SEGÉDLET A FELSŐOKTATÁSRA IRÁNYULÓ RENDSZERELLENŐRZÉSHEZ
1
A módszertani munkát felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Dr. Becker Pál főigazgató A végrehajtásért felelős: Dr. Zöldréti Attila főcsoportfőnök A módszertani munkát vezette: Bittó Zoltán számvevő igazgatóhelyettes Összeállították: Bittó Zoltán számvevő igazgatóhelyettes Horváthné Herbáth Mária osztályvezető főtanácsos Dr. Kevevári Edit számvevő A kiadásért felel: Dr. Csapodi Pál főtitkár az ÁSZ Módszertani Kiadványok sorozat szerkesztője a Módszertani Bizottság elnöke A kézirat lezárva: 2009. december 16. 2
TARTALOMJEGYZÉK ELLENŐRZÉSI SZEMPONTOK, FELADATOK 17 1. A helyszíni ellenőrzés szempontjai, eszközei és végrehajtása 17 1.1. A helyszíni ellenőrzés lefolytatásának általános kritériumai 17 1.2. A helyszíni ellenőrzés dokumentációs eszközei 19 2. Részletes ellenőrzési feladatok 21 2.1. Az állami és fenntartói beavatkozások, valamint azok hatásainak értékelése a felsőoktatásban 21 2.1.1. Irányítási célok, szabályozás 22 2.1.2. Az ágazati irányításban közreműködő szervezetek és az irányítás szintjén rendelkezésre álló feltételek, erőforrások 23 2.1.3. Belső kontrollrendszer, ellenőrzési és információs rendszer 24 2.2. A felsőoktatási intézményrendszerben a feladatellátáshoz biztosított közpénzek hasznosulásának ellenőrzése 26 2.2.1. Az oktatásképzési tevékenység és az új működési rend megvalósítása 26 2.2.2. Kutatásfejlesztési tevékenység 28 2.2.3. Intézményi finanszírozás és gazdálkodás 29 2.2.4. Beruházás, infrastruktúrafejlesztés 31 2.2.5. Intézményi belső kontrollrendszer és ellenőrzési rendszer 32 3. A számvevői jelentések összeállítása, egyeztetése, felülvizsgálata 33 3.1. A számvevői jelentés összeállítása 33 3.2. Egyeztetés 34 3.3. Felülvizsgálat 35 3
4
MELLÉKLETEK JEGYZÉKE 1. sz. melléklet: Kérdésfa a felsőoktatási rendszerellenőrzéshez 2. sz. melléklet: Kérdések, kritériumok, adatforrások a felsőoktatásra irányuló rendszerellenőrzéshez 3. sz. melléklet: Jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek jegyzéke 4. sz. melléklet: A hallgatói létszám alakulása 5. sz. melléklet: A felsőoktatás oktatói létszáma 6. sz. melléklet: A felsőoktatás kiadásainak alakulása 7. sz. melléklet: A felsőoktatás állami támogatásának alakulása 8. sz. melléklet: A felsőoktatási intézmények teljesítménymutatói 9/a. sz. melléklet: 9/b. sz. melléklet: 10/a. sz. melléklet: 10/b. sz. melléklet: 10/c. sz. melléklet: Kérdőív a gazdasági érdekképviseleti szervezetek, kamarák részére a felsőoktatásról Kérdőív a munkaerőpiaci elhelyezkedést segítő szervezetek részére a felsőoktatási hallgatók elhelyezkedéséről Az állami felsőoktatási intézmények összegzett gazdálkodási adatai Az egyházi felsőoktatási intézmények összegzett gazdálkodási adatai A magán felsőoktatási intézmények összegzett gazdálkodási adatai 11. sz. melléklet: Az ÁSZ felsőoktatásra irányuló ellenőrzései 12. sz. melléklet: A rendszerellenőrzés végrehajtásának és a számvevői jelentéstervezet felülvizsgálatának szempontjai FÜGGELÉKEK JEGYZÉKE 1. sz. függelék: A felsőoktatás fejlesztése, mint nemzetstratégiai célkitűzés 2. sz. függelék: A döntéshozói beavatkozások rendszere és szintjei a felsőoktatásban 3. sz. függelék: Az intézmények fenntartók szerinti felsorolása (A magyarországi felsőoktatási intézmények) 4. sz. függelék: A felsőoktatási intézmények területi elhelyezkedése (grafikon) 5. sz. függelék: A felsőoktatási rendszer ellenőrzésének célja, jelentősége 5
6
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁKSZEI Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság ÁSZ Állami Számvevőszék Áht. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény Ámr. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 20.) Korm. rendelet CSEFT Csatlakozás az Európai Felsőoktatási Térséghez E Eredményesség EDT Ellenőrzési Dokumentumtár EFT Európai Felsőoktatási Térség EU Európai Unió FEUVE Folyamatba épített előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés FIR Felsőoktatási Információs Rendszer FTT Felsőoktatási és Tudományos Tanács Ftv. A felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény G Gazdaságosság GDP Gross Domestic Product (Bruttó hazai termék) GT Gazdasági Tanács H Hatékonyság HÖK Hallgatói Önkormányzat HÖOK Hallgatói Önkormányzatok Országos Konferenciája IFT Intézményfejlesztési Terv KDT Központi Dokumentumtár Kht. Közhasznú Társaság KSH Központi Statisztikai Hivatal MAB Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság MÁK Magyar Államkincstár MNV Zrt. Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. MUP Magyar Universitas Program MRK Magyar Rektori Konferencia NVT Nemzeti Vagyongazdálkodási Tanács OGY Országgyűlés OFI Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet OH Oktatási Hivatal OHV Oktatói munka hallgatói véleményezése OKM Oktatási és Kulturális Minisztérium OM Oktatási Minisztérium PhD Philosophiae Doctor PPP Public Private Partnership (köz és magánszféra együttműködése) PSC (Public Sector Comparator) összehasonlító gazdaságossági számítás SZMSZ Szervezeti és Működési Szabályzat 7
TÁMOP Társadalmi Megújulás Operatív Program TDK Tudományos Diákkör ÚMFT Új Magyarország Fejlesztési Terv Vhr. Az Ftv. végrehajtási rendelete, a 79/2006. (IV. 5.) Korm. rendelet VIDOR Vizsgálati Dokumentációs Rendszer Vtv. Az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény 8
ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR Akkreditáció: Alapkutatás: Alkalmazott kutatás: Államilag támogatott képzés: Átsorolás: Autonómia: A felsőoktatási intézmények intézménylétesítéssel és működéssel kapcsolatos minőséghitelesítése. Olyan kísérleti és elméleti munka, amelynek elsődleges célja új ismeretek megszerzése a jelenségek alapvető lényegéről és a megfigyelhető tényekről, bármiféle konkrét alkalmazás és felhasználás szándéka nélkül. Új ismeretek megszerzésére irányuló eredeti vizsgálat, amelyeket elsődlegesen valamely konkrét gyakorlati cél érdekében végeznek. A felsőoktatási intézményben folyó képzés költségeit az állami költségvetés viseli. A hallgató átsorolása a tanulmányi eredményei alapján az államilag támogatott képzésből a költségtérítéses, illetve költségtérítéses képzésből az államilag támogatottba. A felsőoktatási intézmény Ftvben szabályozott önrendelkezése, amely biztosítja az intézmény önálló oktatási, kutatási, szervezeti és működési, valamint gazdálkodási tevékenységét. Bolognai Nyilatkozat: Az aláíró országok azt a célt tűzték ki, hogy a versenyképességük biztosítása érdekében 2010re egységes Európai Felsőoktatási Térséget hoznak létre, amelyben összehangolják és összehasonlíthatóvá teszik a felsőoktatásképzési rendszereiket. Diákotthon: A hallgatók lakhatási feltételeinek biztosítását szolgáló létesítmény, intézmény, mely szervezetileg nem tartozik a felsőoktatási intézményhez. Egyéb kutatóhely: Központi vagy helyi költségvetési szervezet vagy költségvetési rend szerint gazdálkodó egyéb szervezet intézménye, amely nem kizárólagos alapfeladatként vagy alapfeladata mellett folyamatosan végez kutatási tevékenységet. Felsőfokú szakképzés: Felsőoktatási intézmények által hallgatói valamint felsőoktatási intézménnyel kötött megállapodás alapján szakközépiskolák által tanulói jogviszony keretében folytatott szakképzés, amely beépül a felsőoktatási intézmény alapképzésébe, és egyben az Országos Képzési Jegyzékben szereplő felsőfokú szakképesítést ad. Felsőoktatási kutatóhely: Egyetemi, főiskolai szervezeti egység, amely az oktatónevelő munka mellett, esetleg attól elkülönítve kutatómunkát végez. Számbavételi egységei a felsőoktatási intézmények egységei (intézet, laboratórium, tanszékcsoport vagy önállóan működő tanszék, klinika, továbbá a felsőoktatási intézmények mellett működő kutatóintézetek). 9
Felsőoktatási Tudományos Tanács: Fenntartói megállapodás: Foglalkoztatási követelményrendszer: Folyamatba épített előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés: Gazdasági Tanács: Hallgatói követelményrendszer: Hátrányos helyzetű hallgató: Képzési és kimeneti követelmények: Képzési idő: Képzési program: Az oktatási és kulturális miniszter a felsőoktatás fejlesztési, finanszírozási és kutatásfejlesztési kérdéseiben döntéselőkészítő, véleményező és javaslattevő független szakértői testülete. Az OKM és a felsőoktatási intézmény között létrejött szerződés, amely tartalmazza három évre az intézmény által vállalt teljesítménykövetelményeket, az állandó és változó támogatások jogcímeit. Tartalmazza különösen az egyes munkakörök betöltésével kapcsolatos követelményeket, a pályázatok elbírálásának rendjét, az ösztöndíjak és juttatások rendjét, az adományozható címek feltételeit, az oktatók, tudományos kutatók és más alkalmazottak foglalkoztatására és teljesítményér vonatkozó követelményrendszert. Az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzési rendszerének önálló eleme, melynek kialakításával és működésével biztosítható a rendelkezésre álló források szabályszerű, szabályozott, gazdaságos, hatékony és eredményes felhasználása. A felsőoktatási intézmény véleményező, a stratégiai döntések előkészítésében részt vevő és a döntések ellenőrzésében közreműködő szerv. Tartalmazza a felvételi eljárás rendjét; a hallgatói jogok gyakorlásának és kötelességek teljesítésének rendjét. Részét képezi a tanulmányi és vizsgaszabályzat, illetve a hallgatókat terhelő fizetési kötelezettség megállapításának és teljesítésének rendje, valamint a hallgatói juttatások elosztásának rendje. Az a hallgató, akit középfokú tanulmányai során családi körülményei, szociális helyzete miatt a jegyző védelembe vett, illetve aki után rendszeres gyermekvédelmi támogatást folyósítottak, illetve rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre jogosult, vagy állami gondozott volt. Azoknak az ismereteknek, jártasságoknak, készségeknek, képességeknek (kompetencia) összessége, amelyek megszerzése esetén az adott szakon a végzettségi szintet és szakképzettséget igazoló oklevél kiadható. Az előírt kreditek, a végzettségi szint, szakképzettség, szakképesítés megszerzéséhez szükséges, jogszabályban meghatározott idő. Az intézmény komplex képzési dokumentuma, amely az alap és mesterszak, valamint a szakirányú továbbképzési szak részletes képzési és tanulmányi követelményeit, felsőfokú szakképzésben a szakképzési programot, továbbá a doktori képzés tervét tartalmazza, a képzés részletes szabályaival, így különö 10
Kísérleti fejlesztés: Kockázati mátrix: Kollégium: Költségtérítéses képzés: Kredit: Kutatásfejlesztés: Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság: Magyar Rektori Konferencia: Magyar Universitas Program: Mentorprogram: sen a tantervvel, illetve az oktatási programmal és a tantárgyi programokkal, valamint az értékelési és ellenőrzési módszerekkel, eljárásokkal és szabályokkal együtt. Olyan rendszeres tevékenység, amely a kutatásból és/vagy a gyakorlati tapasztalatokból nyert meglévő ismereteken alapul és új anyagok, termékek és eszközök előállítására, új eljárások, módszerek és szolgáltatások beszerzésére és a már előállítottak vagy bevezetettek lényeges tökéletesítésére irányul. A kockázatfelmérés eredményének összegzése, melyben kimutatásra kerül a projekt egyes fázisaiban felmerülő kockázati elemek, valamint a kockázat viselője. A hallgatók lakhatási feltételeinek biztosítását, valamint nevelési funkciót is ellátó, szervezetileg a felsőoktatási intézményhez tartozó, általa működtetett létesítmény, illetve intézmény, ahol a hallgatók érdekképviseletét a hallgatói önkormányzat látja el. A felsőoktatási intézményben folyó képzés költségeit a hallgató viseli. A hallgatói tanulmányi munka mértékegysége, amely a tantárgy, illetve a tantervi egység vonatkozásában kifejezi azt a becsült időt, amely meghatározott ismeretek elsajátításához, a követelmények teljesítéséhez szükséges; egy kredit harminc tanulmányi munkaórát jelent. Minden olyan alkotó jellegű tevékenység, melynek a célja az ismeretanyag bővítése, beleértve a természetre, az emberiségre, a társadalomra és a kultúrára vonatkozó ismereteket, ezek felhasználását, új alkalmazási lehetőségek kidolgozását. A kutatásfejlesztés jellemzői: az alkotás eleme, az újdonság eleme, a tudományos módszerek alkalmazása és új ismeret létrehozása. A K+F három típusú tevékenységet ölel fel: az alapkutatást, az alkalmazott kutatást és a kísérleti fejlesztést. A felsőoktatásban folyó képzés, tudományos kutatás, művészeti alkotótevékenység minőségének értékelésére, valamint az intézményi minőségfejlesztési rendszer működésének vizsgálatára létrehozott független, országos szakértői testület. A felsőoktatási intézmény képviseletére, érdekeinek védelmére jogosult testület, amely a felsőoktatás rendszerének működésével kapcsolatos bármilyen kérdésben véleményt nyilváníthat, javaslatot tehet a döntéshozó, illetve a döntés előkészítője részére. A felsőoktatás átfogó fejlesztési programja, amely 2004 ben fogalmazta meg az új képzési rendszer bevezetését. A képzésnek az a sajátos formája, amelyben a hátrányos helyzetű hallgató felkészítéséhez, felkészüléséhez a felsőoktatási intézmény hallgatója, oktatója segítséget nyújt. 11
Normatív költségvetési támogatás elemei: Pályakövetési rendszer: PPP (Public Private Partnership): PSC (Public Sector Comparator) számítás: Refinanszírozási nyereség: Rétegzett mintavétel: Saját bevétel: Szak: Szakirány: Szenátus: Távoktatás: A hallgatói juttatásokhoz nyújtott, képzési, tudományos célú, fenntartói és egyes feladatokhoz nyújtott támogatás összessége. A fiatal diplomás pályakezdők elhelyezkedésének vizsgálata, a karrier irodák és elhelyezkedést segítő intézmények információjával. A közszféra és a magánszféra együttműködési formája, melyben a közfeladatok ellátásáért felelős állam beruházási, szolgáltatási feladatainak szervezésekor komplex módon együttműködik a magánszféra szereplőivel. Az együttműködés tervezési, építési, működtetési, finanszírozási feladatokban egyaránt megvalósulhat. A PPP modellek pénzügyi értékelésének módszere olyan összehasonlítás, mely a PPP projekt nettó jelenértékre diszkontált ráfordításait állítja szembe a hagyományos állami megvalósítás diszkontált ráfordításaival. Refinanszírozás azt jelenti, hogy a kezdeti finanszírozási formában felvett források visszafizetésre kerülnek, és ezeket pótlandó, új pénzügyi források bevonására nyílik mód, új feltételekkel. A refinanszírozásból adódó nyereség az az összeg, mely az eredeti és az új finanszírozási struktúra pénzügyi terhének különbségéből adódik. Az alapsokaságot valamilyen szempont szerint csoportosítjuk. A felsőoktatási intézmények ellenőrzési kiválasztásánál az állami, egyházi és magán intézményeket a felsőoktatási intézmények száma és állami támogatása szerint csoportosítjuk. A rétegzés az egyes csoportokból különkülön és egymástól függetlenül, egyszerű véletlen eljárással, az Excel program véletlen szám generálásával történik. Az eljárás mindegyik réteg reprezentációját biztosítja. Az államháztartáson kívüli források (beleértve minden olyan, az Európai Uniótól származó támogatást, amelyhez nem az állami költségvetésen keresztül jut a felsőoktatási intézmény, továbbá a szakképzési hozzájárulási fizetési kötelezettség teljesítéseként elszámolt forrásokat is), valamint a Kutatási és Technológiai Innovációs Alapból származó bevételek. Valamely szakképzettség megszerzéséhez szükséges képzési tartalom (ismeretek, jártasságok, készségek) egységes rendszerét tartalmazó képzés. A szakképzettség részeként megszerezhető, speciális szaktudást biztosító képzés. A felsőoktatási intézmény döntést hozó és a döntés végrehajtását ellenőrző testülete. Sajátos információtechnológiai és kommunikációs taneszközök, valamint ismeretátadásitanulási módszerek használatával az oktató és hallgató interaktív kapcsolatára és az önálló hallgatói munkára épülő képzés, 12
Telephely: Teljesítménykövetelmények: Tudományos célú támogatás: amelyben a tanórák száma nem éri el a teljes idejű képzés tanóráinak harminc százalékát. Az alapító okiratban meghatározott, a székhelyen kívül működő szervezeti egység elhelyezkedését szolgáló feladatellátási hely. A hároméves fenntartói megállapodásban az IFT alapján meghatározott oktatási, kutatási, gazdálkodási, irányítási, valamint együttműködési területre jellemző mutatók, amelyek a felsőoktatási intézmény teljesítménycéljainak teljesítését mérik. Az intézményben folyó képzéssel összefüggő kutatási célok megvalósulását biztosító forrás. Felhasznált források: A felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény A számvevőszéki ellenőrzés szakmai szabályai (ÁSZ; 2008.) Szabályzat a számítógépes Vizsgálati Dokumentációs Rendszer alkalmazásának rendjéről (ÁSZ; 2009.) 13
14
BEVEZETÉS Az Állami Számvevőszék a közfeladatok és közszolgáltatások ellátásában a döntéshozók Országgyűlés, Kormány beavatkozásait rendszerellenőrzés keretében vizsgálja. Az ellenőrzés középpontjában a beavatkozás által kialakított rendszer áll, valamint a megvalósítás folyamatára ható, illetve abban részt vevő szereplők állnak. A magyar felsőoktatást, mint nagy ellátó rendszert az Állami Számvevőszék mindenkori stratégiai célkitűzéseinek megfelelően folyamatában és visszatérő jelleggel ellenőrzi. A további felsőoktatási ellenőrzésekhez kíván segítséget adni a rendszerellenőrzési módszertan figyelembevételével elkészített Segédlet. A felsőoktatás stratégiai ágazatnak tekinthető a magyar nemzetgazdaságban annak a felismerése nyomán, hogy a felsőoktatás a gazdasági versenyképesség egyik fő motorja az erősödően tudásalapú globális gazdaságban, s benne az Európai Unióban (EU). Magyarország 1999ben az ún. Bolognai Nyilatkozat aláírásával vállalta 10 évre szóló munkaprogram alapján legkésőbb 2010ig a magyar felsőoktatás ésszerű harmonizációját az EU tagországainak felsőoktatásával, és az Európai Felsőoktatási Térségbe történő integrálódásunkat annak érdekében, hogy elősegítsük a világ legversenyképesebb, tudásalapú térségének kialakítását. A Bolognai Nyilatkozat legfontosabb célkitűzései közé tartozik: az alapvetően két fő cikluson alapuló felsőoktatási képzési rendszer bevezetése (alapképzés és mesterképzés); a mobilitást segítő kreditrendszer bevezetése; a hallgatói és oktatói mozgásszabadság elősegítése; a könnyen áttekinthető és összehasonlítható oklevelek rendszerének bevezetése. EUs csatlakozásunk és fenti vállalásaink a magyar felsőoktatásban gyökeres változtatásokat, fejlesztéseket, a felsőoktatás versenyképességének és minőségének javítását, piacgazdasághoz igazítását, gazdálkodási önállóságának növelését, emiatt rendszerbeli döntéshozói beavatkozást igényeltek. A felsőoktatási változásokat a 2004. évben kialakított Magyar Universitas Program és a 2005. évben az Országgyűlés által elfogadott új felsőoktatási törvény (2005. évi CXXXIX. törvény) alapozták meg, mint a rendszerbeni döntéshozói beavatkozások. (A felsőoktatási rendszerváltozás és a felsőoktatás fejlesztésének szükségességét, mint nemzetgazdasági stratégiai célkitűzéseket az 1. sz. függelék részletezi.) A döntéshozók beavatkozásai hierarchikusan felépülő szervezetrendszerben valósulnak meg. (Ezek felsőoktatásban kialakult rendszerét és szintjeit a 2. sz. függelék szemlélteti.) 15
Jelenleg 70 intézmény alkotja a felsőoktatási intézményrendszert, amelynek szerkezetében állami, egyházi és magán fenntartású intézmények léteznek. (Az intézmények fenntartók szerinti felsorolását a 3. sz. függelék, területi elhelyezkedésüket a 4. sz. függelék mutatja be.) Az Állami Számvevőszék rendszerellenőrzési módszertana rendszerellenőrzési területként határozza meg a közszolgáltatásokat érintő beavatkozásokat, így a nagy ellátórendszerek, közöttük a felsőoktatás jelentős átalakítását. A 2004től terjedő időszakban az EUcsatlakozás következményeként alapvető változások zajlottak, illetve zajlanak folyamatosan a magyar felsőoktatásban, ezért célszerű e rendszerbeli változások ellenőrzése, értékelése. Felsőoktatásra irányuló rendszerellenőrzésünk azt vizsgálja, hogy a döntéshozói beavatkozások következményeként az állami irányítás és intézményrendszer szintjein eredményesen, hatékonyan, gazdaságosan teljesülteke a tervezett célok, amelyeket a beavatkozással el akartak érni. Az ellenőrzés célját, jelentőségét, tevékenységi területeit az 5. sz. függelék foglalja magában. Az ellenőrzés az irányítás eszköz és kontrollrendszere szintjén kiterjed az Oktatási és Kulturális Minisztériumra, az Oktatási Hivatalra, az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézetre, a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottságra, a Magyar Rektori Konferenciára, a Felsőoktatási és Tudományos Tanácsra az intézményrendszer szintjén az állami támogatás és hallgatói létszám alapulvételével rétegzett mintavételezéssel kiválasztott állami, egyházi és magán felsőoktatási intézményekre. A felsőoktatásra irányuló rendszerellenőrzéshez készített módszertani segédlet alapvető célja az, hogy iránymutatással szolgáljon a felsőoktatás egészének rendszerszemléletű ellenőrzése, s ezen belül a felsőoktatás szintjei és egyes részterületei, tevékenységei teljesítményellenőrzésrendszerellenőrzés típusú vizsgálatai végrehajtásához, különös tekintettel a helyszíni ellenőrzés lefolytatására. 16
ELLENŐRZÉSI SZEMPONTOK, FELADATOK 1. A HELYSZÍNI ELLENŐRZÉS SZEMPONTJAI, ESZKÖZEI ÉS VÉGREHAJ TÁSA 1.1. A helyszíni ellenőrzés lefolytatásának általános kritériumai Az ellenőrzés végrehajtása az ellenőrzési program jóváhagyását követően, a helyszíni vizsgálat megkezdésétől a számvevői jelentések elkészültéig tartó folyamatot fogja át. A helyszíni ellenőrzés lefolytatása az ellenőrzési program alapján történik, amely az ellenőrzésben résztvevők számára kötelező utasítás. Az ellenőrzési program birtokában a helyszíni ellenőrzés kezdetén a számvevőnek ismernie és értenie kell az ellenőrzés tárgyát, célját és fel kell készülnie az ellenőrzési programban szereplő feladatai végrehajtására. A vizsgálat ellenőrzési program szerinti végrehajtásához az ellenőrzési munka megfelelő irányítására, megszervezésére, felügyeletére és a munka előre haladásának rendszeres értékelésére is szükség van. A helyszíni ellenőrzést a számvevők önállóan végzik. A vizsgált szervezetekkel az állami irányításban részt vevő és közreműködő szervezetekkel, minisztériumi háttérintézményekkel, felsőoktatási intézményekkel a kijelölt kapcsolattartón keresztül veszik fel a kapcsolatot, amely folyamatos kapcsolattartássá válik. A helyszíni ellenőrzés végrehajtása folyamatos szükség szerinti gyakoriságú vezetői kontroll mellett történik. Ez biztosíthatja a számvevők közötti információáramlást, az egységes ellenőrzési szemléletet. Az ellenőrzött felsőoktatási rendszert, a vizsgálat tárgyát képező állami irányításiszabályozási szintet, valamint felsőoktatási intézményi rendszert és annak állami támogatást hasznosító tevékenységeit objektív, külső álláspontból kell ellenőrizni, annak érdekében, hogy az esetenként elkerülhetetlenül eltérő nézőpontok ellenére független megállapítások szülessenek. Ehhez a felkészülés és előkészítés időszakában összegyűjtött információk, kérdőívek, statisztikai és tanúsítványi adatok mellé további bizonyítékokat kell gyűjteni. Ennek körében kiemelt szerepet kapnak az interjúk és a helyszínen kiválasztott dokumentumok (pl. az ellenőrzött szervezet vezetőinek intézkedése és a belső, illetve a külső ellenőrzés jelentéseinek tartalma, de ide sorolható a gazdasági vezetőkkel és a felsőoktatás más szereplőivel: oktatókkal, hallgatókkal készített interjúk összevetése, elemzése). Az összegyűjtött ellenőrzési bizonyítékokat elemezni és értékelni kell. Esetleges ellentmondások esetén az ellenőrzöttek képviselőivel történő konzultáció, valamint további bizonyítékok szerzése szükséges. A bizonyítékok gyűjtése során törekedni kell arra, hogy a helyszíni vizsgálat keretében már bekért, illetve bekérni tervezett dokumentumokat a számvevők fo 17
lyamatosan egyeztessék, illetve tájékozódjanak a VIDOR rendszer Központi Dokumentumtárában már szereplő, ellenőrzöttektől korábban átvett dokumentumokról (szabályzatok, gazdasági beszámolók, intézkedési tervek stb.). Ugyanis a többszörös adat és dokumentum bekérések rontják az ellenőrzés hatékonyságát, emellett ezzel az ellenőrzött szervezetek részéről érkező a visszatérő adatkérésre vonatkozó kifogásokat lehet megelőzni. Az ellenőrzési bizonyítékok megszerzésének eszközei, módszerei lehetnek: szemle, megfigyelés, interjú, tájékoztatáskérés, teljességi nyilatkozat, visszaigazolás, számítás, összehasonlítás. A helyszíni ellenőrzés során a friss, aktuális adatokkal kell dolgozni amellett, hogy maximálisan támaszkodni kell az előkészítés során kért felsőoktatással összefüggő tanúsítványi és kérdőíves adatszolgáltatásra, illetve azok szúrópróbaszerű kontrollját a helyszíneken el kell végeznie a számvevőnek. A felsőoktatási rendszer, a felsőoktatási folyamatok, szervezetek és a különböző felsőoktatási tevékenységek értékeléséhez, a következtetések levonásához végre kell hajtani az előkészítés fázisában, az előtanulmányban rögzített irányítási és végrehajtási belső kontrollok tesztelését. Ezzel a számvevő megerősítést kap arról, hogy a kulcskontrollok léteznek, eredményesen vagy nem kellő eredményességgel működnek. A helyszíni ellenőrzés során elemző eljárásokat is el kell végezni, amelyek főként az adatok közötti összefüggéseket bizonyítják. A rendszerellenőrzés során kiemelten figyelni kell az ellenőrzési programban szereplő felsőoktatási teljesítménykritériumok eredményességi, gazdaságossági, hatékonysági kritériumok értelmezésére és alkalmazására. Meg kell bizonyosodni arról, hogy a teljesítményre vonatkozó valamennyi lényeges tényezőt számba vettünk, értelmeztünke, s az ezekre vonatkozó bizonyítékok teljes körűen rendelkezésre állnake. Alapvető ellenőrzési előírás, hogy a feltárt tények dokumentumokkal, vagy számszakilag bizonyító erejűek legyenek. Ezzel csökkenthető ugyanis a nem megfelelő következtetés levonásának kockázata, illetve elkerülhető az egyeztetési eljárás elhúzódása. Már menet közben törekedni kell az elmarasztaló megállapítással érintett terület vezetőjével való folyamatos egyeztetésre. Kiemelten kell kezelni azokat a megállapításokat, amelyek az ellenőrzöttek részéről főként Oktatási és Kulturális Minisztérium, Oktatási Hivatal, állami, egyházi és magán felsőoktatási intézmények ellenvéleményt váltanak ki, illetve, ahol eltérő álláspont alakul ki. Ezek rögzítése az ÁSZ jelentés összeállításához szükséges, mert előrevetítik, hogy e megállapítások várhatóan az ÁSZ és az ellenőrzött szervezet közötti egyeztetés kritikus pontjait jelenthetik. Ezért fontos szempont az ezekre vonatkozó bizonyítékok fokozott beszerzése. A helyszíni ellenőrzés végrehajtása folyamatos, az ellenőrzési program végrehajtását célzó vezetői kontroll mellett történik. A vezetői kontroll célja: a számvevők folyamatos tevékenységének, ellenőrzési programhoz igazodásának, a feladatvégzés aktuális eredményeinek figyelemmel kísérése; 18
információgyűjtés és intézkedés az ellenőrzés módszerét, irányát érintő megállapítások, információk, valamint az ellenőrzést akadályozó tényezők kapcsán. A helyszíni ellenőrzés során folyamatosan összegezni kell a számvevők addig megszerzett ismereteit, megállapításait, és ezeket meg kell ismertetni az ellenőrzésben résztvevőkkel. Ugyanis a leggondosabb előkészítés mellett is előfordulhat, hogy a helyszíni tapasztalatok alapján egyegy frissebb információ következtében a vizsgálati szempontokat bővíteni, illetve módosítani kell. A vezetői kontroll kétszintű, egyrészt a számvevői tevékenység kontrollja a vizsgálatvezető által, másrészt a főcsoportfőnök kontrollja az ellenőrzés aktuális helyzetére irányulóan. A helyszíni ellenőrzés ideje alatt a felügyeleti kontroll beszámoltatás, az ún. félidős értekezlet formájában valósul meg az ellenőrzésért felelős főigazgató részéről. 1.2. A helyszíni ellenőrzés dokumentációs eszközei Az ellenőrzés alapdokumentuma a jóváhagyott ellenőrzési program. A program az ellenőrzés fő kérdésének megválaszolására irányul, és rendszerszemléletben alábontva tartalmazza az ellenőrzés során megválaszolandó kérdéseket, figyelembe veendő vizsgálati szempontokat. Az ellenőrzési program világosan elkülönített, hármas tagolásban a vizsgálat célja; az ellenőrzés szempontjai; az ellenőrzés szervezése fejezetekben határozza meg az ellenőrzési célokat, az ún. kérdésfa bontására épülő ellenőrzési szempontokat, a vizsgálati területeket, az ellenőrzött szervezeteket, az alkalmazott vizsgálati eljárásokat, a megszerzendő ellenőrzési bizonyítékok jellegét, megszerzésük módszereit, az ellenőrzés végrehajtásának, illetve az ellenőrzés egyes szakaszainak időbeli ütemezésére és a végső határidőre vonatkozó előírásokat. A helyszíni ellenőrzés során az ellenőrzési program dokumentációs, a számvevő részéről kötelezően hasznosítandó mellékletét képezik a következők: a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek jegyzéke; a rendszerbeli beavatkozás célját, tartalmát meghatározó kormányprogram, ágazati stratégia; az azonosított probléma pontos, világos megfogalmazását alátámasztó mérési eredmények, statisztikák, tanulmányok; az ellenőrzéshez kapcsolódó szakmai fogalomtár; 19
az ellenőrzött rendszer folyamatábrája; a kérdésfa; a kérdések, kritériumok, adatforrások; a teljesítménymutatók, teljesítménykritériumok; a tanúsítványok; a kérdőívek; az ellenőrzéshez kapcsolódó egyéb kimutatások, ábrák, diagramok; az előző számvevőszéki ellenőrzések megállapításai, javaslatai. Az ellenőrzési program és mellékletei mellett a számvevők megkapják az előkészítés során elkészített és összeállított háttéranyagokat. Ezek a következők: előtanulmány; előkészítés során gyűjtött dokumentumok; ellenőrzést indító brain storming emlékeztető; fókuszcsoporti emlékeztető; az ellenőrzött szervezetek és azok kapcsolattartóinak elérhetőségi jegyzéke; megbízó levelek. Az előkészítés során gyűjtött dokumentumok a helyzetfelmérés keretében végzett információ és adatgyűjtés eredményei, amelyek a helyszíni ellenőrzés során hasznosulnak. Ezek körébe tartoznak az ellenőrzési célokhoz és feladatokhoz aktuálisan kapcsoló alábbi dokumentumok: a felsőoktatási szabályozás eszköztára, ezen belül a felsőoktatás ágazati irányításának jogi eszközei, pl. a felsőoktatási törvény, valamint a végrehajtást szabályozó kormány és miniszteri rendeletek, és az egyéb jogi eszközök, illetve a felsőoktatási intézmények működését szabályozó dokumentumok (pl. intézményfejlesztési tervek, intézményi belső szabályzatok, SZMSZ, oktatóikutatói követelményrendszer, informatikai szabályzat), eljárásrendek, rektori utasítások, szenátusi és GThatározatok; a felsőoktatási rendszer működését és fejlesztését célzó szakmai stratégiák, programok, illetve az azokat megalapozó hatástanulmányok, dokumentumok; az oktatásképzési tevékenységgel összefüggő előterjesztések, beszámolók, értékelések, statisztikai adatok (OKM, MAB, MRK, FTT, KSH); a kutatásfejlesztési tevékenységről szóló szakmai koncepciók, programok, értékelések, nemzetközi és belföldi együttműködési megállapodások; 20
a felsőoktatás állami támogatásával, finanszírozásával, gazdálkodásával, beruházási tevékenységével kapcsolatos pénzügyi dokumentumok, a pályázatokról, illetve a források felhasználásáról szóló beszámolók; a pénzügyi, finanszírozási, költségvetési adatok kimutatásai; az ellenőrzött szervezetek (OKM, illetve felsőoktatási intézmények) belső ellenőrzéseinek, valamint az ellenőrzött tevékenységre vonatkozó felügyeleti, illetve külső ellenőrzések dokumentumai; a felsőoktatással foglalkozó korábbi ÁSZ jelentések. 2. RÉSZLETES ELLENŐRZÉSI FELADATOK A felsőoktatásra irányuló rendszerellenőrzés helyszíni vizsgálata során arra az alapkérdésre keressük a választ, hogy a felsőoktatás új felsőoktatási törvényre és a Magyar Universitas Programra épülő átalakítása és fejlesztése következtében javulte az oktatás és kutatás versenyképessége, az oktatás és a gazdaság együttműködésének hatékonysága; a felsőoktatási feladatok ellátása eredményesen, gazdaságosan és hatékony közpénzfelhasználást biztosítva valósulte meg? A döntéshozói beavatkozás az állami illetve fenntartói irányítás szintjén magában foglalja az ágazati célok meghatározását, a szabályozási környezetet, a feltételrendszer biztosítását, a belső kontroll és ellenőrzési rendszer működését. Az intézményrendszerben a beavatkozás hatásainak értékeléséhez szükséges az intézményeken belüli feladatellátást, azaz az oktatásképzési tevékenységet, működési rendet, kutatásfejlesztési tevékenységet, intézményi gazdálkodást, beruházást, infrastruktúrafejlesztést, emellett a belső kontrollrendszert és ellenőrzési rendszer működését vizsgálni. Az ellenőrzést rendszerszemléletben, a felsőoktatásra irányuló rendszerbeli beavatkozásokra, azok nyomán tett intézkedésekre és azok hatására fókuszálva kell elvégezni. Az ellenőrzés alapkérdésének megválaszolásához az előkészítés során kialakultak azok a súlypontok, amelyek vizsgálata, értékelése alapján kielégítő és megalapozott véleményt lehet mondani a felsőoktatási rendszer átalakításának, fejlesztésének és versenyképességének eredményességéről, a gazdaságos és hatékony közpénzfelhasználásról. Az ellenőrzés során megválaszolandó kérdéseket a rendszerszemléletben összeállított kérdésfa tartalmazza, ezeket a szintén előzetesen meghatározott kritériumok figyelembevételével kell megválaszolni. (A kérdésfát az 1. számú, az eredményességi, gazdaságossági és hatékonysági kritériumokat a 2. számú melléklet tartalmazza.) 2.1. Az állami és fenntartói beavatkozások, valamint azok hatásainak értékelése a felsőoktatásban Ennek keretében azt kell értékelni, hogy az új felsőoktatási törvényen alapuló állami irányítás elősegítette, biztosítottae a felsőoktatási közfeladatok eredményes ellátását. Ezen belül vizsgálni kell a stratégiai jellegű célkitűzések kialakításának megalapozottságát, a szabályozá 21
si környezet alkalmasságát, az irányításban közreműködő szervezetek, a rendelkezésre álló feltételek és erőforrások, kitűzött célok teljesítéséhez való hozzájárulását. Az eredmények mellett értékelni kell a kontrollrendszer működését. Az állami/fenntartói beavatkozások értékelésének helyszíni ellenőrzését az országgyűlési és kormány hatáskörökben tett intézkedések áttekintésével együtt az ágazati irányítást végző OKMnél, OHnál, OFInál, valamint a felsőoktatás irányításában közreműködő szervezeteknél (MAB, MRK, FTT, HÖOK) kell végrehajtani. 2.1.1. Irányítási célok, szabályozás E témakörben alapvető ellenőrzési szempont, hogy az állami irányítás megtettee a kitűzött célok érdekében szükséges intézkedéseket, azaz, hogy a felsőoktatási rendszer fejlesztésének koncepciója, valamint az erre épülő szabályozási környezet hozzájárulte a felsőoktatási feladatok minőségi, versenyképes, eredményes ellátásához. Ezen belül értékelni kell, hogy: a felsőoktatási rendszer törvényi átalakítását célzó döntéshozói beavatkozás megalapozott felsőoktatási stratégiára épülte; az OKM kidolgoztae a felsőoktatás középtávú fejlesztési tervét; a kormányprogram végrehajtásaként hatályba lépett Magyar Universitas Program infrastruktúrafejlesztési célkitűzései, előirányzatai megalapozottak voltake; a felsőoktatási intézményrendszer működésére, szakmai tevékenységére és gazdálkodására vonatkozó új szabályozás elősegítettee a kitűzött célok elérését, a szabályozási változás kihatásait elemeztéke hatástanulmányokban, a jogszabályi változások előkészítése, módosítása során az ágazati irányító szerv képviselői, illetve a döntéselőkészítők kikértéke a felsőoktatási intézmények, az érintett szakmai, társadalmi, gazdasági szerveztek véleményét; a finanszírozási rendszer módosításával, a rendszer egyes elemeibe beépülteke teljesítménykövetelmények, ezek ösztönzőleg hatnake az oktatás minőségének javítására, a felsőoktatási intézmény működésének hatékonyságára; a teljesítménymutatók biztosítjáke az intézményi teljesítmények összehasonlíthatóságát; a hároméves fenntartói megállapodáson nyugvó állami intézményi finanszírozási rendszer kiszámítható és átláthatóe; az ágazati felügyelet meghatároztae az ágazati minőségpolitika elveit, készülteke ajánlások az OKM részéről az ágazati minőségpolitika keretében a felsőoktatás várható fejlesztési irányaira, céljaira és az intézményi minőségfejlesztési programok elkészítéséhez. Az ellenőrzés során rendszer és teljesítményszemléletben, az előkészítés során megfogalmazott kritériumok mentén választ várunk e kérdéskörben: arra, hogy a felsőoktatási rendszer átalakítása és fejlesztése a gazdaságpolitikai célkitűzésekkel összhangban levő, társadalmi és demográfiai válto 22
zásokat figyelembe vevő fejlesztési koncepcióra épülte; prognosztizáltáke a felsőoktatási rendszer átalakításának lehetséges hatásait; a felsőoktatás középtávú terveit a felsőoktatás fejlesztési stratégiát figyelembe véve dolgoztáke ki; a felsőoktatás szabályozási környezete elősegítettee a stratégiai célok megvalósulását; a finanszírozási rendszer ösztönzően hatotte az erőforrások hatékony felhasználására, a minőség fokozására; E témakörben a helyszíni ellenőrzés végrehajtásához feltétlenül szükséges és használatos adat és dokumentumforrásként említendők a stratégiai célokat, fejlesztési programokat, terveket megalapozó hatástanulmányok, szakértői vélemények, a jogszabályok megalkotását megalapozó előterjesztések, a jogszabályi változások indoklásai, a finanszírozási rendszerrel összefüggő jogszabályok, intézményi megállapodások, a minőségpolitika terén kialakított ágazati iránymutatások, ajánlások. A jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek jegyzékét a 3. sz. melléklet tartalmazza. 2.1.2. Az ágazati irányításban közreműködő szervezetek és az irányítás szintjén rendelkezésre álló feltételek, erőforrások E pontban az állami irányítás alapvető stratégiai és szabályozási elemein kívüli további eszközrendszer az ágazati irányításban közreműködő szervezetek, háttérintézmények, az irányítás szintjén rendelkezésre álló személyi és tárgyi feltételek, a működést szolgáló pénzügyi erőforrások ellenőrzésére fókuszálunk. A fentiekre irányuló vizsgálati kérdésünk a rendszerbeli beavatkozás nyomán az, hogy a felsőoktatás ágazati irányításában közreműködő szervezetek, az irányítás szintjén rendelkezésre álló személyi és tárgyi feltételek, valamint a működtetést szolgáló pénzügyi erőforrások hozzájárultake a közfeladatok eredményes ellátásához? Ezen belül értékelni kell: az állami hatáskörök ellátásában közreműködő testületek (MAB, MRK, FTT, HÖOK) és háttérintézmények (OH, OFI) jogszabályban meghatározottak szerinti feladatellátását, tevékenységüket a döntéshozatalban, a stratégiai célok megvalósításában, a felsőoktatási feladatok végrehajtásában; az irányításban részt vevő intézményeknél, testületeknél a megfelelő tárgyi és informatikai feltételek rendelkezésre állását, a feladatok ellátásához igazodó létszámmal és szervezeti struktúrával való működést, a feladatellátási párhuzamosságok kiszűrését, a szakértői foglalkoztatás indokoltságát és hasznosságát; a stratégiai célokhoz és a munkaerőpiaci igényekhez egyaránt igazodó állami források biztosítását a felsőoktatási feladatok ellátásához; a finanszí 23
rozás igazodását a feladatok költségigényéhez, az állami támogatás reálértékének megőrzését, a pályázati úton elnyert támogatások feladatellátásban, felsőoktatási minőségjavításban biztosított szerepét. Az előkészítés során kialakított teljesítménykritériumok alapján a kérdéskörben a következőket értékeljük kiemelten: eredményességi szempontból célszerű értékelni az állami hatáskörök ellátásában közreműködő szervezetek jogszabályi feladatainak teljesülését, a döntéshozatal és a stratégiai célok megvalósulása terén kifejtett segítő és közreműködő szerepüket, működésükhöz szükséges tárgyi, személyi és informatikai feltételek biztosítását, a felsőoktatási feladatok ellátásához biztosított állami források stratégiai célokhoz igazodó tervezettségét, az állami támogatás reálértékének megőrzését, a felsőoktatási célok elérését ösztönző pályázati támogatási rendszert; gazdaságossági kritériumok figyelembevételével értékeljük az irányításban közreműködő szervezetek létszámának feladatellátáshoz igazodását, a szakértői megbízások indokoltságát, a megbízásos feladatok hasznosulását, a feladatellátás költségigényét figyelembe vevő finanszírozást; hatékonysági teljesítménykategóriaként minősítjük az irányításban közreműködő intézmények, testületek optimális szervezeti struktúráját, a párhuzamos feladatellátás kiküszöbölését, a felsőoktatási pályázati támogatási rendszer ösztönző szerepét a minőség és versenyképesség növelése szempontjából. Az előbbi gazdaságossági, hatékonysági kritériumok utalnak arra, hogy a felsőoktatás irányítását végző és abban közreműködő szerveztek mennyire felkészültek feladataik ellátására. Egyes kritériumok hiányos teljesülése korlátozza, illetve hátrányosan befolyásolhatja a felsőoktatási célkitűzések megvalósítását. Ennél a témakörnél szóba jöhető, helyszíni ellenőrzésnél használatos adatforrások: az irányításban közreműködő szervezetek SZMSZei, egyéb belső szabályozásai, feladatellátást igazoló dokumentumok, munkaköri leírások, szakértői megbízások, teljesítésigazolások, feladat végrehajtási beszámolók, finanszírozási jogszabályok, háttérszámítások, költségvetési beszámolók, pályázati kiírások, bírálati dokumentumok, tanúsítványok, interjúk. 2.1.3. Belső kontrollrendszer, ellenőrzési és információs rendszer A felsőoktatási rendszer irányításának, eredményes működtetésének kulcsfontosságú eleme a belső kontroll és ellenőrzési rendszer kialakítása és működtetése. Ezzel összefüggésben a helyszíni ellenőrzés során az az alapkérdésünk, amelyre a részletező szempontok megválaszolásával és szintézisével választ keresünk, hogy az állami és fenntartói irányítás belső kontrollrendszere, az ellenőrzési és információs rendszer hozzájárulte a felsőoktatási feladatok eredményes, hatékony ellátásához, a vonatkozó jogszabályok betartásához. 24
A fenti alapkérdésen belül a témakörben értékelni kell azt, hogy a felsőoktatással kapcsolatos állami hatás és felelősségi körök egyértelműen meghatározottake és hozzájárultake a felsőoktatási feladatok eredményes ellátásához; megtörténte a felsőoktatási célok eléréséhez kapcsolódó kockázatok és azok lehetséges hatásainak meghatározása; kidolgoztake kockázatkezelési megoldásokat; az állami irányításban részt vevő szervezetek (OKM, MAB, MRK, FTT) kontrolltevékenységei engedélyezés, jóváhagyás, egyeztetés, a működési teljesítmény áttekintése elősegítettéke a felsőoktatás feladatellátását eredményességét, szabályszerűségét; az ágazati tárca gondoskodotte a FIR kialakításáról, működtetésének személyi és tárgyi feltételeiről, az adatkezelés ellenőrzéséről és az adatkapcsolatok más hatósági rendszerekhez való igazításáról; az OKM kialakítottae a folyamatok nyomon követéséhez, a döntések megalapozásához szükséges beszámoltatási és vezetői információs rendszert, értékeltéke a felsőoktatási rendszer újraszabályozásának tapasztalatait; a minisztérium kidolgoztae a hallgatói pályakövetési rendszer kialakításának modelljét, a bevezetés koncepcióját; értékeltee az információs és pályakövetési rendszer működését, a felsőoktatás és a gazdaság kapcsolatát, hasznosítottae az értékelés eredményeit; az OKM kialakítottae és működteti az ágazati ellenőrzés rendszerét; az segítie a fenntartói feladatok ellátását, a szabálytalanságok feltárását; megfelelően hasznosultake az ellenőrzési tapasztalatok. E témakörben kialakított kérdéseinkre adott válaszoknál, a következő teljesítménykritériumokra kell összpontosítani: eredményességi alapon kell értékelni az állami irányításban részt vevő szervezetek hatásköreinek ellátását, a felsőoktatási rendszer átalakítása során a kockázatok felmérését, azonosítását, a FIR Ftv. szerinti kialakítását és működését, az ellenőrzési és beszámolási rendszer, valamint hallgatói pályakövetési rendszer kialakítását és működtetését, s az ellenőrzések során feltárt jogszabályi eltérésekhez kapcsolódó intézkedések megtételét; hatékonysági és gazdaságossági kritériumok mentén szükséges értékelni az állami hatás és felelősségi körök célszerű meghatározását, illetve szétválasztását, az irányítási szintek egymáshoz való viszonyát, a kockázatok beazonosítását, a FIR adatkapcsolatainak megvalósítását más hatósági rendszerekhez és a pályakövetési rendszer információinak meghatározott célok érdekében történő hasznosítását. A helyszíni ellenőrzés során a fenti kérdésekhez használható adat és dokumentumforrások: hatásköri jegyzékek, feladatellátást igazoló dokumentumok, kockázatelemzési dokumentumok, rendszerkialakítási koncepciók, rendszertervek, miniszteri előterjesztések, a szabályozások hatásait elemző előterjesztések, a megtett intézkedések dokumentumai. 25
2.2. A felsőoktatási intézményrendszerben a feladatellátáshoz biztosított közpénzek hasznosulásának ellenőrzése A felsőoktatási rendszer állami irányítás melletti második szintjét az intézményi rendszer képezi. A jelenleg működő egyetemek és főiskolák hármas fenntartói szerkezettel rendelkeznek, azaz állami, egyházi és magán felsőoktatás intézményekként működnek. (A felsőoktatási intézményrendszer hallgatói létszámának alakulását a 4. sz. melléklet, az oktatói létszám helyzetének bemutatását az 5. sz. melléklet rögzíti.) A döntéshozói beavatkozás nyomán bekövetkezett működésbeli változások hatásának értékelése során vizsgálni kell azt is, hogy a kitűzött törvényi célok intézményi szinten gazdaságosan, hatékonyan, a feladatellátáshoz biztosított közpénzek hasznosulásával teljesülteke. (A felsőoktatás kiadásainak alakulását a 6. sz. melléklet, a felsőoktatás állami támogatásának alakulását a 7. sz. melléklet mutatja be.) A döntéshozói beavatkozás hatását, közpénzek hasznosulását az intézményekben megvalósuló oktatásképzési tevékenység, kutatásfejlesztési tevékenység, az intézményi finanszírozás és gazdálkodás, a beruházás és infrastruktúrafejlesztés, s az intézményi belső kontroll és ellenőrzési rendszer, mint legjellemzőbb tevékenységek eredményességének, hatékonyságának és gazdaságosságának ellenőrzése tükrében értékeljük. (A felsőoktatási intézmények teljesítménymutatóit a 8. sz. melléklet tartalmazza.) 2.2.1. Az oktatásképzési tevékenység és az új működési rend megvalósítása A felsőoktatás állami támogatásának döntő része a felsőoktatási intézményekben folyó oktatásképzési tevékenységet szolgálja. A 2005ben elfogadott új felsőoktatási törvény, mint rendszerbeli döntéshozói beavatkozás alapvetően az oktatásképzési tevékenység átalakítását, többciklusúvá tételét (főiskola és egyetemi képzésről az alap, mesterképzésre való átállás) és európai uniós harmonizációját, piacgazdasághoz igazítását irányozta elő. A törvényi beavatkozás az intézményi működési rend és a gazdasággal való együttműködés változására is irányult. A helyszíni ellenőrzés során e témakörben az alapkérdés az, hogy a felsőoktatási intézmények új szabályozás szerint átalakított oktatásképzési tevékenysége, működési rendje, valamint a gazdasággal való együttműködése eredményesség és hatékonyságjavulással járte? E kérdésen belül értékelni kell: az ágazati stratégiával összhangban levő, intézményfejlesztési tervekre épülő, többciklusú oktatásképzési szerkezet kialakítását, annak megalapozottságát és összhangját a munkaerőpiaci igényekkel, a szakstruktúra egymásra építettségét; 26
a kreditrendszer biztosította szakok közötti átjárhatóságot, a hallgatói mobilitás alakulását, különös tekintettel a külföldi ösztöndíjrendszer és a diákhitel biztosította lehetőségekre; az intézményi minőségfejlesztési program kialakítását és az azok nyomán tett intézkedések hatását az oktatás minőségének színvonalára; az oktatói követelményrendszer és a minőségjavító differenciált bérezés öszszefüggéseit; a hallgatói juttatások és kötelezettségek rendjének változását, valamint az államilag finanszírozott és költségtérítéses képzés közötti átsorolás alakulását, és azok hatását a hallgatói teljesítményekre; a szervezeti és működési rend átalakítását, az átszervezés hatását a feladatellátás eredményességére, hatékonyságára; a gazdasággal való együttműködés javítását; a hallgatói pályakövetési rendszer kialakítását és visszahatását az intézmények oktatási stratégiai céljaira, képzési programjaira; az intézmény által indított képzések, a szakképzések összhangját a piaci kereslettel, a friss diplomások elhelyezkedésének helyzetét. Az értékelés során ellenőrizni kell az intézményfejlesztési tervek illeszkedését az ágazati stratégia célokhoz, az oktatásképzési szerkezet és a munkaerőpiaci igények összhangját, az alap és mesterképzés közötti kapcsolatot, a szakstruktúra kapcsolódását. Az oktatásképzés átalakításának és a felsőoktatási hallgatók elhelyezkedésének értékelésekor célszerű nemcsak intézményi, hanem un. külső szakértői véleményekre is támaszkodni. Az e célból készített kérdőíveinket egyrészt a gazdasági érdekképviseletek, kamarák részére, másrészt a munkaerőpiaci elhelyezkedést segítő szervezetek részére a 9/ab. sz. mellékletben mutatjuk be. A döntéshozói beavatkozás hatása a hallgatói teljesítményekre és mobilitásra, az oktatói munka színvonalára helyszíni interjúkkal, statisztikai és tanúsítványi adatok elemzésével, valamint az ezekből számított oktatásképzési teljesítménymutatók elemzésével értékelhető. (9. sz. melléklet I.) A teljesítményszemléletű kérdésfeltevések alapján a következőkre célszerű összpontosítani a válaszok kialakítása során: a döntéshozói beavatkozás eredményességét értékelő témák: az oktatásképzési szerkezet stratégiai célokhoz és IFThez igazodása, a képzési helyek számának igazodása a munkaerőpiaci igényekhez, a hallgatói mobilitás biztosítása, az oktatásképzés terén kialakított együttműködések számának növekedése, az intézmény zavartalan működését biztosító személyi feltételek és az oktatói utánpótlás biztosítása, az oktatói követelményrendszer meghatározása, betartása, az esélyegyenlőséget biztosító hallgatói juttatási és térítési rendszer működtetése, az intézményi diplomás pályakövetési rendszer célszerű kialakítása, eredményeinek hasznosulása; 27
hatékonysági értékelést igénylő témák: az egymásra épülő képzési szakstruktúra kialakítása, az oktatásképzés versenyképességét, minőségének javulását eredményező oktatói foglalkoztatási követelményrendszer, az államilag finanszírozott és költségtérítéses képzés közötti átsorolás érvényre juttatása, annak hallgatói teljesítményekre gyakorolt hatása, a gyakorlatigényes szakokon szakmai gyakorlat megszervezése során a gazdálkodó szervekkel történő együttműködés erősödése, a pályakövetési rendszer tapasztalatainak hasznosulása intézményi szinten. A helyszíni ellenőrzés során a kérdéskörben hasznosítható adatforrások: az oktatásképzés szabályozásával, ezen belül az oktatókra, valamint a hallgatókra vonatkozó szabályozással összefüggő miniszteri rendeletek, intézményi előírások, működési rendek, képzési programok, hazai és nemzetközi együttműködési megállapodások, intézkedési tervek, beszámolók, értékelések, tanúsítványi adatszolgáltatás, kérdőíves válaszok, interjúválaszok. 2.2.2. Kutatásfejlesztési tevékenység A felsőoktatási intézmények alaptevékenységének részét képezi az oktatásképzés mellett a tudományos kutatás, amely elsődleges célja az új ismeretek megszerzése mellett azok átadásának biztosítása, a megszerzett, elért tudományos eredményeknek a közösség számára való közzététele, azok hasznosítása. A felsőoktatás kutatási alaptevékenysége magában foglalja az alap, alkalmazott és kísérleti kutatásokat és fejlesztéseket, a technológiai innovációt, valamint az oktatást támogató egyéb kutatásokat. A felsőoktatási intézmény alapfeladata keretében szervezi e tevékenység feltételeinek biztosítását. A megvalósítás garanciáját az intézményfejlesztési terv részét képező kutatásfejlesztési innovációs stratégia képezi. A felsőoktatási intézmény jogszabályban meghatározottak szerint kutatóegyetem minősítést kaphat. A K+F tevékenység intézményi helyszíni ellenőrzése során arra az alapkérdésre keressük a választ, hogy a felsőoktatás kutatásfejlesztési tevékenységének szabályozása és a rendelkezésre álló K+F források megfelelően biztosítottáke az intézményekben a kutatásfejlesztési célkitűzések eredményes megvalósítását. Az alapkérdésen belül ellenőrzési szempontként értékelni kell: a K+F tevékenység központi szabályozásának hatását az intézményi tevékenységre, az intézményi kutatóhelyek és a gazdaság kapcsolatának intenzitását, a kutatóegyetem minősítésen keresztül az Európai Kutatási Térséghez való kapcsolódást; az intézményi kutatásfejlesztési innovációs stratégia elkészítését, megalapozottságát, célkitűzései megvalósulását, összhangját az IFTvel; az intézményi kutatási teljesítmények, teljesítménymutatók, külső megbízások és termelésbe átadott K+F ismeretek alakulását; 28