Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2012 TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 STECNÉ DR. BARATI IZABELLA DR. HŐGYE MIHÁLY ÖNKORMÁNYZATOK KÖLTSÉGVETÉS KÉSZÍTÉSI GYAKORLATA* 2000-ben a (az akkor még) Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem, ma Corvinus Egyetem Közszolgálati tanszéke egy átfogó kutatást végzett a magyar önkormányzatok költségvetési és tervezési gyakorlatáról. A 2000-es kérdéssort 2011-ben kiegészítve és kicsit megváltoztatva ismét megkerestünk önkormányzatokat. Kutatásunk végrehajtásához a TÁMOP program biztosította a lehetőséget. Célunk annak feltérképezése, hogy önkormányzataink hogyan készítik költségvetésüket, kiket vonnak be ennek folyamatába, milyen információkat osztanak meg a nagy nyilvánossággal. Arra is kíváncsiak voltunk, hogy milyen gazdasági várakozásokkal tekintenek önkormányzataink a jövőbe, és hogy az elmúlt 10 évben milyen téren és mennyit változott az önkormányzatok költségvetés-készítési gyakorlata. Természetesen az idő múlása indokolta néhány kérdéskör megváltoztatását. A kérdőív által érintett főbb témák (a teljes kérdőív a mellékletben található): - a helyi politika és az adminisztráció felépítése, bizottságok szerepe - a jogi háttér értékelése - a stratégiai és a rövid távú tervezés - a helyi költségvetési alapok szerkezete - költségvetési technikák - költségvetés végrehajtása, ellenőrzés - feleletválasztós kérdések a költségvetés szerkezetére illetve a gazdasággal kapcsolatos kockázatvállalásra vonatkozóan - Jó kormányzás mérése (az ENSZ által kidolgozott kérdések alapján)1. * Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojekt, a Hatékony és gazdaságos közmenedzsment műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Dr. Hőgye Mihály. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Dr. Szegvári Péter c. egyetemi docens, Önkormányzati Főtanácsadó Fővárosi Önkormányzat. A szerzők: Stecné Dr. Barati Izabella egyetemi docens (BCE Közgazdaságtudományi Kar), elérhetősége: izabella.barati@uni-corvinus.hu és Dr. Hőgye Mihály egyetemi docens (BCE Közgazdaságtudományi Kar), elérhetősége: mihaly.hogye@uni-corvinus.hu. 1 Issues Report Card, Good Governance, The Urban Governance Initiative (TUGI). United Nations Development Programme (UNDP). (http://www.gdrc.org/gender/governance/tugigenderdevelopment.pdf Letöltve: 2012. mácius 1.)
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 2 Minderre a központi, Budapest környéki régió önkormányzatai, valamint a távolabb eső, de nagyobb települések esetében voltunk kíváncsiak, hiszen ezek azok az önkormányzatok, amelyek földrajzi helyzetüknél fogva gazdaságilag jobb helyzetben vannak, élénkebb beruházás politikát folytatnak, és helyi bevételeik növelésére is több lehetőségük van. 2011 tavaszán kiválasztottunk 40 önkormányzatot a kutatás helyszínéül. A megkeresett 40 önkormányzat közül 7 budapesti kerület és 11 vidéki település fogadta a Közszolgálati tanszék mesterszakos hallgatóit, hogy válaszoljanak a feltett kérdésekre. A hallgatók ezután személyesen keresték meg a polgármestereket, pénzügyi vezetőket, beruházási osztályok vezetőit az interjúk lefolytatásához. 1. A helyi politika és az adminisztráció felépítése Az első kérdéskör a helyi politikára, a képviselőtestület összetételére, az adminisztráció és bizottságok felépítésére, vonatkozott. Itt tettük fel azt a kérdést is, mennyire érzik stabilnak az önkormányzatok jogi hátterét, hogyan fogadják a kormányzat önkormányzatokat érintő döntéseit. Magyarországon törvény 2 mondja ki, hogy az önkormányzati feladatok ellátását a képviselő-testület és szervei biztosítják. Utóbbiak között említi a törvény a polgármestert, a képviselő-testület bizottságait, az önkormányzati hivatalt és a jegyzőt. A képviselő-testület elnöke a helyi lakosság által megválasztott polgármester. A polgármester a képviselő-testület döntései szerint és saját hatáskörében irányítja az önkormányzati hivatalt. Az önkormányzati hivatal vezetője a jegyző. Ez a hivatal a felelős a helyi kormányzat határozatainak adminisztrációjáért, de számos feladatkört a központi szint utal át törvényi úton a hivatal hatáskörébe. A jegyző így az önkormányzati bürokrácia és egyúttal a helyi állami adminisztráció feje is. A törvényi előírásoknak megfelelően a jegyző a felelős a költségvetési terv, előirányzat elkészítéséért, amit a polgármesternek kell a közgyűlés elé terjesztenie. A önkormányzati hivatal belső szerkezete központilag nem szabályozott erről a jegyző javaslatára a polgármester nyújt be előterjesztést a képviselő testületnek. A hivatal rendszerint három fő feladatot különít el: (i) a pénzügyi, (ii) a humán / emberi (amely magában foglalja az oktatás, egészségügy, szociális ellátások, kulturális juttatások, stb.), és (iii) a közösségi szolgáltatások és fejlesztés (beleértve a beruházásokat, a vagyongazdálkodást, és a közszolgáltatásokat). A pénzügyi támogatások területén belül a kis hivatallal rendelkező kisebb települések rendszerint egységes pénzügyi osztályt (vagy pénzügyi hivatalt) hoznak létre, amely magában foglalja (i) a költségvetési csapatot / csoportot (amely a költségvetéssel, könyvvitellel és a pénzügyi kiutalásokkal foglalkozik), és (ii) az adó 2 1990. évi LXV. Törvény a helyi önkormányzatokról
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 3 ügyintézést. A nagy önkormányzatokban, ahol a fentiek ellátása nagy csapatot igényel, ezt a két feladatkört különálló osztályokhoz, csoportokhoz utalják. A válaszadó önkormányzatok jelentős többségében (mindenhol, kettő kivételével) a polgármester és a képviselők többsége is a kormánypárt színeit képviselik, és biztos többséggel rendelkeznek a javaslatok, helyi rendeletek megszavazásakor. Az a veszély, hogy leszavazzák a költségvetést, ezeken a településeken nem áll fenn, de a válaszok alapján a költségvetés kérdésében általában ott is konszenzus van, ahol a polgármester és a képviselők többsége egymással ellentétes politikai nézeteket vall. 1.1. Bizottságok A képviselő-testület szervezeti és működési szabályzatában határozza meg bizottságait, a bizottságok tagjainak számát, a bizottságok feladat- és hatáskörét, működésük alapvető szabályait. A magyar önkormányzatok szabadon alapíthatnak és alakíthatnak bármilyen bizottságot, egyetlen megszorítással. A helyi önkormányzatokról szóló törvény előírja, hogy a 2000-nél magasabb lélekszámú települések esetében pénzügyi bizottságok felállítása kötelező. A bizottság feladatait törvény határozza meg. A pénzügyi bizottság egyéb feladatai mellett mind az önkormányzatok, mind azok intézményei esetében véleményt nyilvánít a költségvetésről, a beszámolókról, és a teljesítésről, figyelemmel kíséri a bevételek alakulását, különösen a saját bevételek esetében, a vagyonban bekövetkezett változásokat, értékeli a folyamatok okait, vizsgálja az adósságot keletkeztető kötelezettségvállalás indokait és gazdasági megalapozottságát, ellenőrizi a pénzügyi menedzsmentre vonatkozó előírások teljesítését. Természetesen a önkormányzatok más feladatokat is adhatnak a pénzügyi bizottságnak. Számos városban a pénzügyi bizottság felelős a önkormányzati társaságok üzleti tervének megállapításáért, és központi szerepet játszanak (az önkormányzatok pénzügyi osztálya helyett) azokban az esetekben, amikor valamely társaság anyagi támogatást vár a helyi költségvetéstől. Egy másik gyakori bizottsági szerep a költségvetési alkuban való részvétel. Tagjaik részt vesznek a települési intézményekkel való tárgyalási folyamatokban. A vizsgálatba vont önkormányzatok többsége rendelkezik Költségvetési, pénzügyi bizottsággal (egy kivételt találtunk). A pénzügyi bizottság mellett tipikusnak mondható még a Városüzemeltetési és Gazdasági, a Humán Erőforrás, a Jogi, Ügy- és Közrendi Bizottságok létrehozása, persze eltérések lehetnek, néhol csak 2 bizottság működik. A Költségvetési és pénzügyi bizottságok a felelősek a költségvetési terv véleményezéséért, míg annak elkészítése a Pénzügyi iroda dolga, bár a hivatalon belül általában minden osztály kiveszi részét kisebb-nagyobb mértékben a költségvetés készítése során felmerülő munkákból, mindegyik a saját területe szempontjából fontos kérdések esetében tesz javaslatot, például a keretszámok kialakításakor. A Pénzügyi iroda vezetője, a pénzügyi bizottság vezetője és a polgármester szorosan
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 4 együttműködnek a költségvetési keretszámok kialakítsa során. A válaszok szerint a bizottságok összetétele reprezentálja a Testület összetételét. Általában elmondhatjuk, hogy a pénzügyi hivatal vezetője a hivatalon belül a második legfontosabb ember, javaslatait a polgármester jellemzően minden döntés során kikéri. A pénzügyi bizottság vezetője is jelentős befolyással bír, olyan település is van, ahol a többi vezetővel, akik csak javaslati joggal élhetnek a tervezetek tárgyalásakor, a pénzügyi vezető bizonyos keretek között megvétózhatja a döntést. A pénzügyi, gazdasági és adókérdések tipikusan egy szervezeti egységen belül vannak, munkacsoportokként működnek, azokat a hivatal nem választja szét. A megkérdezett kerületek, települések polgármesteri hivatalaiban a munkaerőállomány képzettsége nem mondható kiemelkedően magasnak. A legjobb mutatókkal ebből a szempontból egy olyan település rendelkezik, ahol a hivatalnokok 40%-a diplomás, a többiek középfokú végzettséggel rendelkeznek. A munkavállalók megbecsülése a megkérdezettek szerint megfelelő, bár előfordul, hogy a látványosabb eredménnyel járó munkatárs nagyobb elismerést kap. 2. A jogi háttér értékelése Az önkormányzatok elmondták véleményüket a jogi hátterük változásával kapcsolatban, mennyire érzik stabilnak helyzetüket, gazdasági, pénzügyi stabilitásukat. Érdekes ellentét vázolódott fel a budapesti és a centrumtól távolabb eső önkormányzatok véleménye között a jogi környezet stabilitását illetően. A vidéki önkormányzatok mindegyike nehezményezte, hogy nehéz követni a kormány kommunikációját, a nyilatkozatok sokszor semmitmondóak, illetve lényeges kérdésekben csak rész-információkra hagyatkozatnak. A legnagyobb negatívum szerintük a jogszabályokban a gyakorlatiasság hiánya, a megvalósíthatóság figyelmen kívül hagyása, a normatívák csökkenése, amely rendkívül megnehezíti, szinte már lehetetlenné teszi a hosszú távú tervezés létrehozását. A fővárosi kerületek érdekes ellentétben a fentiekkel, inkább megosztottak voltak ebben a kérdésben, az innen válaszolók mintegy fele stabilnak érzi környezetét és kiigazodik a jogszabályi változásokon. Azon önkormányzatok, amelyek nem érzik stabilnak a jelenlegi helyzetet, csupán középtávon, mintegy öt év elteltével várnak javulást. 2.1. Új önkormányzati szint bevezetése beszámoltathatóság A magyar önkormányzatok 4000 fő átlag-lakosságszámukkal általában kisebbek, mint a legtöbb OECD tagállam önkormányzatai, de találunk még a magyarnál is elaprózottabb rendszereket, mint például a francia, vagy a svájci önkormányzati rendszerek. Ehhez a megállapításhoz ugyanakkor azt is hozzá kell tennünk, hogy önkormányzatok méretéről csak az adott méretű önkormányzat által ellátandó feladatok függvényében érdemes beszélni. Amennyiben az önkormányzatok által ellátandó feladatok mennyiségét is figyelembe vesszük, megállapíthatjuk, hogy a magyar önkormányzatok a hasonló méretű, más OECD államban található társaiknál lényegesen több funkciót
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 5 látnak el. Ez természetesen felveti a méretgazdaságosság problémáját. Sok kis önkormányzat, noha feladatai közé tartozik a szennyvíz tisztítása, hulladék gyűjtése és elhelyezése, önállóan nem képes ezeket a nagy beruházásokat igénylő feladatokat gazdaságosan ellátni. A szakirodalom és gyakorlat a fenti probléma megoldására háromféle javaslattal él. Az első az önkormányzatok szabad társulásainak ösztönzése bizonyos feladatok ellátására, a második a körjegyzőségek létrehozása, végül harmadik az önkormányzatok kötelező egyesítése. Amikor bizonyos feladatokat nagyobb lakosságszám mellett látnak el, az egy főre visszaosztott költségek csökkennek. Ezt a több ellátott alacsonyabb fajlagos költség elv foglalja össze, ami tipikusan azon szolgáltatások esetében igaz, ahol az állandó költségek nagyok, ilyenek például a szemétlerakók, víztisztítók, a gázellátás közös beruházása, működtetése során. Sok országban, ahol kicsik az önkormányzatok, a hatékony szolgáltatásméret érdekében az önkormányzatokat kötelezik a feladatok ellátásában való együttműködésre, társulások létrehozására.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 6 Az 1. számú táblázat az Európai Unió tagállamaiban fellelhető átlagos településnagyságokat mutatja be. 1. számú táblázat: Átlagos településnagyságok az Európai Unió tagállamaiban Ország Lakosság millió fő Települési önkormányzatok száma Egy települési önkormányzatra jutó lakos ezer fő Cseh Köztársaság 10,3 6237 1500 Franciaország 58,9 36559 1600 Szlovákia 5,4 2871 1700 Görögország 10,5 5922 1800 Svájc 6,5 3000 2166 Magyarország 10,2 3175 3100 Luxemburg 0,4 118 3400 Ausztria 8,1 2353 3400 Lettország 2,5 554 4000 Észtország 1,4 247 4200 Spanyolország 39,4 8082 4800 Németország 82 16121 5000 Olaszország 57,4 8104 7000 Románia 22,5 2862 7700 Horvátország 4,8 542 8000 Szlovénia 2 192 8800 Finnország 5,2 455 11200 Lengyelország 38,7 2489 15000 Belgium 10,2 589 17200 Dánia 5,3 275 19100 Hollandia 15,7 572 27000 Bulgária 8,3 262 28000 Svédország 8,9 286 30900 Portugália 9,9 275 34200 Írország 3,7 84 41667 Litvánia 3,7 56 58800 Nagy-Britannia 58,7 491 118503 Forrás:http://www.bm.gov.hu/web/portal.nsf/html/onkgazd.html/$FILE/1_onkgazd.pdf OpenElement (letöltve 2012. március 1. ) A nagyobb önkormányzati egységek létrehozása nemcsak egy-egy szolgáltatás átlagköltségét csökkenti, de előnyei a településirányítás egyéb területein is megmutatkoznak. Ilyen például a településüzemeltetéssel járó adminisztratív költségek csökkentése. A kisebb önkormányzatok számára viszonylagosan magasabb költséggel
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 7 jár a szükséges adminisztratív kapacitás fenntartása, amely költség azonban a nagyobb egységek létrehozásával gyorsabban csökken, mint ahogyan a vele járó plusz költség, például az ellenőrzés költsége, nő. A kormányhivatalok létrehozása nem hozott érezhető változást a megkérdezett önkormányzatok életében, a járási rendszer (újra) kialakítása pedig értelemszerűen másként érinti a vidéki és a fővárosi önkormányzatokat. Alapvetően az volt az önkormányzatok véleménye, hogy mindkettőre szükség van, ám ugyanakkor kiemelték, hogy a járási rendszerrel kapcsolatban még konkrétumokat nem ismernek. A járási rendszer bevezetésének hatása minden esetben a járások feladatkörétől függ majd. A válaszok alapján az a vélemény körvonalazódott ki, hogy amennyiben a problémásabb, speciális tudást igénylő ügyeket átveszik a járások, az pozitív változás, de azoknak az ügyeknek helyben kell maradniuk, amelyek közvetlen ügyfélkapcsolatot igényelnek, és nagy számban elégítik ki a helyi igényeket. A járási rendszer tervezett bevezetésétől a központi irányítás további erősödését is várják az interjúalanyok, amitől egyrészt tartanak, ugyanakkor azt is hangsúlyozzák, hogy nagymértékben letisztulhat a kép a helyi és központi feladatmegosztást illetően, amely akár pozitív hatásokkal is járhat. A Széll Kálmán tervben vázolt feladat-átcsoportosítással kapcsolatban egy kivételtől amely a szinte teljes centralizációt részesítené előnyben - eltekintve egységes volt a vélemény. Egyes feladatok valóban jobb helyen lennének egy szinttel feljebb, ahol nagyobb lehetőség van a költséghatékonyabb szervezésre, de sok feladat átengedésével nem értenek egyet sem a fővárosi, sem a vidéki önkormányzatok. Amit mindenképpen helyi szinten szeretnének továbbra is tartani, azok a helyismeretet igénylő feladatok, tehát a szociális ellátás, a közoktatás, az intézményi infrastruktúra, parkgondozás. A legfontosabb, hogy a feladatmegosztásban a hatékonyság döntsön, a jelenlegi rendszert nagy vonalakban jónak tartják. A fővárosi kerületek egy szolgáltatást emeltek ki szinte kivétel nélkül, amelyet szívesen átadnának a fővárosnak, ez pedig a rendőrségi feladatok ellátása. 3. Stratégiai és rövid távú tervezés Ezen a téren nem volt sok változás a 10 évvel ezelőtti eredményekhez képest. A költségvetés-készítés első lépése csupán indirekt módon kapcsolódik az éves költségvetés-készítési folyamathoz ez a politikai programok, irányelvek megfogalmazása. Számos esetben ennek a megfogalmazott irányelvnek nincs sem formális, sem informális kapcsolata a költségvetéssel. A két folyamat közötti gyenge kapcsolatnak is van azonban előnye. Amennyiben ez a kapcsolat túl erős, a politikai indítványok, amelyeknek a hosszú távú stratégiai eredményekre kellene koncentrálniuk, a rövid távú költségvetés, a költségvetési realizmus és tényszerűség miatti nagy nyomás alatt jelentősen módosulhatnak. Az önkormányzatokról szóló törvény előírja, hogy az önkormányzattal rendelkező településeknek hosszú távú fejlesztési elképzeléseiket fejlesztési tervben (gazdasági programban) rögzíti. A fejlesztési terv a képviselő-testület megbízatásának időtartamára, vagy azt meghaladó időszakra szól. A helyi önkormányzat fejlesztési terve a megyei területfejlesztési elképzelésekkel összhangban tartalmazza többek
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 8 között az egyes közszolgáltatások biztosítására, színvonalának javítására vonatkozó fejlesztési elképzeléseket. Más törvények és szabályok pedig előírják az önkormányzatok számára, hogy szinte minden szektor részére készítsenek hosszú és középtávú terveket. Természetesen ennek leggyakoribb formája az anyagi, fizikai tervezés, városrendezés, tehát az önkormányzatoknak általános és speciális városi stratégiákat kell kialakítaniuk, amelyek jelzik a város tervezett jövőjét. Ezek a tervek képezhetik az alapját a települések befektetési politikáinak, valamint az építések szabályozásának a magán és verseny szektorban egyaránt. 3.1. Fiskális információk hiánya. Nincsenek azonban standardok ezeknek az elképzeléseknek az adattartalmára vonatkozóan, hogy milyen információkat kell tartalmaznia, jelentenie, stb. Nem követelmény, hogy a programok költség hatásait összevessék a várható bevételekkel. Ez vezet ahhoz, hogy az előkészítés fázisában nem foglalkoznak a pénzügyi korlátokkal. Ennek eredménye, hogy a jóváhagyott feladatok nem kerülnek teljesítésre az alapok hiánya miatt. A válaszadó önkormányzatok valamilyen szintű stratégiai tervet készítenek ugyan, de szinte minden esetben elhangzott, hogy a jelenlegi környezetben nem lehet 2 évnél előbbre tervezni, és nemcsak a beruházások esetében, hanem például az ellátandó feladatok körének várható változása miatt is. Ez a megállapítás nagyon fontos, főleg, ha figyelembe vesszük, hogy egy-egy nagyberuházás kivitelezése is vehet ennél hosszabb időt igénybe, és hogy a tervezéskor nemcsak a kivitelezés idejére kell tekintettel lenni, hanem a beruházáshoz felvett hitel visszafizetésének idejére, ami ideális esetben közgazdasági okokból például a megvalósított közmű élettartama, akár 20-25 év is lehet. Igazán komoly tartalmú terveket csak külső kényszerből készítenek, például, ha egy Európai Uniós forrás megpályázása miatt erre szükség van, egyébként csak egy dokumentumot jelentenek, amely elkészítése adminisztratív feladat, lényeges, hosszú távú hatásuk nincs. Sok esetben jellemző, hogy az önkormányzatok a kormány terveihez igazítják az elkövetkező évek stratégiáját abban a reményben, hogy így könnyebben jutnak támogatásokhoz. Ez természetesen valamilyen szinten természetes, akkor van a gond, ha a helyi lakosok igényeitől teljesen eltérő beruházásokat valósítanának meg csak azért, mert éppen ere volt az adott évben támogatás. A hitellel rendelkező önkormányzatok esetében ehhez képest van eltérés, itt a banki költségek, kamatok fizetése mindenképpen szükségessé teszi legalább a futamidő végéig terjedő előrelátást. 3 Valószínűleg ezzel függ össze, hogy a tervezésben elsősorban a Pénzügyi Iroda munkatársai, valamint a Pénzügyi Bizottság tagjai vesznek részt, ami alátámasztja azt a korábban kapott választ, mely szerint a település pénzügyi területen 3 Olyan gyakorlattal is találkoztunk, ahol a beruházások pénzügyi tervezésekor csak a beruházási összeg tervezésére figyeltek, a késıbbi mőködésre már nem. Ez mindenképpen a tervezık kapacitásbeli hiányosságaira utal.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 9 dolgozó alkalmazottai és képviselői a többieknél jelentősebb befolyással bírnak a település életének irányításában. A költségvetés elkészülése után az intézményvezetőknek ritkán, és csak nagyon szigorú keretek között van lehetőségük a még csupán az intézményt érintő sorok között is átcsoportosításra, ami az intézményi autonómia meglétét kérdőjelezi meg. 4. A helyi költségvetési alapok szerkezete 4.1. Költségvetési alapok Számos országban, Európában Spanyolország kivételével - és az észak-amerikai államokban is két részt különböztetnek meg a költségvetésben, egyet a folyó bevételek és kiadások, illetve egyet a beruházási költségvetés számára. Ezek a rendszerek megpróbálják korlátozni a kereszt-finanszírozást a két alap között, pl., az aranyszabályon keresztül, amely megtiltja a deficitet a folyó költségvetésben. Ez a szabály Magyarországon 2012-től kötelező, azaz az önkormányzati költségvetéseknek egyensúlyban kell lenniük. A költségvetés tervezésekor és végrehajtásakor a megkérdezett önkormányzatok saját bevallásuk szerint csaknem mindig követik azt a szabályt, amely szerint a tőke - és működési költségvetéseket szét kell választani. Azon önkormányzatok, ahol tudták, hogy erre törvény is kötelezi őket, természetesnek vették az elv alkalmazását, a többiek (többség) esetében pedig a hajlandóság volt meg ennek érvényesítésére, és ebben való kudarcukat külső okokkal indokolták. Sok esetben találkoztunk olyan véleménnyel, hogy az önkormányzatnak nincs más lehetősége, mint tőkebevételből fedezni a kiadásokat, hiszen a működési költségvetés évek óta deficites! A helyi saját bevételek növelését, mint lehetőséget csak egy önkormányzat említette, de ezt is csak, mint elvi lehetőséget, kivitelezhetetlenné minősítette a gyakorlatban való alkalmazását. A hitelek felvételére vonatkozó kérdéskor is kaptunk hasonló választ, miszerint nincs más lehetősége az önkormányzatnak, csak annak felvétele. Ugyanakkor a hitelek miatt nehéz helyzetbe került önkormányzatokkal kapcsolatban sem magukban, hanem a banki magatartásban keresik a hibát. Másik jellegzetesség, hogy bár kijelentik, hogy működési hitelt nem vesz fel az önkormányzat, a kötvény kibocsátást nem tartják annak, tehát ebből a bevételből be lehet foltozni a működési költségvetési hiányt. Ez a rövidtávú szemlélet is vezetői, döntéshozói kapacitásbeli (és törvénybeli) hiányosságok meglétét sejteti. A hitelfelvétellel kapcsolatos törvényi változásokkal kapcsolatban vegyesek az önkormányzatok reakciói, sokan nem értenek vele egyet, úgy látják, hogy egy korábban önkormányzati hatáskör kerül központi szintre. A változások új alapokra helyezik a helyi önkormányzatok kötelezettségvállalására vonatkozó szabályokat. Az önkormányzatok adósságot keletkeztető kötelezettségvállalásának felső korlátja az önkormányzat saját bevételének 50%-a. Az Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdése is rögzíti, hogy törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezettségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti. Ennek megfelelően a
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 10 későbbiekben az adósságot keletkeztető kötelezettségvállalás kizárólag a Kormány jóváhagyásával történhet. 4 (Ez alól kivételt képeznek például az európai uniós fejlesztési támogatások megelőlegezésére szolgáló hitelek.) Az önkormányzat költségvetésén belül a saját bevételek szintjének növelésére a szakirodalom két indokot is felsorol, az egyiket fiskálisnak, a másikat beszámoltathatósági indoknak nevezhetjük 5. a) Az első azt jelenti, hogy a központi költségvetésre nehezedő nyomás és a központi költségvetési deficit csökkentésének egyik módja, ha csökkentjük a különböző transzferek mértékét. A transzferek csökkentése a helyi költségvetési hiányt növeli, ami a helyi bevételek növelésével ellensúlyozható. A saját bevétellel rendelkező önkormányzat kevésbé van kiszolgáltatva a központi döntéseknek, kevésbé függ a finanszírozási politika változásaitól, tudnunk kell ugyanis, hogy azok az államok, ahol a központi költségvetésre nagy nyomás nehezedik, inkább fogják a helyi szintre juttatott transzferek mértékét csökkenteni, mint a már elfogadott helyi adókat megszüntetni. (Ez utóbbi nem vihető végbe törvényváltoztatás nélkül.) Ezen túlmenően, amennyiben a helyi bevételek között megtaláljuk a megosztott adókat, a központi kormányzat egy idő után automatikusan azokat fogja nagyobb mértékben emelni, amelyeket nem kell megosztania a helyi szinttel. b) Az elszámoltathatósági indok a költségvetésbe befizetett pénz útjának áttekinthetőségére vonatkozik. A helyi beruházásokat mindenképpen közvetve vagy közvetlenül adóként beszedett pénzből finanszírozzuk. Amennyiben az adót a központi költségvetésbe fizetjük be, akkor a felhasználás szintjére kerülésének útja nehezen követhető, és az elszámoltatás az elköltött pénzzel nehezen érvényesíthető. Ha ugyanaz a pénz közvetlenül a helyi kasszába kerül, az adófizető inkább odafigyel arra, hogy hogyan költik azt el, milyen célra és milyen hatékonyan. Minél nagyobb az aránya a helyben befizetett összegnek, a befizető annál nagyobb ellenőrzési jogot kíván gyakorolni a helyi döntések meghozatala fölött és a helyi költségvetés elszámoltatásában. Az előző két indokhoz harmadikként hozzátesszük, hogy c) Amennyiben az önkormányzat helyi bevételeit növeli, növeli fiskális kapacitásait is. Ez alatt azt értjük, hogy mivel az önkormányzatnak saját, a központi döntésektől független bevétele lesz, ezáltal önmaga is függetlenebbé válik a központi döntésektől. Ez pozitívan hat az önkormányzat hitelminősítésére, így a kedvezőbb besorolás eredményeképp az önkormányzat hitelfelvételi költségei csökkennek, elérhetővé téve ezzel más finanszírozási forrásokat. 4 A Magyar Köztársaság Kormánya T/4864. számú törvényjavaslat a helyi önkormányzatokról, http://www.parlament.hu/irom39/04864/04864.pdf, 75. old. 5 Bahl, Roy. [2000]: Intergovernmental Transfers in Developing Countries. Principles and Practice. Világbank. Háttértanulmány. Washington, D. C.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 11 4.1.1. Pántlikázott alapok Szinte minden költségvetésnek vannak olyan speciális bevételeik, amelyek pántlikázottak, elkülönítetten használandók fel. Magyarországon két forrásból származó önkormányzati bevételek elkülönítését írják elő annak biztosítása érdekében, hogy ezek csak a meghatározott kiadásokat finanszírozzák. - Lakásépítési alap. A központi törvények előírják, hogy a tanácsi lakások privatizálásából származó bevételek kizárólag a lakásügyi szektoron belül használhatók fel. Az önkormányzatoknak lehetőségük van arra, hogy ezeket a bevételeket elkülönített számlákon vezessék bankjuknál. - Központi működési támogatások. A központi támogatásoknak nincsenek ugyan szigorúan pántlikázott kiadási céljai, de a központi törvényhozás megtiltja, hogy ezekből a forrásokból önkormányzati adósságokat finanszírozzanak. Mindezek hiányában az önkormányzatoknak korlátlan szabadsággal hozhatnának létre más alapokat, és irányozhatnának elő egyéb bevételeket. Természetesnek tekinthető, hogy az önkormányzatok elkülönítenek alapokat a nem várt kiadásokra, illetve a tervezett, de nem biztos programokra. Ezen általános és speciális tartalékalapok alapoknak a száma és állománya tág határok között mozog. Az előírások szerint néhány kiadást ezeken a sorokon kell tervezni. Az általános tartalékalap az egyik legérdekesebb része a helyi költségvetésnek. Néhány településen ez a polgármester zsebpénze, így a helyi ellenzék csökkenteni szeretné ezt az összeget, vagy nagyon szűk határokat szabna az előirányzat felhasználására. Más városokban ezt biztonsági alapként kezelik, amelyből a váratlan kiadásokat és a nem jövedelmező bevételeket finanszírozzák. Általában a költségvetés csak egy nagyon kis összeget tart fenn az általános tartalékalapban, de ennek van egy nagyon kedvezőtlen hatása, mivel a pénzügyi osztály kénytelen extra összegeket tervezni néhány egyéb előirányzatnál. Ez azt jelenti, hogy a tartalékalap ilyen korlátjai a költségvetés áttekinthetőségét rontják. Számos település ilyen elkülönített alapba helyezi a beruházások saját forrásait. A másik gyakori példa a speciális, politikailag érzékeny - különösképp a szociális- és egészségügy, az oktatás és a környezeti ügyek területre elkülönített alapok létrehozása és azok feletti rendelkezés átadása önkormányzati bizottságoknak. Ez a gyakorlat változik az önkormányzatok között. Vannak olyan városok, ahol ilyen alapokat nem használnak, de vannak olyan önkormányzatok, ahol minden bizottság saját alapokkal rendelkezik. Természetesen az alapok száma és mérete hatással van a költségvetési menedzselésére. Minél több alapot tartalmaz a költségvetés, annál több eszköz áll a helyi politikusok rendelkezésére, hogy befolyásolják a helyi adminisztrációt, hogy korlátozzák és ellenőrizzék a polgármester és hivatala tevékenységét. Ez megjelenik nagyobb politikai felelősségben (a bizottságok részletesebben ellenőrzik a kiadásokat), és az irányítás merevségében egyaránt (a vezetésnek meg kell várnia a bizottságok határozatait). Néhány esetben, a képviselő-testület akkor hajlandó új helyi adókat vagy más terheket a helyi közösségre kivetni, ha a bevételek pántlikázottak. Ezt általában jó
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 12 módszernek tartják arra, hogy a helyi adófizetőkkel elfogadtassák az új adók kivetésének szükségességét. Számos település pénzügyi csoportja mégis tisztában van azzal, hogy ennek a pántlikázásnak nincs valódi hatása a kiadások alakulására: adott politikai célok kiadásait pántlikázás nélkül is finanszíroznák. Az így elkülönített alapok nem gyarapítják a forrásokat, csak a más forrásokból származó alapokat helyettesítik. Elméletileg a közpénzekkel foglalkozó könyvek nem támogatják az elkülönített alapok létrehozását, mivel ezek csökkentik a hatékony felhasználásra való ösztönzést és a költségvetés-végrehajtás rugalmasságát. Többek között ezek a problémák okozzák azt, hogy az önkormányzati hivatal megpróbálja csökkenteni ezeknek az alapoknak a számát és méretét (kivéve az általános tartalékalapot), és gyakran megsértik a központilag meghatározott feltételeket és tiltásokat. (Pl., néhány alap kötelező elkülönítését banki alszámlákra.) 4.2. Költségvetésen kívüli egységek A közpénzügyi rendszerek általában adnak lehetőséget olyan közcélú tevékenységet folytató szervezetek (pl. alapítványok, közszolgáltató vállalatok, non-profit szervezetek) létrehozására, amelyek nem képezik a költségvetés részét. De a közpénzekkel való gazdálkodás áttekinthetősége és hatékonysága megköveteli, hogy a bevételek többsége egyetlen költségvetés részét képezze. Az önkormányzati pénzforgalmat (cash-flow) önálló, egységes költségvetésbe kell illeszteni. A települések önkormányzati vállalatok vagy közalapítványok alapításával lényegében költségvetésen kívüli intézményeket hozhatnak létre. Ezek azonban nem képezik az államháztartási rendszer részét, magánjogi szabályozás alatt állnak. Az alapítványokra vonatkozó önkormányzati határozatokat, illetve az ezekben a magán egységekben való részvételt a polgári jog szabályozza. A magyar törvények alapján az önkormányzatok bármilyen gazdasági tevékenységet végezhetnek, amit egy gazdálkodó egység vagy egy magánszemély végezhet az egyetlen kényszerítő erő az, hogy az önkormányzatokat pénzügyi felelősség nem haladhatja meg a vállalatba vitt önkormányzati eszközök értékét, azaz a vállalat korlátolt felelősségűnek kell lennie. A költségvetésen kívüli egységek létrehozására két stratégia a jellemző: Számos település úgy gondolja, hogy egy önálló vállalat menedzsmentje hatékonyabb, mint a hivatal. Ebben az esetben a település közép- vagy hosszú távú megállapodást köt a vállalattal közszolgáltatás nyújtására, és az önkormányzat díjat fizet a vállalatnak a szerződésben rögzítettek szerint. Nem foglalkoznak azzal a kérdéssel, hogy a vállalat számára előírt szolgáltatások mennyibe kerülnek. Ha a vállalatok tartós alul-finanszírozás esetén csődbe mennek, végül az önkormányzatnak kell finanszíroznia a vállalati veszteséget. A másik szélsőség, amikor az önkormányzat, mint tulajdonos nagyon szigorúan ellenőrzi a vállalatok vezetését. A cég egy költségvetési egységhez hasonlóan működik, de eltérő szabályozási háttérrel. Ebben az esetben a költségvetésen kívüli egység létrehozásának fő indoka a polgári jog által elfogadott, de a költségvetési intézmények számára nem megengedett alternatívák használata.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 13 Az önkormányzati vállalatok és alapítványok nem képezik részét a helyi költségvetésnek. Az önkormányzatok tulajdonosként vagy alapítóként irányítják, felügyelik őket. Pénzügyeik csak akkor jelennek meg a költségvetésben, ha a pénz az önkormányzatoktól halad a vállalatok felé (pl. deficit-finanszírozás, beruházási támogatás, szolgáltatási kiadások), vagy a vállalatoktól az önkormányzatok felé (pl. fizetett osztalék vagy bérleti díj). A költségvetéssel szembeni egyik legfontosabb követelmény az áttekinthetőség, amely azt kívánná, hogy a költségvetésen kívüli alapokat, tételeket és eszközöket konszolidált formában mutassák be. Jóllehet a különböző egységek, illetve az egységek és a település költségvetése közötti transzferek egy nagyon összetett rendszert alkotnak, a szabályozás mégsem írja elő, hogy ezek az információk bemutatásra kerüljenek a helyi költségvetésben. Ezeket az egységeket szabályozásuk alapján két csoportba sorolhatjuk: Sok esetben a költségvetési vonzattal nem rendelkező egységeket (nincs támogatás, szolgáltatási díj, vagy osztalék, bérleti díj) a helyi vagyongazdálkodáson keresztül ellenőrzik például a vállalat igazgatóságának vagy felügyelő bizottságának önkormányzati képviselői. Ők tájékoztatják a képviselő-testületet és az önkormányzati hivatalt az egységek pénzügyi helyzetéről. Néhány nagyobb település speciális bizottságokat állít fel a vagyongazdálkodási és privatizációs ügyekre. Másrészt azokat a költségvetésen kívüli egységeket, amelyek az önkormányzat költségvetéséből pénzt kapnak, a költségvetési folyamat során is ellenőrzik. Ebben az esetben a településnek meg kell határoznia, hogy mekkora anyagi támogatást tervez a költségvetési időszakra. Ha nincs szolgáltatási szerződés a vállalat és a település között, az önkormányzatnak kell összegyűjtenie a cég pénzügyi helyzetére és pénzügyi terveire vonatkozó információkat a minden költségvetési tervezési alkalommal. A vizsgálatba vont legtöbb önkormányzatnak vannak költségvetésen kívüli intézményei, bár ennek fogalmával a válaszadók többsége nem volt tisztában. Előfordult, hogy nem -mel válaszoltak ezen intézmények létére, ám később kiderült, mégis hasonló intézményről van szó. Olyan példa is van, ahol az önkormányzat által ezen egységeknek utalt összeg megjelenik a költségvetésben természetesen -, azonban az intézmény gazdálkodása már nem nyilvános semmilyen formában. A válaszolók saját bevallása szerint arra használják ezen intézményeket, hogy azok kedvezőbb adózási, vagy egyéb pénzügyi feltételek mellett hajtsa végre programjaikat. 4.3. A költségvetési klasszifikáció A helyi önkormányzati költségvetésben a címeknek megfelelően kell elkülöníteni a bevételeket és kiadásokat. Az önkormányzati költségvetésben ezek a címek a település intézményei. A költségvetési intézmények lehetnek teljesen vagy részlegesen függetlenek. A képviselő-testületek határozzák meg a címeket jogukban áll, hogy az azonos funkciójú intézményeket egy címbe olvasszák össze. Amennyiben az önkormányzatnak részben független egységei vannak, ezek a költségvetésben alcímeket képeznek, anya-intézményük címe alatt (amely teljesen független). A fő sorokat a működési és tőke kiadások és bevételek (az egységeken belül) teljes összege adja. A
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 14 költségvetésnek a működési és tőkekiadásokat központilag meghatározott osztályok szerint kell tervezni. A kiadási sorok a következők: (i) személyi jellegű kifizetések, (ii) társadalombiztosítási és egyéb munkaadói járulékok, (iii) javak és szolgáltatások, (iv) szociális transzferek, (v) egyéb transzferek, (vi) helyileg meghatározott beruházási kiadások. Az önkormányzatok két irányban térhetnek el ettől a központi listától : (i) a kiadások szigorú kézbentartására készített költségvetés nagyon részletes osztályozással, (ii) a menedzsment autonómia növelése érdekében a globális költségvetés felé történő elmozdulás. Ez a második lehetőség hiányzik az elemzett önkormányzatoknál. Az önkormányzatok többsége igen részletesen mutatja be a kiadási előirányzatokat. Ennek következtében a kiadási sorok közötti változtatáshoz külön önkormányzati határozat szükséges, ami a rendszert rugalmatlanná teszi. A globális költségvetés felé történő elmozdulás hiánya mellett kevés példát találtunk programszintű költségvetésre. Ott, ahol a kiadásokat célokhoz (programokhoz) is rendelik, ez a program költségvetés többnyire csak a diszkrecionális költségvetésre terjed ki: a hivatal költségvetésének alapszerkezete a kiadások osztályozását követi (bérek, társadalombiztosítási hozzájárulás, áruk és szolgáltatások, stb.) és csak a maradék kiadásokat, elsősorban a szociális célú és a más intézmények felé irányuló transzfereket különítik el ily módon. 5. Költségvetési technikák Míg a hagyományos költségvetés a pénzforgalmi-elvre épít, néhány ország 6 a költségvetés készítés folyamán a hangsúlyt a költség-elvre helyezi. Az OECD, a Világbank, és más nemzetközi szervezetek szintén a költségalapú (accrual) költségvetést tekintik a teljesítmény (performance) költségvetés alkalmazása kulcsának. Az új GFS standardok (GFS 2000) és az EU standardok (ESA 95) egyaránt megkövetelik, hogy az államháztartási rendszer költségalapú legyen, és a deficitet a költségalapú számvitel alapján számolják. Noha ezek a standardok csupán a beszámolási és nem a költségvetési módszerek irányelvei, az egyértelmű, hogy a beszámolási módszer változtatása akkor érdemes, ha ezek a technikák segítenek a politika-alakításban (output és eredményorientált költségvetés készítés). Költségalapú költségvetés és számvitel esetén a bevételeket akkor veszik nyilvántartásba, amikor azok keletkeznek, és nem, amikor megkapják őket, a kiadások nyilvántartásba vétele pedig a kötelezettségvállaláshoz, és nem a kifizetéshez kapcsolódik. A beruházások számvitele különböző a két rendszerben. A költségalapú számvitel az eszközköltségeket a vagyontárgy hasznos élettartamára teríti szét (az amortizáción keresztül), míg a pénzforgalmi költségvetés a teljes költséget a beruházás évében veszi nyilvántartásba. Az önkormányzatok jegyzői utasítás formájában adnak ki a költségvetési folyamat elején költségvetési irányelveket az intézményeknek, akiknek e szerint kell elkészíteniük a terveiket, igényeiket. Ez az utasítás azt tartalmazza, hogy melyik 6 Pl., Ausztrália, Új-Zéland, Nagy-Britannia, Hollandia
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 15 intézménynek milyen szinten kell ezt végrehajtania. Az önkormányzatok a költségvetésük elkészítése során kivétel nélkül bázislevű tervezést alkalmaznak, ami azt jelenti, hogy a korábbi évek mutatói alapján, és az adott évi létszámadatok figyelembevételével készítik el költségvetésüket, Azt, hogy egy-egy szolgáltatást más keretek között, mást intézményt bevonva lehetne-e megvalósítani, nem hatékonysági szempontok alapján, hanem politikai döntések eredményeképpen vizsgálják. az intézmények tevékenysége közötti átfedések kiszűrése is csak intézményi lobbytevékenységek köszönhető, alapvetően nem vizsgálat tárgya a megkérdezett önkormányzatok többségében. Még a nagyobb önkormányzatok esetében sem találkoztunk teljesítménymutatók alkalmazásával, ezt nehézkesnek tartják és fölöslegesnek is, amit a közszféra és a magánszféra különbözőségével indokolnak. Ez igaz a nem hagyományos költségvetési technikák alkalmazására is, nem jellemző, hogy az önkormányzatok a magánszektortól vennének át ott jól bevált módszereket. Egy esetben említettek teljesítménymutatók használatát, de a beszélgetés során kiderült, hogy a gyereklétszám bevonását az óvodai finanszírozás kiszámításába gondolta a válaszadó teljesítmény mutatónak. Hasonló a helyzet a döntések hosszú távú vizsgálatával is. Az egyes döntések hatásait hosszú távon nem vizsgálják, csak az adott évben felmerülő közvetlen hatásokra terjed ki a figyelmük. Ezt azzal indokoljuk, hogy máról holnapra élnek, és törvényváltozások miatt nincs is értelme előbbre tervezni. A megkérdezett önkormányzatok üdvözölnének egy olyan számviteli rendszer bevezetését, amely az értékcsökkenés és időbeni elhatárolásokra is alkalmas lenne, tehát ebben szeretnének hasonlítani a magánszféra könyveléséhéhez. 6. Információk a költségvetésben A legtöbb önkormányzatnál a költségvetés, a mérleg és cash-flow igény kerül a képviselők elé. Ezen dokumentumok alapján meg tudják állapítani a település pénzügyi, finanszírozási helyzetét, és ha szükséges, tapasztalatok alapján módosításokat tudnak javasolni, végrehajtani. Más önkormányzattal a vidéki települések elvétve hasonlítják magukat össze, a budapesti kerületeknél gyakoribb, hogy más kerületekhez viszonyítják költségvetési adataikat. Időbeli összehasonítást a települések és kerületek gyakrabban végeznek, ebben az esetben korábbi adataikat vetik össze a tárgyévi költségvetés adataival. hol nem végeznek ilyen összehasonlításokat, ott általában az időhiányra hivatkoznak. Egyéb információk, amelyeket említettek még a válaszadó önkormányzatok, de nem mindenhol kerülnek a képviselők elé a dokumentumok, a következők: - Mérleg, kiadások: kiemelt előirányzatként - A költségvetés intézményenként lebontva - Felújítások - Beruházások - Polgármesteri hivatal és egyéb hivatali szervek költségvetése - Pénzbeli ellátás, szociális támogatások rendszere - Önkormányzat által nyújtott támogatások
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 16 - Kisebbségi önkormányzatok költségvetése - Önkormányzat adósság-szolgálatát is bemutatják - Finanszírozási terv - Önkormányzat által közvetlenül adott támogatások, ingyenes étkezés, ingatlan ingyenes bérbeadása - Pályázati beruházások, EU-s és hazai A válaszok alapján elmondhatjuk, hogy az önkormányzatok csak elvétve közölnek a kötelező magyarázatokon túl többlet-információt a nem szakmai olvasókkal. Ez azt jelenti, hogy az egyes költségvetési fejezetekhez hozzáfűznek egy-egy szöveges bekezdést, ami a számokat röviden magyarázza. Arról, hogy százalékos kimutatásokat a változásokat kiemelő táblázatokat mutatnának be, mindössze egy önkormányzat tett említést. A helyi iparűzési adó megítélése szempontjából az önkormányzatok nagyon tarka képet mutatnak, van, ahol semmilyen iparűzési adó beszedési lehetőség nincs, és van, ahol a működési költségvetés 30%-át ez fedezi. Azon önkormányzatok, ahol van helyi iparűzési adó bevétel, általában elégedettnek mondhatóak a költségvetésük helyzetével. Arra a kérdésre, hogy mit szólnak az iparűzési adó részleges központosításához, az önkormányzatok meglepő módon reagáltak: ha helyette központi költségvetésből pótolják a kiesést, akkor rendben van. A helyi vezetők nem értik, hogy a saját adóbevételeik függetlenítik őket a központi döntésektől, a helyi iparűzési adó elvétele viszont ezt a függésüket növeli. Az önkormányzatok nem ragaszkodnak a saját bevételeikhez, csupán a költségvetésben megjelenő összeg meglétét tartják fontosnak, elfogadva a teljes függőségi viszonyt a felső kormányzati szintektől. 7. A költségvetés végrehajtása A települések mintegy felében működik úgynevezett kiskincstár, de a többiben is alkalmaznak hasonló elveket a város vagy kerület pénzügyi likviditásának növelésére. Az önkormányzatok nagy része semmilyen tartalékot nem képez, mint elmondták, erre a kérdésre a legegyszerűbb a válasz, hiszen nincs maradványuk, amit tartalékolni lehetne. Ahol mégis képződik ilyen, ott a tipikus cél az intézményi felújítások, intézményvezetők jutalmazása, vagy a pályázatok önrésze. A tartalékok, biztonsági alapok felhasználásáról általában azon intézmény vezetői dönthetnek, ahol az képződött, ám van, ahol kizárólag testületi döntéssel határozhatnak ennek felhasználásáról. Ezzel a gyakorlattal az a probléma, hogy nem ösztönzi az intézményeket a takarékosságra, hiszen a megtakarítás felett nem az intézmény rendelkezik. Az intézmények vezetőségének mozgástere az intézményre vonatkozó költségvetés-tervezés folyamatában általában nagy. Ők készítik el a programra/intézményre szánt keretek felosztását a megkövetelt sorok között, illetve ők fogadják el a program/intézmény költségvetését is. Az év közbeni átcsoportosítás (bizonyos kiadási és bevételi kategóriák között), illetve az év végén keletkező maradványtételek felett általában mér nem ő, hanem a képviselő-testület határoz. Ez
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 17 megkérdőjelezi az intézmények önállóságának gyakorlatát a nem kiskincstáras települések esetében is. Volt olyan település is, ahol szélsőséges példaként egyáltalán nem kérdezik meg az intézmények vezetőit a költségvetés készítés során, azon az alapon, hogy ha valamelyik intézmény oldalán igény jelentkezik, akkor jönnek, kötelezően nincs egyeztetés, csak bizonyos kiadási tétel felett kell egyeztetni. - részlet egy interjúból. Ennek a kérdésnek kiskincstáras működés esetén nyilván nincs értelme, hiszen itt nyílt tény az intézmények gazdasági önállóságának elvesztése. Az önkormányzatok mindegyike rendelkezik saját, belső ellenőrzési csoporttal (ennek létszáma ez főtől néhány főig terjedhet), illetve külső könyvvizsgálóval is. A vizsgálatok gyakoriságát a törvényi előírásokhoz igazítják, többre nincs kapacitás, kevesebbet pedig nem lehet végezni. 8. Tőkeköltségvetés Egy település tőkeköltségvetése sokat elárul gazdálkodásáról, a jövőbe vetett bizalmáról, és arról, milyen felelősen gazdálkodik. Sajnos a beruházásokkal kapcsolatos kérdésekre kapott válaszok is tükrözték azt az álláspontot, amit korábban már bemutattunk, a magyar önkormányzatok inkább elfogadják (csak arra támaszkodnak) a központi szintről érkező lehetőségeket, mintsem hogy a magánszférával való együttműködésben rejlő lehetőségeket használnák ki. Az egyik interjúalany a következő megállapítást tette, amikor a magánszférával való kapcsolatról érdeklődtünk: A helyi magánszférának nincs tudomása az önkormányzat beruházási terveiről, így az nem is befolyásolja a helyi magánszféra bizalmát az önkormányzattal szemben, mivel csak arról értesül, hogy mit csinálnak, hogy milyen más opciók lehetnének, arról nem. Az önkormányzatok tipikusan vagyonkataszterben tartják nyilván saját vagyonukat, amely kiegészül egy számviteli-analitikus nyilvántartással. A vagyonelemeket könyv szerinti értéken veszik figyelembe, és a vagyonnyilvántartás részét képezi a költségvetési információs rendszernek és a Pénzügyi Irodák mind a költségvetésekhez, mind a beszámoló dokumentumokhoz csatolják ezeket az adatokat. A vagyon értékelését van olyan önkormányzat, amely 3 évente, de van olyan, amely ennél sokkal ritkábban végzi. Vagyonértékesítéskor rendkívüli ingatlan értékbecslés történik. Az önkormányzatok közül néhányan számoltak be arról, hogy számítanak értékcsökkenést. Egyáltalán nem jellemző a válaszadó önkormányzatokra, hogy vizsgálnák az egyes programok társadalmi költségeit és hasznait. Amikor közbeszerzést írnak ki, általában a legkisebb ajánlatot fogadják el nyertesként. Az önkormányzatok csak beruházásaik esetében készítenek hosszabb távú terveket, erre a banki hitelek visszafizetése miatt van szükség. A hosszú távú tervezés egyéb szinten nem jellemző, ha el is készülnek, már a tervezéskor tudják, hogy menet közben sok módosításra lesz majd szükség. A megvalósítandó beruházásokat általában a címzett támogatások és nem a valós lakossági igények szerint választják ki. E hatás miatt a közpénzügyekkel foglalkozó irodalom sokszor kritizálja is a központi támogatások gyakorlatát. Hosszútávon fejlesztési koncepciót készítenek ugyan, de
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 18 ehhez számokat nem mellékelnek, így sok esetben inkább csak egy kívánságlistát tartalmaz. A fejlesztési tervek készítésben és a Főépítészi iroda és a Pénzügyi iroda vesz részt. A pénzügyi tervezéskor, hitelek felvételekor nem érvényesülnek a hitelfelvétel mellett vagy éppen ellen szóló klasszikus érvek, általában igaz az, hogy amikor csak lehet, az önkormányzat saját forrásból finanszíroz ennek háttere az önkormányzatok nagyfokú eladósodottsága. 9. A költségvetés-készítés főbb lépései A költségvetés-készítés folyamata teljes mértékben a központilag meghatározott ütemterv szerint halad, nincsenek helyi eltérések ahhoz képest. Októberben a mutatószámok, illetve a normatívák kidolgozása folyik, és általában novemberre készülnek el a koncepciók. Decemberben elkészülnek az intézményi költségvetések, januárban pedig az intézmények közötti, valamint az önkormányzati egyeztetések zajlanak, majd ezt követően a költségvetés rendeleti szintre emelkedik. A megkérdezettek elmondása alapján egyedül az egyeztetési periódusra kellene nagyobb időtávot hagyni. Módosításokra általában 3-4-szer kerül sor. Az egyeztetések megkezdése előtt az osztályvezetők tájékoztatják szakmai igényeikről a Bizottságokat. A költségvetési egyeztetésen általában a helyi politikusok, a pénzügyi iroda, az osztályok, az intézmények, a szakszervezetek, a vállalkozókat tömörítő gazdasági tanács tagjai, illetve a civil szervezetek képviselői vesznek részt. Ezek az egyeztetések leginkább közmeghallgatáson, illetve egyeztetési fórumokon történnek. A résztvevők felől a legtöbb esetben forrásigény érkezik, az egyeztetésen az ilyen igények rangsorolása, illetve a költségvetés szakmai szempontok szerinti véglegesítése történik. A gazdasági tanács tagjai a városfejlesztési kiadásokat véleményezik. A helyi politikusok a helyi igényeket próbálják meg közvetíteni és érvényesíteni, sokszor egy célt képviselnek (pl. egy adott városkörzet céljait próbálják megvalósítani). A magyar rendszerben a tervezett költségvetésről és a teljesített költségvetésről (beszámolók) szóló adatok nyilvánosak a képviselő-testület jóváhagyása után. A költségvetési dokumentumok és beszámolók adatai tehát elérhetők kellenek, hogy legyenek a helyi választópolgárok számára is. A teljes költségvetés ritkán képezi széles vita tárgyát, erre fórumot is csak a települések mintegy felében biztosítanak. A helyi médiában a döntéseket mindig pozitív színben mutatják be. Szakmai fórumok szervezésére inkább a kultúrával, sporttal, vagy az oktatással kapcsolatban kerül sor, pénzügyekről ritkán beszélnek ilyen alkalmakkor. A döntések és a költségvetés a helyi médiában a legtöbb településen csak néhány részletben kerülnek közlésre, ennek indoka az, hogy a lakosokat a helyi vezetés szerint ez nem érdekelné.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 19 10. Feleletválasztós kérdésekre adott válaszok Az önkormányzatok az interjúk után számos, költségvetésükkel, gazdasági kilátásaikkal és fiskális szigorukkal kapcsolatos konkrét, igen/nem választ igénylő kérdésre is választ adtak. Mivel a minta elemszáma kicsi, így a szerzők komoly általánosításokat nem vonhatnak le a válaszokból, azonban a válaszok még e kicsi minta alapján is megosztásra érdemesek és érdekesek. Az eredmények vizsgálatánál az önkormányzatokat két csoportba osztottuk, budapesti és vidéki önkormányzatok, valamint a csoporton belüli kisebb és nagyobb költségvetésű önkormányzatok. A költségvetésben a határ a költségvetések átlaga volt, ami hozzávetőlegesen 2,4 Mrd forint. A megkérdezett önkormányzatok közül ketten bocsátottak ki kötvényt 2009-ben, mindkettő vidéki önkormányzat volt. Hitelfelvételkor három, szintén vidéki önkormányzat vett igénybe állami garanciát, a többieknél ez a lehetőség nem merült fel, és egy megkérdezett önkormányzatnak sem volt adósságrendezési eljárása az elmúlt 3 évben. Az önkormányzatok közül egy budapesti kerület kivételével mindegyik fontosnak tartja a tőke-és működési költségvetések szétválasztását, ami egybecseng az interjú során a hasonló tartalmú kérdésre adott kifejtett válasszal. A feleletválasztós kérdések következő blokkja a gazdasági várakozásokkal volt kapcsolatos, az önkormányzatok értékelték saját helyzetüket a többiekéhez, illetve saját múltbeli helyzetükhöz viszonyítva. Azt is megvizsgáltuk, vajon van-e különbség a budapesti és vidéki önkormányzatok, illetve a (relatív) kisebb és nagyobb költségvetésű önkormányzatok válaszai között. Mint az alábbi ábrák mutatják, az eltérések csupán árnyalatnyiak a csoportok között. Az itt kapott válaszok szintén egybecsengenek az interjúkban adott válaszokkal. Az önkormányzatok inkább pesszimisták a jövőt illetően és fellendülést csak 5-10 éves távlatban remélnek. A központi támogatások összegét kevésnek tartják, és a gazdasági recessziót okolják a beruházások elmaradásával. A hitelek elérhetőségével kapcsolatban sem optimisták, megkérdezetteink a feltételek szigorodására számítanak. Adóreformot mindannyian szükségesnek tartanának, ám mintha a kisebb költségvetésű önkormányzatok számára lenne ennek nagyobb súlya.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 20 1. ábra: Önkormányzati várakozások megoszlása a mintában a költségvetések nagysága alapján
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 21 Mint az alábbi ábrán is látszik, a budapesti (az ábrán 1 -sel jelölt) és a vidéki (az ábrán 2 -sel jelölt) települések között sincs - kis kivételektől eltekintve - eltérés a vélemények között. A budapesti önkormányzatok kicsit jobb helyzetben érzik magukat vidéki társaiknál, az adóreformot is fontosabbnak tartják, és talán kevésbé vannak elbizonytalanodva a jövőt illetően, mint társaik. 2. ábra. Önkormányzati várakozások megoszlása a mintában a budapesti és vidéki önkormányzatok között
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 22 Végül kérdőívünk egy olyan kérdéssor adaptációját is tartalmazta, amelyet az ENSZ Urban Government Inititaive e jó alakított ki a jó kormányzás mérésére. Az ENSZ szerint a jó kormányzás az, amelyik biztosítja - biztosítja az állampolgároknak a szabad választás lehetőségét és tehetségük maximális kibontakoztatását - együttműködésen alapul, az emberek egymással jól működő kapcsolatokat építhetnek ki - biztosítja az egyenlőséget jövedelem és lehetőségek terén - fenntartható, úgy biztosítja a fentieket, hogy közben nem szegényíti el a jövő generációt A kérdőív kérdései alapján négy kategóriát alkottunk, ahol mértük a fejlettséget, ezek (i) nyitottság, (ii) a törvénykezés hatékonysága, (iii) átláthatóság, (iv) kommunikáció a lakosokkal, (v) egyenlőség és (vi) működés hatékonysága. A válaszok alapján látható, hogy a válaszadók közül a budapesti kerületekben kissé kevésbé érvényesül az egyenlőség elve a munkavállalók között, kommunikációjuk azonban sikeresebb, mint a vidéki önkormányzatoké. A többi változó tekintetében nincs jelentősebb eltérés a két csoport között. Minden tekintetben általában inkább jónak ítélték meg tevékenységüket. Mivel ezek a tesztek önkitöltőek voltak, talán megengedhető az a feltételezés, hogy ezek az eredmények kicsit felfelé kerekítettek. Ezt támasztja alá az is, hogy interjú első részében feltett kérdésekre kapott válaszok például a kommunikáció terén korántsem voltak ennyire pozitívak. 3. ábra. A jó kormányzás ismérveinek pontszámai a budapesti és a vidéki önkormányzatok esetében