MISKOLCI EGYETEM ÁLLAM ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR AGRÁR- ÉS MUNKAJOGI TANSZÉK A MUNKAJOG ÉS A KÖZSZOLGÁLATI JOG KAPCSOLATA KONZULENS: DR. MÉLYPATAKI GÁBOR Készítette: GALVÁCS TAMÁS DÁVID Miskolc 2015.
UNIVERSITY OF MISKOLC FACULTY OF LAW DEPARTMENT OF AGRICULTURAL AND LABOUR LAW LABOR LAW AND CIVIL SERVICE LAW RELATIONS CONSULTANT: DR. MÉLYPATAKI GÁBOR Author: Galvács Tamás Dávid BA in Public Employment and Social Insurance Administration Miskolc 2015.
Tartalom Bevezetés... 1 I. Fejezet... 3 1. A munkajog fogalmai kérdései, avagy a munkajog, mint keresztülfekvő jogág... 3 1.1. A munkajog fogalma... 3 1.2 A munkajog szűkebb és tágabb értelmezés... 4 1.3 A munkajog struktúrája... 4 1.4.A munkajog tárgya... 5 1.5. A munkajogviszony és a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyok elhatárolása... 7 1.5.1. A megbízási szerződés és a munkajogviszony... 10 1.5.2. A vállalkozási szerződés és a munkajogviszony... 12 1.6 A munkajog jogági hovatartozásának problémája... 13 II. Fejezet... 17 2. A közszolgálat... 17 2.1 A közszolgálat fogalma... 17 2.2. A közszolgálat jogtörténeti fejlődése... 20 2.3 A munkajogviszony és közszolgálati jogviszony... 22 2.4 A szerteágazó közszolgálati jogviszony... 25 2.4.1 A köztisztviselők jogviszonya... 25 2.4.2 Közalkalmazotti jogviszony... 27 2.5. A közszolgálat jogági kérdései és az egységes közszolgálat kérdése... 28 2.6. Nyílt és Zárt közszolgálati rendszerek... 31 III. Fejezet... 34 3.A munkajog és a közszolgálati jog kapcsolata a jelenlegi szabályozás tükrében... 34 3.1 Az Munka Törvénykönyve, a közalkalmazottakról szóló törvény, a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény és a Polgári Törvénykönyv egymáshoz való viszonya... 34 3.2. A munkajogviszony alanyai, a munkavállaló fogalma... 35 3.3. A munkavégzés alapelvei, a jogok gyakorlásának és a kötelezettségek teljesítésének alapvető szabályai, valamint a közszolgálatra vonatkozó speciális alapelvek... 37 3.3.1 A munkavégzés alapelvei... 37 3.3.2 Általános szabályok... 38 3.3.3. A közszolgálati jog speciális szabályai... 39 3.4. A munkaviszony és közszolgálati jogviszony létrejötte, próbaidő, a munka és közszolgálati jogviszony módosítása, munkáltatói jogutódlás intézménye... 40 3.5. A munkaviszony és közszolgálati jogviszony alanyainak jogai és kötelezettségei... 45
3.5.1. A munkáltató kötelezettségei a munkavállalóval szemben... 45 3.5.2. A munkavállaló kötelezettségei a munkáltatóval szemben (szabályozás rendszere szerinti csoportosítása)... 45 3.5.3. Jogok és kötelezettségek rendszere a közszolgálatban... 46 3.6. A munkaidő, pihenőidő és a szabadság a gazdasági és a közszféra munkajogában... 48 3.7. Anyagi és fegyelmi felelősség kérdése... 48 3.7.1. A munkáltató felelőssége a közszolgálatban... 53 3.8. A munkaviszony megszűnése és megszüntetése a gazdasági munka és a közszolgálati jogviszonyban... 54 3.8.1. A munkaviszony és a közszolgálati jogviszony megszűnése... 54 3.8.1.1. Közös elemek... 55 3.8.1.2. Az egyes jogviszonyok külön szabályai a megszűnés esetén... 56 3.8.2. A munkaviszony és a közszolgálati jogviszonyok megszüntetése... 58 3.8.2.1. Közös megegyezéssel... 59 3.8.2.2. Áthelyezés... 60 3.8.2.3. Lemondás közalkalmazottak és kormánytisztviselők esetén... 60 3.8.2.4. A felmondás és a felmentés szabályai... 61 3.8.2.5. Csoportos létszámleépítés a munka és a közszolgálati jogban... 64 3.8.2.6. Eljárás a munka és közszolgálati jogviszony megszűnése és megszüntetése esetén... 65 3.8.2.7. A munka és közszolgálati jogviszony jogellenes megszüntetése... 65 3.9. Kollektív munkajog rendszere és intézményei a közszolgálatban... 68 3.9.1. Szakszervezetek és a kollektív alku a közszférában... 69 3.9.2. Sztrájkjog... 71 IV. Fejezet... 72 4. A közszolgálati jog szabályozásának kérdései Európában... 72 4.1. Németország... 76 4.2. Franciaország... 78 4.3. Nagy-Britannia... 80 4.4. Svédország közszolgálati modellje... 82 Összegzés... 85
Bevezetés munkajog és a közszolgálati jog olyan, mint a tojás sárgája és fehérje, összetartoznak, egyben alkotnak egy speciális egységet dr. Mélypataki Gábor a tojás héja maga a polgári jog Prugberger Tamás A szakdolgozat témája a munka és közszolgálati jog kapcsolata, mely egy nagyon tág kört ölel fel. Napjainkban ismét a jogászok és szerzők publikációinak, könyveinek és értekezéseinek középpontjában áll ez a téma. Két eltérő nézőpont alakult ki a munka és a közszolgálat viszonyában. Az egyik szerint a- a polgári jogelméletben - amit a nyugateurópai államokban is alkalmaznak, a munkajog a magánjoghoz, a közszolgálati jog a közjoghoz tartozik. A másik elmélet- melyet a legtöbb hazai egyetem képvisel- a közszolgálati jog, a munkajog része, vagyis úgyis kifejezhetnénk, hogy a munka közszolgálati jog. Személy szerint a második állásponttal értek egyet és ezt a dolgozat során ki is fejtem majd. A közszolgálati jog elindult az önállósodás útján, de sem a szabályozás tárgya, sem módszere nem predesztinálja önálló jogággá. A munka és a közszolgálati jog is a függő munkaviszonyokat szabályozza, természetesen számos különbség mutatkozik a két terület között, de teljesen elválasztani egymástól nem lehet, ahogy azt az európai példákon keresztül is bizonyítani fogom. Az első fejezetben a munkajoghoz kapcsolódó legfontosabb fogalmakat fogom tisztázni. Kitérve a tárgyára, a jogáig hovatartozás problémájára és a munkajogviszonyra, valamint annak elhatárolására a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyoktól. A második fejezetben a közszolgálat definíciójának kibontását kísérelem meg több szerző által meghatározott fogalmat felsorakoztatva egymás mellett. Már maga a közszolgálat fogalma is jelentős eltéréseket mutat, ennek legfőbb oka, hogy tág és szűk értelemben használhatjuk a fogalmat. Ezután a munkaviszony és a közszolgálati jogviszonyt illetve azok különbségeit és hasonlóságait mutatom be, valamint a közszolgálati jog önálló jogágiság és az egységes közszolgálat kérdéskörével is foglalkozom. 1
A harmadik fejezetben a jelenleg hatályos szabályozás segítségével, hasonlítom össze- a teljesség igénye nélkül - s munkajog és közszolgálati jog intézményeit. A jogviszonyokra vonatkozó általános magatartási szabályok, alapelvek, a jogviszonyok létesítése, munka és pihenőidők rendszere, a megszűnés és megszüntetés intézményei és az azokhoz kapcsolódó eljárási szabályok, valamint a kollektív jogokra vonatkozó rendelkezések. Itt le kell szögeznem, hogy ezen alfejezetek önmagában is akkora terjedelmet ölelnek fel, hogy azok önállóan is egy dolgozat témájául szolgálhatnának, így minden esetben a legfőbb hasonlóságok és különbségek feltárása a célom. Az utolsó fejezet kitekintés az európai állomok szabályozási rendszereire, és arra keresi a választ, hogy alakították ki az egyes országok közszolgálati rendszerüket, lehet-e általános következtetést levonni, a munka és a közszolgálati jog kapcsolatára. 2
I. Fejezet 1. A munkajog fogalmai kérdései, avagy a munkajog, mint keresztülfekvő jogág 1.1. A munkajog fogalma Minden tudományterület esetén kiemelt fontosságú és elsők között tisztázandó a fogalmának és a tárgyának meghatározása. Abból kell kiindulnunk, hogy a jogrendszert hagyományosan két nagy jogterületre oszthatjuk fel: a magánjogra és a közjogra. A közjog a Római állam érdekét tartja szem előtt, a magánjog pedig az egyesek hasznát - ahogy azt klasszikus tömörséggel megfogalmazta a római jogász Ulpianus. 1 Ha nagyon leegyszerűsítve akarjuk megfogalmazni a közjog a közérdekkel a magánjog pedig a magánérdekkel foglalkozik. A jogrendszer ilyen típusú felosztása napjainkban rendkívül elnagyolhatónak tekinthető. A társadalomban kialakult életviszonyok tisztán egyik jogterülethez sem tartoznak. A jogterületek jogágakból épülnek fel, melyek azonos életviszonyokat hasonló módszerrel szabályoznak. A munkajog, mint jogág a szerződés alapján, ellenérték (díjazás fejében), más részére alárendeltségben végzett munkával kapcsolatos, úgynevezett önállótlan munkavégzésre irányuló emberi magatartások, valamint az azokkal összefüggésben kialakuló úgynevezett kollektív munkaviszonyokat szabályozó jogi normákat foglalja magában. 2 A definíció kibontása és elemeinek meghatározásához a munkajog tárgyát meg kell ismerni, így az a munkajog tárgyánál kerül kifejtésre. A munkajog egymástól lényegesen elkülönülő területeket foglal magában. A klasszikus munkajogi szabályozás középpontjában a munkaszerződés, mint a munkáltató és munkavállaló közötti magánjogias viszony áll. A munkajog anyajoga a polgári jog, de tagadhatatlan tény, hogy a munkáltató és munkavállaló közötti kapcsolatrendszerre közjogias elemek sora rakódott és az mindinkább eltávolodott a polgári jogtól és önálló jogággá vált, bár ezen megállapítás számos további kérdést felvett, melyeket a következő részekben próbálok meg tisztázni. 1 Publicum ius est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem: sunt enim quaedam publice utilia, quaedam privatim. Publicum ius in sacris, in sacerdotibus, in magistratibus constitit. Privatum ius tripertitum est: collectumetenim est ex naturalibus praeceptis aut gentium aut civilibus. (D. 1, 1, 1, 2, vö.: Hármaskönyv. Prologus 2.. 3.) 2 DR. HALMOS SZILVIA- DR. PETROVICS ZOLTÁN: Munkajog Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Kar Budapest, 2014 13. oldal in: https://opac.uninke.hu/webview?infile=&sobj=9281&source=webvd&cgimime=application%2fpdf%0d %0A 2015.02.02 3
1.2 A munkajog szűkebb és tágabb értelmezés A tágabb értelmezés abból az alapvetésből indul ki, hogy a munkajog tárgya valamennyi önállótlan munka, függetlenül a munkaadó személyétől, jogállásától. Ez alapján a munkajog tárgykörébe tartozik a munkaviszony, közalkalmazotti, közszolgálati jogviszony. Természetesen a közszolgálati jogviszony esetén csak a munkavégzéssel és munka kapcsolataikkal összefüggő jogok és kötelezettségek tartoznak a munkajog szabályozási körében. A közszolgálati tisztviselők hatósági feladatai ellátása során a közigazgatási jog lesz a meghatározó. A munkajognak a szűkebb értelmű felfogása, e szerint a munkajog nem más, mint az önállótlan munka magánjoga, azaz a privátszféra joga, melynek jogi alapja a felek közötti munkaszerződés. 3 Véleményem szerint ez a felfogás erősen vitatható, aminek indoka a munkajog tárgya és az ebben a fejezetben leírt következtetések. 1.3 A munkajog struktúrája A munkajogot két nagy területre oszthatjuk individuális munkajogra és kollektív munkajogra. Az individuális munkajogon belül megkülönböztethetjük a munkajogviszony dinamikáját és statikáját. A munkajogviszony dinamikája annak keletkezésére, módosítására, megszűnésére és megszüntetését foglalja magába. A statika a munkaviszony lényegi vonásaira fekteti a hangsúlyt, a feleket megillető jogokra és kötelezettségekre. Vagyis a munkajogviszony tartalmára, a munkaidőre, pihenőidőre, munkabérre, a kártérítés és a vétkes kötelezettségszegésért való felelősségre, illetve a munkaügyi jogvitákra. Témám szempontjából megfigyelhető, hogy ez a munkajogi struktúra a közszféra munkaviszonyaira is alkalmazható. A kollektív munkajog a munkáltató, a munkavállaló, illetve az állam, valamit az azt képviselő szervezetek, mint ún. szociális partnerek közötti kapcsolatokat rendező jogszabályokat takarja. 4 Magába foglalja a szakszervezetek, kollektív szerződések, a munkavállalók vezetésben való részvétele, a kollektív akciókra, az érdekegyeztetési formákra, valamint a munkaügyi konfliktusok megelőzésére, feloldására irányuló eljárást, a kollektív munkaügyi vitákra vonatkozó rendelkezéseket. 3 PRUGBERGER- KENDERES- MÉLYPATAKI: A munka- és közszolgálati jog intézményrendszerének kritikai és összehasonlító elemzése Novotni Kiadó, Miskolc, 2012, 20. oldal 4 PRUGBERGER- KENDERES- MÉLYPATAKI: I.m. 23 oldal 4
1.4.A munkajog tárgya A munkajog tárgyának precízen körülhatárolt definíciójával sem a jogi szabályozásban, sem a jogi irodalomban nem találkozhatunk. A munkajog által szabályozott társadalmi viszonyok sokrétűségben, szerteágazó voltában és eltérő jellegében keresendő. A munkajog tárgyaként- legáltalánosabb megközelítésben- a társadalmi munkaviszonyt jelölte meg a korábbi szakirodalom. A munkajog tárgyának számos olyan területe van, mely egybeesik más jogterületekkel, főleg a polgári jog által szabályozott munkavégzésre irányuló jogviszonyokkal, mint a vállalkozási vagy megbízási szerződés alapján végzett munka, de a munkajog szabályozásának sajátossága és alanyainak különleges helyzete minden más jogterülettől jól elkülöníti. A más részére végzett munkának két fajtáját különíthetjük el egymástól: A) az ún. önálló munkát, mely esetében a közvetlenül a munkával a felek részére létrehozott szolgáltatást vagy dolgot értjük, ahol a szolgáltatás nyújtója meglehetősen nagy mozgásszabadságot élvez, a szolgáltatás egyértelműen meghatározott. B) önállótlan vagy függő munka: először is azt érdemes tisztáznunk, hogy gyakran szinonim kifejezésként kezeli a szakirodalom, de ez csak általánosságban fogadható el. A két kategória viszonya a rovar-bogár analógiához hasonlatos. Minden függő munka egyben önállótlan is, de ez már fordítva nem jelenthető ki. Önállótlan munka esetén a személyek közötti kapcsolat közvetlenül a munkavégzés keretében jelenik meg. A munkavégző önálló mozgástere behatárolt, közvetlenül a munkavégzésen van a hangsúly nem pedig az eredményen. A jogirodalomban egységes felfogás szerint a munkajog tárgya az ún. függő munka vagy más megfogalmazásban az önállótlan munka. 5 A korai magánmunkajogtudománynak nem csekély erőfeszítésébe került a függő munka fogalmának konszolidációja, amely a kezdetekkor egyet jelentett a gazdasági függőséggel és az ezzel párosuló kiszolgáltatottsággal. A munkaerejét rendelkezésre bocsájtó személy gazdasági függése nem csupán általában, hanem konkrétan a munkaerejét hasznosítóval szemben fennálló kapcsolatában fejeződött ki,ami a munkáltató utasítási és RICHARDI: Kollektivgewalt und Individualwille bei der Gestaltung des Arbeitsverhaltnisses, München, 1964 in: Dr. Kiss György: Az új Ptk. és a munkajogi szabályozás, különös tekintettel az egyéni munkaszerződésekre Polgári Jogi Kodifikáció, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft, II. évfolyam 1. szám, 3.oldal 5
fegyelmezési jogát jelentette. Jóval később- a XIX. század végén fogalmazódott meg, hogy a gazdasági függőség a munkavállalók döntő többségénél tipikus ugyan, de a függő munka megkülönböztető ismérvként nem jelölhető meg. Egyre nagyobb lett azon munkavállalói tábor, akiknél a munkaviszony létesítése már nem feltétlenül a gazdasági függőségből következett. Ez a jelenség vezet később a függő és önállótlan munka szinonim használatának megszűnéséhez. Bizonyos tevékenységek folyamatában a munkáltató és a munkavállaló gazdasági függősége ugyanis nem mutatható ki, a munkavállaló tevékenységét azonban mégis önállótlan munkavégzésnek kell minősíteni, mert a munkavállaló a gazdasági, piaci forgalomban saját neve alatt nem jelenik meg. 6 Az egységes munkajogi dogmatika megteremtése érdekében, a gazdasági függőség teóriáját felváltandó került előtérbe a személyi függőség elmélete. A Sinzheimer és iskolája által képviselt felfogás a polgári joggal való szembenálláson nyugodott, és azt hangsúlyozta, hogy a munkavállalók teljesítményükhöz személyiségüket is adják, miáltal függőségi helyzetbe kerülnek. 7 Sem a gazdasági sem a személyi függőség elmélete nem adtak megfelelő választ a függő munka jogi meghatározására. Így szükségessé vált egy olyan elmélet kidolgozása, ami nem jogon kívüli tényezőkkel magyarázza a munkaviszony különállását, a többi kötelmi jogviszonytól. Így az uralkodó tan szerint az elhatárolási ismérv az, hogy míg a vállalkozás és a megbízás esetében a szolgáltatás nyújtó fél egy előre meghatározott, konkretizált szolgáltatás teljesítésére vállalkozik, úgy a munkajogviszony esetén a szolgáltatás realizálása a jogviszony tartalma alatt (kötelező utasítások útján) és nem előre történik. Ezért polgári jogi jogviszonyokban mintegy kizárt, hogy a fogadó fél uralmi helyzetbe kerüljön, ellentétben a munkaviszonnyal, ahol ez fogalmi ismérv. 8 A munkaszerződés esetén, mint látható a szerződés alanyai nem egyenrangúak, így a védőmechanizmusokat kellett beépíteni, mely az újonnan megjelenő szociális kötelezettségeik előírásával korlátozza a munkaadói jogokat. 9 És ezzel szemben a munkavállalóknak az elvárható magatartását rögzíti. A munkajog egy felborult egyensúlyi állapotban lévő jogviszonyt szabályoz és próbálja helyreállítani az egyensúlyi állapotot. 6 ZÖLLNER/LORITZ, Arbeitsrect, München, 1997.In: Dr. Kiss György I. Im: 4 oldal 7 SINZHEIMER 1914/1976, 47. In: Dr. Kiss György I. Im: 4 oldal 8 KISS GYÖRGY: Alapjogok kollíziója a munkajogban, Justis Bt., Pécs, 2010, 30 oldal 9 KISS GYÖRGY: Az új Ptk. és a munkajogi szabályozása, különös tekintettel az egyéni munkaszerződésekre, In: Munkajog és a polgári jog kodifikációs és funkcionális összefüggései, Novotni Kiadó, Miskolc, 2001, 200-202. oldal 6
A munkajog tárgya szempontjából függetlenül attól, hogy ezt a tevékenységet köz vagy magánformában végzik, meghatározó a munkáltatótól vagy alkalmazótól való függőség, és annak utasítása szerinti eljárás. A munkavállaló alárendelt helyzetben van az alkalmazóhoz viszonyítva, annak utasítása szerint látja el tevékenységét, ebből az is következik, hogy a munkavégzés esetleges eredménytelenségéért a kockázatot a munkáltató viseli. Összegezve elmondható, hogy a munkajog tárgya a függő munkavégzés és ki esnek a munkajog szabályozási köréből, a jogilag szabályozott munkavégzési formák közül a mellérendeltségben végzett, úgynevezett önálló munkavégzés körébe tartozó tevékenységek. Napjainkban terjednek azon tevékenységek, melyekben a függőségi viszony alig észrevehető, de a munkavállaló tevékenysége mégis önállónak minősíthető. Az atipikus munkavégzési formák közül a távmunka tartozhat ide, ahol a munkaadó utasítási joga megmarad, de a munkavállaló feladatát bizonyos fokú szabadsággal végezheti el. Gyakorlatban több esetben felmerülhet az a probléma, hogy a munkavégzést milyen szabályrendszer hatálya alatt kell elbírálni. Előfordulhatnak olyan esetek, amikor két vagy több jogviszony is felmerül, így el kell határolnunk egymástól a munkaviszonyt és a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyokat. 1.5. A munkajogviszony és a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyok elhatárolása A függő, önállótlan munkát hagyományosan a munkajogviszony fejezi ki. A munkavállaló szolgáltatása csak jellegéből, az általános munkafajta szerint kerül meghatározásra a munkakör megjelölése által. Ennek következményekképpen a munkáltató joga a munkavállaló magatartásának meghatározása, mely a munkaviszony tartalmát alkotó irányítási jogban fejeződik ki. A munkajogviszonynak számos fajtáját különböztetjük meg, ezek közül csupán az egyik az Mt. szerinti munkaviszony. Ha a munkaviszonyt kifejezés használjuk az alatt kizárólag az Mt. szerinti munkaviszonyt értjük. A munkajogviszony kifejezés azonban jóval tágabb ugyanis magába foglalja valamennyi munkajog hatálya alá tartozó jogviszonyt. Itt tartom fontosnak megemlíteni, hogy az Mt. nem tartalmazza konkrétan sem a munkajogviszony, sem a munkaszerződés fogalmát. Véleményem szerint, az értelmezési nehézségeket a jogalkotó e definíciók meghatározásával megkönnyíthetné. 7
A munkajogviszonyokra, bármennyire is fontos hangsúlyozni az alá-fölérendeltséget jellemzőek a kötelmi jogi viszonyok is. A két véglet hangsúlyozása helyett, véleményem szerint az igazság, valahol a két álláspont között helyezkedik el. A munkajogviszony összetett jogi kapcsolat, amelynek tartalmában bizonyos jellegbeli kettősséget figyelhetünk meg, amely egyúttal nem mentes az ellentétektől sem. Ez a kettősség régóta foglalkoztatja és állandó visszatérő témája a szakirodalmaknak. Román László álláspontjával értek egyet, szerinte a munkajogviszony e kétjellegűségét pontosabbnak tűnik az alá-fölérendeltségi és a mellérendeltségi elemek együtteseként felfogni, amely azonban nem puszta egymás mellettiséget jelent, hanem egymásra hatást, sőt bizonyos összefonódást is. 10 Az alá- fölérendeltségi elemek általában a munkavállaló kötelezettségeiben és a munkáltató jogaiban realizálódnak, míg a mellérendeltségi tartalom ennek fordítottja, vagyis a munkáltató kötelezettségei és a munkavállaló jogai. 11 Jól jellemzi a munkajogviszonyt, hogy itt, ellentétben a polgári jogi szerződésekkel, a felek jogai és kötelezettségei nem tekinthetők egymással teljesen parallelnek. Gondolhatunk itt a szabadság, végkielégítés, eltérő kártérítési lehetőségek esetére, az a következtetés vonható le, hogy a jogok és a kötelezettségek nem feleltethetők meg egymásnak. A munkajogviszonyok és a polgári jogi jogviszony nem egyezik meg. A helyzet a gyakorlatban még nehezebb, ugyanis a munka és az egyéb magánjogi jogviszonyok elhatárolása igen nehezen fejthető fel. A probléma nem mai gyökerű, korábban is sokat foglalkoztatta a munkajogászokat. Az elhatárolás problémáinak oka, hogy a munkajogviszony korábban kétségbe nem vont ismérvei labilissá váltak. 12 A problémát az jelenti, hogy nemcsak a munkajog, hanem más jogágak, elsődlegesen a polgári jog is szabályozhat jogviszonyokat, amelyek során munkavégzés történik. Így szükségessé válik valami féle katalógus, amellyel a jogviszonyok elválaszthatóak egymástól. A Legfelsőbb Bíróság eseti döntésben a következőt fogalmazta meg: a jogviszony minősítése a szerződés jellegének megítélése szempontjából nem az elnevezésnek, hanem a tartalmi elemeknek van döntő jelentőségük. 13 A más részére történő munkavégzéssel kapcsolatban három szerződés jöhet szóba, a munkaszerződés, mely a polgári jogból eredeztethető és azzal szoros kapcsolatban van 10 ROMÁN LÁSZLÓ: A munkajog alapintézményei II. kötet, Janus Pannonius Tudományegyetem Államés Jogtudományi Kar, Pécs, 1996.1. oldal 11 ROMÁN LÁSZLÓ I. Im: 1.oldal 12 KISS GYÖRGY: MAGYAR MUNKAJOG, 7 81. pont 76. oldal 13 BH 1997/99 Legf. Bír. Kfv. II. 28.044/1995 8
ma is, a megbízási és vállalkozási szerződés, melyek polgári jogi jogintézményként funkcionálnak. Az elhatárolás szempontjait a jogalkotó a 7001/2005/MK. 170 FMM- PM együttes irányelvben próbálta megfogalmazni. Ez az irányelv már nem hatályos és másrészt munkajogász szakmában is vitát váltott ki a megjelenés után, az elhatárolás ilyen jellegű meghatározása. Ennek ellenére véleményem szerint ez megfelelő támpontot adhat, hogy megkülönböztessük egymástól a munkajogviszonyt és a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyokat. Összegyűjtöttem azokat a kritériumokat, melyeket a szakirodalom vagy a gyakorlat elhatároló tényezőként tart számon. a) a munkajogviszony alá-fölérendeltségi kapcsolat b) minden esetben önállótlan munkavégzés- a munkavállaló függőségi viszonyban van a munkáltatóval c) a munkáltatónak korlátlan utasítási és irányítási joga van, mellyel meghatározhatja a munkatevékenység térbeli, időbeli elemét vagy a végrehajtás módját d) a munkáltató ellenőrzési joga, a kockázat a munkáltatót terheli, így természetes, hogy ellenőrizni kívánja a munkafolyamatot e) a munkavállaló a munkáltató szervezetébe integráltan végzik a munkáját f) munkaviszony keretében csak természetes személy állhat a munkavállalói oldalon g) a munkavégzés kizárólag személyesen történhet h) a munkaszerződés fogalmilag visszterhes ügylet: A munkavállaló a munkájáért bért kap, ettől érvényesen eltérni nem lehet i) a munkajogviszony a más részére végzett munkának ad jogi keretet 14 j) a munkajogviszony kizárólag a munkavégzésnek teremt kereteket. A munkajogviszony nem eredmény, hanem gondossági kötelem k) a munkavállaló feladata egy átfogóan meghatározott munkakör feladatainak ellátása 14 ROMÁN LÁSZLÓ így ír erről: a munkajog azért sem lehet mindenféle munkának a jogága, mert a munkajogviszony jellegzetesen egzisztenciaviszony, sőt státuszviszony, tulajdonképpen minden másfajta munkavégzéssel kapcsolatos jogviszonyhoz képest. Ezért aztán olyan alapelvi, szabályozási, intézményrendszeri sajátosságokat mutat fel, illetve igényel, amelyek a többi, munkával kapcsolatos jogviszonyra nem illenek, illetve nem vonatkoztathatók. 9
l) a munkavégzés kötelezettségének rendszeressége (időbeli rendszerességet értek alatta, határozott idejű munkaviszony, bár ez az atipikus munkavégzések előtérbe kerülésével veszített jelentőségéből m) a munkáltató meghatározhatja a munkarendet, munkaidő beosztást, munkaidő keretet n) a munkavállalót rendelkezésre állási kötelezettség terheli o) a munkavégzés a munkáltató eszközeinek használatával, a munkáltató erőforrásainak és nyersanyagainak felhasználása mellett történik p) a munkavégzés rendszerint a munkáltató székhelyén, telephelyén történik q) a munkaadó feladata és felelőssége a munkavégzés megfelelő körülményeinek a megteremtése, a munka- és egészségvédelmi feltételek valamint a munkaerő reprodukciós lehetőségeinek (pihenőidő, szabadság) biztosítása 1.5.1. A megbízási szerződés és a munkajogviszony A megbízás igen régi szerződéstípus, hiszen mandatum néven már a rómaiak is ismerték. A szabad emberekhez méltó tevékenységek kifejtésének a kerete, szigorúan ingyenes volt, hiszen nem volt ez más, mint más ügyeinek szívességből történő ellátása. Ha még most is ezt takarná a megbízás, akkor rendkívül könnyű lenne elhatárolni a munkajogviszonytól, hiszen annak alapvető ismérve a visszterhesség. A mai megbízás azonban már nem azonos a mandatummal, bár a lényege ugyan az maradt. A megbízási jogviszony alanyai a megbízó és megbízott. Egy polgári jogi jogviszonyról van szó, melynek keretében a megbízott a megbízási szerződés alapján köteles a rábízott ügyet ellátni a megbízó utasítása szerint és érdekeinek megfelelően. 15 Itt is tehát más utasítása szerint és más érdekében kötelezett valamilyen facere jellegű tevékenységben megnyilvánuló magatartásra kötelezett, ami élő munkában realizálódik. A megbízás esetén egyetlen megítélhető kritérium található, mégpedig az ügyellátás. A megbízó a megbízottat csak a megbízásban meghatározott ügyellátás körében esetlegesen megváltozott körülményekre tekintettel utasíthatja, korrekciós jelleggel. A fenn említett ingyenesség főszabályként már nincs jelen, de a törvény nem zárja ki, hiszen ingyenen megbízási is lehetséges, amennyiben a felek ebben állapodtak meg a megbízási szerződésben. 16 Természetesen ebben az esetben fel sem merül a munkaviszonnyal való 15 A 2013. évi V. törvény a Polgári Törvénykönyvről (továbbiakban: Ptk.) 6:272. Megbízási szerződés alapján a megbízott a megbízó által rábízott feladat ellátására, a megbízó a megbízási díj megfizetésére köteles. 16 Ptk. 6:280. [Ingyenes megbízási szerződés] 10
kapcsolat. Azonban, ha a megbízott megbízási díj ellenében látja el a rábízott ügyeket rendkívül nehéz elhatárolni a munkajogviszonytól. A tartós megbízás esetén tovább bonyolítja a helyzetet. Ugyanis ebben az esetben az ellátandó ügykört és a teljesítendő tevékenységet csak általános jelleggel lehet fogalmazható meg. Ez pedig rendkívül hasonló a munkakör meghatározásához. Mindkét jogviszony esetén jelen van a bizalmi el. A megbízás esetén is csak akkor vehet igénybe a megbízott teljesítési segédet, ha abba a megbízó beleegyezik. Összességében azt állapíthatjuk meg, hogy a fenn említett elhatárolási pontok közül az önálló illetve önállótlan voltát tekinthetjük a munkavégzéseknél használhatónak. Az két jogviszony közti különbségek: a) a megbízás keretében nem lehet mindenfajta munkatevékenységet ellátni b) a megbízottra a munkaerő le nem kötöttsége a jellemző tipikus esetben több megbízótól kapja a megélhetést nyújtó feladatokat, amelyekhez ő maga, önállóan igazítja, osztja be a munkaidejét, természetesen a feladatok által determináltan. 17 c) a munkavégzéshez szükséges tárgyakat, eszközöket a megbízottnak kell szolgáltatnia, ő maga gondoskodik azokról a feltételekről, amelyek a saját egészségét és biztonságát garantálják d) a megbízás esetén a munkavégzőnek kell megelőlegeznie a teljesítéssel kapcsolatos költségeket, ha az a munkavégzésen túlmutat, abban az esetben neki kell a kockázatot viselnie e) a munkajogban a bért korlátok közé szorítja a szabályozás 18, a megbízásnál nincs ilyen a díj mértékét a felek teljesen szabadon állapítják meg. f) a megbízásnál lazább, kevésbé szoros a kapcsolat a felek között. g) a megbízó is ellátja utasításokkal a megbízottat, de az ő joga korántsem korlátlan. Különösen a Ptk.- ból az megbízó utasításaitól való eltérés lehetőségeire érdemes odafigyelni. 19 (1) E fejezet rendelkezéseit megfelelően alkalmazni kell az olyan megbízási szerződésre, amely alapján a megbízó ellenszolgáltatás nyújtására nem köteles. (2) Ha a megbízott a feladat ellátását ingyenesen vállalja, a megbízó köteles a megbízott költségeit megtéríteni. 17 BÍRÓ GYÖRGY: A megbízási szerződés KJK- Kerszöv. 2001. 44 oldal 18 347/2014. (XII. 29.) Kormányrendelet a garantált bérminimum és minimálbér összegéről 19 Ptk. 6:273. (3) Ha a megbízó célszerűtlen vagy szakszerűtlen utasítást ad, a megbízott köteles őt erre figyelmeztetni. Ha a megbízó a figyelmeztetés ellenére utasítását fenntartja, a megbízott a szerződéstől elállhat, illetve a szerződést felmondhatja, vagy a feladatot a megbízó utasításai szerint, a megbízó 11
h) megbízás esetén a rendelkezésre állás kizárt. i) az egyoldalú nyilatkozattal való megszüntetés: a munkáltató felmondási joga korlátozott, megbízás esetén a tartós időre kötött szerződések is indoklás nélkül felbonthatók (felmondási időhöz kötve). j) a megbízotti kárfelelősség teljes körű, főszabály szerint felróhatósághoz kötött a munkavállaló esetén szándékos károkozás esetén beszélhetünk teljes körűről, a többi esetben korlátozott. 1.5.2. A vállalkozási szerződés és a munkajogviszony A vállalkozói jogviszony meglehetősen gyakori kötelem a polgári jogban. A megbízáshoz hasonlóan a facere típusba tartozik, azaz itt is tevékenység végzéséről van szó. A jogviszonyban - alanyi pozícióban a megrendelő és a vállalkozó áll - mellérendeltségi helyzetben. A vállalkozás lényege abban fogalmazható meg, hogy a vállalkozó valamilyen konkrét eredménye létrehozását vállalja, pontosabban vállalkozási szerződés alapján a vállalkozó tevékenységgel elérhető eredmény megvalósítására, a megrendelő annak átvételére és a vállalkozási díj megfizetésére köteles. 20 A definícióból jól látható, hogy a vállalkozási szerződés szemben a megbízással és a munkaszerződéssel eredmény és nem gondossági kötelem. További elhatárolási lehetőségek: a) a vállalkozás egyedileg meghatározott szolgáltatásra irányul ellentétben a munkaviszonyban található általános munkaköri meghatározással. b) igen nagyfokú a munkavégzés kötelezettjének önállósága, a szolgáltatás jogosultjának utasítási joga rendkívül korlátozott (korrekciós jellegű és érdekközvetítő) 21 c) a munkaviszony és a vállalkozási jogviszony is visszterhes, de a munkabér és a vállalkozási díj természete és szerepe eltérő. d) a vállalkozó gazdaságilag is önálló, független a megrendelőtől kockázatára elláthatja. Meg kell tagadnia az utasítás teljesítését, ha annak végrehajtása jogszabály vagy hatósági határozat megsértésére vezetne, vagy veszélyeztetné mások személyét vagy vagyonát. 20 Ptk. 6: 238. 21 ROMÁN LÁSZLÓ szerint: a megbízásnál és a vállalkozásnál a szó igazi értelmében vett utasítási jog nem illeti meg azt az alanyt, akinek a részére a munkavégzés történik. Az, ami a polgári jogban hagyományosan e kötelmeknél utasítási jognak szokás nevezni, nem más, mint inkább csak egyszerű érdekközvetítő jelzésre, szignalizálásra való jog; miért is közvetlen szankciója nincs. A vállalkozás esetén a kockázat a vállalkozó érdekkörébe esik, a munkafolyamat a jogviszony kötelezettje saját felelősségére szervezi meg, így nincs szükség a megrendelő szélesebb utasítási jogkörére. In: ROMÁN LÁSZLÓ I. I.m:19-20. oldal 12
e) vállalkozás esetén nem tipikus a személyes munkavégzés, természetesen nem kizárt. f) a vállalkozás esetén világos, hogy itt a termelési eszközök a vállalkozó kezében vannak, ő biztosítja g) a vállalkozási díj általában egy összegben, a munka elvégzése után esedékes. h) a munkavégzés helyét a megrendelő határozza meg, hasonlít a munkaviszonyhoz. Egy érdekes esetet, amikor a vállalkozó rendszeresen, a megrendelő eszközeivel, annak telephelyén állít elő eredményt az munkajogviszony fennállására is mutathat. Ebben az esetben a jogalkalmazó feladata az eset összes körülményének figyelembevételével a vélemény kialakítása, hogy milyen jogviszonyról is beszélhetünk. 1.6. A munkajog jogági hovatartozásának problémája A munkajog jogági kapcsolatainak definiálása, mint az előző fejezetből jól ki is olvasható nemcsak dogmatikai szempontból lényeges, hanem a jogalkalmazásra is jelentősen kiható kérdés. A megfelelő válasszal kiküszöbölhetjük a jogalkalmazási bizonytalanságokat. Alapvetésem szerint a munkajog önálló jogág, amire a szabályzás tárgya és a szabályzás módszere predesztinálja, de az is igaz, hogy nem lehet a polgári jogtól teljesen elszakítottként sem kezelni. A polgári jogból vált ki speciális tárgya miatt, de a polgári jog, mint anyajog egyfajta gravitációs középpontként szolgál, amihez kapcsolódik nemcsak a munkajog, hanem a belőle kivált többi magánjogi jogág. A munkajog távolabb kerül a polgári jogtól, és a magánjog és közjog határáig megy, de nem lép át azon. Nem lehet a munkajogot tisztán magánjogi jogágként értelmezni, hiszen a szabályzásában számos szociális alapú közjogi elem is érvényesül. A jogrendszer mindig valamiféle jogági tagozódás formájában jelenik meg. E jogági tagozódás a maga irrealisztikus tisztaságában igazán csak a jogi oktatás szintjén jelentkezik, a gyakorlatban a jogágként kezelt területek összefonódnak, egymással kölcsönhatásban vannak és ezen kölcsönhatások együttes eredményeként fejtik ki gyakorlati hatásukat. Ez igaz mind a jogalkalmazásra, mind a jogalkotásra is. A jogrendszer tehát tagozódik, de egyben a jogrendszert tagoljuk is. 22 A jogrendszer tagozódásának objektív kritériumain túl figyelembe kell venni azt is, hogy a tagozódást az előbbieken túlmenően bizonyos emberi, tudati tényezők is 22 PRUGBERGER- KENDERES- MÉLYPATAKI I. I.m: 55. oldal 13
befolyásolják- időszakosan akár meghatározó jelleggel is-, így előfordulhat, hogy a társadalmi viszonyok átírása nem megfelelően és nem az alapul fekvő társadalmi viszonyoknak adekvált módon történik. 23 A munkajog tipikus példája a fenn említett folyamatoknak és hatásoknak, hiszen jogági hovatartozása változik korszakonként, társadalmi, politikai berendezkedési viszonyonként. Az egyes szerzők is különböző megközelítéseket alkalmaznak. A nyugat-európai államok kodifikációs és bírói gyakorlatában, valamint jogelméletében egyaránt az individuális munkajogot általában és túlnyomó részt a kötelmi jog részének tekintik, ahol a munkaszerződés a kötelmi jog különös részébe felvett szerződések egyike és amelyre ezen kívül a kötelmi jog, illetve a szerződési jog általános szabályai is vonatkoznak, ugyanúgy, ahogy ez fennáll a kötelmi jog különös részében felvett többi szerződési típusnál. 24 A munkajog magánjogi kötődését illetően 1945 előtt a magyar jogi szabályozásra és bírói gyakorlatra, a fenn említett megállapítás igaz. 1945 után a magyar jogrendszerből is- hasonlóan az akkori közép-kelet európai szocialista berendezkedésű országokhoz és ragaszkodva a szovjet állásponthoz, a munkajog önálló jogággá minősítették. A magánjogtól való elválasztás indoka az volt, hogy a munkaerő nem áru, a polgári jog pedig áruviszonyokat szabályoz. Az akkori, eléggé differenciálatlan, bár az adott korszakban érthető megközelítés kezdett finomodni oly módon, hogy az össztársadalmat képviselő állam mellett egyre inkább elismerést nyert a vállalati szinten elkülönülő dolgozó kollektíva, illetve ezen kollektíva tagjai, akik egyébként minden akkori jogelméleti megközelítés ellenére lényegében ugyanolyan tartalmú, kétpólusú munkaszerződéssel kapcsolódtak a munkáltatóhoz, mint amilyennel az akkoriban erősen kritizált kapitalizmus jogi modelljében ez fellelhető volt. Bár a munkajog önálló jogági megközelítésén még nem változtatott, mégis annak bomlása jeleit mutatta, hogy egyre inkább terjedtek azok az elsődlegesen jogelméleti megközelítések, amelyek a dolgozóknak a vállalattal fennálló munkaviszonyát az alkalmazott viszonytól távolodva egyre inkább kollektív tagsági viszonyként közelítették meg. 25 A jogági tagozódás átalakulásával kapcsolatban igaznak tekinthetők Eörsi Gyula gondolatai: 23 DR. GECSE ISTVÁNNÉ- DR. TOMÁNÉ DR. SZABÓ RITA- DR. KENDERES GYÖRGY: Jogi alapismeretek, Novotni Kiadó, Miskolc, 2012, 32. oldal 24 PRUGBERGER- KENDERES-MÉLYPATAKI I. I.m: 55. oldal 25 EÖRSI GYULA: Jog- gazdaság- jogrendszer tagozódás Akadémiai Kiadó Budapest, 1977, 122-134. oldal 14
1) A köz- vagy államigazgatási jog megtelik olyan elemekkel, amelyek idegenek a hagyományos igazgatási jogtól és a civilisztika szintén megtelik a civilisztikától eredetileg idegen elemekkel. 2) A jogágazatok közötti válaszfalak sok vonatkozásban cseppfolyósakká válnak, a komplex jogviszonyok folytán különböző jogágazatok joganyaga együttesen, összefonódva hat egységes gazdasági és más célok megvalósítására. 3) Mindezek következtében maga a jogágazati tagozódás sokat veszít a presztízséből, illetve bizonyos körben a jogágazat jogi homogenitásra törő kialakítását egy gazdaságszervezés elméleti rendszerre törő megalapozás váltja fel. 26 A munkajogon belül elkülönült kezelést indokol, az ún. gazdasági munkajog, ahol az individuális munkaviszony területén a polgári jogias szerződési elemek dominálnak. Ezzel szemben az állami szférában a közalkalmazás és közszolgálat területén inkább hierarchikus beosztási, valamint az alá-főlé rendeltségen alapuló utasítási jelleg kerül előtérbe. A magánszféra munkajoga, mint a dolgozat során számtalanszor említettem szoros szinte elválaszthatatlan kapcsolatban áll a polgári joggal. Az Mt. 31. - a, 177. - a, valamint 286. - a kifejezetten rendelkezik arról, mely polgári jogszabályokat kell az Mt. mögöttes jogaként alkalmazni, de a Polgári Törvénykönyv nem generális háttérszabályként alkalmazandó. A közszféra tekintetében már nem ilyen egyértelmű a helyzet. Míg a közalkalmazotti jogviszonyban az Mt. n keresztül bekerülnek a polgári jog szabályai, addig a szolgálati jogviszonyokról szóló törvények, illetve a Kttv. jóval korlátozottabb körben teremtenek lehetőséget a polgári jog alkalmazására. A bírói gyakorlat azonban azt mutatja, hogy a közszolgálati jog egy- egy jogintézménye kapcsán gyakran visszanyúl a polgári jog szabályozásához.(analógia) Vannak olyan álláspontok, melyek önálló jogágként tekintenek rá.(jelenleg elfogadott) A polgári jogelmélet uralkodó álláspontja szerint a munkajog a civilisztikába, a közszolgálati jog a közjogba tartozik. Köszönhető ez annak a nyugat-európai országok többségében érvényesülő széttagolt szabályozásnak. Ez úgy gondolom erősen vitatható, ugyanis mind a magán munkajog, mind a közszolgálati jog az önállótlan munka kifejeződését jeleníti meg. Véleményem szerint a munkajogot nem szükségszerű egy önálló jogágba vagy más jogág részeibe sorolni, mivel az 26 EÖRSI GYULA: I.m: 74. oldal 15
pontatlanságokat eredményezhet. Az egyértelmű jogági hovatartozás erőltetése helyett nem véletlen, hogy már Eörsi is a munkajogot, mint a közjog- magánjog dichotómiájából kivált, vegyes, komplex jogterületet kezelte. 27 Prugberger professzor állásfoglalásával értek egyet, mely szerint: a közjog-magánjog felosztást alapul véve a munkajog a kettő között helyezkedik el mind a magánjog, mind a közjog elemeiből ötvözött ún. vegyes szakjog. 28 Mint ilyen keresztül fekvő jogág egyszerre viseli a magánjog (alapvető elvek és az individuális munkajog vonatkozó szabályai tekintetében) és a közjog (kógens szociális alapú normák) jellemzőit. 29 Noha áttöri a klasszikus magánjog határait, de még így is a magánjog részét képezi. A magánautonómia kifejeződési formája marad, ami a szerződéses elv bázisát képezi, ez a magánjogi jogviszonyok sajátja. Itt tartom fontosnak megemlíteni, hogy a jogalkotó az új Polgári törvénykönyvvel, megteremthette volna a munkajog és a polgári jog összhangját, és szabályozásra kerülhetett volna, a munkaszerződés és munkajogviszony, de ez nem valósult meg. Mint látható a munkajog jogági hovatartozása is számos problémát és eltérő álláspontot vetett fel, amit szerzők más-más álláspontból értékelnek. A közszolgálati joghoz való kapcsolata és egymáshoz viszonyított helyzetükről pedig még nagyobb a megosztottság a szakirodalomban. A közszolgálat önálló jogágiságának kérdése nagyban függ attól, hogy a munkajogot, hogy értelmezzük, mint önálló keresztül fekvő jogág (ebben az esetben egyértelműen része a közszolgálati jog), vagy mint a polgárjog része. 27 EÖRSI GYULA: I.m: 65. oldal 28 PRUGBERGER- KENDERES- MÉLYPATAKI I. I.m 20. oldal 29 Például a munkavállaló havi alapbére csak rá és a munkáltatójára tartozik, de a kötelező legkisebb munkabér mérték nézzük nem mindegy, hogy ki mennyit keres, hiszen az közügy, foglalkoztatáspolitikai, nemzetgazdasági jelentőségű kérdés 16
II. Fejezet 2. A közszolgálat A közszolgálat különböző típusai hosszú történelmi folyamat eredményeként alakultak ki. A feudális viszonyok között az abszolút monarchiák viszonylag korán kiépítették a centralizált és hivatalos személyzettel működő bürokratikus államszervezetet. A polgári államok kialakulásával a professzionális hivatalnoki kar megtartotta társadalmi befolyását, s lényegében az állami berendezkedés nélkülözhetetlen részévé vált. Az európai fejlődésre a francia és porosz minta volt a legnagyobb hatással. Minden államban jelentős szerepet tölt be az állami akarat végrehajtásában a köztisztviselői kar. Azonban államonként eltér, hogy milyen keretek között szabályozzák ezeknek a személyeknek a szolgálati viszonyát. A közigazgatás legfontosabb erőforrása a szervezetet működtető személyi állomány. A közigazgatásban, mint az államhatalom legnagyobb alrendszerében, a személyi állomány kiemelkedő szerepét több tényező is indokolja. A közigazgatásban a feladatok ellátása a köz érdekében, a köz szolgálatában, a köz akaratából történi, a köztisztviselő az államot, az önkormányzatot testesíti meg. 17 A közszolgálatnak többféle felosztásáról és a közszolgálat szűk és tágabb értelmezésről is beszélhetünk. Itt is, akárcsak a munkajog esetén szükség van a közszolgálat és az alapvető fogalmak tisztázására. 2.1 A közszolgálat fogalma A közszolgálat nyelvtani eredetéből kiindulva, a közösség érdekében tett szolgálatot tekinthetjük az alapjának. Ez így rendkívül általános kijelentés, ugyanis számtalan módon állhatunk a társadalom szolgálatára, mégsem minden cselekedet közszolgálat. A közszolgálatnak nem lehet bárki az alanya, csak a közszféra tekintetében értelmezhető a fenti megközelítés. Lényeges tehát a kérdés, hogy hol van a közszféra és a közszolgálat közötti határvonal. A társadalom irányítás rendszeréből indulunk ki a legszélesebb értelemben a közszolgálati jogviszony a következő szervekhez köthető: a) a törvényhozó-népképviseleti szervek választott képviselői b) az igazságszolgáltatás személyi állománya c) közigazgatás személyi állománya d) fegyveres és egyéb rendfenntartó szervek állománya e) állam által működtetett közfeladatot ellátó szervek személyzete
f) egyéb közigazgatási feladatot ellátó egyéb személyek g) állami tulajdonú vállalatok dolgozói h) köztestületek, közalapítványok tagjai Ez egy rendkívül széles személyi kör, így a közszolgálat szűkebb körét rendszerint a közigazgatás szervezetrendszeréhez kapcsoljuk. Az OECD országok többségében a közszolgálat fogalmát szűkebb értelemben a központi közigazgatás végrehajtói és jogalkotói feladatot ellátó személyi állományára, illetve az államfő, a parlament hivatalában, valamint a minisztériumokban, egyéb központi közigazgatási szerveknél- ide értve az autonóm kormányzati ügynökségeket isfoglalkoztatott személyekre alkalmazzák. 30 Itt az ellátott feladat és a szervezet együttesen definiálja a közszolgálatot. Vannak olyan megközelítések, melyek a köztisztviselő fogalmánál a betöltött munkakörből indulnak ki, itt a foglalkoztató intézmény lesz az, ami a jogviszony alapjául szolgál. 31 Ezek alapján a közszolgálat két megközelítéséről beszélhetünk. 1) Pragmatikus megközelítés: azt a személyt tekintjük közszolgálati dolgozónak, aki a jogállását szabályozó törvény annak minősít. Tehát azon személyek, akik olyan szerveknél dolgoznak, illetve olyan feladatot látnak el, amelyek az adott közszolgálati törvény hatálya alá tartoznak. 2) Teoretikus megközelítés: közszolgálati alkalmazottak olyan szerveknél dolgoznak, amelyek a köz, a társadalom, az állam, az önkormányzat tart fenn részben vagy egészben -, ezek a szervek, illetve ezen szervek alkalmazottai a köz érdekében feladatokat látnak el, közszolgáltatást nyújtanak, állami alapfunkciókat valósítanak meg. A szakirodalomban számos közszolgálati definíciót találhatunk, melyek közül néhányat felsorakoztatok a teljesség igénye nélkül. Gajduschek György szerint a közszolgálat legalább három jelentéstartalmat hordoz. Jelölheti a közszférában dolgozókat, a személyzet sajátos alkalmazásának módját, azaz a közszféra sajátos személyzeti rendszerét, divatosabb kifejezéssel a humán erőforrás menedzsment rendszerét, végül a közszolgáltatások biztosításának rendszerét. 32 30 DR. HAZAFI ZOLTÁN: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben Phd értekezés http://ajk.pte.hu/files/file/doktori-iskola/hazafi-zoltan/hazafi-zoltan-vedes-ertekezes.pdf, 8.oldal 31 Az Európai Unióban a Közösségek tisztviselője 32 GAJDUSCHEK GYÖRGY: Közszolgálat A magyar közigazgatás személyi állománya és személyzeti rendszere az empirkus adatok tükrében, KSZK ROP 3.1.1, Budapest, 2008, 17-18. oldal 18
Magyary Zoltán szerint a közszolgálat a köz minden válogatás nélkül való szolgálatát jelenti, amely az alkalmazott egész munkaerejét és egyéniségét leköti, különös engedelmességet, teljes odaadást kívánva tőle, ám egyúttal ennek fejében különleges jogállásban részesíti őt. 33 Linder Viktória szerint a közszolgálat olyan tevékenység, amelynek keretében a közjogi közszolgálati jogviszonyban állók speciális jogi szabályozás hatálya alatt, az állam és az önkormányzat nevében, a köz érdekében és szolgálatában, a közösségi szükségletek kielégítése érdekében látják el közfeladataikat. 34 Vadász János a következőt írja a közszolgálat az állami, önkormányzati tevékenységeknek az összessége, amelyek törvényekben, más jogszabályokban meghatározott módon a polgárok számára alanyi vagy rászorultsági jogon közösségi és egyéni szolgáltatások körébe tartoznak, és azok, amelyek pénzügyi forrása részben vagy egészben e tevékenységekre az állami, az önkormányzati költségvetésből vagy a társadalombiztosítási alapból származik. 35 Ez egy rendkívül komplex fogalom, mely egymással kölcsönös összefüggésben álló tevékenységekből áll. Vadász János továbbá a mellett foglal állást, mely szerint a közszolgálat alatt nem lehet csak a közhatalmi feladatok ellátását érteni és azt kizárólag a köztisztviselők számára kisajátítani Horváth István szerint a közszolgálat valójában gyűjtőkategória, amely azokat a foglalkoztatási viszonyokat foglalja magában, amelyek alkalmazásával az állam és a helyi önkormányzatok a jogszabály által hatáskörükbe tartozó kötelezettségeket teljesítik. 36 Prugberger Tamás professzor álláspontja szerint: a legtágabb értelemben vett közszolgálat részének tekintjük a közalkalmazotti jogállást. Látható, hogy számos megközelítés született a közszolgálat fogalmát illetően. Összességében elmondható, hogy a közszolgálatnak szűk és tág értelmezését különíti el a szakirodalom. Véleményem szerint a közszolgálati jog a közszolgálatra, vagyis a tág értelemben vett közszolgálati foglalkoztatási jogviszonyokra vonatkozó normák összességét jelenti. 33 MAGYARY ZOLTÁN: Magyar Közigazgatás, Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942,131-132. oldal 34 DR.LINDER VIKTÓRIa Személyzeti Humánstratégia a közigazgatásban Doktori értekezés, Budapest 2010,4. oldal in: http://www.kozigkut.hu/doc/linder_phd_10szept.pdf 35 VADÁSZ JÁNOS: Közszolgálati reform Kossuth Kiadó 2006, 13. oldal 36 HORVÁTH ISTVÁN: A közszolgálat munkajoga in: In: GYULAVÁRI TAMÁS (szerk.): Munkajog. Budapest, ELTE Eötvös, 2013. 561. A közszolgálat értelmezésére l. még HORVÁTH István: Az elvárások és a realitás. A magyar közszolgálati munkajog jövője különös tekintettel az EU-tagállamok jogalkotására I. 11 Jura 2005/2. 84 85 19
2.2. A közszolgálat jogtörténeti fejlődése Fontosnak tartom a magyar közszolgálat történeti áttekintését, mert világosan kirajzolódik, hogy korszakonként is más álláspontok fogalmazódtak meg a jogágiság és a közszolgálat egységessége tekintetében. Az elmúlt százötven év a közszolgálati jogviszony többszöri fundamentális átalakulását hozta. A reformkor idején indult meg a mai értelemben vett közigazgatás kialakulása, amikor a rendi jogállás megszüntetésére törekvő jogalkotás keretében az 1844: 5. tc. eltörölte a nemtelenek hivatalviselési képességének korlátozását. Az 1848 tavaszán meghozott törvények polgárivá formálták az államot, korlátozták az uralkodó jogait és elkezdődött a hatalmi ágak szétválasztásának folyamata. 37 A szabadságharc leverését követően megindult a visszarendeződés a polgári átalakulás terén is. Az 1867-es kiegyezés után felmerült az igény arra vonatkozóan, hogy az akkori definícióval élve- állami jogviszonyt, az egyéb munkajogi jogviszonyoktól eltérően kellene szabályozni. Az átfogó törvényi szabályozás ellenére, azonban nem született kódex a közszolgálati jogviszonyok szabályozására. Az 1870- es évek elején a Pénzügyminisztérium kezdeményezésére munkálatok kezdődtek minden minisztériumban az egységes pragmatika törvény megvalósítása érdekében. Mártonffy Károly szavaival élve: a közhivatalnokok jogállását egységes rendszerben szabályozó törvényt közszolgálati pragmatikának szokás nevezni. Az átfogó törvény gondolatát elejtették, és a közszolgálati jog egyes részeit külön szabályozták. A Magyar Királyi Pénzügyminisztérium Ügykörére Vonatkozó Szolgálati Szabályok Gyűjteménye (Pénzügyi Szolgálati Szabályzat), 1874-ben került kiadásra. A szabályzat az állami szolgálat valamennyi ágára kiterjedően és a közszolgálati jogviszony számos elemére vonatkozóan tartalmazott rendelkezéseket. Meghatározta az állami tisztviselő fogalmát is: Állami tisztviselő az az egyén, akit az államfő, kormány, vagy kinevezési joggal felruházott hatóság a törvényileg megállapított fizetési osztályokba felsorolt állások egyikére kinevez, aki ezután hivatali esküt tesz és az állam igazgatásában vagy az államvagyon kezelésében részt vesz. 38 A köztisztviselői jogviszonyt az állami szuverenitás elvéből következően, a közjog által szabályozott státusz visznyonak tekintették. Az állam és a hivatalnoka nem állhatnak egymással szemben, mint egyenrangú szerződő felek. Az állam és a hivatalnok fogalma nem helyezhető egymással szembe, mert az egyik a másikban benne van. A hivatalnok 37 BERKI ERZSÉBET: Munkaügyi kapcsolatok a közszolgálatban. BCE KTI, Budapest 2003. 13 oldal 38 1876-ban a Pénzügyi Szolgálati Szabályokat kiterjesztették a többi minisztériumra is 20