tenni, hogy a munkaadók szakképzéssel kapcsolatos kiadásai nem kizárólag saját döntésükön múlnak. Ugyanis sok országban a munkaadókat törvény kötelezi meghatározott alkalmazotti képzés viselésére (pl. Franciaország), vagy képzéssel kapcsolatos adók fizetésére, illetve annak visszaigényelhetőségére (pl. Magyarország), majd annak szétosztásáról az állam gondoskodik (pl. decentralizált pályázatok). A felnőttképzési meghatározó szereplője az állam. Az állam oktatási szerepvállalására azt szokták mondani, hogy az oktatás részint közvetlen, részint közvetett társadalmi hasznokkal jár: közvetlen társadalmi haszon az iskolázottabbak magasabb jövedelméből adódik, közvetett társadalmi haszon az oktatás hatására a munkaerőnek megnő a technikai változásokhoz való alkalmazkodóképessége, megnő az innováció, s ez előmozdítja a gazdasági fejlődést, mert az oktatás következtében a demokratikus intézmények hatékonyan működtethetők, az iskolázottabbak alacsonyabb a munkanélkülisége és egészségesebb az életmódja, így alacsonyabb szociális, munkanélküliséget kompenzáló és egészségügyi kiadásokat igényelnek. A felnőttoktatás területén a magyar állam feladatait nem egyszerű megfogalmazni, a felnőttképzés részvételi arányai viszonylag szoros összefüggést mutatnak a gazdasági fejlettséggel: a gazdasági fejlődés előrehaladásával növekszik a felnőttképzés részvételi hányada. A magyar alacsony részvételi arányok ezzel is összefüggnek, a hazai felnőttképzés viszonylag alacsony szintje az ország gazdasági fejlettségével nagyjából összhangban van, 6. oldal
mindenképpen feladata azokat a jogszabályi feltételeket megteremteni, amelyek biztosítják a hozzáférés lehetőségét minden felnőtt számára, és ösztönző finanszírozási rendszert hoz létre. Ez nem jelent feltétlenül kiemelkedő állami pénzügyi támogatást, de mindenképpen jelent ösztönzést, garanciákat és szabályozottságot a felnőttképzések területén a tanulni akaró felnőttek számára illetve a szakképzett munkaerőt alkalmazni akaró munkaadók részére. bizonyos társadalmi rétegek, célcsoportok esetében az államnak finanszírozási és erőteljesebb koordinációs szerepet is el kell látnia a felnőttképzés területén. A munkanélküliek, a szociális hátrányos helyzetű csoportok esetében az állam esélyteremtő szerepe nélkülözhetetlenné teszi a képzések támogatását és bizonyos irányítását. A hazai felnőttképzés jelenlegi helyzetét a vállalatok részéről viszonylag alacsony teherviselési hajlandóság jellemzi, nélkülözhetetlen lenne olyan finanszírozási formák és ösztönző adórendszer kimunkálása, amely a vállalatok tehervállaló készségét növelné, ezáltal az állam finanszírozási szerepvállalását csökkentené. A felnőttképzés kiterjedéséhez szükséges, hogy mind a munkáltatók, mind pedig az állam felismerjék érdekeltségüket abban, s olyan támogatási és képzési, befektetési és ösztönzési rendszereket építsenek ki, amelyek elősegítik a többi réteg bekapcsolódását a felnőttképzésébe. Olyan rendszert szükséges kiépíteni, amelynek során szükséges kettéválasztani a munkaadók képzési igényeinek illetve az állam által a szociális hátrányos helyzetű csoportok részére biztosított képzési igények finanszírozási hátterét. Ez utóbbiba bekapcsolható a magyar szakképző intézmények infrastruktúrája és humánerőforrása, biztosítva ezzel a folyamatos technikai, technológiai fejlődést. S akkor Magyarország vállalásai az EU 2020 stratégiához kapcsolódóan megvalósíthatók az alábbiak szerint: 2020-ra Európai Unió célkitűzése Magyar valóság 2012-ben Nemzeti vállalás 2020-ra foglalkoztatás 75% 60,7% 75% felsőoktatás 40% 28,1% 30,3% iskolaelhagyás 10% 11,2% 10% szegénység 25%-os csökkentés 28,3% 23,5% 7. oldal