Térségi szemléletû TELEPÜLÉSTERVEZÉS módszertani kézikönyv gyakorlati példák Pest Megye Önkormányzatának Hivatala 2002 ````` 1
Projekt csoport MEGBÍZÓ Pest Megye Önkormányzatának Hivatala Program koordinátor Csohány Klára fõépítész KÍSÉRLETI HELYSZÍNEK Göd Város Polgármesteri Hivatala Szegedi Sándor polgármester Program koordinátor Mészáros Jenõ fõépítész Pilis-Káva P olgármesteri Hivatala Pintér Mihály polgármester (Pilis) Kálmán József polgármester (Káva) Program koordinátor Pap Tibor mßszaki irodavezetı Verõce Polgármesteri Hivatala Bethlen Farkas polgármester Program koordinátor Szentesi Anikó fõépítész A TANULMÁNY, KONCEPCIÓK KÉSZÍTÕI Felelõs tervezõ Gauder Péter Quo Vadis Consulting Kft. Projekt menedzser S. Bitskey Kata Quo Vadis Consulting Kft. Statisztikai elemzések Karácsony Krisztián ECORYS MagyarorszÆg Kft. Struktúra rajzok szerkesztése, térképvázlatok kidolgozása Lelkes Nóra ECORYS MagyarorszÆg Kft. Szerkesztés, lektorálás S. Bitskey Kata Quo Vadis Consulting Kft. Layout Rajki Veronika
TARTALOM ESEMÉNYTÖRTÉNET 6 ELÕZMÉNYEK 8 BEVEZETÉS 11 I. TERVEZNI VAGY MENEDZSELNI? 13 1. A VÁROSÉPÍTÉS, VÁROSTERVEZÉS CÉLJAI 14 Társadalmi célok 14 Gazdasági célok 15 Térszervezési célok 16 2. A VÁROSTERVEZÉS JOGI SZABÁLYOZÁSÁNAK FEJLÕDÉSE 17 A város- és település-építés négy fõ történeti periódusa 17 Különleges problémák figyelembevétele 18 A városépítés/urbanizáció problémáinak figyelembevétele 19 Térbeli megoldások: szabályozott és operacionalizált várostervezés 20 A településtervezési jog reformja 21 3. KÖZÖSSÉGI ÉRDEK SZEMBEN AZ EGYÉNI ÉRDEKKEL 23 Érdekek ütközésében: a tulajdon 23 Alkotmányos jogi háttér 24 Társadalmi háttér: a jó kormányzás 26 Gazdasági kontextus 27 4. AKTUÁLIS TENDENCIÁK 28 II. TERVEZÉS/PROGRAMOZÁS 30 1. MI IS AZ A TERVEZÉS? 31 A tervezési folyamat struktúrája és az igényelt gondolkodásmódok 33 A korábbi és a megújult tervezési módszer összehasonlítása 34 Összefoglalás 39 2. A VÁROSÉPÍTÉS ÉS TELEPÜLÉSTERVEZÉS AKTUÁLIS IRÁNYAI 40 A döntések társadalmasítása: részvételi tervezés 40 Integratív tervezés 42 Értékhozzáadó folyamat 44 3
4 3. A TERV ÉS A TERVEZÉS A TELEPÜLÉSÉPÍTÉS ÉS -MENEDZSELÉS RENDSZERÉBEN 45 Koncepciókészítés, programozás 47 Struktúraterv 48 Megvalósíthatósági és gazdasági hatáselemzés 53 Szabályozás 56 Operatív lépések, a városépítés szervezése és menedzselése 57 A településépítés, -menedzselés hiányosságai 59 4. A KÖZÖSSÉGI TERVEZÉS FOLYAMATA, TÖBBSZEREPLÕS DÖNTÉSHOZÁS 60 Településtervezési társasjáték 60 4.1. SZERVEZETÉPÍTÉS, AVAGY MILYEN SZEREPEK VANNAK A JÁTÉKBAN? 62 4.2. MOBILIZÁCIÓ, AVAGY A KÖZÖSSÉG BEVONÁSA A JÁTÉKBA 67 Hogyan vehet részt a lakosság a tervezési folyamatban? 73 Párbeszéd Körök szervezése 78 4.3. A JÁTÉK FOLYAMATA 86 A játékvezetõ feladatai 86 Hogyan játszanak egymással a különbözõ csapatok? 87 5. KONCEPCIÓ-KÉSZÍTÉS 91 5.1. AZ ALKALMAZOTT MÓDSZER: CÉLKÖVETÕ, VAGY VÍZIÓ-MÓDSZER 91 Lehetséges stratégiák 91 5.2. A KONCEPCIÓ-, ILLETVE VÍZIÓALKOTÁS ELÕKÉSZÍTÕ LÉPÉSEI 94 5.3. ORIENTÁCIÓ - HELYZETFELTÁRÁS 95 GYELV analízis 97 Orientációs beszámoló, diagnózis 99 Mitõl lesz jó a helyzetfeltárás? 99 5.4. A KREÁCIÓS FOLYAMAT 100 A szintéziskészítésrõl 101 Jobb döntés lépésrõl lépésre 106 Feldolgozás, dokumentálás, prezentálás 110 Foglaljuk hát össze, hol tartunk ezek után a tervezésben! 110 III. TERVEZÉS/PROGRAMOZÁS 112 Göd 113 Verõce 116 Pilis-Káva 120
ELÕZMÉNYEK 5
ESEMÉNYTÖRTÉNET DÁTUM ESEMÉNY HELYSZÍN 2001. november 22. Munkaindító megbeszélés: tájékoztató a projekt lépéseirõl és a résztvevõkrõl 2002. január 22. Belsõ szakértõi egyeztetés: a kísérleti helyszínek kiválasztása, véglegesítése 2002. február 04. Verõce: elsõ Civil Fórum (kérdõívek, információs anyag terítése) 2002. február 07-14. Kísérleti helyszíneken információs anyag kiküldése, kérdõívek terjesztése Pest Megye Önkormányzatának Hivatala (konferenciaterem) Pest Megye Önkormányzatának Hivatala (fõépítészi iroda) Verõce faluház (Pilis-Káva; Göd) 2002. február 18. Verõce: második Civil Fórum Verõce faluház 2002. március 05. Disszeminációs találkozó - kísérleti településtervezés elõadássorozat indítása 2002. március 18. Verõce: harmadik Civil Fórum Verõce faluház 2002. március 21. Belsõ szakértõi egyeztetés: civil fórumok idõpontjainak egyeztetése szakértõi kabinet munkájának ütemezése Pest Megye Önkormányzatának Hivatala (konferenciaterem) Pest Megye Önkormányzatának Hivatala (fõépítészi iroda) 2002. március 27. Göd: elsõ Civil Fórum Göd Polgármesteri Hivatal 2002. április 03. Verõce: Orientációs, kreációs beszámoló Dokumentálás 2002. április 11. Göd: második Civil Fórum Göd Polgármesteri Hivatal 2002. április 15. Szakértõi Kabinet Mûhelybeszélgetés mintatelepülések beszámolói szerkezeti megoldások; civil fórumok Pest Megye Önkormányzatának Hivatala (102. terem) 2002. május 02. Göd: harmadik Civil Fórum Göd Polgármesteri Hivatal 2002. május 03. Pilis-Káva: elsõ Civil Fórum Pilis Polgármesteri Hivatal 2002. május 23. Göd: Orientációs, kreációs beszámoló Dokumentálás 6
2002. június 09. Pilis-Káva. második Civil Fórum Pilis Polgármesteri Hivatal 2002. július 05. Göd városfejlesztési Koncepció és Struktúra vázlat dokumentálása 2002. július 16. Pilis-Káva: harmadik Civil Fórum Pilis Polgármesteri Hivatal 2002. július 18. Verõce településfejlesztési Koncepció és Struktúra vázlat dokumentálása Göd Verõce 2002. július 24. Verõce: Képviselõtestületi jóváhagyás Verõce Polgármesteri Hivatal 2002. augusztus 27. Göd. negyedik Civil Fórum kibõvített településfejlesztési bizottsági ülés 2002. augusztus 28. Pilis-Káva településfejlesztési Koncepció és stratégiai program dokumentálása 2002. augusztus 29. Belsõ szakértõi egyeztetés: koncepciók bemutatása, gyakorlati tapasztalatok kézikönyv tartalmi elemeinek egyeztetése 2002. szeptember 09. Göd: településfejlesztési bizottsági ülés beszámoló Göd Polgármesteri Hivatal Pilis Pest Megye Önkormányzatának Hivatala (fõépítészi iroda) Göd Polgármesteri Hivatal 2002. szeptember 24. Göd: Képviselõtestületi jóváhagyás Göd Polgármesteri Hivatal 2002. szeptember 30. Munkaközi Beszámoló (progress report) Pest Megye Önkormányzatának Hivatala (fõépítészi iroda) 2002. október Verõce-Göd: szerkezeti és szabályozási terv készítésének ütemezése 2002. november 18. Szakértõi Kabinet Záró megbeszélés a módszertani kézikönyv tartalmi elemeinek ismertetése a kísérleti helyszíneken készült munkák ismertetése, összefoglalása Göd-Verõce Pest Megye Önkormányzatának Hivatala (konferenciaterem) 7
ELÕZMÉNYEK Pest megye fejlesztésének irányítói munkájuk során szembetalálkoztak azzal a problémával, hogy az új demokratikus döntési és piaci megvalósítási körülmények között a korábban bevált tervezési gyakorlat már nem mûködik, hiszen azok a tervek, amelyek korábban megfelelõnek tûntek egy település életének irányítására, láthatóan csõdöt mondtak, elváltak a való élettõl. A települések fõként a szuburbán térben csak reagáltak a piaci szereplõk által kezdeményezett fejlesztésekre. A megye fejlõdõ térségeiben jobbára a növekedés, szétterülés, a tér felélése jellemzõ, nem pedig a korábbi elégtelenségek felszámolása, az új élettechnológiák igényelte funkciók kielégítése, minõségjavulás, elõrehaladás. Ez a növekedés, szétterülés további problémák forrásává vált (ld. pl. közlekedési infrastruktúrák elégtelenségei, a tér egyre szûkösebbé válása, pazarló területhasználat). A települések irányítóinak a fejlõdés, fejlesztés irányítására láthatóan nem állnak rendelkezésre azok az eszközök, szakértelmek, kapacitások, amelyekkel a települések fejlõdését proaktívan irányítani tudnák. Ennek következtében még a növekedésbõl tervezett minõségfejlesztést sem képesek kigazdálkodni, sõt egyes települések éppen a fejlesztési szakértelmek, tapasztalatok, készségek hiányában ún. fejlesztésük során tovább növelik nehézségeiket, gazdasági és társadalmi konfliktusokat idéznek elõ. Pest megye a leginkább kitett az urbanizációnak, a városépítés és településfejlesztés(és természetesen indirekt módon az intenzív térségfejlesztés, regionalizáció) említett negatív hatásainak. Nem mindegy tehát, hogy azok az urbanizáló energiák, amelyek ma a városi(as)területeket növelve Pest megyét, illetve az agglomerálódó konurbán térséget fejlesztik, milyen struktúrákat hoznak létre és hagynak az utódokra. Miközben az országban leginkább Pest megyében a fõváros környezetében növekednek, fejlõdnek a települések, nem áll számukra semmivel sem több eszköz, készség és kapacitás, tudásbázis rendelkezésre, mint máshol az országban. Ennek következtében a nagyváros által befolyásolt térben a spontán fejlõdés eredményeként immár jól körvonalazhatóak azok az új problémák, amelyekkel a térség irányítóinak meg kell birkózniuk a közeljövõben. Itt összekapcsolódik a térbeli és a települési fejlõdés, fejlesztés. 8
Pest megye széleskörû legitimációval rendelkezik a területfejlesztésben, ám elenyészõ legitimációval a településfejlesztésben. Tekintve azonban, hogy a térfejlesztés nem függetleníthetõ az urbanizált helyek, települések fejlesztésétõl, Pest megye területfejlesztési irányítása felelõsségének érzi, hogy támogassa a települések irányítását abban, hogy a lehetõ leghatékonyabb irányítási eszközöket megismerhessék és alkalmazhassák településfejlesztési munkájuk során. Akkor lesz eredményes és hatékony a kistérségi, illetve nagyobb térségi (megyei és régiós szintû) fejlesztés is, ha a települések gazdaságosan és hatékonyan tudnak majd erõforrásaikkal bánni, ha a társadalmi, gazdasági és környezeti szempontokra egyaránt tekintettel tudják a település életminõségét javítani, gazdálkodását hosszútávon eredményessé tenni, ha ehhez széleskörû társadalmi támogatottságot tudnak biztosítani,. Pest megye fõépítészi irodája ezért, ettõl a felelõsségtõl indíttatva Kísérleti, vagy Minta-tervezés készítésére, valamint ennek tapasztalatai alapján Település-tervezési Kézikönyv kidolgozására nyújtott be pályázatot. Amikor Pest Megye Önkormányzatának Fõépítészi Irodája elnyerte a Pest Megyei Területfejlesztési Tanács támogatását egy új szemléletû településrendezési módszertan kidolgozására, az évek hosszú sora alatt felgyülemlett tapasztalatai, eddigi újító törekvései miatt a Quo Vadis Consulting Kft.-re esett a választása, hogy ennek a feladatnak eleget tegyen. A Quo Vadis Consulting Kft. mintegy 12 éve foglalkozik azzal az új típusú településfejlesztéssel, településtervezéssel, amelyet hazánkban a demokratikus és piaci körülmények igényelnek. Munkánk során mindig is arra törekedtünk, hogy új, hozzáadott érték létrehozása különböztessen meg más tanácsadóktól, hagyományos eszközökkel dolgozó tervezõktõl. Egy folyton változó, fejlõdõ-átalakuló és egyre összetettebbé váló környezetben szükséges újító szellem, a máshol jól bevált módszerek meghonosítása, vagy hazai kikísérletezése, akár a hagyományostól eltérõ új irányítási, tervezési és menedzselési eszközök alkalmazásának elterjesztése, az izgalmas módszerek, eredmények bemutatása, bevezetése jellemzik az elsõsorban fejlesztési, menedzselési és kommunikációs tudással rendelkezõ csapatunkat. Széleskörû külföldi tapasztalataink és élõ, napi munkakapcsolataink révén talán nagyobb rálátással rendelkezünk a területfejlesztés terén használható különbözõ módszerekrõl, mint egy, csak a hazai piacon tevékenykedõ, a munkába beletemetkezõ cég. A cég tanácsadó jellegénél fogva kötelességünknek érezzük az állandó fejlõdés, változás követését, hiszen partnereinknek is azzal kívánunk segítséget nyújtani, hogy a fejlesztés összetett területén egyre 9
szélesebb és mélyebb ismeretekkel, európai kapcsolatokkal rendelkezve egyre kiérleltebb, reálisabb tanácsokat, megoldásokat tudjunk kidolgozni. Célunk, hogy ezáltal partnereink megtalálhassák helyüket, eredményesek, sikeresek lehessenek a megváltozott hazai és egyre inkább európai viszonyok között is. A kísérleti munka célja a településtervezési, -menedzselési folyamat EU-konform módszereinek elterjesztése érdekében három település (Göd, Verõce, Pilis-Káva) városfejlesztési politikájának és rendezési programjának (struktúraterv) elkészítése volt, valamint a kísérleti program tapasztalatait is felhasználva egy olyan tervezés-módszertani kézikönyv kidolgozása, amely segítséget nyújt a településeknek a településfejlesztési koncepciók fizikai tervvé alakításához. A kézikönyv készítését tehát konkrét gyakorlati tevékenység (ld. a III. fejezetben bemutatott példák), és igen széles kommunikációs program kísérte végig. A készítõk célja az volt, hogy minél többen kapcsolódjanak be ebbe az újító mozgalomba, minél több település tapasztalatait felhasználva lehessen minél több alternatívát kínálni a kézikönyvet elolvasók számára, hogy biztosan megtalálhassák a saját településükön leginkább célravezetõ tervezési módszert, eszközöket. A fejlesztési tevékenység megújítása és a kézikönyv megírása nem egy újabb kizárólagos módszer kidolgozását jelentette, hanem alternatív lehetõségek feltárását, hogy a legkülönbözõbb településeken, a legkülönbözõbb körülmények között is lehetõvé váljon, elinduljon a sikeres településfejlesztési tevékenység. Amit itt felvállaltunk, az tehát elsõsorban a tervezés tervezése : annak meghatározása, kialakítása, hogy milyen módon tudjuk a térfelhasználással, a társadalom- és gazdaságfejlõdéssel összefüggõ térfejlesztésre vonatkozó döntéseinket a lehetõ legjobbá tenni és hatékonyan (gyorsan) meghozni. 10
BEVEZETÉS Mottó: Indulj el, menj tovább, segíts másoknak is elindulni! (zen bölcsesség) Településirányítók, választott döntéshozók, menedzserek, tervezõk és a települési adminisztráció részérõl gyakran merült fel az igény, hogy a tervezést, döntéshozást és település-menedzselést megkönnyítõ, praktikus tanácsokat és könnyen használható eszközöket tartalmazó kézikönyv kerüljön kiadásra. Szükség van olyan az új többszereplõs döntési és megvalósítási körülmények között használható szerszámosládára, gyakorlati kézikönyvre, amely felhasználóbarát módon tartalmazza a leggyakrabban felmerülõ újszerû településfejlesztési, településirányítási eszközöket. Olyan kézikönyvre, amely nem hasonló külföldi könyvek, ott bevált eszközök, jó gyakorlatok fordítását tartalmazza, hanem rendszerelvûen mutatja be a mi viszonyainkra alkalmazható, már kipróbált és bevált megoldásokat, technikákat. Bár a rendszerváltást követõ átalakulási idõszak folyamán a településtervezés, fejlesztés, szabályozás törvényi kereteit módosították, ebben a kézikönyvben egy más, új településtervezés kerül bemutatásra. Ez nem jelenti azt, hogy az általunk ismertetett eljárások, módszerek ellentétben lennének a törvényi háttérrel, csupán más észjárás, filozófia mentén tekintenek egyre összetettebb életünk irányításának lehetõségeire. Az új paradigma, gondolkodásmód, amiben e kézikönyv fogant, sokkal inkább a menedzselésre, a megvalósulásra helyezi a hangsúlyt, semmint a tervre. Ehhez viszont figyelemmel kell lennie a döntéshozás és a megvalósítás új, plurális körülményeire. A terv, mint végcél helyébe a többszereplõs döntési folyamat kerül. A kézikönyvben leírt eszközök, módszerek alapvetõen a jó kormányzás 1, azaz a többszereplõs döntéshozás eszközei, módszerei. E filozófia lényege, hogy a tervezés/döntéshozás átláthatóságát megteremtve a tervben nem a tervezõ, hanem a település közösségének szándéka rögzül ( jegyzõkönyvbe kerül), ezzel hatékony és legitim eszközt adva a települési adminisztráció kezébe a megvalósítás, a városépítés menedzseléséhez. 1 sõt egyes esetekben a cégszerû kormányzás filozófiájának megfelelõ eszközök 11
A menedzselés fogalma rugalmasságot takar, míg a terv statikus, merev. A menedzselés különbözõ szintû alkuk sorozatában, míg a terv csupán egy erõs akarat, vagy erõ (finanszírozás) által érik valósággá. Az itt ismertetésre kerülõ eszközök kiegészíthetik a terv-logikájú tervezõk, döntéshozók eszköztárát, mint ahogy a hivatalos szabályozási eszközök is alkalmasak a demokratikusan meghozott, transzparens döntések rögzítésére. Így a települési döntéshozók, tervezõk szerszámosládájában jól megférhet egymás mellett mindkét paradigma hivatalos és praktikus eszközrendszere, csupán rajtuk múlik, melyiket használják napi problémamegoldó, irányító munkájuk során. Idõszerû a korszerû városépítésrõl, -menedzselésrõl, a piac-konform településfejlesztésrõl, a jó kormányzás -ról összegyûlt, és a mai kornak megfelelõ tudásunk megírása, és a gyakorlatban bevált praktikák, fortélyok kézikönyvben való közreadása. Abban a meggyõzõdésben bocsátjuk útjára az eddigi tudásunkból és tapasztalatainkból desztillált ismereteket, fortélyokat, hogy bár tökéleteset nem alkothattunk, ezzel is segítségére lehetünk azoknak, akiket az új plurális döntési körülményeknek megfelelõ településtervezés technikája, tudománya és mûvészete érdeklõdéssel tölt el. Egyfajta település-menedzselési franchise -logika alapján elért tudásunkat igyekeztünk a kézikönyvben megfogalmazni. Aki ezt már próbálta, tudja, hogy nem könnyû feladat. A kézikönyv, amit az olvasó a kezében tart, olyan tapasztalatok tára, melyet a szerzõk 1990 óta, hazai gyakorlat során gyûjtöttek össze, francia, angol, holland és német-osztrák modellek kipróbálásával, illetve a hazai mûhely, vagyis a Quo Vadis Consulting és az Urbanissimus Klub által innoválva. A kézikönyv maga is konkrét kísérleti tervezés során visszacsatolással érett, fejlõdött, hiszen a Pest megye által támogatott kísérleti programban résztvevõ három település megfigyelõinek javaslatai, észrevételei alapján a kiinduló füzet is érett, fejlõdött. 12
I. TERVEZNI, VAGY MENEDZSELNI 13
14 I. MEGÉRTENI A TELEPÜLÉSTERVEZÉST: TERVEZNI VAGY MENEDZSELNI? 1. A VÁROSÉPÍTÉS, VÁROSTERVEZÉS CÉLJAI A városépítést, urbanizációt felfoghatjuk úgy is, mint a mai kor egyik elsõdleges fontosságú jelenségét. Így könnyû belátni, hogy a városépítésnek és településtervezésnek is elsõdleges fontossággal bíró feladatnak kell lennie a társadalom irányítói számára! Ezért fontos, hogy az irányítók, döntéshozók megértsék a városépítés, várostervezés céljait, lehetõségeit és megismerjék eszközeit. Hogyan hat a városépítés? Megfelel e a ma használatos városépítési módszerek valamelyike az egyének és csoportok igényeinek? Képes-e valamelyik módszer megfelelni egyszer társadalmi, máskor gazdasági céloknak? Mire valók, hogyan használhatók a városépítés, - menedzselés különbözõ eszközei? Ezek azok a gyakran felmerülõ kérdések, amelyeket a városépítéssel, a térszervezés eszközeivel kapcsolatban definiálni szükséges, mielõtt belekezdünk a tervezésbe. Társadalmi célok Megállapíthatjuk, hogy az ipari forradalom óta (egyes országokban a XVIII. század második felétõl kezdõdõen) a gazdasági liberalizmus a városokban anarchikus fejlõdést idézett elõ. Filozófusok, írók és politikusok is keresték annak formáját, lehetõségét, hogy miként lehet megóvni és javítani a városok pontosabban a városokba özönlõ munkások életkörülményeit. 2 Már ekkor feltûnt és elõtérbe került a tér szervezésének ötlete annak érdekében, hogy az emberek, városlakók számára szükséges tér rendelkezésre állhasson. Lassan a térnek egyfajta társadalmi karaktere formálódott ki, 2 Ezek közül az entellektüellek közül többen, mint pl. Marx, ezen gondolataik révén híressé is váltak száz év iparosodástvárosiasodást követõen, a XIX. század második felében. 1870- ben megindult a támadás a magántulajdon ellen! A társadalmi változások következtében a feudalizmus korábbi én -kultúrája szembetalálkozott a városba áramló tömegek mi -kultúrájával, a társadalom közösségi igényeinek érvényesítésére vonatkozó törekvésekkel. Mai rendszerünkbe - amely a népesség minden tagja számára elismeri annak jogát, hogy emberhez méltó körülmények között élhessen - beletartozik a közösség arra vonatkozó joga, hogy egy megfelelõ / kielégítõ lakókörnyezet (élettér) feltételeit kialakítsa, beleértve a lakásokat, azok környezetét, alrendszereit, a rekreáció, szabadidõ-területeket, nem kizárva természetesen a munkakörnyezetet sem.
amely azóta minden lakás- és település-politikában megtalálható. Ahhoz, hogy a közösségi, társadalmi körülményeket és a hozzájuk rendelt társadalmi, közösségi politikákat terület-felhasználásra fordíthassuk le, szükséges egy ehhez kapcsolódó hatáskör (pouvoir). Ezzel összhangban figyelembe kell vennünk az elõzetes elfoglalás/ lefoglalás elvét is, vagyis hogy bizonyos helyszínek felhasználását elõre meg kell határoznunk jövõbeli rendelkezésre állásuk biztosítása érdekében (szabályozás). A kezdeményezõ, motor szerep nem egy maximális profitra törekvõ befektetõre van bízva, sokkal inkább egy társadalmi, közösségi befektetõre. A környezetalakítás új lehetõségei tehát a közösség erején, érdekérvényesítõ képességén 3 múlnak. A városépítés, urbanizmus társadalmi, közösségi célja és feladata, hogy a települési lakosok különbözõ igényeinek kielégítésére választ találjon. (Egyik hajtóerõ: közakarat, közös célok) Gazdasági célok A társadalom/közösség szembetalálja magát egy olyan problémával, amelyet éppen egyszerûsége tesz súlyossá: Egyrészt a szolgáltatások, mûszaki és társadalmi infrastruktúrák (elsõsorban azok, amelyek a közlekedéssel és az egészséggel kapcsolatosak) egyre költségesebbek, mivel az igények így az urbanizált (lakó)telkek iránti igény nem állnak meg növekedésükben. Másrészt azoknak a mai igényeknek a kielégítésére, amelyeket a település közössége életminõségének javítására maga elé célként kitûz, csak korlátozott forrásokat találunk. Ráadásul ezek többnyire versenyben állnak más fontosnak tûnõ igényekkel, szükségletekkel, mint pl. üzemeltetési, mûködési vagy termelési beruházások, személyi támogatások, egyéb közösségi célkitûzések. 3 Itt még lehetõségén is: éppen ennek a mechanizmusait kell a patriarchális és autoriter irányítás periódusa után újrateremteni. 15
A közösségi erõ irányítása a térszervezés problémáinak megoldására két feltétel figyelembevételével történik. Ezek a gazdasági és a finanszírozási feltételek. Az elsõ feltétel a lakás és a foglalkoztatási területek optimális megoszlásának elõállításával kapcsolatos, a második a föld- és telekárak kontrollját jelenti, illetve akaraterõt a költségek racionalizálására. Talán éppen ezért a városépítési, urbanisztikai akciók rentábilis beruházások, igazolhatóak a föld értékének növekedésével, amely többnyire egyenes arányban áll a területelfoglalás növekedésével. Nem véletlenül mondta Le Corbusier: Várost építeni nem pénzkidobást jelent, hanem ellenkezõleg, pénznyerést. (Másik hajtóerõ: közpénzek, forrásteremtõ képesség) Térszervezési célok Amióta konstatáltuk, hogy a teljes liberalizmus, a laisser-faire bizonyos káoszt eredményez a városok fejlesztésében, felismertük/elismertük egyben egy városépítési rend szükségességét, amelynek el kell foglalnia az anarchikus városépítés helyét. Ez a felismerés a város- és településtervezés fogalmának megteremtéséhez vezetett és elõször Németországban tûnt fel a XIX. század közepén, a politikai hatalom döntéseinek alárendelve, és természetesen visszatükrözte azt a rendszert, amely inspirálta létrejöttét. Amennyiben az autoriter rezsimek megengedhetik maguknak, hogy az építést egy kontra-indikált rend keretei közé szorítsák, korlátozva szabályozzák, az így keletkezett szabályok nem lesznek egyezõek egy olyan gazdaságilag liberális rendszer keretei között létrejött szabályokkal, amely felhasználhatja az ösztönzés eszközeit. A cél a tér lehetõ legracionálisabb használata. Ennek érdekében egyrészt a városépítõknek bizonyos modelleket kell megfontolniuk, tervbe venniük, másrészt a jogászoknak speciális jogi szabályozást kell kidolgozniuk. Mindkét lehetõség során figyelembe kell venni az Athéni Chartában és a fenntarthatóságról, mint új közérdekrõl szóló Riói Chartában, illetve az Agenda 21-ben meghatározott alapelveket. Elõször a város alapvetõ funkcióinak kell formát adni, azok területeit kell kialakítani: a lakóhelyeket, a munkahelyeket, a rekreációs és közlekedési területeket. (Háttér hajtóerõ: szakma, a jog) Hogy jobban megérthessük a jelenlegi városépítési szabályozást, nézzük meg, milyen módon fejlõdött és fejlõdik a városépítési szakma és jogi szabályozása. 16
2. A VÁROSTERVEZÉS JOGI SZABÁLYOZÁSÁNAK FEJLÕDÉSE A Város, mint földrajzi, tervezési egység majdnem olyan régi jelenség, mint a világ maga. A középkor városai amelyek számunkra a múlt tanúi a történelem láncában az antik világ városai, települései, nevezetesen a római birodalom és a görög városállamok után helyezkednek el. Már akkor alkalmaztak bizonyos szervezési formákat, struktúrákat, és egyes történészek Arisztotelészt tartják a városépítõk atyjának. A mai értelemben vett városépítés nem létezett a XIX. század elõtt. 1874-ben, Svédországban hirdették ki az elsõ törvényt a városok építésérõl, majd 1901-ben Hollandiában hoztak törvényt a rendezési tervekrõl, csupán pár évvel a Brit Town Planning Act (Várostervezési Törvény, 1909) elõtt. Látható tehát, hogy a városépítés még az iparilag fejlett országokban sem tekint vissza hosszú múltra. Mégis érdemes megvizsgálnunk, értékelnünk az elmúlt száz év városépítés evolúció -ját, figyelmünket elsõsroban Magyarországra irányítva. A város- és település-építés négy fõ történeti periódusa Egyfajta sematizálással a városépítés és jogi szabályozásának fejlõdése négy periódusra osztható: Az elsõ periódus az elsõ világháború kezdetéig, 1914-ig tartott (lényegében a XIX. század). Ez a különleges helyzetek és problémák kezelésének, egyben magának a városiasodás tudatosodásának kora. A második periódus az elsõ és a második világháborút felölelõ idõszak, 1914-1945 közötti kb. 30 év, a városépítés, várostervezés gyakorlata, technikái kialakulásának aranykora, a valódi városépítés létrejötte. A harmadik periódus a második világháború végétõl 1990-ig 4 tartó 45 évet átívelõ idõszak, amikor a hangsúly a nagy térbeli problémák szabályozásának megoldására esett: ez az idõszak jellemzõen a területi (regionális) tervezés kialakulásának kora. Végül az utolsó, negyedik periódus, a rendszerváltás utáni idõszak két részre osztható: 4 Illetve a térbeli problémák megoldását szabályozással keresõ 1996-os területfejlesztésrõl és területrendezésrõl szóló törvény megszületéséig tartó idõszak. 17
ú ú a szakemberek megkísérlik a korábbi szabályokat alkalmazni az új körülményekre, majd 1996 után az új jogszabályok 5 elõírásait a való világ által igényelt logikának megfelelõ munkaeszközökké, módszerekké lefordítani (varázsszó: törvényi háttér ); egyes szakemberek, döntéshozók és szakmai, döntéshozói csoportok (mint pl. a Quo Vadis Consulting Kft. is ezzel a Kézikönyvvel) megkísérelnek olyan eszközöket, módszereket, kifejleszteni és meghonosítani, amelyek az idõ változásaira figyelemmel, a korszellemnek, a társadalmigazdasági kontextusnak jobban megfelelõ, eredményesebb, hatékonyabb eszközrendszert biztosítanak. A konfliktust éppen az jelenti, hogy ma hazánkban egymás mellett, egyidõben folyik a törvényi hátteret kidolgozók visszatekintõ eszközfejlesztése, a korábbi eszközöket mai körülményekre adaptáló tevékenysége, amely a statikussá merevített mindent-tudó tervben, szabályozásban, korlátozásban látja a megoldást az urbanizáló erõk kézbentartására; illetve a progresszív erõknek azon törekvése, hogy a folyamatokat irányítani, menedzselni képes eszközöket, kommunikatív többszereplõs döntéshozási, megvalósítási módszereket, tervtípusokat kifejlesszék. Napjainkban több különbözõ mûhelyben folynak kísérletek a törvényi szabályozás megújítására, illetve új, EU-konform megoldások, módszerek kikísérletezésére, meghonosítására. Ilyen például a Pest megye által gesztorált holland magyar kísérleti Struktúraterv készítés Észak-Pest megyében, a megyei és regionális Struktúraterv készítés, vagy jelen kísérleti mintaprogram és egyéb hasonló kezdeményezések. Különleges problémák figyelembevétele A városépítésben, várostervezésben a XIX. század elejétõl az elsõ világháborúig érdekes folyamat játszódott le. A közösség a polgárosodás következtében növekvõ ereje révén egyre jobban képes érvényesíteni érdekeit, egyre progresszívebben, a 18 5 1996. évi XXI. tv. a területfejlesztésrõl és a területrendezésrõl, módosította az 1999. évi XCII. tv. 184/1996. (XII. 11.) Korm. Rendelet a területfejlesztési koncepciók és programok, valamint a területrendezési tervek egyeztetésének és elfogadásának rendjérõl. 18/1998. (VI. 25.) KTM rendelet a területfejlesztési koncepciók, programok és a területfejlesztési tervek tartalmi követelményeirõl.
társadalmi célokat 6 egyre inkább figyelembe véve, gyakorlati célkitûzések mentén formálja a városokat. A kor komoly sikereket ért el a városépítésben, amelynek hazánkban az iparosodás és ezzel karöltve a lakásépítés volt a motorja, hajtóereje. A döntéshozásban, téralakításban ekkor kezdett szemponttá válni a szélesebb közvélemény érdeke, motivációja is, illetve a közösség ereje ekkor tette lehetõvé, hogy a téralakításban a társadalmi érdek is szempont legyen. Sok mindenben hasonlít ez a kor a mai kor körülményeire, csupán akkor egy másfajta, patriarchális környezetbõl /feudalizmus/ történõ átalakulás ment végbe, melynek üteme is sokkal lassabb volt, mint a mai polgári átalakulásnak. A mai korban nagyon hasonló például a civileknek az a törekvése, hogy nagyobb lehetõségük legyen a fejlesztéspolitikák meghatározásában, több közösségi érdek legyen a döntésekben. A demokrácia újrakitalálása, a jó kormányzás modelljének bevezetése éppen a közérdek még teljesebb kifejezésére való törekvés jegyében a kezdeti lépéseket a fejlõdési spirálnak eggyel magasabb szintjén mintázza. Ezt a törekvést, igényt a társadalomfejlõdés Második Millenniumának is tekinthetjük. Megfigyelhetõ az is, hogy a városépítés / urbanizáció ekkor fragmentáltan és önkéntes alapon folyt, amihez az irányításnak elsõsorban az utak szabályozásának problémáját és a mûemlékek kérdését kellett megoldania. A közúti és a kötöttpályás közlekedéssel (akkor teljesen új technológia), a vasút létesítésével kapcsolatos problémák megoldásával indult fejlõdésnek a városépítés-tervezés-szabályozás is, ami alapvetõ elõrelépést jelentett a városépítés-menedzselés-irányítás létrejöttében. A városépítés / urbanizáció problémáinak figyelembevétele Az elsõ és a második világháború között már egy modern, a mai korban is mintaként szolgáló városépítés bontakozott ki a polgári intézmények kiépülésével és a privátszféra megerõsödésével párhuzamosan. Számos vidéki településen valódi városépítési víziókat kialakító tervezés és a társadalom vízióit megvalósítani hivatott akciók indultak el. Erre a korra már úgy tekinthetünk, mint az elsõ valódi, tudatos városépítõ periódusra, amelyben meghatározták azokat a szabályokat, amelyek szerint a települések, városok az akkori kor komfort-szolgáltatási igényeinek megfelelõen fejlõdhettek, a lakosok és 6 elsõsorban presztízs-célok 19
vállalkozók erõfeszítései mentén épülhettek. Napi gyakorlattá váltak a ma is használatos városépítés-irányítási eszközök, kialakult az övezetek/zónák rendszere, a szabályozási technikák, az építési engedélyezés rendje, stb. Sok szakmabeli még ma is nosztalgiával emlékezik vissza a Közmunkatanácsra, mint olyan intézményre, amely a mai modern kor szellemében is képes volt kézben tartani, menedzselni a város fejlõdését természetesen nem egészen a mai értelemben vett piaci demokratikus körülmények között. Mindenesetre a kor kihívásainak és lehetõségeinek megfelelõ választ, intézményt, mechanizmust tudtak létrehozni az akkor befolyással bíró politikusok és szakemberek. Mi az akadálya ma egy ilyen minõség elõállításának? Az akkori technikák, eszközök annyiban térnek el a napjainkban használatos eszközöktõl, hogy a kiépült és megszilárdult polgári struktúrák kevés teret biztosítottak a társadalmi igények érvényesítésére, és a várostervek kidolgozása, a város jövõjének, a kívánatos struktúráknak a meghatározása sokkal inkább az elit kezében volt, semmint a városépítés haszonélvezõiében. Mai szemmel csupán a döntések átláthatósága, azaz a döntések és a megvalósítás mai korszellem által igényelt társadalmasítása a lényegi különbség. Térbeli megoldások: szabályozott és operacionalizált várostervezés A második világháborút követõen alapjaiban alakult át a társadalmi-gazdasági környezet, aminek következtében a városépítés szempontjából megváltozott a fejlesztés alanya. Ez azt jelenti, hogy az addigi privát szférával, mint megvalósítóval szemben az állam kapott fõszerepet. A döntéshozó és a megvalósító egy és ugyanaz lett: a közösséget képviselni hivatott állam. A társadalom érdekeit, a közösség akaratának képviseletét patriarchális, autoriter módon az állam felvállalta, a civil struktúrákat megszüntette, a polgárok és szervezõdéseik kezébõl kivette az irányítás lehetõségét, helyettük és érdekükben hozva hosszú és rövidtávú döntéseket. Ugyanígy a megvalósítást is kivette a privátszféra, a profittermelõ vállalkozások kezébõl. A magántulajdon, az ingatlan feloldódott, a telek értéke megfoghatatlanná, látszólagossá vált, mint gazdasági hajtóerõ elillant. A városok, települések épített struktúrája ennek okán nem fejlõdött racionálisan. Mind a területhasználat rendszere, a beépítés sûrûsége és a funkciók allokációja, mind pedig a közlekedési hálózatok, belsõ kapcsolatok fejlõdése a piacnak kitett fejlõdési modellektõl eltérõ, önkényes sémát követett, amely jól kimutatható a keleti gazdaságok városainak szerkezetében (ld. errõl Alan Bertaud szellemes elemzéseit). 20