(KÖZ)BESZERZÉSI RENDSZER KIALAKULÁSÁNAK TÖRTÉNELMI ALAPJAI, VONATKOZÓ SZABÁLYOZÓK ALKALMAZÁSA HAZÁNKBAN

VÉDELEMGAZDASÁGTAN BEKES KATALIN (KÖZ)BESZERZÉSI RENDSZER KIALAKULÁSÁNAK TÖRTÉNELMI ALAPJAI, VONATKOZÓ SZABÁLYOZÓK ALKALMAZÁSA HAZÁNKBAN HISTORICAL BACKGROUND TO THE FORMATION OF THE PUBLIC PROCUREMENT SYSTEM AND THE APPLICATION OF RELEVANT GUIDELINES IN HUNGARY A publikáció elsődleges célja a hazai (köz)beszerzési rendszer történelmi alapjainak, a közszállítások szabályozásának ismertetése, az Európai Unióhoz való csatlakozásunkat követő hazai gyakorlat bemutatása, továbbá annak az igazolása, hogy a hazai jogi szabályozás megfelel az Európai Unió által megszabott jogharmonizációs előírásoknak, kritériumoknak. Ezt követően a 2009. évi új közbeszerzési szabályozás bemutatására, elemzésére, a vonatkozó, végrehajtás során jelentkező problémák felvázolására kerül sor. Kulcsszavak: Közbeszerzések kialakulása, közszállítások, közbeszerzési szabályozások, közösségi, nemzeti és egyszerű közbeszerzési értékhatárok, szabadkézi vétel Primary objectives of this publication are to present historical background of (public) procurement system in Hungary and the regulations of public transportation, and to present the domestic practice after our accession to the EU and to prove that Hungarian legal provisions comply with the law harmonization regulations and criteria determined by the European Union. In latter chapters, I will introduce and analyse the new public procurement regulations of 2009 and outline the relevant issues arising during the implementation thereof. Keywords: The formation of public procurements, public purveyance, public procurement regulations, community, national and simplified public procurement value limits, over-the-counter purchases Alapvető megállapítás, hogy az ún. közpénzeken megvalósuló beszerzések esetében a gazdasági tevékenység fő célja nem a profit növelése, hanem egy kitűzött feladat elérése, megvalósítása, végrehajtása, továbbá a költségtakarékosság elvének figyelembe vételével a megrendelő igényei- 71

nek minél szélesebb körű kielégítése. Fontosnak tartom ugyanakkor kihangsúlyozni, hogy a logisztikai értelemben vett, ezen felfogás alapján érvényesülő céloknak, elveknek, módszereknek a közbeszerzési folyamat során is minél szélesebb körben érvényesülniük kell. A beszerzések gazdasági végrehajtása során központilag szabályozott értékhatárok elérése esetén a közbeszerzési törvény előírásait kell figyelembe venni, azoknak maradéktalanul érvényesülniük kell. Legalapvetőbb, a köztudatban is elterjedt megállapítás alapján a közbeszerzés a különféle szolgáltatások és fogyasztási cikkek költségvetési szervek által történő beszerzését jelenti, azaz maga a finanszírozás minden esetben közpénzekből történik. A közbeszerzések célkitűzései között feltétlen meg kell említenem a közfeladatok hatékony ellátását, a közpénzek ésszerű felhasználásának fontosságát, az átláthatóság, illetve az ellenőrizhetőség elvének való folyamatos megfelelést, megfeleltetést, továbbá a társadalmi kontroll érvényesíthetőségét a teljes folyamat során biztosítani kell. Jelzett célok mérése csak és kizárólag oly módon történhet, hogy közben a verseny tisztasága, a nyilvánosság, esélyegyenlőség, továbbá az egyenlő bánásmód alapelvei folyamatosan teljesüljenek. A végső cél a közbeszerzési eljárás során a beszerzésre irányuló szerződés megkötése, a piaci szereplők mint ajánlatkérők és ajánlattevők közötti folyamatos, kétoldalú kapcsolatteremtés, a sajátos, csak ezen területet szabályozó egyedi, speciális előírások maximális figyelembe vétele, alkalmazása, melyek együttesen a törvényi szabályozás szerinti együttműködés alapjait készítik elő. A közbeszerzési eljárásban további sajátosság, hogy a közületi beszerzők, - azaz a kormány, minisztériumok, állami tulajdonban lévő cégek, önkormányzatok - az adott megrendelések teljesítésével nem egy tetszőleges, általuk kiválasztott vállalatot bíznak meg, hanem a közbeszerzési folyamat elindításával a legjobb ajánlattevőt választják ki, a megbízás teljesítésének fedezetét pedig közpénzből biztosítják. A közbeszerzési eljárás lefolytatását szigorú alaki, formai, tartalmi előírások szabályozzák, alárendelve az alapvető cél, a teljesítésre leginkább alkalmas és felkészült ajánlattevő(k) kiválaszthatóságát. A folyamat során az alapvető célkitűzés a legkedvezőbb, az ajánlatot kiíró(k) számára legmegfelelőbb feltételek szerinti beszerzés megvalósítása. A fentiekből megállapítom, hogy a közbeszerzés mindezen feltételek teljesülése esetén elméletileg hozzájárul az ún. legalacsonyabb összegű 72

VÉDELEMGAZDASÁGTAN ellenszolgáltatást, a közpénzek átlátható és ellenőrizhető felhasználását lehetővé tevő ajánlatokhoz, illetve ezen ajánlatok kiválasztásának lehetőségét készíti elő. 1. A (köz)beszerzések kialakulásának alapjai Gazdaságtörténeti ismereteim alapján megállapítom, hogy a rendelkezésre álló eszközökkel minden állami vezetés szabályozta a gazdaságot, illetve igyekezett befolyásolni annak fejlettségi fokát. Ezen tevékenységen belül alapvetően az állami beszerzéseket igyekeztek valamilyen módon felügyelni, szabályozni, melynek legfőbb és legjövedelmezőbb célpontja a hadiszállítások területe volt. Az ókori Római Birodalomban már nemzetközi szintre terjesztették ki a versenytárgyalás fogalmát, a nyilvános szóbeli licitálások alkalmával a legalacsonyabb árat ajánló nyerte el az adott munkát a középítkezések területén. Hazai vonatkozásban említés szintjén az 1222-ben érvénybe lépett Aranybulla rendelkezését kell kiemelnem, amely kimondja, hogy kizárólag magyar nemeseket lehet megbízni a sóregálék kezelésével. A cél ez esetben korlátozások bevezetése a vagyon védelme érdekében. A koncesszió és közbeszerzés mint fogalom a hadi és udvari szállítás során válik el egymástól. A naturális ellátási rendet ezt követően váltotta fel az igénybevett javakért való ellenszolgáltatás, befizetés, majd ennek végrehajtását követően a beszerzések központosítása. A következő lépcső a hadiadó bevezetése (1485, Nádori-cikkelyek kiadása); amely az éppen szerveződő hadtápgazdálkodás pénzügyi alapját is képezte egyben. Az eddig leírtakból megállapítom, hogy a korszak szabályozásában már látszanak a (köz)beszerzések bizonyos előjelei, azonban mindezek pénzügyi alapjainak a megteremtése az állandó hadsereg kialakulásával teljesedett ki. 1.1. Közszállítások szabályozása Magyarországon Az adózási rendszerben, valamint a gazdaságban végbemenő globalizációs hatásokra hazánkban is, csakúgy mint nemzetközi viszonylatban, gyakorlati elemként jelent meg a (köz)beszerzés. Magyarországon a II. világháborút megelőző időszakban törvények, illetve miniszteri szabályzatok rendelkeztek a közszállításokról, azaz a közpénzekből történő beszerzések lebonyolí- 73

tásáról. Mindezen szabályozások alapvető célja a hazai szállítók kedvezményezése, preferálása a külföldiekkel szemben. A hazai közbeszerzés első konkrét megjelenését az állami számvitelről szóló 1897. évi XX. törvénycikk hatályba lépéséhez lehet kötni, mely előírta, hogy az állam nevében és javára történő szerződéskötés kizárólag versenyeztetés útján történhet. Fontosnak tartom megemlíteni, hogy a XX. törvénycikk értelmében voltak kivételek, melyek a maiakkal is megegyeznek. Ezek: Nem kell versenyeztetni: 1. oly szükséglet, kölcsön, szállítás vagy munka, melyre nézve az állam érdeke titoktartást követel; 2. oly tárgyak, melyek köztudomás szerint verseny útján nem biztosíthatók; 3. oly üzletek, gyártmányok, szállítások, melyek csak kísérletül szolgálnak; 4. oly szállítás vagy munka, mely halaszthatatlansága miatt az árlejtéssel egybekötött késedelmet nem tűri; 5. oly szállítás vagy munka, melyre a második árlejtésnél sem tétetett ajánlat, vagy ha tétetett is, az alapos oknál fogva nem tartatik elfogadhatónak; 6. oly tárgyak vagy munka, melyek egyenként 300 forintnál többe nem kerülnek és oly apróbb hivatali és egyéb szükségletek, a melyeknek beszerzése utasításszerű megbízás alapján történik. 7. oly esetek, midőn valamely országos érdekű, nagyobbszerű építmény létesítése vagy valamely műszaki ismereteket föltételező vállalat megvalósítása van célul kitűzve, melynek kivitelét a siker kockáztatása nélkül korlátlan versenyzésre bocsátani nem tanácsos; ily esetekben a kormány jogosítva van a feladat legjobb megoldására pályázatot nyitni s a pályázat bírálati eredményéhez képest a munka tervszerű kivitelét vagy a pályázók egyikére bízni, vagy arra oly értelemben korlátolt versenyt nyitni, hogy csakis oly vállalkozók ajánlatai vétessenek tekintetbe, kik más hasonló alkalommal személyes képességüket már bebizonyították; 8. végül a bel- és külföldi dohányvásárlás és a jövedéki tárgyak hasznosítása, melynek módozatait külön rendeletek szabályozzák. 1 1 Idézet az 1897. évi XX. Törvénycikkből. Forrás: Erdészeti Lapok Erdészeti Rendeletek Tára i. Körrendelet II. / 3.-4. Az ipari cs más terménybeli szükségletek beszerzése ügyében 1343-1344.oldal; epa.oszk.hu/erdeszeti_lapok (2010.03.01.) 74

VÉDELEMGAZDASÁGTAN A lejárt szerződésekkel kapcsolatban szintén találtam rendelkezéseket a törvénycikkben, mely alapján ezek csak rendkívüli esetekben, a verseny mellőzésével hosszabbíthatók meg. Időrendi sorrendben hazai viszonylatban a következő lényeges szabályozó az 1907. évi III. törvénycikk, amely kimondta, hogy a szükségleteket lehetőség szerint a magyar korona országainak ipara révén kell kielégíteni. A hazai ipar fejlesztésének igen fontos szabályozó intézkedéséről van szó, mely korszerű módon határozza meg a közszállítások alanyi hatályát. A törvénycikk előírásokat tartalmazott a szállítók védelmére vonatkozóan, többek között előírta a benyújtott számlák kiegyenlítésének a rendjét, továbbá szabályozta a visszaélések elkövetőivel szembeni eljárásokat is. A vámőrség, folyamőrség és a csendőrség kötelékeiben szolgálatot teljesített legénységi állományú egyéneknek a köz-, illetve magánszolgálatban való alkalmazásáról az 1931. évi III. törvénycikk rendelkezett, melynek értelmében nevezett személyek a törvényben meghatározott módozatok szerint igényt szereznek a közszolgálatban valamint a magánszolgálatban való alkalmazásra, feltéve, hogy erre testileg és szellemileg egyaránt alkalmasak, jó minősítéssel rendelkeznek, továbbá rendelkeznek az állás elnyeréséhez szükséges szakképzettséggel. A fenntartandó állások tekintetében jelzett törvénycikk előírásai elsősorban a 7.. adattartalma vonatkozott azokra a vállalatokra is, melyek hosszabb időre terjedő nagyobb közszállításokban való részesítés alkalmával kizárólagosságot kaptak az államtól. Következő lépésként a hazai szállítók előtérbe helyezését, továbbá a közszállítások keretébe sorolható beszerzések odaítélése vonatkozásában főszabályként nyilvános versenytárgyalás kihirdetésének szükségességét az 1931. évi XXI. törvénycikk írta elő. A központosított (köz)beszerzések alapjait mutatja, hogy a korszakban jellemző módon a kereskedelmi miniszter az egyes beszerzésekre amennyiben azokra nagyobb mennyiségben van igény az illetékes miniszterrel egyeztetve, vele egyetértésben szállítási feltételeket állapíthat meg. Az így leszabályozott termékek körébe tartozó beszerzések esetében csak ezeket a szállítási feltételeket lehetett alkalmazni, ettől eltérni csak a kereskedelmi miniszter engedélyével lehetett. 75

76 1.2. A (köz)beszerzések szabályozása hazánkban a II. világháborút követő időszakban Hazánkban más külföldi országokhoz képest viszonylag későn, 1907-ben vezették be a versenytárgyalási rendszer fogalmát, illetve alkalmazását. A hazai szabályozásnak számos vonása az ország akkori sajátos közjogi helyzetére vezethető vissza, a meghozott rendelkezések célja elsősorban az volt, hogy a megrendeléseket bizonyos előre meghatározott arányszámok szerint osszák meg a Monarchia egyes államaiban tevékenykedő vállalkozók között. A II. világháborút követő időszakban a közbeszerzések területén jelen lévő fő szabályozó egy 1949. évi Magyar Népköztársaság minisztertanácsi (továbbiakban: Mt.) rendelet. 1981-ben az Állami Tervbizottság 5012/1981. ÁTB számú határozata az építőipari szektorban lehetővé tette az ún. költségkalkulációs és a kapcsolódó elszámolási rendszer bevezetését. A következő szabályozást a 14/1982. évi Mt. rendelet tartalmazza, mely már a tényleges versenytárgyalásról szól, elsősorban a hazai közszféra területére vonatkoztatva, a beruházások jelentős részének kötelezően előírt lebonyolítási formájaként a versenytárgyalást jelölve meg. Lényeges változást hozott az 1987. évi XIX. törvény, mely alapvetően korlátozásokat, de bizonyos részterületeken engedményeket tett a versenytárgyalások alkalmazása tekintetében. Ez már korlátozott körben ugyan, de engedélyezte nemzetközi szinten a versenytárgyalás alkalmazását. Ugyanakkor minden különösebb feltétel nélkül lehetővé tette olyan versenytárgyalások kiírását, lebonyolítását, melyeknél az ajánlatkérő által meghatározott számú résztvevő került meghívásra. 1995. november 1-jén lépett hatályba a sokak által már csak régi közbeszerzési törvény -ként ismert szabályozás, az 1995. évi XL tv. (továbbiakban: régi Kbt.), mely már tartalmazott az Európai Unióra vonatkozó irányelveket is, ezáltal alapvetően eleget tett az Unió jogharmonizációs követelményeinek. A Kbt. első jelentősebb módosításának alapvető célkitűzése a hirdetmény előzetes közzététele nélküli ún. meghívásos tárgyalásos eljárások visszaszorítása, ezáltal a közbeszerzési alapelvek jobb érvényesíthetősége volt. A jelenlegi hazai közbeszerzési gyakorlat szempontjából legfontosabb, érvényben lévő szabályozó az 1995. évi szabályozás második módosítása, a 2003. évi CXXIX. törvény (továbbiakban: Kbt.), amely a pénzügyi, gazdasági, műszaki alkalmassági feltételek meghatáro-

VÉDELEMGAZDASÁGTAN zása terén, illetve az ajánlatok értékelése esetében tartalmazott pontosításokat. A továbbiakban a hazai gyakorlat részletes ismertetése előtt bemutatom az uniós szabályozással való kapcsolatot. Célom annak a bizonyítása, hogy a hazai jogi szabályozás megfelel az Európai Unió által megszabott jogharmonizációs előírásoknak. 1.3. Közbeszerzések az Európai Unión belül Előzetesen már utaltam arra, hogy az Európai Közösségek sikere érdekében a saját belső piac létrejöttével, a vonatkozó kereskedelmi akadályok megszüntetésével folyamatosan erősítse a vállalatok versenyképességét. Mindezen folyamatok eredményeképpen a gyakorlatban szükségessé és elkerülhetetlenné vált a közbeszerzések közösségi szinten történő szabályozása is. Az 1995. évi XL. törvény alapvetően már eleget tett a fenti kritériumnak, de fontosnak tartom megemlíteni, hogy ugyanakkor a magyar gazdasági szereplőket még igyekezett előtérbe helyezni a külföldiekkel szemben. Erre vonatkozóan az 59. (2) bekezdésében találhatunk szabályozást: Az ajánlatok elbírálása során legfeljebb tízszázalékos mértékű eltérés esetén az árra vonatkozó ajánlatot is egyenértékűnek kell tekinteni, amely alapján a belföldön foglalkoztatottak által előállított érték az árubeszerzés tárgya értékének ötven százalékát meghaladja 2 Uniós szinten az Egységes Európai Okmány alapján kiadott Fehér Könyv tartalmazta a közbeszerzések részletekbe menő szabályozását, alapvető célként az egységes közbeszerzési piac létrehozását megjelölve. Ezen előzmények után az 1990-es évekre alakult ki a közbeszerzések minden területét érintő és szabályozó irányelv-rendszer. Az uniós közbeszerzések szabályozása terén a következő lényeges dátum 1996 novembere, ekkor adta ki az Európai Bizottság az ún. Zöld könyvet, abból a célból, hogy az egységes piacon a közbeszerzések terén meglévő problémák feltárásra valamint megoldásra kerülhessenek, kerüljenek. Ezen könyvben összefoglalták a közbeszerzési irányelveket, feltárták a piac és a szabályozás összefüggéseit, valamint összegezték az addigi működési tapasztalatokat. A megjelenést követő vitasorozatot a szintén az Európai Bizottság által 1998-ban kiadott Közlemény zárta le. Ez utóbbi már megfogalmazta az elkövetkező idők közbeszerzési 2 Idézet az 1995. évi XL. törvény szövegéből. Forrás: docs.google.com (2010.03.01.); www.vizmuvek.hu/pdf/kozbeszerzes.pdf (2010.03.01.) 77

politikáját, illetve ismertette a 2002. évig terjedő akcióterveket is. A fenti folyamatok együttesen a jogi keretek egyszerűsítésére, következetesebbé tételére irányultak, melynek következményeként az Európai Parlament és Tanács 2004. évben fogadta el az új közbeszerzési irányelveket. A tagállamoknak, így Magyarországnak is a kihirdetéstől számítva összesen 21 hónap állt rendelkezésükre, hogy a hivatkozott irányelveket a közbeszerzési gyakorlatukba is átültessék. Hazánkban a 2003. évi CXXIX. törvény, azaz a régi közbeszerzési törvény már teljes mértékben megfelelt az Unió jogharmonizációs előírásainak, követelményrendszerének, ezáltal jóval a kitűzött határidő előtt a gyakorlatba is át tudtuk ültetni azokat. A régi kbt. szabályozó előírásai két különböző időpontban léptek hatályba: a strukturális és kohéziós alapokból támogatott közbeszerzések esetében 2004. január 1-jétől, a más alapokból finanszírozott beszerzések esetében pedig 2004. május 1-jétől. 1.4. A 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekről régi közbeszerzési törvény A régi közbeszerzési törvény módosítása első lépcsőben 2009. április 1- jén lépett hatályba, a módosított részeket, az új előírásokat a későbbiekben fogom ismertetni, most még a teljes körű rálátás érdekében az ezt megelőző időszakot kívánom bemutatni. A 2003. évi CXXIX. törvény amellett, hogy teljesítette az Unió jogharmonizációs előírásait, célja a közpénzek ésszerű felhasználása átláthatóságának és széleskörű nyilvános ellenőrizhetőségének megteremtése, továbbá a verseny tisztaságának biztosítása. 3 A törvény alapelvei az alábbiak: A közbeszerzési eljárásban ideértve a szerződés megkötését is az ajánlatkérő köteles biztosítani, az ajánlattevő pedig tiszteletben tartani a verseny tisztaságát és nyilvánosságát. Az ajánlatkérőnek esélyegyenlőséget és egyenlő bánásmódot kell biztosítania az ajánlattevők számára. Az Európai Unióban letelepedett ajánlattevők és a közösségi áruk számára nemzeti elbánást kell nyújtani a közbeszerzési eljárásban. Az Európai Unión kívül letelepedett ajánlattevők és a nem közösségi áruk számára nemzeti elbánást a közbeszerzési eljárásban a Magyar Köztársaságnak és az Európai Közösségnek a köz- 3 2003. évi CXXIX. törvény bevezető része. Forrás: www.complex.hu (2010.03.01.) 78

VÉDELEMGAZDASÁGTAN beszerzések terén fennálló nemzetközi kötelezettségeivel összhangban kell nyújtani. 4 Az új kbt. előírásai három alapelvet fogalmaznak meg: 1. a nyilvánosság érvényesülése, 2. az esélyegyenlőség, 3. illetve az egyenlő elbánás elvét. Ezek közül meglátásom szerint a legfontosabb alapelv a nyilvánosság érvényesülése, mely alapján az ajánlatkérő köteles nyilvánosan hirdetményt közzétenni egyrészt a közbeszerzési eljárások megindításáról, másrészt az eljárás lezárásáról, eredményéről. Az ajánlatkérő tájékoztatási kötelezettségére, illetve az iratmegőrzési kötelmeire vonatkozó előírások szintén ezt a célt szolgálják, az alapvető cél, a verseny tisztaságának közvetlen biztosítása érdekében. A nyilvánosság elvéhez kapcsolódóan az új szabályozás alapján a hirdetményeket, egyéb közzétételeket három, alapvetően eltérő minősítésű fórumon lehet elhelyezni. A nemzeti értékhatárt elérő (köz)beszerzések esetében a Közbeszerzések Tanácsának hivatalos lapjában, a Közbeszerzési Értesítőben van mód a nyilvánossá tételre. További közzétételi lehetőségek egyrészt az Európai Unió Hivatalos Lapjában, az Official Journal of the European Communities-ban, másrészről pedig a Tenders Electronic Daily-ben, azaz TED-adatbankban történő megjelentetés, ez utóbbi a hirdetmények elektronikus napilapja, a közösségi értékhatárt elérő beszerzéseket szükséges itt szerepeltetni. Fontosnak tartom továbbá hangsúlyozni, hogy a Kbt. második alapelve, az esélyegyenlőség biztosítása érdekében az ajánlatkérő számára kötelezően és egyértelműen előírja, hogy az ajánlattevőktől milyen módon kérheti számon a pénzügyi, gazdasági, továbbá a műszaki felkészültséget. Harmadik, szintén nagyon lényeges alapelvként az egyenlő elbánás elvének biztosítását fogalmazták meg, melynek értelmében több ajánlattevő részvétele esetén az ajánlatkérő köteles a közbeszerzési eljárást úgy lefolytatni, hogy a folyamat során folyamatosan fennálljanak azok a feltételek, melyek lehetővé teszik az egyenlő bánásmód biztosítását a gazdasági cselekmény minden ajánlattevője részére. A Kbt-ben szabályozott kérdések közül kettőt kívánok kiemelni, ezek: 12 hónapos előtervezési folyamat megvalósítása, melynek eredményeképpen elkészül az adott évre vonatkozó tervezett közbeszerzési terv, az ezt tartalmazó dokumentumot összesített közbeszerzési tervnek nevezzük. A tervben nem szereplő közbeszerzéseket csak 4 2003. évi CXXIX. törvény 1.. (1), (2), (3) bekezdések. Forrás: www.complex.hu (2010.03.01.) 79

akkor szabad lefolytatni, ha az ajánlatkérő részéről valamilyen előre nem látható ok miatt bekövetkezett igény vagy egyéb változás merült fel. Egybeszámítás elve: a becsült érték meghatározásánál kell alkalmazni, mindazon beszerzéseknél, amelyek egy év alatt valósulnak meg, további feltétel, hogy magára a beszerzésre egy ajánlattevővel lehet szerződést kötni. Mindezeken felül előírás, hogy a beszerezni kívánt áru, szolgáltatás vagy építőipari beruházás rendeltetése azonosnak vagy legalább hasonlónak tekinthető, illetve felhasználásuk egymással szorosan összefügg. A tervet összeállítóknak tisztában kell lenniük a beszerzés tárgyáért általában kért, illetőleg ellenkező oldalról kínált legmagasabb összegű teljes ellenszolgáltatással, mindezek ismerete alapját képezi a becsült érték helyes meghatározásának. A becsült érték helyes meghatározása igen fontos elemét képezi a közbeszerzési eljárásoknak, mivel a gazdasági folyamatra vonatkozóan az így megállapított beszerzési érték alapján vagy a Kbt. szerint valamely értékhatárt elérő vagy meghaladó eljárási rendet alkalmaznak. A Kbt. keretén belül egy új jogintézményt, a hivatalos közbeszerzési tanácsadót vezettek be, amely lehet természetes személy vagy szervezet is. A hivatalos közbeszerzési tanácsadó alkalmazása az ajánlatkérő részéről a közösségi értékhatárt elérő vagy azt meghaladó értékű közbeszerzések esetében kötelező. Jelzett szakembereket a Hivatalos Közbeszerzési Tanácsadók Országos Szövetsége (KÖSZ) tömöríti, a Szövetség 2004. évi megalakítását az alábbi célok vezérelték: A KÖSZ tagjai szükségesnek ítélték, hogy szakmai ismereteiket és tapasztalataikat egymással megosztva olyan szervezett közösséget alkossanak, amely kész és képes hozzájárulni ahhoz, hogy a Közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény 11.. (1) szerinti hivatalos közbeszerzési tanácsadók tevékenysége szabályos, igényes és etikus legyen, összehangolt érdekeik hatékonyan érvényesüljenek. 5 A törvény hatálya alá nem tartozó, előbbiektől eltérő (köz)beszerzésekre külön jogszabályok vonatkoznak, ebből adódóan eljárási rendjük eltér az eddig tárgyaltakétól. Továbbiakban a kbt. 2009. évi módosításához kapcsolódóan a közbeszerzési eljárás során alkalmazandó közösségi, nemzeti, illetve a szabadkézi vételhez kapcsolódó ún. egyszerű értékhatárokat kívánom ismertetni. (2003. évi CXXIX. Törvény 30-33. ) 5 Forrás: www.kozbeszerzok.hu (2010.02.10.) 80

VÉDELEMGAZDASÁGTAN 2. Közbeszerzési értékhatárok 2009. év folyamán 2.1. Közösségi értékhatárok 2009. évben Közösségi értékhatárok 2009. évben Árubeszerzés Szolgáltatás Építési beruházás 133 000 EUR 206 000 EUR 5 150 000 EUR 1. számú táblázat. Forrás: 2003. évi CXXIX törvény 30-33. Az 1. számú táblázatban szereplő euró értékeknek megfelelő forint értékhatárt a mindenkor érvényes árfolyam határozza meg. 2.2. Nemzeti értékhatárok 2009. évben A közbeszerzési irányelveket alapvetően két csoportba sorolhatjuk: egy részük a kormányzati beszerzéseket, másik részük a közüzemek vagy szolgáltatók beszerzéseit szabályozza. A klasszikus szektorba a kormányzati beszerzések tartoznak, ideértve a területi, helyi önkormányzatokat, az általuk alapított társaságokat, továbbá a központi költségvetési szerveket is. A speciális szektort a közszolgáltatók alkotják. A két szektor beszerzési tevékenységére vonatkozó szabályok jelentősen eltérnek egymástól, alapvetően megállapítható, hogy a klasszikus szektorra szigorúbb előírások érvényesek, melynek példája, hogy a közszolgáltatók szabadon dönthetnek az eljárás típusát illetően, a kormányzati beszerzők részére azonban ez a lehetőség nem biztosított, ők csak akkor folytathatnak le a nyílt eljárástól eltérő közbeszerzést, ha annak az irányelvekben foglalt feltételei a gyakorlatban is fennállnak. A nemzeti és az egyszerű közbeszerzési értékhatárokat egyrészt a Kbt. 402. (1), (2), (3) és (4) bekezdései határozzák meg, illetve tényleges megállapítására a törvény értelmében az éves költségvetési törvényben kerül sor. (2003. évi CXXIX. Törvény 244.. 1.) 81

82 Nemzeti értékhatárok 2009. évben Klasszikus szektor (millió Ft) Speciális szektor (millió Ft) Árubeszerzés 30 50 Építési beruházás 90 100 Építési koncesszió 100 0 Szolgáltatás 25 50 Szolgáltatási koncesszió 25 0 2. számú táblázat. Forrás: saját készítés Adatok forrása: Közbeszerzések Tanácsa Elnökének Tájékoztatója a 2008. évre irányadó nemzeti és egyszerű közbeszerzési értékhatárokról, KÉ 2008. évi 1. szám, 2008. január 2. alapján A táblázat adatainak elemzésével megállapítom, hogy a nemzeti értékhatár 2009-ben a klasszikus szektorban az építési koncesszió esetében a legmagasabb (100 millió Ft) egyenlő mértékű legalacsonyabb értékek a szolgáltatás és a szolgáltatási koncesszió területén jelentkeznek. A speciális szektorban végzett vizsgálataim azt igazolják, hogy a nemzeti értékhatárok a vizsgált környezet sajátosságaiból adódóan sem építési, sem szolgáltatási koncesszió nem érvényesül, itt az építési beruházásoké a főszerep, 100 millió Ft-os értékben. Az árubeszerzés és szolgáltatás egyenlő arányban, 50-50 millió Ft-os összegben képviseli magát. A korábban Kormányrendelettel szabályozott szabadkézi vétel előírásai 2009. évben külön fejezetben kerültek törvényi szabályozásra. 2.3. Egyszerű közbeszerzési értékhatárok 2009-ben Egyszerű közbeszerzési értékhatárok 2009. évben millió Ft Árubeszerzés 8 Építési beruházás 15 Szolgáltatás 8 3. számú táblázat. Forrás: saját készítés. Adatok forrása: A Közbeszerzések Tanácsa Elnökének Tájékoztatója a 2008. évre irányadó nemzeti és egyszerű közbeszerzési értékhatárokról, KÉ 2008. évi 1. szám, 2008. január 2. alapján

VÉDELEMGAZDASÁGTAN 2.4. Szabadkézi vétel 2009. évre vonatkozó előírásai A szabadkézi vételre vonatkozóan az Országgyűlés a 2008. évi CVIII. Törvényben tett módosításokat, melyek alapvető célkitűzése a korrupció megelőzése, az átláthatóság és nyilvánosság biztosítása. Fenti alapelveknek megfelelően a módosítás legfontosabb elemei az alábbiak: A közbeszerzési terv saját honlapon történő közzétételi kötelezettségének előírása (Kbt. 5. ) Az eljárások valamennyi hirdetményét saját honlapon kell közzétenni, eljárásonkénti csoportosításban Az elektronikus közbeszerzésre történő fokozatos áttérés, ezáltal az elektronikus közbeszerzési cselekmények előtérbe helyezése 2.5. Közbeszerzési szabályzat védelmi tárca vonatkozásában A Kbt. előírásai alapján az ajánlatkérő köteles saját belső szabályzatában rögzíteni és meghatározni a közbeszerzések lefolytatásának menetét. A szabályozás célja többek között, hogy a beszerzések tervezésének rendje, a végrehajtáshoz szükséges szervezeti, személyi és egyéb feltételek rögzítésre és alkalmazásra kerüljenek. Az ajánlatkérők a fenti kötelezettségnek általában a gyakorlatban legegyszerűbbnek bizonyult módon, a törvényben meghatározott követelmények szabályzatban történő rögzítésével tesznek eleget. Maga a szabályzat a törvényi követelményeken túlmenően valójában egy technológiai utasítás, mely egyfajta technológiai sorrendben tartalmazza minden, a beszerzésben érintett szervezet és személy kötelezettségeit, feladatait. A szabályzat ugyanakkor alkalmazási útmutatóként is szolgál, melynek oka az, hogy a védelmi beszerzéseket végző szervezeteknek a mindennapi gyakorlatban a Kbt-n túl minden más eltérő jogszabály alkalmazásának szükségességét, lehetőségét is mérlegelniük kell. A védelmi tárca közbeszerzési szabályzatának intézményrendszerét a Szakértői Bizottság alkotja, melynek kijelölt feladata a folyamat szabályozása a beszerzés előkészítésétől, megbízás befogadásától egészen a szerződéskötésig, ezen feladatainak ellátása során biztosítja a kollektív döntést, az átláthatóságot, a megosztott felelősség viselését is. 83

84 3. Az új közbeszerzési szabályozás 2009 A 2008. évi CVIII. törvényt a Parlament 2008. december 8-án fogadta el, kihirdetésére 2008. december 22-én került sor. Sajátosság, hogy hatályba lépése több lépcsőben történt, illetve fog történni, a dátumok: 2009. április 1-je, 2009. október 1-je, 2010. január 1-je és végül 2010. július 1-je. Az új módosító rendelkezések alapvető célja a közbeszerzések gyakorlati egyszerűsítése, egyik fontos jellemzőjeként az eddigi szabályozás szerinti három, értékhatár tekintetében megkülönböztetett rezsimet kettőre csökkentették. A törvénymódosítás hatására 2009. április 1-jét követően megszüntetésre került a nemzeti és egyszerű eljárásrendek megkülönböztetése, helyettük általános jelleggel új, egyszerűsített közbeszerzési eljárást vezettek be. Az így létrejött új, egyszerűsített eljárásrend felváltotta a korábbi nemzeti eljárásrendet, a módosítás hatására az új, egyszerű eljáráshoz rendelték az új nemzeti értékhatárokat, melyek mértéke azonos a korábbi harmadik, ún. egyszerű rezsim vonatkozó értékhatáraival, illetve konceszszió esetében a vonatkozó nemzeti értékhatárokkal. Előzőeken kívül 2009. április 1-jét követően még további fontos változás az átláthatóság növelésének biztosítása, melynek érdekében az ajánlatkérőt a közbeszerzési eljárások lefolytatása során az eddigi szabályozáshoz viszonyítva magasabb mértékű közbeszerzési kötelezettség terheli. Jelzett változással az ajánlatkérő által megnevezett személynek kötelezettsége keletkezett arra vonatkozóan, hogy az eljárást megindító hirdetmény jogszerűségét ellenjegyzésével igazolja. A közbeszerzési folyamatokban a Közbeszerzések Tanácsa által a Kbt. 379.. (1) bekezdés f) pontja alapján kidolgozott Etikai Kódex által szabályozott békéltetői részvétel jelenlegi módosítása nem oldja meg a nem jogszerű szerződések megkötését, maga a békéltetés, mint cselekmény a jogorvoslati rendszerben sajnos nem valósította meg a tőle elvárt hatást. Gyakorlatilag elmondható, hogy az ajánlattevői részről az esetek többségében kizárólag azért nem indul(t) ún. jogorvoslati eljárás, mert ez esetben esélyük sincs az ajánlatkérő oldaláról a megcélzott munka részükre történő odaítélésére, illetve sok esetben magukra nézve a jövőbeli esélyt is elvesztik az ilyen jellegű tevékenységek ajánlatkérőtől történő elnyerésére. Másik sajnálatos tény, hogy az új szabályozással a folyamatban részt vevő közbeszerzési tanácsadók jogkörének a tisztázására, elsősorban fele-

VÉDELEMGAZDASÁGTAN lősségük meghatározására nem került sor. Ez a tény a gyakorlatban sajnos lehetőséget ad az ajánlatkérő részéről jelentkező egyfajta szubjektumok, befolyásolások érvényesíthetőségére, mely tény ellentétes a jogalkotók eredeti céljával. Az eddig leírtakból következik, hogy a megmaradt problémák ellenére is a módosítások hátterében törvényalkotói oldalról az új jogorvoslati irányelvek átvétele, gyakorlatba történő átültetése, közösségi támogatások felhasználásának elősegítése, gyakorlati tapasztalatok átvétele, beépítése a munkafolyamatokba, ezek egyszerűsítése, átláthatóság, nyilvánosság növelése, körbetartozási kérdések kezelése, a kis- és középvállalkozások támogatása szerepeltek, mely elvek megfelelnek a törvényalkotók részéről jelentkező elvárásoknak, célkitűzéseknek. A gyakorlati végrehajtás során jelentkező problémák nem önmagukban a törvényi szabályozásból, hanem a folyamatok végrehajtásában részt vevő humán tényező szerepéből, befolyásolhatóságából, nem jogszerű magatartásából erednek, mely tekintetben jelentős változás véleményem szerint kizárólag a nyilvánosság elvének érvényesülésével, a széles körű társadalmi kontroll bevezetésével várható. * * * Jelen tanulmányban foglaltak összegzéseképpen megállapítom, hogy a hazánkban érvényben lévő közbeszerzési szabályozás teljesíti az Európai Unió jogharmonizációs előírásait, azzal összefüggésben alkalmazható. Másik fontos megállapításom, hogy Magyarországon ezáltal a Honvédelmi Minisztérium és a Magyar Honvédség szervezeteinél is a (köz)beszerzések rendszere megfelelően kiépítettnek és szabályozottnak tekinthető. Ugyanakkor nagyon fontosnak tartom megemlíteni, hogy a Kbt. 2009. április 1-jén hatályba lépett módosítása immár a Törvény huszonharmadik módosítását jelenti 2003. óta, melyre természetesen igen sok magyarázat létezik, de ezek nem minden esetben felelnek meg a törvényt alkotók szakmai elvárásainak. A jelenleg hatályos Kbt.-hez aránylag nagy számú, összesen 18 db egyéb, alacsonyabb rendű jogszabály is tartozik, mely tény nem csak a jogszabály alkotóinak mindennapi jogkövető tevékenységét nehezíti meg, de egyúttal a közbeszerzési folyamatok átláthatóságát is gyengíti, sőt egyes esetekben lehetetlenné is teszi. Ennek mint- 85

egy ellentmondva, törvényalkotói oldalról a jogszabály módosításának előkészítésekor egyik fő célként pont az átláthatóság, a teljes közbeszerzési folyamatot végigkövető nyilvánosság biztosítása, a korrupció megszüntetése szerepeltek. A módosítás érvénybe léptetésével a törvény változott ugyan, de a folyamatban részt vevő humán tényező jogkövetéssel ellentétes magatartása miatt a lehetséges korrupciós hatásokat továbbra sem képes megszüntetni. Nem véletlen az állampolgárok negatív megítélése a közbeszerzésekkel kapcsolatban, mivel gyakorlati tapasztalataik és a média által szerzett ismereteik révén joggal hiszik és feltételezik, hogy hazánkban a közbeszerzések ma sokkal inkább a korrupciót, sem pedig a tisztességes versenyt testesítik meg. Ezen a ponton lép életbe a társadalmi kontroll szükségessége, az átláthatóság biztosításának kérdése, mely jogalkotói részről már felmerült ugyan, de gyakorlati megvalósulására még várni kell. 86

VÉDELEMGAZDASÁGTAN Felhasznált irodalom 1. A honvédelem négy éve 1998-2002, Zrínyi Kiadó, Budapest 2. Berényi Lajos-Bozzay Erika-Buda György-Deák Krisztina-Engler Magdolna-Hámori András-Kalmárné Diósy Ildikó-Kardkovács Kolos-Kothencz Éva-Lukács Andrea (2004): Közbeszerzés, KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest 3. Commission of the European Communities, COM(2004)608, ZÖLD KÖNYV a védelmi beszerzés, Brüsszel 4. Dr. Monory Bulcsú (2002): Közérthető közbeszerzés, DFT Hungária Kft., Budapest 5. Dr. Monory Bulcsú (2006): Közérthető közbeszerzés közösségi keretek között, BM Duna Palota és Kiadó, Budapest 6. Dr. Nógrádi György Dr. Zámbori Mihály (2004): A tárca 2008-2005. Évi beszerzési rendszerének bemutatása (Tudományos értekezés), Katonai logisztika, 2005. 4. szám 7. Dr. Patay Géza (2006): A közbeszerzés joga - Kommentár a gyakorlat számára, HVG-ORAC Lap-és Könyvkiadó Kft., Budapest 8. European Defence Agency (2006): A guide to the EDA s new European Defence Equipment Market (tájékoztató füzet), EDA, Brüsszel 9. European Defence Agency (2006): An Initial Long-Term Vision for European Defence Capability and Capacity Needs (tájékoztató füzet), EDA, Brüsszel Magyar joganyag: 1. A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény 2. Az államtitkot vagy szolgálati titkot, illetőleg alapvető biztonsági, nemzetbiztonsági érdeket érintő vagy különleges biztonsági intézkedést igénylő beszerzések sajátos szabályairól szóló 143/2004. (IV. 29.) Korm. rendelet 87

3. A védelem terén alapvető biztonsági érdeket érintő, kifejezetten katonai, rendvédelmi, rendészeti célokra szánt áruk beszerzésére, illetőleg szolgáltatások megrendelésére vonatkozó sajátos szabályokról szóló 228/2004. (VII. 30.) Korm. rendelet 4. A honvédelmi szervezetek beszerzéseinek eljárási rendjéről szóló 120/2007. (HK 20.) HM utasítás 5. A Honvédelmi Minisztérium Fejlesztési és Logisztikai Ügynökség (Köz)beszerzési Szabályzata 6. A közbeszerzéssel kapcsolatos magyar jogalkalmazási segédanyagok 7. A Közbeszerzések Tanácsának Elnökének Tájékoztatója a 2008. évre irányadó közösségi közbeszerzési értékhatárokról, KÉ 2007. évi 146. szám, 2007. december 28. 8. A Közbeszerzések Tanácsa Elnökének Tájékoztatója a 2008. évre irányadó nemzeti és egyszerű közbeszerzési értékhatárokról, KÉ 2008. évi 1. szám, 2008. január 2. 9. 40/2005 (III.10) Kormányrendelet a NATO Biztonsági Beruházási Program keretében megvalósuló beszerzésekre vonatkozó részletes szabályokról Közösségi joganyag: 1. Az Európai Közösséget létrehozó szerződés 2. Az Európai Parlament és a Tanács 2004/17/EK Irányelve a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról 3. Az Európai Parlament és a Tanács 2004/18/EK Irányelve az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról 4. A Bizottság 2005/51/EK Irányelve a közbeszerzésről szóló 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv XX. Mellékletének, valamint a 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv VIII. Mellékletének módosításáról 5. A Tanács 89/665/EGK Irányelve 88

VÉDELEMGAZDASÁGTAN 6. A Tanács 92/13/EGK Irányelve 7. NATO Handbook: NATO Office and Information Press, Brussels, 2001. 8. NATO Logistics Handbook Senior NATO Logisticians Conference Secretariat, NATO HQ, Brussels, 1997. 9. Procedures for International Competitive Bidding (1996 Edition) AC/4-D/2261 számú NATO dokumentum Internetes források: 1. Európai Védelmi Ügynökség: www.eda.europa.eu (2010.02.25.) 2. EU Kiadóhivatal: http://eur-lex.europa.eu (2010.02.25.) 3. Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium: www.nfgm.gov.hu (2010.02.25.) 4. Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium: www.khem.gov.hu (2010.02.25.) 5. Hivatalos Közbeszerzési Tanácsadók: www.kozbeszerzok.hu (2010.02.10.) 6. Honvédelmi Minisztérium: www.hm.gov.hu. (2010.02.10.) 7. Honvédelmi Minisztérium: www.honvedelem.hu (2010.02.25.) 8. Közbeszerzések Tanácsa: www.kozbeszerzes.hu (2010.02.10.) 9. Szociáldemokrata Párt honlapja: www.szdp.hu/kozbeszerzes.html (2010.02.25.) 10. Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem: www.zmne.hu/forum/04elso/kozbesz.htm (2010.03.01.) 89

90