VÉLEMÉNY a Magyar Köztársaság 2009. évi költségvetési javaslatáról 0836 T/6571/1 2008. október Dr. Kovács Árpád elnök
1. Szervezetirányítási és Működtetési Igazgatóság Vizsgálat-azonosító szám: V0380 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Csapodi Pál főtitkár Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Kékesi László főtitkárhelyettes Az ellenőrzést vezette: Horváthné Menyhárt Erika főcsoportfőnök-helyettes Az ellenőrzést végezték: Bojtos Rozália tanácsadó Dr. Somorjai Zsoltné számvevő tanácsos Göller Géza főtanácsadó Vicze Klára számvevő tanácsos Nagyné Lakhézi Éva számvevő tanácsos Bálint Józsefné címzetes főmunkatárs 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Horváth Sándor főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezették: Dr. Csépán Mária Magdolna igazgatóhelyettes Norczen Győzőné osztályvezető főtanácsos Tolnai Lászlóné osztályvezető főtanácsos Holé Sándorné Dr. igazgatóhelyettes Pongrácz Éva osztályvezető főtanácsos Morvay András osztályvezető főtanácsos Szabóné Farkas Katalin osztályvezető főtanácsos Az összefoglaló jelentést készítették: Balázs Melinda számvevő tanácsos Deli Gáborné számvevő tanácsos Farkas László számvevő tanácsos Bamberger Mária számvevő tanácsos Dormán István Zoltán számvevő Görgényi Gábor számvevő Dancsóné Kuron Ildikó számvevő Éva Katalin számvevő tanácsos Gyarmati István számvevő tanácsos Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
Hajdu Károlyné számvevő tanácsos Fehérné Jagasich Mariann számvevő tanácsos Horváth József számvevő tanácsos Jagicza Istvánné számvevő tanácsos Dr. Lengyel Attila számvevő tanácsos Molnár Imre számvevő tanácsos Polyák Ferenc számvevő tanácsos Séra Andrásné számvevő tanácsos Szabóné Simai Mária számvevő tanácsos Dr. Szima Mária számvevő tanácsos Zaroba Szilvia számvevő tanácsos Hajdúné Sipos Erika számvevő tanácsos Ferencz Katalin számvevő tanácsos Huszár József számvevő tanácsos Jeszenkovits Tamás számvevő tanácsos Mátyási József számvevő Niklai Heléna számvevő tanácsos Dr. Pósch Gábor számvevő tanácsos Dr. Sipos Dóra számvevő tanácsos Szilágyi Gyöngyi számvevő tanácsos Vacsora Erika számvevő tanácsos Holló András számvevő Horcsin Attila számvevő Huszárné Borbás Melinda számvevő Karsai Lászlóné számvevő tanácsos Molnár Bálint számvevő Pető Krisztina számvevő tanácsos Dr. Remport Katalin számvevő tanácsos Szabó Erzsébet számvevő tanácsos Szilágyi Zsuzsanna számvevő tanácsos Vas Lajos számvevő tanácsos Az ellenőrzést végezték: Baki István számvevő Bamberger Mária számvevő tanácsos Dr. Beregi Anna számvevő tanácsos Csóry Györgyné számvevő tanácsos Dancsóné Kuron Ildikó számvevő tanácsos Dombóvári Nóra számvevő Éva Katalin számvevő tanácsos Fekete Győr László számvevő Fülöppné Nagy Marianna számvevő Görgényi Gábor számvevő Hajdu Károlyné számvevő tanácsos Balázs Melinda számvevő tanácsos Beck Miklós számvevő tanácsos Bíró Endre számvevő tanácsos Czmarkó Frigyes számvevő Dede Katalin számvevő tanácsos Dormán István Zoltán számvevő Farkas László számvevő tanácsos Ferencz Katalin számvevő tanácsos Gergely Tilda számvevő gyakornok Gyarmati István számvevő tanácsos Hajdúné Sipos Erika számvevő tanácsos Dr. Baloghné Sebestyén Éva számvevő Bedécs Erzsébet számvevő Burenzsargal Narantuja számvevő Dalmayné Szerző Ildikó számvevő Deli Gáborné számvevő tanácsos Dr. Endrédy Györgyina számvevő Fehérné Jagasich Mariann számvevő tanácsos Dr. Fónyad Erzsébet számvevő tanácsos Gombás István számvevő Gyeraj Péter számvevő Horcsin Attila számvevő
Holló András számvevő Huszár József számvevő tanácsos Jeszenkovits Tamás számvevő tanácsos Kiss Ferenc Károlyné számvevő Kovácsy Tamás számvevő Dr. Lengyel Attila számvevő tanácsos Mátyási József számvevő Molnár Imre számvevő tanácsos Patthy Júlia számvevő gyakornok Dr. Pósch Gábor számvevő tanácsos Salamin Viktor számvevő Sinka Zoltán számvevő Szabóné Simai Mária számvevő tanácsos Dr. Szima Mária számvevő tanácsos Vacsora Erika számvevő tanácsos Dr. Vass Gábor számvevő tanácsos Vitányi István számvevő tanácsos Zaroba Szilvia számvevő tanácsos Horváth József számvevő tanácsos Jagicza Istvánné számvevő tanácsos Karsai Lászlóné számvevő tanácsos Knoppné Szabó Ildikó számvevő tanácsos Krémó Márkné számvevő tanácsos Lődiné Cser Zsuzsanna számvevő tanácsos Dr. Mészáros Leila számvevő Némethné Nagy Mária számvevő Pető Krisztina számvevő tanácsos Radics-Ludvig Györgyi számvevő gyakornok Sápi Henrietta számvevő gyakornok Dr. Sipos Dóra számvevő tanácsos Szilágyi Gyöngyi számvevő tanácsos Szólya Ildikó számvevő tanácsos Varsányiné Dudás Eleonóra számvevő gyakornok Vértényi Gábor számvevő Zagyi Judit számvevő tanácsos Huszárné Borbás Melinda számvevő Dr. Jakab Kornél számvevő tanácsos Kincses Erzsébet Eszter számvevő Kocsis Ferencné számvevő Krüzselyi Attila számvevő Maklári Ferencné számvevő tanácsos Molnár Bálint számvevő Niklai Heléna számvevő tanácsos Polyák Ferenc számvevő tanácsos Dr. Remport Katalin számvevő tanácsos Séra Andrásné számvevő tanácsos Szabó Erzsébet számvevő tanácsos Szilágyi Zsuzsanna számvevő tanácsos Szöllősiné Hrabóczki Etelka számvevő tanácsos Vas Lajos számvevő tanácsos Villányi Antal számvevő tanácsos Zakar László számvevő
3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Németh Péterné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Dr. Dankó Géza főtanácsadó A helyszíni vizsgálati jelentések feldolgozásában és az összefoglaló elkészítésében közreműködött: Kozák György főtanácsadó Az ellenőrzést végezték: Ambrus Lajos főtanácsadó Dr. Mezei Imréné főtanácsadó Dankó Géza főtanácsadó Szabó Tamás számvevő tanácsos Kozák György főtanácsadó
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 VÉLEMÉNY A T/6571. SZÁMÚ KÖLTSÉGVETÉSI TÖRVÉNYJAVASLATRÓL 10 1. A tervezőmunka feltételrendszere 12 2. A költségvetési dokumentum 15 3. Az állami költségvetés előirányzatai 17 3.1. A központi költségvetés bevételi előirányzatai 26 3.2. A központi költségvetés kiadási előirányzatai 30 3.3. A társadalombiztosítási alrendszer előirányzatai 31 3.4. Az elkülönített állami pénzalapok előirányzatai 33 4. A helyi önkormányzatok 35 MELLÉKLET 1 A HELYSZÍNI ELLENŐRZÉSEK TAPASZTALATAI 3 A) AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS KÖZPONTI SZINTJE 5 A)1. KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS 5 1. A fejezetek költségvetési előirányzatai 6 1.1. A fejezetek tervezési, szervezési és intézmény-felülvizsgálati feladatainak teljesítése 6 1.2. Bevételi előirányzatok 10 1.3. Kiadási előirányzatok 12 1.3.1. Létszám 13 1.3.2. Személyi juttatások és munkaadókat terhelő járulékok 18 1.3.3. Dologi kiadások 22 1.3.4. Intézményi felhalmozási kiadások 24 1.3.5. Kölcsönök 26 1.4. A fejezeti kezelésű előirányzatok 26 1.4.1. A fejezeti kezelésű előirányzatok tervezése 26 1.4.2. Speciális fejezeti kezelésű előirányzatok 29 1.4.2.1. A PPP programok 29 1.4.2.2. A személyi jövedelemadó 1%-ának felhasználásával megvalósuló előirányzatok 29 1
1.4.2.3. Felülről nyitott fejezeti kezelésű előirányzatok 30 1.4.3. Nemzetközi tagságok és hozzájárulások kiadása 31 1.4.4. Peres eljárásokkal kapcsolatosan tervezett előirányzatok 33 1.4.5. A fejezeti tartalék alakulása 33 1.4.6. Központi beruházások alakulása 34 1.5. Az európai uniós tagsággal összefüggő előirányzatok 35 1.6. Alapítványok, közhasznú társaságok értékelése 47 1.7. A költségvetés központosított bevételei 48 1.8. A 2010-2012. évek várható előirányzatai 49 A)2. ELKÜLÖNÍTETT ÁLLAMI PÉNZALAPOK 51 1. Munkaerőpiaci Alap 51 1.1. Az MPA 2008. évi várható bevételei, kiadásai 51 1.1.1. Az MPA 2008. évi bevételei 52 1.1.2. Az MPA 2008. évi kiadásai 53 1.2. Az MPA bevételeinek és kiadásainak 2009. évi előirányzatai 53 1.2.1. Az Alap 2009. évi bevételei 53 1.2.2. Az Alap 2009. évi kiadásai 55 2. Szülőföld Alap 59 3. Központi Nukleáris Pénzügyi Alap 60 4. Nemzeti Kulturális Alap 61 5. Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap (wma) 62 6. Kutatási és Technológiai Innovációs Alap 63 A)3. TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS PÉNZÜGYI ALAPJAI 65 1. Nyugdíjbiztosítási Alap 65 1.1. Az Nyugdíjbiztosítási Alap pénzügyi helyzete a 2009. évi költségvetés alapján 66 1.2. A Nyugdíjbiztosítási Alap bevételeinek tervezése 66 1.2.1. A bevételek 2008. évi várható összegének meghatározása 67 1.2.2. A Nyugdíjbiztosítási Alap 2009. évi bevételi előirányzatai 68 1.3. A Nyugdíjbiztosítási Alap kiadásai 71 1.3.1. Az ellátási kiadások tervezése 71 1.3.1.1. A 2008. évi várható ellátási kiadások meghatározása 71 1.3.1.2. A 2009. évre tervezett ellátási kiadások 72 1.3.2. A működési kiadások tervezése 73 2. Egészségbiztosítási Alap 74 2.1. A tervezés feltételei 74 2.2. Az E. Alap bevételei 77 2.2.1. Az E. Alap 2008. évi bevételeinek várható teljesülése 77 2.2.2. A 2009. évi költségvetés bevételi előirányzata 78 2
2.3. Az E. Alap 2009. évi kiadásainak tervezése 79 2.3.1. Pénzbeli ellátások 80 2.3.2. Természetbeni ellátások 81 2.3.2.1. Gyógyító-megelőző egészségügyi ellátások 81 2.3.2.2. Gyógyszertámogatási előirányzat 86 2.3.2.3. Gyógyászati segédeszközök támogatása 88 2.3.2.4. Egyéb természetbeni ellátások 89 2.4. Az OEP 2009. évi működési kiadásai 90 B) A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK 92 1. A költségvetési törvényjavaslat és a helyi önkormányzati forrásszabályozás megalapozottsága 92 2. A forrásszabályozás módosításának főbb jellemzői 95 3. Fejlesztési támogatások 97 3.1. Címzett és céltámogatások 98 3.2. A decentralizált helyi önkormányzati fejlesztési támogatási programok támogatása 99 3.2.1. A helyi önkormányzatok fejlesztési feladatainak támogatása (2008-ban HÖF TEKI és a HÖF CÉDE jogcímű támogatás) 103 3.2.2. Helyi önkormányzatok vis maior támogatása 104 3.2.3. A vis maior tartalék 104 3.2.4. A leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatásának támogatása 104 3.3. Budapest 4-es metróvonal építésének támogatása 105 3.4. Egyéb fejlesztési célú, központosított előirányzatként tervezett támogatási előirányzatok 106 3.4.1. A helyi önkormányzatok és jogi személyiségű társulásaik európai uniós fejlesztési pályázataihoz szükséges saját forrás kiegészítése 106 3.4.2. A települési önkormányzatok szilárd burkolatú belterületi útjainak felújítása 107 3.4.3. Fővárosi kerületek belterületi útjainak szilárd burkolattal való ellátása 108 3.4.4. Egyes közszolgáltatások infrastrukturális fejlesztései és eszközbeszerzései 109 3.4.5. Belterületi belvízrendezési célok támogatása 110 4. Az önkormányzati bevételek tervezése 110 4.1. Normatív állami hozzájárulás és normatív részesedésű átengedett személyi jövedelemadó 110 4.2. Normatív, kötött felhasználású támogatások 119 4.3. Központosított előirányzatok 122 4.4. A helyi önkormányzatok működőképességének megőrzését szolgáló kiegészítő támogatások 124 3
4.5. Átengedett bevételek 125 4.6. Saját források 126 TÁBLÁZATOK 1. számú Kimutatás az átengedett személyi jövedelemadó és önkormányzati támogatások rendelkezési jogosultság szerinti megoszlásáról 2. számú A normatív hozzájárulások jogcímenkénti és ágazatonkénti előirányzatainak változása 2/a. számú A közoktatás normatív hozzájárulásainak és a IX. fejezetben előirányzott többi támogatásának alakulása 3. számú A normatív, kötött felhasználású támogatások jogcímenkénti és ágazatonkénti előirányzatainak változása 131 132 133 135 4. számú A központosított előirányzatok jogcímeinek és összegének változása 136 5. számú Az önkormányzatok 2009. évi fejlesztési célú támogatásainak alakulása 139 FÜGGELÉK I. ORSZÁGGYŰLÉS 143 KÖZBESZERZÉSEK TANÁCSA 145 II. KÖZTÁRSASÁGI ELNÖKSÉG 146 III. ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG 147 IV. ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSOK HIVATALA 149 V. ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK 150 VI. BÍRÓSÁGOK 152 VIII. MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ÜGYÉSZSÉGE 155 X. MINISZTERELNÖKSÉG 157 POLGÁRI NEMZETBIZTONSÁGI SZOLGÁLATOK 162 XI. ÖNKORMÁNYZATI MINISZTÉRIUM 164 XII. FÖLDMŰVELÉSÜGYI ÉS VIDÉKFEJLESZTÉSI MINISZTÉRIUM 168 XIII. HONVÉDELMI MINISZTÉRIUM 173 XIV. IGAZSÁGÜGYI ÉS RENDÉSZETI MINISZTÉRIUM 176 XV. NEMZETI FEJLESZTÉSI ÉS GAZDASÁGI MINISZTÉRIUM 180 XVI. KÖRNYEZETVÉDELMI ÉS VÍZÜGYI MINISZTÉRIUM 185 XVII. KÖZLEKEDÉSI, HÍRKÖZLÉSI ÉS ENERGIAÜGYI MINISZTÉRIUM 189 NEMZETI HÍRKÖZLÉSI HATÓSÁG 196 ORSZÁGOS ATOMENERGIA HIVATAL 199 MAGYAR ENERGIA HIVATAL 201 XVIII. KÜLÜGYMINISZTÉRIUM 203 XIX. UNIÓS FEJLESZTÉSEK 206 XX. OKTATÁSI ÉS KULTURÁLIS MINISZTÉRIUM 208 4
XXI. EGÉSZSÉGÜGYI MINISZTÉRIUM 214 XXII. PÉNZÜGYMINISZTÉRIUM 217 PÉNZÜGYI SZERVEZETEK ÁLLAMI FELÜGYELETE 223 KORMÁNYZATI ELLENŐRZÉSI HIVATAL 225 XXVI. SZOCIÁLIS ÉS MUNKAÜGYI MINISZTÉRIUM 227 XXX. GAZDASÁGI VERSENYHIVATAL 232 XXXI. KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL 233 XXXIII. MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA 235 XXXIV. KUTATÁS ÉS TECHNOLÓGIA 238 MAGYAR SZABADALMI HIVATAL 241 5
BEVEZETÉS V-1001-1-001/2008 BEVEZETÉS Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az Alkotmány 32/C. -ának (1) bekezdése és a számvevőszéki törvény 2. -ának (1) bekezdése alapján véleményezi az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét. A jelen számvevőszéki Vélemény hasonlóan, mint a korábbiak a törvény felhatalmazásával összhangban közvetlenül nem foglalhat állást olyan kormányzati társadalom- és gazdaságpolitikai elhatározásokkal, elgondolásokkal kapcsolatban, mint a költségvetés gazdaságélénkítő vagy restrikciós jellege, illetve azok arányai (adóemelés vagy adócsökkentés, nyugdíjemelés ütemezése stb.). Markánsan foglalkozik azonban e döntések kockázataival. Az államháztartási törvény (Áht.) 29. -ának (1) bekezdése szerint az Országgyűlés a költségvetési törvényjavaslatot a számvevőszéki véleménnyel együtt tárgyalja. Véleményünket a 2008. szeptember 5-ig tartó, a költségvetési előirányzatok tervezését végző szerveknél lefolytatott helyszíni ellenőrzés során szerzett tapasztalatok, valamint a 2008. szeptember 29-én rendelkezésünkre bocsátott költségvetési törvényjavaslat alapján alakítottuk ki. A Kormány a T/6380. számon már benyújtott törvényjavaslat visszavonása és az új körülményekhez igazodó új költségvetési javaslat kidolgozása mellett döntött.a makrogazdasági változások alapján átdolgozott törvényjavaslatot T/6571. számon október 18-án terjesztette a Kormány az Országgyűlés elé, és küldte meg az ÁSZ-nak. A 2009. évi költségvetési törvényjavaslat előterjesztési folyamatának törvényi előírásoktól való eltéréséből következően sajátos helyzet állt elő. A jelen számvevőszéki véleményt ezért kényszerű kettősség jellemzi. Az új törvényjavaslat vonatkozásában a rendelkezésre álló rövid, néhány napos idő miatt technikailag sem állt módunkban a jelentős kapacitással lefolytatott helyszíni ellenőrzés megismétlése, ezáltal a Kormány által benyújtott új költségvetési törvényjavaslat előirányzatai megalapozottságának helyszíni ellenőrzési tapasztalatokon nyugvó véleményezése. Az ÁSZ a rá vonatkozó törvényi előírások teljesítése és az Országgyűlés törvényalkotó munkájának elősegítése érdekében kényszerült arra, hogy a visszavont törvényjavaslat összeállítása alapján ítélje meg a 2009. évre irányuló tervezőmunkát. A tervezési folyamat, az előirányzatok kialakításának, megalapozottságának megismerése céljából azonban Véleményünk mellékleteként szerepeltetjük a helyszíni ellenőrzés egyes tervező szerveknél szerzett tapasztalatait, mert az átdolgozott és újra benyújtott törvényjavaslat fő számainak válto- 7
BEVEZETÉS zása és szerkezeti átalakítása végül is csak korlátozottan tükrözi azokat a makrogazdasági feltételeket, amelyekkel a visszavonást indokolták. Az ÁSZ mindig arra törekedett és a jövőben is arra törekszik, hogy kötelezettségeit az előírt törvényi határidőre teljesítse, amennyiben a törvény ilyen határidőt nem jelöl meg mint a költségvetési törvényjavaslat véleményezése esetében sem, akkor pedig olyan határidőre, amivel segítheti az Országgyűlés munkáját. Ezért a megváltoztatott költségvetési dokumentum alapján áttekintettük Véleményünk azon részét, amely összefoglalja megállapításainkat és javaslatainkat, s a lehetőségekhez képest aktualizáltuk azokat. Ahol a változás nem jelentős ott nem részleteiben, hanem összevontan mondunk véleményt. Jelen helyzetben Véleményünk csak az adott korlátozó feltételek között képes támogatni az Országgyűlés törvényalkotó tevékenységét. Véleményünket megelőzően október 14-én az Országgyűlés rendelkezésére bocsátottuk a 2009. évi költségvetés makrogazdasági kockázatainak elemzéséről készített tanulmányt, amelyet a tavalyi évhez hasonlóan az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete készített. Ebben az összeállításban már szerepel a legfrissebb információkra épülő szcenárió, és bemutatja a költségvetés szempontjából legfontosabb makrogazdasági hatásokat, változásokat is, amelyek jóval nagyobb kockázatokra utalnak, mint az a költségvetési javaslat számaiban tükröződik. A jogszabályi előírásokból adódóan az ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy a 2009. évi költségvetési törvényjavaslat összeállítása és a 2010-2012. évekre szóló irányszámok kimunkálása során érvényesültek-e az államháztartási törvény, valamint a végrehajtására kiadott kormányrendeletek előírásai, az előirányzatok kialakítására kiadott irányelvek, illetve a tervezési köriratban foglaltak; a törvényjavaslat és az irányszámok megfelelően harmonizálnak-e az EU által elfogadott konvergencia programmal; a törvényjavaslatot és az irányszámokat megfelelően alapozzák-e meg a makrogazdasági prognózisok, a tervezésnél alkalmazott módszerek, valamint, az állami feladatrendszer és a szabályozók javasolt módosításai; a törvényjavaslat és az irányszámok kiemelten vették-e számításba Magyarország EU-tagságának pénzügyi-gazdasági hatásait, részletesen és megalapozottan számszerűsítették-e az EU-tól származó forrásokat és a társfinanszírozási követelményeket, valamint az EU költségvetésébe történő befizetési kötelezettséget. A helyszíni ellenőrzés során a 2009. évi állami költségvetésről szóló, T/6380. számon benyújtott törvényjavaslat megalapozottságát, az előirányzatok kialakítása érdekében végzett szervező, összefogó tevékenységet, az intézményfelülvizsgálatot és a fejezeti kezelésű előirányzatok kimunkáltságát a költségvetési fejezetek felügyeletét ellátó szervezeteknél, a fejezeti jogosítvánnyal rendel- 8
BEVEZETÉS kező költségvetési szerveknél, az alapkezelőknél vizsgáltuk. Az intézményi előirányzatok megalapozottságát a fejezetek igazgatási címeinél/alcímeinél, az alapkezelőknél, a társadalombiztosítás alapjainál és az elkülönített állami pénzalapoknál értékeltük. Véleményünk kialakítását nehezítette, hogy az előirányzatok megalapozását jelentő jogszabályok (például: egyes adó- és járulék törvények módosításáról szóló törvényjavaslat, a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról, a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló törvények) még nem kerültek jóváhagyásra, azok tervezetei álltak az ellenőrzés rendelkezésére, illetve részben visszavonásra kerültek. A 2010-2012. évek irányszámainak értékelésére az ellenőrzésnek nem volt lehetősége. A visszavont törvényjavaslat előirányzatai megalapozottságának, teljesíthetőségének minősítésénél az ellenőrzés a magas, közepes, illetve alacsony kockázat fogalmát használta 1. Az október 18-án rendelkezésünkre bocsátott új törvényjavaslat előirányzatai esetében azonban már nem volt lehetőségünk helyszíni ellenőrzés keretében meggyőződni az előirányzatok változtatásának dokumentáltságáról, ezért az új előirányzatokat a korábbiakhoz való viszonyuk alapján minősítettük. A kockázatok fennállását jelezzük azoknál az előirányzatoknál, amelyeknél a bekövetkezett változás mértéke azt indokolta. Az előbbieknek megfelelően a Magyar Köztársaság 2009. évi a Kormány által benyújtott új költségvetési törvényjavaslatáról készített Véleményünk az öszszegző megállapításokat, következtetéseket és a javaslatokat tartalmazza. A Melléklet -ben a visszavont törvényjavaslatnak az államháztartás egyes alrendszereire vonatkozó a Pénzügyminisztériummal, illetve a központi költségvetés valamennyi fejezeténél szakértői, majd államtitkári szinten egyeztetett ellenőrzési megállapításait, valamint az egyes költségvetési fejezetek tervező munkájáról, előirányzataik megalapozottságáról kialakított véleményünket foglaljuk össze. (A visszavont törvényjavaslatról készített Véleményünket átadtuk a Pénzügyminisztériumnak annak érdekében, hogy további munkájukat segítsük.) 1 Alacsony kockázat: az előirányzat teljesülése valószínűsíthető, a teljesülés elmaradása az előirányzattól nem jelentős összegű, illetve arányú. Közepes kockázat: az előirányzat várhatóan nem teljesül, az elmaradás 2% körüli. Magas kockázat: az előirányzat várhatóan nem teljesül, az elmaradás 5% körüli, vagy azt meghaladó. 9
VÉLEMÉNY A T/6571. SZÁMÚ KÖLTSÉGVETÉSI TÖRVÉNYJAVASLATRÓL VÉLEMÉNY A T/6571. SZÁMÚ KÖLTSÉGVETÉSI TÖRVÉNYJAVASLATRÓL A Magyar Köztársaság 2009. évi költségvetéséről szóló törvényjavaslat megalapozása, kimunkálása során a Kormány, a Pénzügyminisztérium és ebből következően a különböző tervező szervek a korábbi évekhez hasonlóan eltértek a jogszabályi előírásoktól. A szabályos tervezési folyamattól való eltérést tovább fokozta, hogy az államháztartási törvényben meghatározott határidőre benyújtott törvényjavaslatot visszavonta az előterjesztő, majd ezt követően újabb költségvetési javaslat került az Országgyűlés elé. Évek óta napirenden van a szabályalapú költségvetés, a költségvetési tervezés intézményes garanciái megalkotásának, a nemzetgazdaság tervezési rendszere kiépítésének indokoltsága, illetve szükségessége. Valószínűsíthető, hogy e szabályok megléte és alkalmazása elkerülhetővé tehette volna a jelenlegi tervezési zavarokat, különösen, hogy az új költségvetési javaslat a visszavonthoz képest nem mutat markáns elmozdulást a főbb keretszámok, a tartalékok, a kiadási/bevételi szerkezet tekintetében. A változtatások nem tükrözik azokat a problémákat, illetve kezelésük lehetőségeit, amelyek a törvényjavaslat visszavonását és átdolgozásának indokát jelentették 2. Ezt megerősíti az államháztartás funkcionális kiadásainak változatlansága. Áttekintettük a költségvetési kiadások funkcionális szerkezetében az évek során, illetve a visszavont és az új törvényjavaslattal bekövetkezett változásokat. Az államháztartási kiadások alakulásának egyes elemeit a következő ábrák szemléltetik. A felső ábra 2009. évi oszlopai a visszavont, míg az alsó ábra az új költségvetési törvényjavaslat előirányzatait jeleníti meg. 2 A visszavont és a benyújtott törvényjavaslat közötti változást az 1. sz. táblázatban mutatjuk be. 10
VÉLEMÉNY A T/6571. SZÁMÚ KÖLTSÉGVETÉSI TÖRVÉNYJAVASLATRÓL 25 20 15 % 10 5 Az államháztartás egyes funkcionális kiadásának alakulása a konszolidált államháztartási kiadás százalékában 2004 2005 2006 2007 2008 2009 0 Hon- és Közösségi Egészségügy Nyugellátás Alap- és középfokú Felsőfokú oktatás Környezetvédelem Közlekedés és rendvédelem szolgáltatás oktatás távközlés 25 20 15 % 10 5 Az államháztartás egyes funkcionális kiadásának alakulása a konszolidált államháztartási kiadás százalékában 2004 2005 2006 2007 2008 2009/új 0 Hon- és Közösségi Egészségügy Nyugellátás Alap- és középfokú Felsőfokú oktatás Környezetvédelem Közlekedés és rendvédelem szolgáltatás oktatás távközlés A teljesen egybeesőnek tűnő ábrák egyértelműen azt mutatják, hogy funkcionális szerkezetben lényegi aránybeli eltérések nincsenek (grafikonban szinte nem ábrázolhatók az eltérések) a visszavont és az újra benyújtott törvényjavaslat között (pl. közlekedés 0,2%-os, az egészségügyi és a nyugdíjváltozás 0,1-0,1%-os változást okoz a kiadási szerkezetben). A többéves funkcionális kiadási szerkezet áttekintése alapvető aránybeli változatlanságot mutat, abban hosszú távú kormányzati szándékot jelző tartós tendenciák nem érvényesülnek. Érdemi szerkezeti átrendezésre nem került sor, évek közti hullámzások jelentkeznek anélkül, hogy ezek rövidebb és hosszabb távú komplex társadalmi-gazdasági hatásait ismernénk. Utóbbi a nemzetgazdasági tervezőmunka hiányának következménye, vagyis annak, hogy a reálfejlesztés és a pénzügyi tervezés intézményes összhangja nem biztosított. (A államháztartási kiadások hosszú távú, teljes körű funkcionális megoszlási arányát, illetve azok GDP-arányos értékeit a 2. és 3. számú táblázatokban mutatjuk be.) 11
VÉLEMÉNY A T/6571. SZÁMÚ KÖLTSÉGVETÉSI TÖRVÉNYJAVASLATRÓL 1. A TERVEZŐMUNKA FELTÉTELRENDSZERE A költségvetési tervezés eljárási szabályait, a tervezési folyamat munkaszakaszait, feladatait az államháztartási törvény és az államháztartás működési rendjéről szóló Korm. rendelet szabályozzák. Véleményünket alapvetően meghatározta, hogy ezen szabályok mennyiben érvényesültek a tervező munka folyamatában. A tervezőmunka feltételrendszere a 2009. évi költségvetés tervezésénél sem tette lehetővé a minden szempontból megalapozott költségvetési előirányzatok kialakítását. A tervezőmunka folyamata eltekintve a világgazdasági problémák okozta (atipikusnak nevezhető) utolsó szakaszától, ahol mindez indokoltnak mondható nem mindenben felelt meg a vonatkozó előírásoknak és a körültekintő, megalapozott tervezés követelményeinek. A tervezési munka az alulról építkező, a szakmai feladatok teljesítésére épülő, megalapozott tervezés helyett az alkufolyamatok során kialakult keretszámok visszatervezésének folyamatává vált. A kapcsolódó pozitív és negatív szinergiák bemutatását nem ismerjük, az állami feladatok ellátásának színvonalára gyakorolt hatásáról nem bocsátottak az ellenőrzés rendelkezésére dokumentumokat. A tervezésnek ezt a metódusát azért is kifogásoljuk, mert a konvergencia programban foglaltak harmonikus teljesítése, valamint a szűk mozgástér miatt, különösen fontos lett volna az átlátható, nyomon követhető, számításokkal teljes körűen alátámasztott tervezőmunka. A Kormány az Áht.-ban foglalt kötelezettségének megfelelően határozatban állapította meg a 2009. évi és a következő két év költségvetési keretszámait. Az államháztartásért felelős miniszter a törvényi határidőre elkészítette a költségvetési irányelveket, de azokat a Kormány határozattal nem erősítette meg, s azok nem váltak ismertté a tervezést végző szervek számára. A PM 2008 júliusában jelentette meg honlapján a 2009. évi költségvetési tervezés szempontjait, paramétereit meghatározó tervezési köriratot. A tárcák támogatási keretszámai a törvényjavaslat Országgyűlésnek történő benyújtásáig folyamatosan módosultak a tárcák többletigényeinek a PM által történt részbeni elfogadása, a kormányzati struktúraváltozás következtében az érintett fejezetek közötti, az előirányzatok megosztására vonatkozó megállapodások előkészítése, valamint a tervezett munkaadói járulék csökkenés hatása és a fejezeti egyensúlyi tartalék zárolása miatt. A fejezetek felügyeleti szerveinek többsége 2008-ban is körlevelet adott ki intézményei részére, amelyben meghatározták a tervezés során követendő szempontokat, tervezési követelményeket és tájékoztatást adtak a keretszámokról. Az intézményektől bekért adatszolgáltatás és az igények felülvizsgálata alapján a fejezetek felügyeleti szervei összeállították a fejezet összesített költségvetési javaslatát, figyelembe véve a PM által meghatározott, egyensúlyi tartalékot nem tartalmazó támogatási keretszámot. Ezzel egyidejűleg elkészítették az előirányzatok teljesíthetőségét megalapozó jogszabály-módosító javaslatokat. 12
VÉLEMÉNY A T/6571. SZÁMÚ KÖLTSÉGVETÉSI TÖRVÉNYJAVASLATRÓL A költségvetési törvényjavaslat részletes kidolgozásakor a személyi juttatások, a munkaadókat terhelő járulékok, a dologi és felhalmozási kiadások, valamint a fejezeti kezelésű előirányzatok tervezése során a fejezetek felügyeletét ellátó szervek jellemzően 2008-ban is a tervezési körirat előírásai szerint jártak el, de nem vizsgálták, nem elemezték, hogy az alkumechanizmus folytán kialakított előirányzatok biztosítják-e a jogszabályokban előírt kötelezettségeik teljesítését, feladatellátásuk színvonalát, illetve az előálló problémákat mivel oldják fel, illetve mérséklik. A bevételek tervezéséhez központi irányszám nem került kiadásra, a tervezési körirat fogalmazott meg általános jellegű a bevételek reális, teljesíthető szintű tervezésére vonatkozó iránymutatást. A fejezetek felügyeleti szervei a tervezés során törekedtek a bevételek reális tervezésére, a költségen alapuló bevételek elérésére. A 2009. évre a tárcák döntő többsége a 2008. évi eredeti előirányzattal azonos, vagy alacsonyabb összegű bevétellel számolt, figyelembe vették a 2008. évi várható teljesítések elmaradását, valamint a bevételek jogszabályon alapuló változását (csökkenését). A dologi és felhalmozási kiadások tervezése a tervezési körirat előírásai szerint történt, azonban a tervezett kiadások a 2008. évi várható teljesítések figyelembevételével előreláthatóan nem nyújtanak fedezetet minden indokolt kiadásra. A fejezetek egy része az előírt általános báziscsökkentés és a fejezeti egyensúlyi tartalékképzés egy részét egyéb fedezet hiányában a dologi vagy a felhalmozási kiadások terhére hajtotta végre, illetve képezte meg. A tárcák a fejezeti kezelésű előirányzatok tervezésénél az Áht. és a tervezési köriratban foglaltaknak megfelelően jártak el, a fejezeti kezelésű előirányzatok rangsorolását elvégezték, előirányzatok összevonására, új előirányzatok létesítésére, előirányzatok törlésére tettek javaslatot. A 2008. évi szervezeti változások miatt fejezeti kezelésű előirányzatok fejezetek közötti megosztására is sor került. A törvényjavaslat az Európai Uniótól érkező strukturális támogatásokat és az ehhez kapcsolódó hazai költségvetési társfinanszírozás összegét programonként külön-külön törvényi soron összhangban a tervezési körirat előírásaival az Uniós fejlesztések fejezetben szerepelteti. A vidékfejlesztési programok uniós és hazai támogatásai a Fölművelési és Vidékfejlesztési Minisztérium fejezetben, az egyéb uniós támogatások és az Átmenetei támogatás programjai, amelyek részben vagy teljesen hazai finanszírozással valósulnak meg a 2009. évben, az előbbieken kívül a tervezési köriratban foglaltaknak megfelelően további hat fejezet előirányzatai között szerepelnek. Az FVM fejezetben a folyó kiadások és jövedelem-támogatások jogcímcsoport egy összegben tartalmazza a 78,0 Mrd Ft összegű kiegészítő nemzeti támogatást (top-up), több más hazai agrártámogatással. Az átláthatóságot és az elszámoltathatóságot jobban szolgálná, ha a top-up külön soron szerepelne. Egyes fejezetek igazgatás és igazgatás jellegű tevékenységet ellátó szervezeteinél a hatályos kormányhatározatban foglalt létszámnál magasabb létszámot terveztek, mert a kormányhatározat módosításai nem vették figyelembe az időközben elrendelt, illetve a 2008. évben jóváhagyott létszámváltozásokat. 13
VÉLEMÉNY A T/6571. SZÁMÚ KÖLTSÉGVETÉSI TÖRVÉNYJAVASLATRÓL A belső ellenőrzési kapacitásszint felmérését a fejezetek felügyeletét ellátó szervek elvégezték, hét 3 jelentős kiadási főösszeggel és felügyelt intézményi körrel rendelkező tárca jelezte, hogy a meglévő létszám nem biztosítja teljes körűen a felügyelt intézmények megbízhatósági ellenőrzésének elvégzését. Több fejezet normatív jutalomra a hatályos jogszabály előírásánál magasabb összeget tervezett, mivel részükre a központi költségvetés általános tartaléka terhére kormányhatározatban biztosítottak fedezetet a bázisba épülő teljesítményalapú és teljesítményösztönző bérrendszer kialakításának elősegítésére. Az Áht. 36. (1) bekezdésének c) pontjában foglaltaktól eltérően a fejezetek részére a 2010-2012. évi keretszámok kiadása nem történt meg, azok felülvizsgálatára és újbóli kialakítására a 2009. évi részletes tervezést követően kerül sor. Így a tárcák a helyszíni ellenőrzés időszakában nem dolgozhatták ki az aktualizált középtávú (3 év) költségvetési keretszámokat. A tervezőmunka előbbiekben kifogásolt hiányosságai még hangsúlyosabbá válnak annak következtében, hogy a Kormány a költségvetési törvényjavaslatot visszavonta, és a tervező szervezetek által a törvényjavaslatban szereplő előirányzatokat visszaterveztette, miközben a fejezeti indokolásokat változatlanul hagyta. A Pénzügyminisztérium 2008. október 13-án kelt levelében értesítette a fejezetek felügyeleti szerveit, illetve a tervező munkában részt vevő szervezeteket, hogy a költségvetési törvényjavaslat benyújtásához képest megváltozott makrogazdasági feltételrendszer miatt a költségvetésben további kiadás-támogatás mérséklés vált szükségessé. A Pénzügyminisztérium az új követelményeknek megfelelő számításokat elvégezte és ez alapján általunk nem ismert meghatározott szempontok szerint differenciált hatású támogatáscsökkentés és növelés, valamint a befizetési kötelezettségek növelésének tételes összegeit közölte a fejezetek felügyeleti szerveivel, a tervezőmunkát végző szervezetekkel. A tervező szerveknek az ún. mentesített előirányzatok kivételével figyelemmel a tervezési köriratban is megfogalmazott, a kötelezettségek teljesítésének, a működőképesség biztosításának, az év közbeni és a következő évi többletigény elkerülésének követelményére átcsoportosítási lehetőségük volt. Mindez azt jelenti, hogy a visszaterveztetett előirányzatok megalapozottsága nem ítélhető meg és a költségvetés tervezési rendszerének ÁSZ által évek óta szorgalmazott megújítása tovább nem halasztható. 3 Miniszterelnökség, Önkormányzati Minisztérium, Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, Külügyminisztérium, Oktatási és Kulturális Minisztérium, Egészségügyi Minisztérium, Szociális és Munkaügyi Minisztérium. 14
VÉLEMÉNY A T/6571. SZÁMÚ KÖLTSÉGVETÉSI TÖRVÉNYJAVASLATRÓL 2. A KÖLTSÉGVETÉSI DOKUMENTUM Mind a költségvetési törvényjavaslat véleményezése, mind a zárszámadási törvényjavaslat ellenőrzése során évek óta visszatérően jelezzük, hogy szükséges e dokumentumok tartalmi és formai követelményeinek teljes körű rendezése és rögzítése, egyben annak áttekintése, hogy mi az az információtartalom, amely ezen törvényjavaslatok országgyűlési vitájához szükséges és elégséges. Az Áht. több paragrafusában, a teljesség igénye nélkül meghatározott, a költségvetési törvényjavaslat prezentációjával kapcsolatos előírásait a törvényjavaslat többségében teljesíti, de néhány hiányosság folyamatos jelzésünk ellenére évek óta fennáll. Különösen hátrányos az előírt, a tájékozódást, a döntéshozatalt segíteni hivatott összegző kimutatások hiánya. Így például a dokumentumban nem szerepel összegző tájékoztatás sem a hosszú távú kötelezettségvállalásokról, sem a többéves elkötelezettséggel járó kiadási tételekről. Az Áht. 2007-től hatályos módosításának indokolása szerint a hosszú távú kötelezettségek összesített nyilvántartásának hiányában nem hozható felelős döntés a további kötelezettségek vállalásáról. Az összesített adatokról a költségvetést érintő döntéseket megelőzően indokolt tájékoztatni az Országgyűlést. Ezért az Áht. 12/C. -ának (7) bekezdése előírja, hogy a költségvetési törvényjavaslat benyújtásakor a Kormány tájékoztatni köteles az Országgyűlést a hosszú távú kötelezettségvállalások állományáról a fejezetek és a várható kifizetések éve szerinti bontásban. Ezen túlmenően az Áht. 36. (1) bekezdésének b) pontja a törvény megalkotása óta előírja, hogy a Kormány a költségvetési törvényjavaslat benyújtásakor tájékoztatást ad a többéves elkötelezettséggel járó kiadási tételek későbbi évekre vonatkozó hatásairól. A törvényjavaslatban évek óta nem szerepel összegző tájékoztatás sem a hosszú távú kötelezettségvállalások állományáról, sem a többéves elkötelezettséggel járó kiadási tételekről. Hasonlóan hiányzik a közvetett támogatásokat összefoglaló kimutatás, illetve a középtávú tervezés szempontjából fontos, 3 évre kitekintő főbb előirányzatok összefoglaló bemutatása. Az Áht. 116. (1) bekezdésének 3. pontjában előírt az Országgyűlés részére az állami költségvetés tárgyalásakor tájékoztatásul bemutatandó a központi költségvetés adóbevételeiben érvényesülő közvetett támogatásokat (pl. adóelengedéseket, adókedvezményeket) tartalmazó összefoglaló kimutatás továbbra sem jelenik meg a költségvetési törvényjavaslat fő kötetében (az adókedvezményeket a fejezeti kötet tartalmazza). Az Áht. 36. (1) bekezdés c) pontja szerint a költségvetési törvényjavaslatban teljes körűen be kell mutatni a költségvetési évet követő 3 év várható előirányzatait. A törvényjavaslat fő kötetében a költségvetési évet követő 3 év várható előirányzatai nem szerepelnek, azt a gyakorlat szerint a fejezeti kötetek tartalmazzák. A folyamatok áttekintését azonban jobban segítené egy, a várható előirányzatok alakulását összesítő kimutatás fő kötetben való szerepeltetése. 15
VÉLEMÉNY A T/6571. SZÁMÚ KÖLTSÉGVETÉSI TÖRVÉNYJAVASLATRÓL Törvényi előírás szerint a Kormánynak szeptember 30-ig olyan költségvetési törvényjavaslatot kell benyújtania az Országgyűlésnek, amely tájékoztatásul tartalmazza az államháztartás helyzetét bemutató valamennyi összefoglaló táblázatot, mérleget. A törvényjavaslat fő kötete ezen előírásokat rendre csak részlegesen teljesíti, és az elmúlt években gyakorlattá vált, hogy bizonyos idősorok, kimutatások csak a fejezeti részletező kötetekben, illetve kiegészítésekben jelennek meg. Az Áht. 36. (1) bekezdésének d) és e) pontjai szerint a törvényjavaslatnak be kell bemutatnia a költségvetési törvény legfontosabb társadalmi és gazdasági hatásait és értékelni a költségvetési évet megelőző időszak gazdasági, költségvetési folyamatait. A 2009. évi törvényjavaslat általános indokolása az előző évinél is szűkebb információ tartalommal ismerteti a Kormány gazdaságpolitikájának fő vonásait, valamint az államháztartás középtávú céljait és kereteit. Az államháztartási egyensúly fenntarthatóságát biztosító, a gazdasági növekedést élénkítő, az adóterheket mérséklő, valamint a foglalkoztatást ösztönző intézkedések, változások 2009. évre, illetve a középtávú költségvetési tervezés időszakára érvényes gazdasági hatásainak számszerű, összefoglaló bemutatása a törvényjavaslatban nem szerepel. Az Áht. 115. -a szerint az államháztartás mérlegeinek a költségvetés előterjesztésekor a vonatkozó év és az előző év várható, valamint az azt megelőző év tényadatait kell tartalmaznia. A törvényjavaslat fő kötetében a 2008. évi várható előirányzatok nem szerepelnek, az előző évekhez hasonlóan csak a 2008-ra elfogadott előirányzatokat tartalmazza, amelyből azonban nem állapítható meg a tervezés alapját képező várható érték. Az Áht. 124. (2) bekezdésének b) pontjában foglalt felhatalmazás ellenére mindez ideig nem szabályozta a Kormány a költségvetéskor bemutatandó mellékletek, kimutatások részletes adattartalmát. Így a költségvetési dokumentum szerkezete, tartalma továbbra sem meghatározott, a prezentáció az évek során kialakított gyakorlat alapján került összeállításra. A törvényjavaslat normaszövege így az előző évekhez hasonlóan tartalmaz végrehajtási szintű, technikai lebonyolítási szabályokat is (pl. a 4. (4) bekezdésében meghatározott adatkezelési előírást, a 30. -ban a normatív, illetve egyéb támogatások igénylését az államháztartáson kívüli szervek esetében, a 80. -ban az üzemben tartási díjhoz kapcsolódó rendelkezéseket). Hasonló súlyú szabályok a törvényi mellékletekben, illetve külön törvényekben, rendeletekben jelennek meg, így ez a gyakorlat a normaszöveg átláthatóságát rontja. Az Áht. 35. -ának (2) bekezdése a maastrichti elsődleges egyenleg többletéhez köti az éves költségvetési törvényjavaslat Országgyűlés elé való terjesztését. Ezen túl az Áht. 116. -ának (1) bekezdése szerint az Országgyűlés részére az állami költségvetés tárgyalásakor tájékoztatásul be kell mutatni az államháztartás alrendszerei költségvetési egyenlegének összefüggését és kapcsolatát a kormányzati szektor hiányával (maastrichti deficitmutató), illetve az elsődleges egyenlegmutatóval (maastrichti elsődleges egyenlegmutató). A törvényjavaslat összefoglalóan bemutatja a kormányzati szektor és az ál- 16
VÉLEMÉNY A T/6571. SZÁMÚ KÖLTSÉGVETÉSI TÖRVÉNYJAVASLATRÓL lamháztartási alrendszerek tervezett hiányát, valamint a kormányzati szektor elsődleges egyenlegét (+1,4%), illetve a kamatkiadásokat a GDP%-ában. A stabilitási tartalék, illetve a zárolt fejezeti egyensúlyi tartalék felhasználásának törvényjavaslatban szereplő szabályozása nehezen értelmezhető, a felhasználási feltételek nem eléggé konkrétak. E mellett véleményünk szerint a zárolt fejezeti egyensúlyi tartalék nem minősíthető tartaléknak, mivel ennek támogatási fedezetét a törvényjavaslat nem biztosítja. A zárolt fejezeti egyensúlyi tartalék fejezeteknél való szerepeltetése mivel az nem jelenik meg a kiadási főösszegben rontja az áttekinthetőséget. A törvényjavaslat 50. -ának (3) bekezdésében a stabilitási tartalék felhasználásáról rendelkezik, felhatalmazza a Kormányt, hogy a költségvetési és gazdasági folyamatok függvényében döntsön a stabilitási tartalék felhasználásáról. A döntéshozatalt a törvényjavaslat nem köti semmiféle konkrét mérőszámhoz, mutatóhoz vagy egyéb objektív feltételhez, azaz szándékot, irányultságot nem fejez ki, így ezzel a felhatalmazással a Kormány tág keretek között dönthet a felhasználásról. A törvényjavaslat ugyanezen paragrafusának (4) bekezdés b) pontjában a főbb adó- és járulék-bevételi előirányzatok megfogalmazás szerepel, ezen meghatározás azonban nem jelöli ki egyértelműen a számításba veendő adatok körét. Hasonló nehézség adódik a paragrafus (5) bekezdésében szereplő különösen a gazdaság fehéredési folyamata miatti feltétel számszerűsítésével, illetve az államháztartás egyensúlyi helyzetének javulása kritérium viszonyítási pontjának meghatározatlanságával kapcsolatban is. A törvényjavaslat szerint a zárolt fejezeti egyensúlyi tartalék összegét (75,6 Mrd Ft) fejezetenként a 18. sz. melléklet tartalmazza. Az itt bemutatott összegek a törvényjavaslat 1. sz. mellékletében, az érintett fejezetek mindösszesen kiadás és támogatás oszlopaiban is fel vannak tüntetve, ugyanakkor az Országgyűlés számára jóváhagyásra javasolt 1. és 2. sz. törvényi melléklet kiadási főösszegei ezeket a kiadási tételeket nem tartalmazzák. A zárolt fejezeti egyensúlyi tartalék ebben a formában történő megjelenítése zavaró, nehezíti az átláthatóságot. Jelen szabályozási formájában a zárolt fejezeti egyensúlyi tartalék csak egyfajta kiadási ígérvény, amely bizonyos a javasolt szabályok alapján nehezen számszerűsíthető feltételek teljesülése esetén realizálódhat. 3. AZ ÁLLAMI KÖLTSÉGVETÉS ELŐIRÁNYZATAI A középtávú gazdaságpolitikai célkitűzéseket, a megvalósulásukat szolgáló intézkedéseket és ezek kereteit meghatározó makropályát először a 2006. decemberi konvergencia program tartalmazta, amelynek aktualizált változata 2007 novemberében készült el. A pénzügyi válság következtében előtérbe került az állami költségvetés hiányát és lejáró adósságait finanszírozó források pénzpiaci érzékenysége. Így a 2009. évi átdolgozott költségvetési törvényjavaslatban fokozottabban jelentkezik a konvergencia programnak megfelelően az államháztartás tartós egyensúlyának megteremtésére irányuló gazdaságpolitikai törekvés. 17
VÉLEMÉNY A T/6571. SZÁMÚ KÖLTSÉGVETÉSI TÖRVÉNYJAVASLATRÓL A 2009-2012-es tervezési időszak költségvetési politikáját alapvetően a visszavont költségvetési javaslat esetében is az államháztartás hiányának csökkentésére irányuló szándék határozta meg. Ezzel összefüggésben került sor egyes előirányzatoknál a kiadások csökkentésére, míg más előirányzatok esetében azok növelésére, melyben szerepet játszottak a 2009. évi költségvetés tervezését befolyásoló összetett és ellentétes irányba ható tényezők determinációi is. A determinációk elsősorban az adósságszolgálattal kapcsolatos 1173,8 Mrd Ft-os kiadások továbbra is növekvő tendenciájából (2008-ról 2009-re az előirányzat növekedés 63 Mrd Ft), a garancia és hozzájárulás a társadalombiztosítási ellátásokhoz 917,9 Mrd Ft-os, a hozzájárulás az EU költségvetéséhez 226 Mrd Ft-os, az EU-források társfinanszírozása 183 Mrd Ft-os előirányzat-tervezetek alakulásából adódnak. A költségvetési törvényjavaslatban a 2009. évi költségvetés tervezett elsődleges egyenlege szufficitet mutat, mind a központi költségvetés, mind az államháztartás szintjén. A szufficit összege a visszavont költségvetési javaslathoz képest a központi költségvetésben 31%-kal, az államháztartásban 55,8%-kal magasabb. Mrd Ft 10000 9000 8000 7000 6000 5000 4000 A központi költségvetés bevételeinek és kiadásainak alakulása 5826,8 központi költségvetés bevételi főösszege központi költségvetés kiadási főösszege 4357,2 5670,6 4938,2 6237,6 5333,1 7004,5 6456,7 8510,8 6549,2 8498,1 7100 9017,1 7899,5 9231,3 8457,9 3000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008* 2009** * előirányzat ** javaslat megjegyzés: 2008-2009-ben szerkezeti változás miatt a helyi önkormányzatoknak átengedett személyi jövedelemadó bruttó módon szerepel A világgazdaságban a 2007. évben kezdődött globális pénzpiaci problémák és inflációt gerjesztő folyamatok a 2008. év során egyre erőteljesebbé váltak és a 2009. évi költségvetési tervezés időszakában globális pénzügyi válsággá szélesedtek. A válság elhúzódása és a reálgazdaságra gyakorolt negatív hatása meghatározza az EU és a magyar gazdasági fejlődés lehetőségeit, valamint a 2007. novemberi konvergencia programban szereplő makrogazdasági célok teljesülését, továbbá jelentős a benyújtott törvényjavaslatnál az ÁSZ FEMI makrogazdasági tanulmányában foglaltakra is utalva markánsabb kockázati tényezőként lehet jelen a 2009. év és a további évek gazdasági növekedésének alakulásában. 18
VÉLEMÉNY A T/6571. SZÁMÚ KÖLTSÉGVETÉSI TÖRVÉNYJAVASLATRÓL A PM a konvergencia program végrehajtásáról szóló 2008. évi első (áprilisi) uniós jelentésében a 2008-2009. évekre vonatkozóan már figyelembe vette az akkor még nem válság méretű pénzpiaci problémák hatását. A pénzügyi válság európai térséget érintő elmélyülése és a hazai pénzügyi szektorra is kiterjedő közvetlen hatása a forint árfolyam gyengülése, a devizahitelezés és az állampapírpiacon jelentkező nehézségek következtében a 2008. szeptember 29-én benyújtott 2009. évi költségvetési törvényjavaslat visszavonásra került. Ezzel egyidejűleg a költségvetési törvényjavaslatot átdolgozták és az annak kereteit jelentő makrogazdasági mutatókat aktualizálták. A mutatók értékei eltérnek a 2007. novemberi konvergencia programba foglalt makrogazdasági adatoktól és lényegesen lassúbb növekedést jelentő makropályát írnak le. Makrogazdasági mutatók 2008-2009. évekre Megnevezés 2009. évi átdolgozott költségvetési törvényjavaslat szerint 2009. évi eredeti költségvetési törvényjavaslat szerint 2008. évi első jelentés az EKSZ 104(7) alapján Konvergencia program (2007. november) 2008. évi várható 2009. évi prognózis 2008. évi várható 2009. évi prognózis 2008. évi várható 2009. évi prognózis 2008. évi prognózisa 2009. évi prognózisa GDP 1,8 1,2 2,4 3,0 2,4 3,4 2,8 4,0 Infláció 6,4 3,9 6,5 4,3 5,9 3,6 4,8 3,0 Háztartások fogyasztási kiadása 1,1 0,2 1,2 2,2 1,3 1,6 1,2 1,9 Közösségi fogyasztási kiadás -0,9 0,6-2,6 0,8-3,2 0,4-2,8 0,4 Bruttó állóeszközfelhalmozás 1,0 4,0 2,0 6,0 4,0 7,2 4,2 7,4 Export 7,6 4,1 9,5 8,0 11,5 10,8 12,9 11,8 Import 8,1 4,1 8,9 7,6 10,0 10,2 11,1 11,0 Államháztartás ESA '95 szerinti hiánya a GDP %-ában -3,4-2,9-3,8-3,2-4,0-3,2-4,0-3,2 A törvényjavaslati makropálya megvalósulását számos kockázati tényező befolyásolhatja. Ezek közül elsőként a tervezés kockázatát szükséges kiemelni, mivel az általános indokolás szerint a pénzügyi válságnak a pénzpiacokra, a nemzetközi kereskedelmi folyamatokra vonatkozó rövid- és középtávú következményei jelenleg pontosan még nem mérhetőek fel. Ennek alapján a törvényjavaslatban már a mérsékelt ütemű kivitelbővülés jelenik meg, azonban a kedvezőtlen exportpiaci hatások következtében a makropálya szerinti exportnövekedési ütem továbbra is kockázatot hordoz, ami kihatással lehet az importigény és a gazdasági növekedés alakulására is. Az export alakulásával összefüggésben kockázati tényezőt jelent az ipari termelés növekedési ütemének további csökkenése (2008. I-VIII. havi átlag 3,6%). 19
VÉLEMÉNY A T/6571. SZÁMÚ KÖLTSÉGVETÉSI TÖRVÉNYJAVASLATRÓL A 2008. évben várható 1%-os bruttó állóeszköz-felhalmozás növekedés és a reálgazdasági folyamatok tendenciája alapján e mutató 2009. évi 4%-os növekedését kockázat terheli, tekintettel arra, hogy a hitelválság kiterjedése miatt visszaesnek a vállalati hitelek és a vállalati beruházások. A lakossági fogyasztás 2009. évre prognosztizált növekedése az energia árak, a pénzpiaci válság által kiváltott lakossági hitelezési terhek emelkedése következtében, valamint a foglalkoztatottság csökkenésével és a reálbérek stagnálásával összefüggésben szerény mértékű (0,3%-os). A 2009. évre prognosztizált infláció a korábbi 4,3%-ról 3,9%-ra mérséklődő növekedése a törvényjavaslat általános indokolása szerint az általános recesszió deflációs hatásának és a hazai folyamatok gyengén bővülő kereslet, egyes árucsoportok drágulásának mérséklődése, illetve csökkenése feltételezésén alapul. A piaci tényezők önmagukban nem jelentenek kellő alapot a 2009. évi inflációs prognózis bekövetkezésére nézve. Az inflációs cél teljesülését elősegítő esetleges monetáris és fiskális intézkedésekre azonban nem tér ki az általános indokolás. A 2009. évi infláció alakulását a 2008. évi fogyasztói áremelkedések áthúzódó hatásai is mint például a novemberi 1-jei gázáremelkedés befolyásolhatják. Mindezen tényezőket figyelembe véve a 2009. évre tervezett infláció betartása kockázatot hordoz. A kockázati tényezőkre figyelemmel, kiemelt jelentőségű és ennek ellenére továbbra is késik a költségvetési biztonságot garantáló közpénzügyi fegyelem teljes körű szabályrendszerének megalkotása, és az ezt garantáló intézmények kiépítése. A költségvetési politika egyik törekvése a konvergencia programban vállalt maastrichti kritériumok teljesítése. Az államháztartás GDP %-ában kifejezett ESA 95 szerinti hiánymutatójának paramétereit a 2009. évet és azt követő éveket érintően a konvergencia program eddigi aktualizálásai során nem módosították. Az eddigi teljesítések a programban rögzített értékek alatt valósultak meg. Az államháztartás eredményszemléletű, a GDP %-ában kifejezett hiánymutatójának 2008. évi várható értéke a 2007. novemberi konvergencia programban szereplő 4%-hoz viszonyítva 2008 júliusában 3,8%-ra módosult. Az újabb, 0,4%-pontos csökkenés az átdolgozott költségvetést megalapozó makropálya aktualizálásához kapcsolódik, amely szerint a hiánymutató 2008. évi várható értéke 3,4%. Az államháztartás GDP %-ában kifejezett eredményszemléletű hiánymutatójának 2009. évre prognosztizált értéke 2,9%, ami 0,3%- ponttal kisebb a 2007. novemberi konvergencia program szerinti 3,2%-tól. A mutató teljesülésének kockázatai a GDP növekedésének kockázati tényezőivel függenek össze. A 2009. évi költségvetési törvényjavaslat szerint a központi költségvetés bruttó adósságának tervezett összege a 2009. évre (17 497,8 Mrd Ft) 1,4%-kal alacsonyabb a visszavont javaslatban szereplő összegnél. A GDP-hez viszonyított aránya 61,4%, ami a korábbi állapothoz képest 0,4%-os növekedést jelent. 20