A terrorizmus elleni fellépés fokozása érdekében szükséges intézkedésekről (2016. január 24.) I. A kritikus terrorfenyegetettség mint a különleges jogrend új típusának megteremtése: A Honvédelmi Minisztérium tervezete terrorveszély-helyzet elnevezéssel ugyancsak a különleges jogrend egy új típusára tesz javaslatot, amiből azonban hiányoznak a legalapvetőbb garanciális szabályok, és az alapjogok szükségtelen és szélsőségesen aránytalan korlátozását tenné lehetővé. Eszerint a Kormány pontosabban meg nem határozott terrorfenyegetettségre hivatkozva lényegében háborús állapotot jelentő különleges jogrendet vezethet be, aminek keretében drasztikusan korlátozhatja az állampolgárok alapvető szabadságjogait, átveheti az elektronikus médiát, és ellenőrzése alá vonhatja, illetve korlátozhatja a távközlési szolgáltatásokat. Mindezt a Kormány 60 napig bármiféle országgyűlési vagy egyéb közjogi kontroll nélkül megtehetné, és 60 nap után is pusztán a rendelettel bevezetett intézkedések egyszeri kétharmados megerősítése elég lehet a háborús izgalmi állapot gyakorlatilag korlátlan időre történő fenntartására. Ezzel szemben az MSZP olyan szabályozást javasol, ami terrortámadás bekövetkezése vagy annak közvetlen veszélye esetén egyszerre biztosítja a Kormány számára az azonnali hatékony fellépés lehetőségét, ugyanakkor a rendkívüli intézkedések huzamosabb fenntartását, a Magyar Honvédség felhasználását és az alapvető jogok korlátozását az Országgyűlés kétharmados döntésétől teszi függővé. A különleges jogrend más típusaihoz hasonlóan ezen új terrorfenyegetés kezelését szolgáló különleges jogrend elrendelésének, meghosszabbításának és a Magyar Honvédség felhasználásának alapvető szabályait az Alaptörvényben, a bevezethető rendkívüli intézkedéseket sarkalatos törvényben, egészen pontosan a honvédelmi törvényben kell szabályozni. Az új különleges jogrendre vonatkozó rendelkezéseket az alábbiak szerint kell megalkotni: Elnevezése: A HM tervezetében szereplő terrorveszély-helyzet megnevezése szakmai szempontból nem helyes, inkább a terror-veszélyhelyzet megfogalmazás lenne indokolt. Ugyanis a terror szó jelentése önmagában a nyílt erőszak alkalmazása rémület, rettegés kiváltása céljából akár a teljes fizikai megsemmisítésig. Önmagában nem egy terrorcselekmény elkövetése vagy terrorcselekmény elkövetésének elvi veszélye indokolhatja különleges jogrend bevezetését, hanem az, ha a bekövetkezett vagy a hiteles információk alapján fenyegető terrorcselekmény közvetlenül és egyértelműen alkalmas az alkotmányos, társadalmi vagy gazdasági rend súlyos megzavarására. E kritériumnak az új különleges jogrend definíciójának megszövegezésekor markánsan érvényesülnie kell. Ugyanakkor kommunikációs szempontból javasolt, hogy az új különleges jogrend megnevezése jelentősen térjen el a HM, illetve a Fidesz javaslatától. Ezért a koncepció az MSZP javaslataként kritikus 1
terrorfenyegetettség megnevezést alkalmazza. Ez a megnevezés a különleges jogrend súlyához mérten arányos megnevezést tükröz. Fontos megjegyezni, hogy a terrorizmus elleni küzdelem feladatainak egységes végrehajtási rendjéről szóló 1824/2015. (XI. 19.) Korm. határozat a terrorfokozatok között nevesíti az 1-es (kritikus) fokozatot. 1 A különleges jogrend új típusaként javasolt kritikus terrorfenyegetettség azonban nemcsak fogalmilag, hanem mértékében sem azonos a kormányhatározat szerinti kritikus terrorfokozattal. A kritikus terrorfenyegetettség megfogalmazás ugyanis túlmutat a cselekmény bekövetkezésének puszta tényén (ez a kritikus terrorfokozat), és a cselekmény társadalmi rendet megrengető, továbbgyűrűző, normál jogrend keretei között kontrollálhatatlan következményeire utal. A terrorfenyegetettség mértékét ugyanis ezek a következmények teszik kritikussá. Lényege: A különleges jogrend már meglévő típusaival, és a HM előterjesztésével szemben a kritikus terrorfenyegetettség esetében a koncepció új, innovatív megoldásként egy kétszintű szabályozásra tesz javaslatot. Ennek lényege, hogy terrortámadás bekövetkezése vagy annak közvetlen veszélye esetén a Kormány kihirdetheti a kritikus terrorfenyegetettséget, és a sarkalatos törvényben meghatározott, a fenyegetés azonnali kezeléséhez feltétlenül szükséges rendkívüli intézkedéseket (pl: tömegközlekedés korlátozása, közterületi rendezvények korlátozása, oktatás szüneteltetése stb.) azonnal bevezethet. Azonban a kritikus terrorfenyegetettség 8 napot meghaladó fenntartásához, a Magyar Honvédség felhasználásához és jelentősebb jogkorlátozások bevezetéséhez az Országgyűlés kétharmados döntése szükséges. Kihirdetése: Terrortámadás bekövetkezése vagy annak közvetlen veszélye esetén a Kormány rendeletében maga is jogosult lenne a kritikus terrorfenyegetettség kihirdetésére, és a sarkalatos törvényben meghatározott a fenyegetés azonnali kezeléséhez feltétlenül szükséges rendkívüli intézkedések bevezetésére. A kritikus terrorfenyegetettség kihirdetését megelőzően az annak alapjául szolgáló körülményekről és a bevezetendő rendkívüli intézkedésekről a Kormánynak tájékoztatnia kell az Országgyűlés honvédelmi és nemzetbiztonsági ügyekkel foglalkozó állandó bizottságainak elnökét és az országgyűlési képviselőcsoportok vezetőit, valamint az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőit. Ezen túlmenően a kritikus terrorfenyegetettség kihirdetését követően a Kormány haladéktalanul tájékoztatást ad az Országgyűlés honvédelmi és nemzetbiztonsági ügyekkel, valamint a külügyekkel foglalkozó állandó bizottságainak. A Kormány kritikus terrorfenyegetettség kihirdetéséről szóló rendelete legfeljebb 8 napig maradhat hatályban. Amennyiben a különleges jogrend fenntartása ennél hosszabb ideig indokolt, vagy a Magyar Honvédség felhasználása szükséges, illetve a Kormány által bevezetett rendkívüli intézkedések elégtelennek, akkor a Kormány kezdeményezheti, hogy az Országgyűlés döntsön a kritikus terrorfenyegetettség fenntartásáról, továbbá a fenntartásról hozott határozatát követően adjon felhatalmazást a Magyar Honvédség felhasználása, illetve 1 Az 1-es (kritikus) fokozatot a belügyminiszter akkor rendeli el, ha Magyarország területén vagy Magyarország területére is kiható, súlyos következményekkel járó terrorcselekményt követtek el vagy Magyarország területén olyan súlyos következményekkel járó egyéb esemény történik, amelynél felmerülhet a terrorizmussal való összefüggés. A fokozatot a következmények felszámolásáig, az elkövetők felderítésére, elfogására és további terrorcselekmények megakadályozására kidolgozott intézkedések bevezetéséig, illetve mindaddig fenn kell tartani, amíg az elkövetők felderítése és elfogása, valamint további terrorcselekmények elhárítása érdekében a bevezetett intézkedések végrehajtása szükséges. 2
további rendkívüli intézkedések bevezetésére. Mindebből következően a kezdeményezést a Kormánynak úgy kell megtennie, hogy a terrorfenyegetettség kihirdetésétől számított legkésőbb 8 napon belül az Országgyűlés döntést tudjon hozni a kritikus terrorfenyegetettség fenntartásáról. Az országgyűlési felhatalmazás eljárási szabályait úgy kell megalkotni, hogy az Országgyűlés honvédelmi és nemzetbiztonsági ügyekkel foglalkozó állandó bizottságainak kezdeményező szerepet kell kapniuk. E bizottságok előtt kell a Kormánynak hitelt érdemlően igazolnia, hogy megalapozott indokok alapján a kritikus terrorfenyegetettség elrendelésének feltételei fennállnak. A bizottságok előterjesztésére az Országgyűlés a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával dönt a kritikus terrorfenyegetettség határozott ideig, de legfeljebb további 90 napig történő fenntartásáról. A Magyar Honvédség felhasználása: a Magyar Honvédség felhasználása csak azután kerülhet sor, hogy az Országgyűlés a kritikus terrorfenyegetettség fenntartásáról döntött. A Magyar Honvédség felhasználásáról az Országgyűlés dönt, a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával. A felhasználás módját sarkalatos törvényben (a honvédelmi törvényben) kell meghatározni. A Magyar Honvédség legfeljebb a rendőrség határvédelmi, objektumvédelmi és a közterületek rendjének fenntartására (járőrözés) vonatkozó feladatainak segítésébe vonható be, ha rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok alkalmazása nem elegendő. (Fontos megjegyezni, hogy a Magyar Honvédség felhasználására vonatkozó szabályok már a hatályos Alaptörvényben is ellentmondásosak, a HM előterjesztésében pedig teljesen zavarosak!) Bevezethető rendkívüli intézkedések: A Kormány a különleges jogrend természetéből adódóan - sarkalatos törvényben meghatározottak szerint egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint a köztársasági elnök, az Országgyűlés honvédelmi és nemzetbiztonsági ügyekkel foglalkozó állandó bizottságainak tájékoztatása mellett rendkívüli intézkedéseket hozhat. A bevezethető rendkívüli intézkedések listáját a veszélyhelyzet hatályos szabályainak alapul vételével kell meghatározni. A kritikus terrorfenyegetettség szabályozásának kétszintűségét a bevezethető rendkívüli intézkedések listájának meghatározásakor is érvényesíteni kell. A Kormány számára mindazokat az eszközöket biztosítani kell, amik terrortámadás bekövetkezése vagy annak közvetlen veszélye esetén szükségesek az azonnali hatékony fellépés érdekében. Ugyanakkor a bevezetett rendkívüli intézkedések 8 napot meghaladó hatályban tartására csak az Országgyűlés kritikus terrorfenyegetettség fenntartásáról hozott döntése alapján van lehetőség. Ezen túlmenően a kritikus terrorfenyegetettség fenntartásáról hozott döntését követően az Országgyűlés, a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával további, sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedések bevezetésére hatalmazhatja fel a Kormányt. E kétszintűségre figyelemmel az alábbi rendkívüli intézkedések vezethetőek be: o A kritikus terrorfenyegetettség kihirdetéséről szóló kormányrendelet alapján: a közúti, vasúti, vízi és légi járművek forgalmának a nap meghatározott időszakára, meghatározott területre (útvonalra) korlátozása, illetve az ország egész területén vagy meghatározott részén ideiglenesen megtiltása, korlátozni lehet a lakosság utcán vagy más nyilvános helyen való tartózkodását, közterületi rendezvények megtartásának korlátozása, 3
elrendelhető, hogy meghatározott ingatlanokat vagy településrészeket a lakosságnak a szükséges időtartamra el kell hagynia, a magyar légtérben és a repülőtereken a katonai légiforgalmi irányítás szükséges mértékű bevezetése, a közigazgatás, a Honvédség, a védelemben közreműködő szervek telephelyeire, épületeibe, létesítményeibe a személyek vagy a gépjárművek beléptetési szabályainak szigorítása, feltételhez kötése vagy megtiltása, a megközelítési útvonalaik kiürítése, a közforgalmuk korlátozását vagy elterelése, a fenti objektumokban, illetve megközelítési útvonalukon közlekedők ruházata, gépjárművei átkutatása, ismeretlen eredetű, őrizetlenül hagyott dolgok felkutatása, megsemmisítése. o A kritikus terrorfenyegetettség fenntartásáról hozott döntést követően az Országgyűlés kifejezett felhatalmazása alapján kiadott kormányrendeletben: a Honvédség tényleges katonai és a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyára vonatkozó szabályok rendeletben a békeidőszakban irányadó szabályoktól eltérően történő megállapítása, az államháztartásra vonatkozó szabályoktól eltérő rendelkezések alkalmazása, a költségvetési fejezetek között előirányzat-átcsoportosítások végrehajtása, egyes kiadási előirányzatok teljesítésének felfüggesztése, a központi költségvetésről szóló törvényben nem szereplő kiadások teljesítése, az ország védelme, a honvédelem szempontjából fontos, kritikus infrastruktúra védelmére a Honvédség, a rendvédelmi szervek erői és eszközei kirendelése, a közintézményekbe és a közforgalmú helyekre különleges beléptető eljárások és technikai ellenőrzések alkalmazása. II. Hatékonyabb büntetőjogi fellépés Az MSZP T/7824. számon benyújtott törvényjavaslatából kiindulva felül kell vizsgálni a Büntető Törvénykönyv terrorcselekmények előkészületét szankcionáló tényállásait, különösen az utazó terrorizmusra, az internetes szervezésre és a terrorizmus finanszírozására. Az MSZP hivatkozott törvényjavaslata a tiltott toborzás büntetőjogi tényállását alapul véve egyértelműen büntetni rendeli, ha valaki terrorista csoport által szervezett kiképzésre toboroz, vagy ilyen kiképzésen részt vesz, illetve arra ajánlkozik. Továbbá új, önálló bűncselekményként határozza meg a terrorista csoportban részvételt, és büntetni rendeli a terrorizmus finanszírozására, illetve a terrorista csoport által szervezett kiképzésén történő részvételre buzdító propagandát is. A már benyújtott törvényjavaslaton túlmenően nyugat-európai minták alapján a további módosítások vethetők fel. A terrorcselekmény meghatározásakor és az új tényállások megfogalmazásakor figyelemmel kell lenni a 2011. évi II. törvénnyel kihirdetett az Európa Tanács terrorizmus megelőzéséről szóló, Varsóban, 2005. május 16-án kelt Egyezményére. Biztosítani kell az 4
egyezményben meghatározott terrorizmussal összefüggő cselekmények üldözését és szigorú szankcionálását. III. Szervezeti átalakítások A) A határrendészet jogi helyzetének felülvizsgálata Ma a határrendészeti tevékenység ellátásáért a megyei rendőr-főkapitányságok, illetve a magyarszerb, magyar-román és magyar-ukrán határszakaszokon a megyei rendőr-főkapitányságok alárendeltségében működő határrendészeti kirendeltségek felelősek. Továbbá a Készenléti Rendőrségen belül működik 2015. szeptembere óta Határrendészeti Igazgatóság. A megváltozott körülményekre tekintettel a határrendészeti tevékenység ellátásának jelenlegi szervezeti kereteit felül kell vizsgálni. A Rendőrségen (általános rendőrségi feladatokat ellátó szerven) belül önálló szervként kell létrehozni a Határrendészeti Főigazgatóságot. E főigazgatóság területi szerveiként a határszakaszokhoz igazodó illetékességgel határrendészeti igazgatóságokat kell létrehozni. B) A Terrorelhárítási Központ jogi státuszának rendezése A Terrorelhárítási Központ (továbbiakban: TEK) működésének törvényi alapjait a 2011. január 1-én hatályba lépett 2010. évi CXLVII. törvény teremtette meg. Eszerint a TEK a három rendőrségi szerv egyike, így működésére a rendőrségi törvény 2 szabályait kell alkalmazni. Azonban a TEK nemcsak a Rendőrségtől, hanem az Alkotmányvédelmi Hivataltól is kapott feladatokat.. A hatályos szabályozás szerint a korábban rendőrségi hatáskörbe tartozó feladatok ellátását szolgáló titkos információgyűjtésre a rendőrségi törvény, míg a korábban nemzetbiztonsági szolgálatok hatáskörébe tartozó feladatok ellátását szolgáló titkos információgyűjtésre a nemzetbiztonsági törvény szabályait kell alkalmazni. Így a nemzetbiztonsági szolgálatokra jellemző jegyekkel is rendelkező rendőri szervet hoztak létre. Ennek ellenére a TEK működése tekintetében csak szűk körben érvényesülnek a nemzetbiztonsági törvény jogorvoslatra és parlamenti ellenőrzésre vonatkozó garanciális rendelkezései Összességében a TEK működését meghatározó kaotikus szabályozás nem felel meg a jogállamiság követelményeinek amire a strasbourgi székhelyű Európai Emberi Jogi Bíróság legutóbbi ítélete is felhívta a figyelmet -, ezért a hatékony, de jogállami működés biztosítása érdekében indokolt a TEK jogállására vonatkozó szabályok áttekintése és rendezése. 2 a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 5
IV. Költségvetés Indokolt valamennyi a terrorelhárítás- és megelőzés területén dolgozó szervezet finanszírozásának célhoz kötött megerősítése a személyi állomány és az eszközbeszerzés tekintetében az alábbiak szerint: új státuszok létrehozása a rendőrségi szerveknél (Rendőrség, Terrorelhárítási Központ) a terror-előkészület figyelésére, feltárására, különös tekintettel az internetes szervezésre, a katonai és polgári hírszerzői személyi állomány megerősítése azokban az országokban, amelyekben a terroristák felkészítése, kiképzése, a terrorcselekmények tervezése nagy valószínűséggel történik, a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat eszközállományának korszerűsítése, a rendőrség schengeni határt védő eszközeinek modernizálása, új eszközök beszerzése, a terrorista eszmékkel szimpatizáló, radikális (extrémista) csoportok fokozott ellenőrzéséhez szükséges személyi és tárgyi feltételek megerősítése az Alkotmányvédelmi Hivatalnál, a Szervezett Bűnözés Elleni Koordinációs Központ fejlesztése. V. Megelőzés, oktatás, egészségügy A) A közforgalom előtt nyitva álló helyek biztonságának fokozása Alapos szakmai vita eredményeként, az érintett szereplők (közigazgatási/rendvédelmi szervek, önkormányzatok, gazdálkodó szervezetek) bevonásával komplex programot kell kidolgozni a közforgalom előtt nyitva álló helyek biztonságának fokozása érdekében, aminek részét képezik a szükséges jogszabály-módosítások, szervezeti változtatások, és - akár pályázati rendszer révén - a pénzügyi források rendelkezésre bocsátása. A közterületek és tömegközlekedési eszközök közforgalom előtt nyitva álló helyek biztonságát fokozni lehet például élőképet mutató kamerák, pánikgombok elhelyezésével hasonló módon, mint az a pénzintézetek esetében már megvalósult. Továbbá biztosítani kell újraélesztő készülékek és elsősegély csomagok elhelyezését a közforgalom előtt nyitva álló helyekre. B) Oktatás A közterületeken hatósági feladatot, közfeladatot ellátó személyek (közterület-felügyelők, biztonsági őrök, tömegközlekedési eszközök személyzete) alapfokú felkészítése a terrorhelyzetek kezelésére. 6
Középiskolai tanulók alapfokú felkészítése terrorhelyzetekre. Ugyancsak szükséges a pedagógusok, és más tanulókkal hivatásszerűen foglalkozó személyek felkészítése terrorhelyzetek esetére (stressztűrő képesség fokozása). C) Egészségügyi ellátórendszer felkészítése Közismert, hogy az egészségügyi ellátórendszer jelenleg a napi működési feladatait is alig képes ellátni. Ilyen körülmények között egy esetleges súlyos terrortámadás jelentette nyomás kezelhetetlen kihívást jelenthet. Ezért különös hangsúlyt kell helyezni az egészségügyi ellátórendszer felkészítésére, hogy maradéktalanul rendelkezésre álljanak az esetleges terrortámadások következményeinek kezeléséhez szükséges eszközök és kapacitások. 7