BGF KKFK Elektronikus Könyvtár Az elektronikus könyvtár teljes szövegű dokumentumokat tartalmaz biztosítva a szabad Információ-hozzáférést. A szerzői és egyéb jogok a dokumentum szerzőjét/tulajdonosát illeti. Az elektronikus könyvtár dokumentumai szabadon felhasználhatók változtatások nélkül a forrásra való megfelelő hivatkozással, de csak saját célra nem kereskedelmi jellegű alkalmazásokhoz Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR Nemzetközi kommunikáció szak Levelező tagozat Európai Üzleti tanulmányok szakirány AZ EURÓPAI UNIÓ TURIZMUSBAN BETÖLTÖTT SZEREPE Készítette: Ambrus Réka Budapest, 2004
Tartalom TARTALOM... 2 BEVEZETÉS... 4 1.1 A SZAKDOLGOZAT TARTALMI RÉSZE... 5 2 A TURIZMUS HELYE AZ EURÓPAI UNIÓBAN... 5 2.1 A TURIZMUS HELYE ÉS SZEREPE AZ EURÓPAI UNIÓ GAZDASÁGÁBAN... 6 3 A TURIZMUS, MINT KÖZÖSSÉGI TEVÉKENYSÉG... 9 3.1 ELŐZMÉNYEK... 10 3.2 AZ EURÓPAI UNIÓ KÖZVETLEN INTÉZKEDÉSEI A TURIZMUS ÉRDEKÉBEN... 14 3.2.1 Az Unió turizmusára vonatkozó ismeretek elmélyítése és terjesztése... 14 3.2.2 A turisztikai szezon meghosszabbításának lehetőségeit célzó információcsere... 17 3.2.3 Transznacionális programok... 17 3.2.4 A turisták, mint fogyasztók... 18 3.2.5 Kulturális turizmus...18 3.2.6 A turizmus és a környezet... 19 3.2.7 Rurális turizmus... 19 3.2.8 Szociális turizmus... 19 3.2.9 Ifjúsági turizmus... 20 3.2.10 Oktatás és szakképzés... 20 3.2.11 Promóció harmadik országokban... 21 3.2.12 Az együttműködés és a konzultáció javítása a turizmus érdekében... 22 3.3 KÖZVETETT UNIÓS INTÉZKEDÉSEK A TURIZMUS ÉRDEKÉBEN... 22 3.3.1 Az egységes belső piac akadályainak lebontása... 23 3.3.1.1 A turisták szabad mozgása... 23 3.3.1.2 A technikai és jogi korlátok lebontása... 24 3.3.1.3 Az adójellegű korlátok lebontása... 25 3.3.2 A fogyasztóvédelmi politika turisztikai vonatkozásai... 27 3.3.2.1 Egészségügyi és fizikai biztonság... 27 3.3.2.2 Gazdasági és jogi érdekek...28 3.3.2.2.1 Csomagtúrákra vonatkozó Közösségi irányelv... 29 3.3.2.2.2 Timeshare-üdülések... 30 3.3.2.2.3 Távolsági értékesítés... 30 3.3.3 A vállalkozási versenypolitika... 31 3.3.4 A turisztikai tevékenység fejlesztése a szociális és oktatási politika révén... 35 3.3.5 Az Unió turisztikai hatásokkal rendelkező célirányos kezdeményezései... 37 3.3.5.1 Strukturális Alapok... 38 3.3.5.2 Kohéziós Alap... 40 2
3.3.5.3 További EU programok turisztikai vonásai... 41 3.3.6 Infrastruktúra és telekommunikáció... 44 3.3.7 Kultúra és örökségvédelem... 48 4 EURÓPÁBA TARTÓ MAGYAR TURIZMUS: A MAGYAR HELYZET ÉS KILÁTÁSOK49 4.1 MAGYARORSZÁG SZEREPE A NEMZETKÖZI TURIZMUSBAN... 50 4.2 A TURIZMUS MEGÍTÉLÉSE MAGYARORSZÁGON... 52 4.3 A TURIZMUS HELYE AZ NEMZETI FEJLESZTÉSI TERVBEN... 53 4.4 A GAZDASÁGI VERSENYKÉPESSÉG OPERATÍV PROGRAM TURIZMUST ÉRINTŐ INTÉZKEDÉSEI.56 4.5 A REGIONÁLIS OPERATÍV PROGRAM TURISZTIKAI CÉLKITŰZÉSEI... 58 4.6 AZ EURÓPAI UNIÓS CSATLAKOZÁS HATÁSA A MAGYAR TURISZTIKAI ÁGAZATRA... 61 ÖSSZEFOGLALÁS... 64 MELLÉKLET... 66 TÁBLÁZATOK JEGYZÉKE... 67 IRODALOMJEGYZÉK... 69 3
Bevezetés Dolgozatom témája az Európai Unió turizmusban betöltött szerepe. Témaválasztásom azért esett erre a területre, mert az idegenforgalom igen jelentős ágazat az Európai Unióban, illetve Magyarországon is. Gazdasági és kulturális jelentősége ellenére az Unióban és hazánkban is kevés szó esik arról, hogy milyen szabályozásokkal lehetne javítani az ágazat fenntartható fejlődését. Diplomamunkám elsődleges célja, hogy bemutassam, az Európai Unió a turizmus területén milyen szabályozási rendszert vezetett be, mely kérdések várnak még megoldásra, és ezek alapján az uniós csatlakozás milyen változtatásokat kíván meg Magyarországtól ezen a területen. A turizmus a 20. század második felében egyre több ember számára elérhetővé vált. Növekedése az idegenforgalmat számos országban a gazdaság jelentős szektorává tette. A mérhető gazdasági haszon mellett legalább ugyanilyen jelentős a turizmus hatása az abban részt vevő emberek életére, kultúrájának, látókörének tágulására is. Mivel a turizmus és a vendéglátás, vagy ahogy az unióban nevezik: a HORECA 1 ágazat sok esetben nehezen definiálható fogalmak, ezért az unió sem tudott megvalósítani egy kifejezetten az ágazatra szabott, valamennyi aspektusát felölelő szabályozási rendszert. Ennek megfelelően nem létezik sem közös, sem pedig közösségi turizmuspolitika. Ez azt jelenti, hogy az uniós szabályok, intézkedések meghatározásakor az unió a turizmus szempontjait nem tartja közvetlenül szem előtt. Mégis mivel az ágazat az élet sok területét érinti, ezért nagyon sok olyan szabályozás is érinti a turizmus alrendszereit, amelyet eredetileg más megközelítésből dolgoztak ki. Egységes európai szintű turizmuspolitika hiányában az idegenforgalmi ágazat szabályozása tagországonként eltérő. A turizmus nemzetgazdasági súlyából, a kormányok fejlesztési stratégiai elképzeléseiből, illetve az egyes tagországok 4
fejlettségi szintjéből és hagyományaiból adódóan a tagállamok különböző elképzelésekkel rendelkeznek az idegenforgalom szabályozásával kapcsolatban. Így a magyar közigazgatás számára tehát nincs egységes, másolható recept. 1.1 A szakdolgozat tartalmi része Ha arra a kérdésre keressük a választ, hogy az uniós csatlakozás konkrétan milyen változást hoz a turizmus területén, akkor a közösségi politikák mentén haladva kell elvégeznünk az elemzést. Mindezt figyelembe véve dolgozatomban ismertetem az Unió közvetlen és közvetett intézkedéseit a turizmus érdekében, bemutatom a turizmus gazdaságra gyakorolt pozitív hatásait. Megpróbálok arra a kérdésre válasz adni, vajon a tagállamok egy része miért nem támogatja az Unió nagyobb mértékű szerepvállalását a turizmus szabályozására vonatkozóan. Végül ismertetem, hogy hazánk turizmusára milyen hatást gyakorol az uniós csatlakozás, és Magyarország mit tesz a turizmus fejlesztése érdekében. 2 A turizmus helye az Európai Unióban A statisztikák alapján Európa a világ turizmusának központja. Az évezred első éveiben a nemzetközi turizmus évi 460 milliárd dolláros forgalmának körülbelül a felét Európa bonyolítja. A turistaérkezések számát tekintve az évi 58% körüli részesedésével az európai kontinens abszolút világelső, bár évenként folyamatosan veszít részesedéséből, de az előny még így is meghatározó és tartható lesz a következő évtizedben. Ugyanakkor a koncentráció Európán belül is megfigyelhető: kontinensünk turisztikai forgalmának 85%-a az EU tagállamaiban bonyolódik le, s az unió bővítésével ez az arány tovább nő. Az idegenforgalom szerepe különösen Franciaországban és a Földközi-tenger partján fekvő országokban kiemelkedő. 1 A rövidítés jelentése: Hotels, Restaurats, Cafés 5
1. Táblázat: A nemzetközi turizmusból származó bevételek Annak ellenére, hogy a turizmus sohasem részesült az Európai Unióban olyan megkülönböztetett figyelemben, mint például a mezőgazdaság vagy az iparfejlesztés, a közösség egyik kiemelkedő fontosságú ágazatának számít. 2.1 A turizmus helye és szerepe az Európai Unió gazdaságában A turizmus gazdasági hatásai az Európai unióban igen jelentősek. A WTO adatai szerint a világturizmus 2001. évi 462 milliárd dolláros forgalmának kb. a felét Európa bonyolította. Az EU Bizottságának kimutatása alapján az Unió országaiban közvetlenül 8 millióan, közvetetten pedig csaknem 20 millióan dolgoznak a turizmus területén. 2002-ben az európai kontinensen vették számba a nemzetközi turistaérkezések 57%-át, s itt realizálták a nemzetközi turizmusból származó bevételek közel felét. A világ tíz legnépszerűbb turisztikai fogadóhelyéből 5 az Európai Unió tagja. (2. táblázat) 2. Táblázat: A legnépszerűbb turisztikai fogadóhelyek Az elmúlt években felerősödő nemzetközi terrorizmus jelensége természetesen közvetlenül hat a világ idegenforgalmának alakulására, de az EU által fémjelzett biztonsági övezet bővülésével a közeljövőben az európai piac további felértékelődése várható. 6
3. Táblázat: A turizmus szerepe a nemzetgazdaságban Egységes európai szintű turizmuspolitika hiányában az idegenforgalmi ágazat szabályozása tagországonként eltérő. A turizmus nemzetgazdasági súlyából, a kormányok fejlesztési stratégiai elképzeléseiből, illetve az egyes tagországok fejlettségi szintjéből és hagyományaiból adódóan a tagállamok különböző elképzelésekkel rendelkeznek az idegenforgalom szabályozásával kapcsolatban. A tagállamok közel felében egyáltalán nincs a turizmust szabályozó átfogó jogszabály, míg a többiben különböző kerettörvények rendelkeznek a turizmus fejlesztésének, állami támogatásának módjáról. A turizmus szerepének megítélése alapján az Európai Unió tagországai négy nagyobb csoportra oszthatók: 1. Főleg küldő országok: Küldő országként 4 közösségi tagállam a meghatározó. Ezek: Németország, Franciaország, Írország, Spanyolország. Az ebbe a csoportba tartozó tagállamok többnyire ellenzik a turizmus európai szinten történő közvetlen szabályozását. Az Európai Unió legfejlettebb tagországai sorolhatók ide, általában nettó befizetők, így a fejlesztési forrásokból kevésbé vagy egyáltalán nem részesednek. Elsősorban az Egyesült Királyság, Németország, és a Benelux-államok tartoznak ebbe az országcsoportba. Küldő országok lévén, piacaikon hatalmas utazásszervező cégek alakultak ki, amelyek tevékenységükkel meghatározhatják az egyes fogadó térségek turizmusának alakulását. Egy Thomas Cook vagy TUI méretű utazásszervező nagymértékben képes befolyásolni egy ország vendégforgalmát. Így ők uralják a piacot, nem szívesen vennék tehát a kötöttségeket, amelyeket egy erőteljesebb EUszabályozás róna rájuk. 7
2. Fő fogadó országok: A mediterrán térség országai az unió kompetenciájának és tevékenységének fokozását szorgalmazzák a turizmus területén. A tagállamok e csoportja kevésbé fejlett, és általában turistafogadó térségek. Infrastrukturális lemaradásuk pótlásához, elmaradott régióik és a turisztikai szektor fejlesztéséhez, valamint versenyképességük növeléséhez forrásokra van szükségük. Az uniós források e célokra a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap keretében állnak rendelkezésre. A csoport tagjai abban érdekeltek, hogy az említett alapokból, kifejezetten a turizmusra célzott módon, több támogatást kapjanak. A turizmusfejlesztést illetően így Spanyolországnak és Portugáliának hasonló érdekei vannak, illetve lehetnek, mint Magyarországnak. 3. Küldő és egyben fogadóhelyek: Az egyszerre jelentős számú turistát fogadó és küldő országok ingáznak a másik két országcsoport álláspontja között. Elsősorban Franciaország és Ausztria sorolható ide. A francia turisták elsősorban Nagy-Britanniát, Olaszországot, Görögországot és Spanyolországot kedvelik. Ugyanakkor Franciaország a világ három leglátogatottabb célállomása között található. Ausztriában a német turisták meghatározó szereplői a befelé irányuló forgalomnak, annak 2/3-át alkotják. Az osztrákok 55%-a külföldi úti célt keres üdülései során, elsősorban a mediterrán tengerparti országokat kedvelik. 4. Sajátos tömböt alkotó skandináv államok: Skandináviában hagyományosan az egymás közötti utazások kerülnek előtérbe. A három északi EU-tagot vizsgálva a legnépesebb svédek utazási kedve egyben a legélénkebb, akik Dániában és Finnországban egyformán az első számú beutazók. Svédországban az idegenforgalom jellegzetesen a hazai belső igény kielégítésére épít. Öt turistából négy bizonyosan belföldi, vagy skandináv eredetű vendég. Dánia minden második látogatója szintén északról érkező svéd, vagy norvég, és ők is oda látogatnak a legszívesebben. Finnországban az uniós államok többségével szemben meghatározó szerephez jut a határon belüli turizmus, és háromszor annyi rezidens foglal szállást, mint külföldi. Svédországgal hagyományosan erős mindenféle kapcsolat, így az idegenforgalom is. Az utazók egy negyede az északi országból származik. 8
3 A Turizmus, mint közösségi tevékenység Az 1960-70-es évek dinamikus fejlődése alapján a Közösség vezetőiben az a szemlélet uralkodott, hogy a turizmus egy olyan sikerágazat, ahol nincs szükség központi szabályozó tevékenységre, mivel a nemzeti, illetve regionális szinten szervezett turizmus spontán fejlődése is eredményesnek tekinthető. Csak a 80-as évek közepe táján vált világossá, hogy az ágazatnak vannak specifikus igényei és problémái, amelyek közösségi szintű megoldásokat igényelnek. A jellemző problémák, kérdések közül az alábbiak emelhetők ki: A turizmus továbbra is nő, ami Európában sok helyen már a túlzsúfoltsággal járó problémákat hozza felszínre. Ugyanakkor a turizmusban is megfigyelhetők a világgazdaság egészére jellemző globalizációs tendenciák: a verseny világméretűvé válása, a fogyasztói igények kiegyenlítődése, a különlegességek felértékelődése. Mindezek előtérbe helyezik a kínálat minőségi szempontjait. A turizmus technikai akadályai, például a határformalitások, az eltérő szabványok, előírások, adókulcsok, jogszabályok, utasvédelmi rendeletek, szállodai besorolási rendszerek is megnehezítik az ágazat dinamikus fejlődését. A turizmus, jellegéből adódóan, szezonálisan erősen ingadozó munkaerő szükséglettel rendelkezik. A stabil foglalkoztatás lehetőségének hiányában a szakmának viszonylag csekély a vonzereje a magasabb végzettségűek számára, ami végső soron minőségi problémákat is okozhat. A turisztikai ágazatban a kis- és középvállalatok a meghatározóak. Ez számos probléma forrása: nem aknázhatók ki a méretgazdaságossági előnyök, nehezebben vezethetők be a technológiai újítások, a modern management- és marketingismeretek, körülményesebben lehet kockázatitőke-forrásokhoz jutni, és általában kisebb az ilyen vállalkozások alkuereje a gazdaságban. Az utóbbi évtizedekben világossá vált, hogy a tömegturizmus ugyanúgy képes környezetromboló hatást kifejteni, mint egyes ipari tevékenységek. Ma már nyilvánvalóak a turisták által okozott károk a természetes vizekben, a növényzetben, a levegőben, de az épített környezetben is. Éppen ezért néhány éve előtérbe kerültek azok a kutatások, amelyek a fenntartható turizmusfejlesztés megvalósításának lehetőségeire és módszereire irányulnak. 9
Mindezek a problémák tehát ráirányították a Közösség apparátusának figyelmét a turizmusra is, és az utóbbi években számos olyan intézkedés született, amely közvetlenül vagy közvetett módon érinti az Európai Unió turizmusát, illetve annak fejlődési lehetőségeit. 3.1 Előzmények Tekintettel a turizmus kiemelkedő gazdasági, társadalmi és kulturális jelentőségére az Európai Közösség életében, első megközelítésben meglepőnek nevezhetjük, hogy milyen kevés figyelmet szenteltek az ágazatnak kezdetben az integráció tagállamai. Annak ellenére, hogy az alapító hatok közül két nagy ország is Franciaország és Olaszország egyértelmű haszonélvezője volt az ágazatnak, a Római Szerződés aláírásától számítva mintegy 25 év telik el az első, turizmust érintő közösségi intézkedések meghozataláig. A turizmus közösségi szintre emeléséhez egyértelműen hiányzott a politikai akarat. 2 Ebben nemcsak az ágazat alábecsültsége játszott szerepet, hanem az is, hogy a kérdést behálózták a Közösség problémái: az illetékességi és hatalommegosztási konfliktusok a tagországok és a Közösség vezető szervei között. Emellett komoly nehézségeket vetített előre az a felismerés, hogy a turizmus összekapcsolódik olyan kulcskérdésekkel, mint a közlekedés fejlesztése, a regionális politika, a helyzetváltoztatás és a vállalkozás szabadsága, illetve a környezetvédelem. Az első átfogó turizmuspolitikai jellegű állásfoglalásra így egészen 1982-ig kellett várni, amikor a Bizottság megalkotta a Kezdeti irányelvek egy közösségi politikáról a turizmus területén 3 című dokumentumot. Az írás meghatározta a turizmuspolitika fejlesztésének és megvalósításának fő kérdéseit és problémáit. A dokumentum 3 fő témakörre épül 4 : Turizmuspolitika: a turisták szabad mozgásának biztosítása, biztonságuk védelme, a turizmusban dolgozók munkavállalási körülményeinek javítása, a közlekedési és regionális politika a turizmusra gyakorolt hatásainak vizsgálata, 2 1993 Robinson 3 COM (82) 235 final 4 Jancsik András: Az Európai Unió turizmusa, Veszprémi Egyetem, Veszprém 2002 alapján 10
összehangolt fejlesztési lehetőségek kiaknázása, a természeti és kulturális javak védelme. A Közösség szerepének körvonalazása: leszögezték, hogy a turizmus fejlesztésének irányítása alapvetően nemzeti keretek közt kell, hogy maradjon, ugyanakkor szükség van bizonyos közös szabályok kialakítására, és koordinációra. A turizmussal kapcsolatos közvetlen közösségi prioritások: gyakorlatias jellegű igények megfogalmazása: az európai turizmus erőteljes szezonalitásának mérséklése, a turizmus alternatív formáinak fejlesztése. Közösségi turizmuspolitika hiányában csak az 1990-es évek elejére születtek meg az első olyan intézkedések, amelyek a közösség szintjén igyekeztek kezelni a turizmus aktuális és hosszú távú kérdéseit. Az Európai Tanács az 1990-es évet az európai turizmus évének nyilvánította 5, amivel ráirányította a figyelmet az európai kontinensnek a turizmusban betöltött szerepére. A Maastrichti Szerződés 3. cikkelye 6 első ízben ismeri el, hogy az Unió tevékenysége a turizmusra is ki kell, hogy terjedjen. Ekkor született meg az első Közösségi Akcióterv 7 a turizmus támogatására, melyet 1993-95 között valósítottak meg. Az Akcióterv tekinthető az első valódi közösségi programnak a turizmus érdekében, amennyiben már nemcsak irányelveket és általános szándékokat, hanem konkrét célkitűzéseket és feladatokat is tartalmaz, illetve mindezt közösségi forrásokkal támogatja. A hároméves program feladatai között szerepelt az a célkitűzés, hogy javítsák a turisztikai szektorral kapcsolatos ismereteket, s összehangolják a tagországok idegenforgalommal kapcsolatos intézkedéseit. Az akciótervben konkrétan szerepelt a szünidők széthúzására tett javaslat, amely az idegenforgalmi létesítmények jobb és 5 89/46/EC sz. döntés 6 1992 7 1993 92/42/EC sz. határozat 11
egyenletesebb kihasználtságát segítené elő. A sokféle igény kielégítése érdekében az Akcióterv külön foglalkozott az idegenforgalom olyan speciális ágaival, mint a kulturális turizmus, a falusi turizmus, a szociális-és az ifjúsági turizmus. 1995-ben megjelent a turizmus területéről szóló Zöld Könyv. 8 A Zöld Könyv kiemeli a turizmus jelentőségét, és hosszasan ecseteli az uniós szintű turizmuspolitika által generált hozzáadott értéket. A Zöld Könyv egyik fő érdeme, hogy megfogalmazza az Európai Unió szerepvállalásának lehetséges eseteit. Ennek során figyelembe veszi az Unió Bizottsága, a Gazdasági és Szociális Bizottság, illetve az Európai Parlament közötti egyetértés alapján az európai turizmus fejlesztésében kívánatosnak tartott fő irányokat. E prioritások a következők: a turizmus minőségének javítását célzó intézkedések támogatása, különös tekintettel a turisták igényeinek és szükségleteinek fejlődésére a turisztikai tevékenységek és termékek változatosságának növelése a turisztikai ipar versenyképességének javítása céljából a turizmus fenntartható és kiegyensúlyozott fejlődésének támogatása, a kulturális és környezeti vonatkozások figyelembevételével. Az 1995 novemberében elfogadott irányelv 9 intézkedett a statisztikai információk gyűjtéséről a turizmus területén. Az irányelv kötelezi a tagállamokat, hogy a turisztikai kereslet- és kínálat felmérését illetően intézkedjenek egy harmonizált adatszolgáltatás kidolgozásáról. A jogszabály átültetése a tagállamok belső jogrendszerébe jelenleg is folyamatban van, az adatok legtöbbször még mindig becsültek, nehezen összehasonlíthatóak. Spanyolország, Franciaország és Ausztria a turizmus nemzetgazdasági szerepének méréséhez már használja az úgynevezett szatellit számlarendszert. 1996-ban Brüsszelben elfogadták azt az Etikai Kódexet, amely koordinálja a szállodák és utazási irodák közötti viszonyt. 8 COM (95) 97 final 9 95/57/EC sz. döntés 12
Ezután Európai Bizottság a turizmus támogatására kidolgozta az első többéves program tervezetét, amely a Philoxenia 10 elnevezést kapta. A Philoxenia ugyanúgy az EK Szerződés 235. cikkelyén alapul, mint az első Akcióterv, tekintettel arra, hogy az elfogadásakor még nem lehetett tudni, bekerül-e a turizmus, mint önálló fejezet a Szerződésbe a Kormányközi Konferencián. A program kinyilvánított fő célja az európai turizmus minőségének és versenyképességének javítása volt a gazdasági növekedés és a foglalkoztatottság előmozdítása érdekében. Ezen általános célt négy konkrét célkitűzés megvalósításán keresztül kívánta elérni: A turizmusra vonatkozó ismeretek bővítése a turisztikai információforrások fejlesztése, a turizmuson kívüli információforrásokból való releváns adatok gyűjtése és a turizmust érintő közösségi intézkedések értékelésének megkönnyítése révén; A turizmus jogi és pénzügyi környezeti feltételeinek javítása, a tagállamok és vállalkozásaik kapcsolatainak fejlesztésén keresztül; Az európai turizmus minőségének javítása a fenntartható turizmusfejlesztés előmozdítása és a fejlesztés akadályainak elhárítása segítségével; A harmadik országokból érkező turisták számának növelése Európa, mint turisztikai célterület erőteljesebb hirdetésével. A Philoxenia programot a Bizottság négy éves időtartamra (1997-2000) fogadta el, összesen 25 millió ECU költségvetéssel (a projektek nagy részénél társfinanszírozóként bevonva az érdekelteket). Ennek ellenére a programnak nem sikerült elnyernie valamennyi tagország támogatását a Minisztertanácsban, így hosszas huzavona után Németország és az Egyesült Királyság ellenállásán gyakorlatilag megbukott (a Bizottság 2000 áprilisában visszavonta a javaslatot). Azóta többek között a Bizottság és igazgatóságainak átszervezése, illetve az EK Szerződés turisztikai fejezettel való kibővítésének kudarca miatt újabb bizottsági kezdeményezésű, átfogó turisztikai program elfogadására nem került sor. 10 COM (96) 168 final 13
2002 májusában az Európai Unió történelme során először fogadott el az Európai Tanács kifejezetten turizmussal foglalkozó határozatot. Az európai turizmus jövőjéért 11 címet viselő határozat célul tűzte ki a tagországok együttműködését a turisztikai ágazat szerepének növelése, és fenntartható fejlesztése érdekében. A dokumentum kiemelt szerepet szán a Turisztikai Tanácsadó Testületnek az ágazat közötti turisztikai célú együttműködés elmélyítésében. A szakbizottság fő feladata a turisztikai információk cseréje, illetve problémás kérdésekben egyeztetések lebonyolítása a tagállamok között. Csatlakozásunk óta Magyarország is résztvevője az üléseknek. 3.2 Az Európai Unió közvetlen intézkedései a turizmus érdekében Mint már korábban említettem az 1992-ben született Akcióterv a turizmus fejlesztésére a legjelentősebb közösségi dokumentum a turizmusra vonatkozóan. Az Akcióterv három általános célt tűzött ki a turizmus fejlesztése érdekében 12 : az európai turisztikai ágazatra vonatkozó ismeretek elmélyítése és terjesztése; speciális közösségi programok megvalósítása a turisztikai termékek és szolgáltatások változatosságának növelése, illetve minőségük javítása céljából; az együttműködés és a koordináció javítása az Európai Bizottságon belül, a tagállamok között, valamint más országokkal és szervezetekkel a harmonikus és következetes fejlesztés érdekében. A továbbiakban az Akcióterv konkrét célkitűzéseit, illetve az elért eredményeket foglalom össze. 13 3.2.1 Az Unió turizmusára vonatkozó ismeretek elmélyítése és terjesztése A turisztikai ágazat vállalkozásai számára a szakmai ismeretek, illetve az információk a piacok méretéről, jellemzőiről, összetételéről és fejlődéséről létfontosságúak a kínálkozó piaci lehetőségek megfelelő mértékű kiaknázása 11 2002/C 135/01 sz. határozat 12 Jancsik András: Az Európai Unió turizmusa, Veszprémi Egyetem 2002 alapján 13 A téma tagolásában az Akciótervet elfogadó 92/421/EEC számú minisztertanácsi döntés által meghatározott cselekvési területet vettem alapul. 14
tekintetében. Mivel azonban a turisztikai cégek többsége kis- és középvállalkozás, legtöbbjük számára megfizethetetlenek a költséges piackutatások. Ezért az Unió magára vállalta bizonyos információk gyűjtését, feldolgozását és eljuttatását az érintettekhez, különféle eszközöket alkalmazva. Statisztikák: Az Akcióterv egyik legfontosabb eredményeként létrejöttek egy egységes európai statisztikai rendszer megvalósításához szükséges jogi és technikai keretek. A Bizottság által felkért szakértők összeállítottak egy statisztikai módszertani kézikönyvet 14 a nemzeti statisztikák adatainak összehasonlíthatóvá tétele és az adatok értelmezésének megkönnyítése céljából. A tagállamokkal és a szakmai szövetségekkel való konzultációk alapján sor került a harmonizált statisztikai adatok európai szintű gyűjtésére vonatkozó irányelv kidolgozására, majd elfogadására 15. Az irányelv kötelezi a tagállamokat, hogy a turisztikai kereslet és kínálat felmérését illetően intézkedjenek egy harmonizált adatszolgáltatás kidolgozásáról. A jogszabály átültetése a tagállamok belső jogrendszerébe jelenleg is folyamatban van, az adatok legtöbbször még mindig becsültek, nehezen összehasonlíthatók. A turizmusstatisztikai irányelv elfogadása ösztönzőleg hatott a statisztikai módszerek és adatgyűjtés további fejlesztésére, számottevő eredményeket hozva: Folytatódott a módszertani kutatómunka a turizmus egyes speciális statisztikai vonatkozásai terén, melynek köszönhetően megszületett a beutazó turizmusra, illetve a kongresszusi és konferencia-turizmusra vonatkozó statisztikai kézikönyv. Sor került speciális szoftverek kifejlesztésére és az Internet-alapú adatáramlás megszervezésére is. Fontos lépések történtek az információszolgáltatás javítása terén is. Megkezdődött a havi és az éves turizmusstatisztikai adatok rendszeres közlése. 1995-re elkészült az európai turizmus folyamatainak és trendjeinek statisztikai adatokon nyugvó, mélyreható elemzése. Az Unió statisztikai intézménye, az Eurostat önálló éves és havi kiadványokat indított a turisztikai adatok közlésére. Tanulmányok: A Közösség az Akciótervben szorgalmazta különféle tanulmányok készítését, amivel több célt kívánt szolgálni: a turisztikai tevékenységre vonatkozó 14 Európai Bizottság 1999b 15 95/57/EC sz. intézkedés 15
ismeretek bővítését, a közösségi turizmuspolitika hatásainak feltárását, a turizmus új formáinak elemzését és a keresleti tendenciáknak megfelelő fejlesztési stratégiák kialakítását. Az Akcióterv által kezdeményezett kutatások eredményeképpen az alábbi tanulmányok készültek el: Ki kicsoda a turizmusban a turisztikai ágazat vállalkozásainak szánt kézikönyv, amely részletes információkat tartalmaz az Európai Unióban működő turisztikai szervezetekről, intézetekről, nemzetközi testületekről, szakmai szövetségekről. Gyakorlati útmutató a turizmust érintő közösségi intézkedésekről ugyancsak a vállalkozóknak szánt kiadvány, amely részletesen elemzi a Közösség politikáit, programjait és intézkedéseit, és bemutatja, hogy mindezek milyen lehetőségeket nyújtanak a vállalkozások számára. Tanulmány a turizmust érintő költségvetési és adópolitikákról alapvető fontosságú összehasonlító elemzés az Európai Unió országaiban érvényesülő jogszabályokról. Tegyük Európát elérhetőbbé tanulmány azon intézmények számára, amelyek fogyatékos emberek részére kívánnak turisztikai szolgáltatásokat nyújtani. Tanulmány az üzleti és konferencia-turizmusról a tanulmány célja az üzleti és konferencia-turizmus keresletének és kínálatának mennyiségi, illetve minőségi elemzése. Tanulmány a szállodai túlfoglalásokról az európai turizmust rendszeresen sújtó és a turisták érdekeit súlyosan sértő jelenség okainak és megnyilvánulásainak feltárását célzó tanulmány, a kezelési módszerekre tett javaslatokkal. Egyéb intézkedések a turizmus jobb megismerése érdekében: Az utóbbi években széleskörű kutatómunka bontakozott ki az Unió keretein belül a turisztikai fejlesztési lehetőségek minél teljesebb feltárása érdekében. Kiemelt figyelem irányult például a rurális, a kulturális és a környezetbarát turizmusra, valamint a turizmus és a foglalkoztatás kérdéskörére. Az Unió lépéseket tett a kutatási eredmények megismertetése érdekében is: konferenciákat és szakmai találkozókat szervezett a tagországok turisztikai szakemberei számára, illetve saját kiadványaiban publikálta a legfontosabb eredményeket. A konferenciák témái közt szerepeltek még a turizmus 16
kutatásának módszerei, a turizmusra vonatkozó speciális jogszabályok (csomagtúrák, távolsági értékesítés, time-sharing stb.) megalkotásának kérdései. 3.2.2 A turisztikai szezon meghosszabbításának lehetőségeit célzó információcsere Az Akcióterv céljaival összhangban az Unió tagországai erőfeszítéseket tettek az európai turizmus kedvezőbb szezonális megoszlásának megvalósítása érdekében. A fő eszköz e tekintetben a tagországok közötti önkéntes koordináció volt, mivel közösségi szintű jogszabályok megalkotása nem állt szándékukban. A koordinációt megkönnyítendő a Bizottság bevezette a HODEO (Holiday Dates Exchange Operation) nevű programot, amely keretében begyűjtik és rendszerezik az egyes tagországoktól, illetve régióktól az iskolai szünetekre és munkahelyi szabadságolásokra vonatkozó információkat. E programot támogatták azok a kutatások is, amelyek az európai turisták utazási szokásait vizsgálták. 3.2.3 Transznacionális programok 1994-ben született egy munkaprogram, amely túlmutatott az Unió határain, amennyiben kifejezetten kelet-európai országokat érintő intézkedéseket javasolt. Ezeket a PHARE program keretein belül kívánták megvalósítani. Ilyen projektek voltak például: a piacgazdaság körülményei között működő turisztikai ipar speciális problémáinak megismertetése a szakemberekkel és a döntéshozókkal; a turisztikai ágazat közép- és felsővezetői számára szervezett tréning-programok; kutatómunka a turizmus speciális alágazatainak fejlesztése érdekében, együttműködve az Unió tagországaival. A későbbiekben a Bizottság megállapította, hogy az együttműködés Közép- és Kelet-Európával, a Maghreb országaival, Ciprussal és Máltával fokozottabb figyelmet és ezért további intézkedéseket igényel, különösen a know-how átadása, a promóciós stratégiák fejlesztése, a turisztikai termékek marketingje, valamint a turisztikai kis- és középvállalkozások létrejöttének támogatása terén. 17
3.2.4 A turisták, mint fogyasztók Az Akcióterv támogatta mindazon kezdeményezéseket, amelyek növelik a turisták tájékozottságát fogyasztói jogaik tekintetében, illetve fokozzák védelmüket olyan területeken, mint például az egyes besorolási rendszerek alapján nyújtandó szolgáltatások, a time-sharing megállapodások, a szállodai túlfoglalások vagy a kártérítési eljárások. Első lépésként a Bizottság 1994-95 folyamán elkészíttetett egy fogyasztóvédelmi kézikönyvet, amely az Európai Gazdasági Térség valamennyi államára kiterjedve ismerteti a turisták jogait, illetve ezek érvényesítésének lehetőségeit. Külön figyelmet szentelt a Bizottság a szállodai túlfoglalások vizsgálatának, amivel más közösségi szervek, elsősorban az Európai Parlament Közlekedési és Turisztikai Bizottsága is kiemelten foglalkoztak. 3.2.5 Kulturális turizmus Európa a kulturális örökség bölcsője. Az UNESCO a világ 125 országában 730 világörökséget tart nyilván, amelyből 300 Európában található. A kulturális turizmus kulcsszerepet játszik az Unió turizmusstratégiájában, amennyiben jelentős mértékben hozzájárul az európai turisztikai szolgáltatások sokszínűségének növeléséhez és a változó keresleti tendenciákhoz való jobb alkalmazkodáshoz. A kulturális örökség, valamint a helyi és regionális kultúrák iránti növekvő érdeklődés, a kulturális tényezők gazdaságfejlődést szolgáló erőként való azonosítása (pl. városrekonstrukció, rurális területek fejlesztése vagy hanyatló ipari övezetek revitalizálása során), illetve a turizmus, a szabadidőtöltés és a művészetek összefonódásának felismerése egyaránt hozzájárultak a kulturális turizmus felértékelődéséhez. A tagállamok igen aktívnak bizonyultak a kulturális turizmusra vonatkozó projektek tekintetében. Az Akcióterv időszakában közel 200 projektjavaslat érkezett, amelyek közül 29 nyerte el a Bizottság támogatását. Valamennyi projekt nemzetközi kulturális turisztikai termékek létrehozására irányult, ami elsősorban új turisztikai útvonalak és hálózatok kialakítását jelentette. A kiemelkedő projekteket az Unió bemutatta a jelentősebb turisztikai szakvásárokon. 18
3.2.6 A turizmus és a környezet Az Akcióterv kiemelte, hogy a turizmus fejlesztése során a környezetvédelmi szempontokat a lehető legnagyobb mértékben figyelembe kell venni. Ezért a Bizottság lépéseket tett a turizmusra vonatkozó intézkedések és az Unió környezetvédelmi politikájának összehangolására. A Bizottság a tagállamokkal együttműködve létrehozta az Európai Turisztikai és Környezetvédelmi Díjat a turisztikai szektor környezeti felelősségének tudatosítása érdekében. A díjjal azokat a régiókat vagy célterületeket jutalmazzák, amelyek követendő példát mutatnak a fenntartható turizmus tervezése, fejlesztése és irányítása terén. Fontos kezdeményezés volt az Akcióterv megvalósítása során az 1994-ben megalakult Earthwatch Network (Németország, Hollandia, Olaszország és Spanyolország részvételével jött létre), amely a környezeti értékek megőrzésének szükségességét kívánja minél jobban tudatosítani a turisták és a turisztikai vállalkozások körében. 3.2.7 Rurális turizmus Külön pontban foglalkozott az Akcióterv a rurális turizmus fejlesztésének kérdésével. A rurális turizmus annak a különleges kölcsönhatásnak köszönheti az Unió szakembereinek figyelmét, ami a turizmus és a rurális övezetek között fennáll. Utóbbiak ugyanis komoly fejlődési lehetőségeket tartogatnak a hagyományosan tengerpartokra, városokra és magashegységekre koncentráló európai turizmus számára, míg a turizmus a maga részéről megakadályozhatja egyes területek elnéptelenedését és az ősi közösségek szétesését, vagyis hozzájárulhat a hagyományos rurális kultúra fennmaradásához. Nem véletlen, hogy az elmaradott térségek felzárkóztatását szolgáló LEADER I és LEADER II programok keretében elfogadott projektek közül számos olyan van, amelyik a turizmust kiemelt fontosságú fejlesztési tényezőnek tartja. 3.2.8 Szociális turizmus Az Akcióterv egyik célkitűzése, hogy megkönnyítse a turizmusban való részvételt olyan személyek és csoportok számára, amelyek szociális vagy egészségi szempontból e téren akadályokba ütköznek. A Bizottság ennek érdekében pályázatot írt ki két kiadvány elkészítésére: az egyik egy útmutató a korlátozott utazási 19
lehetőségekkel bíró turisták számára, a másik egy kézikönyv azon turisztikai szervezetek számára, amelyek ilyen turisták részére kívánnak szolgáltatásokat nyújtani. A kiadványok 1994-95-re elkészültek. Az idősebb korosztályok a turisztikai piac egyre fontosabb szegmensének számítanak, ami indokolttá teszi különleges utazási igényeik figyelembe vételét. Mivel az Európai Unió idősebb polgárai körében is a személygépkocsi a legelterjedtebb közlekedési eszköz, a Bizottság támogatást nyújtott a Nemzetközi Autós Szövetségnek (Fédération Internationale d Automobile) egy tanulmány elkészítésére, amelynek az idősek utazási szokásait és az autós utazásaikat megkönnyíteni hivatott eszközöket kellett feltárnia. 3.2.9 Ifjúsági turizmus Az Akcióterv két tekintetben is foglalkozott az ifjúsági turizmussal: egyrészt támogatta a tagállamok kultúrájának mélyebb megismertetését a fiatalokkal, másrészt intézkedéseket foganatosított a fiatalok utazásainak megkönnyítése érdekében. A Bizottság támogatta azokat a projekteket, amelyek a fiatalok speciális utazási lehetőségeit vizsgálják. Ilyen volt például az európai osztályok koncepciója, mely szerint a diákok olcsó és ismeretbővítést szolgáló utaztatását egy nemzetközi diákcsere-hálózat révén lehetne hatékonyan megoldani. A projekt gyakorlati tesztelése még 1994-ben megkezdődött, 4 ország 100 diákjának részvételével. Az ifjúsági turizmus piacának feltárása érdekében a Bizottság 1994-ben 50 ezer ECU nagyságú támogatást nyújtott a European Travel Commission részére. 1995- ben indult az öt éves futamidejű Youth for Europe III program 16, amely a 15-25 éves korosztályra vonatkozott, és érintette a fiatalok turizmusban való részvételének lehetőségét is. 3.2.10 Oktatás és szakképzés A turizmus az Európai Unióban a foglalkoztatás növelésének egy igen fontos forrása, sőt egyes régiókban szinte az egyetlen ilyen forrásnak tekinthető. Annak ellenére, hogy a turizmus ennyire kiemelkedő szerepet játszik a 16 95/818/EC sz. döntés 20
munkahelyteremtésben, gyakran előfordul, hogy a szükségesnél kevesebb ember érez motivációt az ágazatban történő munkavállalásra. Ennek fő oka, hogy az Unió országainak többségében a turisztikai munkának viszonylag alacsony a presztízse. Ugyanakkor a nem megfelelő oktatás megakadályozza a turisztikai termékek minőségének javítását és kínálatának bővítését is. Az Akcióterv alkotói ezért célul tűzték ki a turisztikai oktatás fejlesztését, és ezen keresztül a szakmai munka színvonalának emelését. Ennek jegyében a Bizottság olyan projekteket fogadott el és támogatott, amelyek az alábbi közvetlen célokat szolgálták: a turisztikai munkakörök népszerűsítése a fiatalok körében; nemzetközi együttműködési rendszerek kialakítása az oktatás és a tréningprogramok terén, különös tekintettel a turisztikai oktatók felkészítésére; az oktatási intézmények és vállalkozások közötti kapcsolatrendszer fejlesztése. A Bizottság tíz projektet választott ki a fenti kritériumok alapján, melyeket összesen 1,2 millió ECU támogatásban részesített. 3.2.11 Promóció harmadik országokban A Bizottság egyidejűleg kívánta reklámozni Európát a meglevő piacokon (pl. az Egyesült Államokban) és a gyors ütemben növekvő piacokon is (elsősorban Japánban). A kampány mindenekelőtt a szabadidős turistákat célozta és Európát komplex élményként való bemutatására koncentrált, mellőzve az egyes konkrét turisztikai termékek promócióját. A többféle reklámhordozót felhasználó kampányt visszacsatolási lehetőségekkel is kiegészítették. A Bizottság támogatásával sor került az Unión belüli turizmus felmérésére is: az Európai Egyesült Idegenvezetői Szövetség készített egy tanulmányt, amely megvizsgálta a turizmus alakulásának trendjeit a főbb európai célterületeken, meghatározta az új piacokat és a termékfejlesztési lehetőségeket, és felvázolta egy későbbi marketingakció lényegi elemeit. 21
4. Táblázat: A legkedveltebb üdülőhelyek a világon 2003-ban 3.2.12 Az együttműködés és a konzultáció javítása a turizmus érdekében Ezen a területen az Akcióterv időszakában az alábbi főbb kezdeményezésekre került sor: Turisztikai Irányító Bizottság (Tourism Management Committee) felállítása, melynek fő feladata a terv megvalósításának irányítása és felügyelete A szakma képviselőivel való konzultációk lebonyolítása ezek keretében olyan témák kerültek terítékre, mint a számítógépes helyfoglalási rendszerek, a hozzáadottérték-adó kulcsainak harmonizálása, a szexturizmus visszaszorítása, illetve Európa, mint egységes desztináció promóciója. Együttműködés a Minisztertanács elnökségét adó országokkal; Szakértői csoportok felállítása. 3.3 Közvetett uniós intézkedések a turizmus érdekében A turizmust közvetett módon az Európai Unió számos intézkedése érinti. Természetesen az érintettség foka nagymértékben függ az adott intézkedés általános céljaitól, illetve a turizmus jelentőségének megítélésétől a kérdéses összefüggésben. A turizmus sokrétű ágazati kapcsolatrendszere miatt igen nagy azoknak az EU-szabályoknak a száma, amelyek ha áttételesen is, de összefüggésbe hozhatók a turizmussal. 22
3.3.1 Az egységes belső piac akadályainak lebontása Az európai integráció fejlődésének motorja az egységes belső piac megteremtése, amely az úgynevezett négy szabadságjog érvényesülésén keresztül valósult meg, nevezetesen: a személyek, a szolgáltatások, a tőke és az áruk szabad, akadályoktól mentes mozgásának biztosításával. Ugyancsak az egységes belső piaccal függ össze, hogy eltűnnek az unión belüli határok, így egyszerűbbé válik az utazás, ami ösztönzőleg hat az országok közötti idegenforgalomra. A szolgáltatások szabadságával kapcsolatban szükséges megjegyezni, hogy a turisztikai termék egy olyan sajátos, szolgáltatásokban megtestesülő áru, ahol nem a termék, hanem a termék igénybevevője lépi át a határt. A szolgáltatás, az áru és a személyek szabad mozgása a turizmus tekintetében így sok esetben egybeesik. Az EU-n belül nagy könnyebbséget jelent, hogy a 15 tagállamból 12-ben bevezetésre került az euró, ugyanis a közös valutának köszönhetően megszűntek a pénzváltásból adódó költségek, és lehetőség nyílik az árak közvetlen összehasonlítására is. A közös pénz ugyancsak ösztönzőleg hat a turizmusra. 3.3.1.1 A turisták szabad mozgása A turizmusfejlesztés általános prioritásai közül az egyik legfontosabb a turisták igényeinek kielégítésére való törekvés, illetve a turizmusban való részvételük elősegítése. A turista természetes igénye, hogy minél akadálytalanabb legyen az utazása, álljon rendelkezésére elegendő információ a létező turisztikai adottságokról és jogai valamint személyes biztonsága ne legyenek fenyegetve. Az Európai Unió intézkedései közül jó néhány ezeket az igényeket kívánja kielégíteni. Az Európai Közösség állampolgárai annak külső határain belül kezdetektől fogva akadálytalanul utazhattak, hacsak nem állt fenn vízumkényszer a tagállamok között. A Maastrichti Szerződés 1991-ben történt aláírása után az Unió Bizottsága két tekintetben is foglalkozott a turisták szabad mozgásának biztosításával: egyrészt rögzíteni kívánták az Unión kívüli országok állampolgárainak utazásaira vonatkozó szabályokat, másrészt konkrét lépéseket tettek a közösség belső határainak eltörlése érdekében. 23
1995-re az Európai Unió egységesítette vízumkibocsátási gyakorlatát. Meghatározták azon országok körét, melyek állampolgárai csak érvényes vízum birtokában léphetnek az Unió területére. 17 Ezzel együtt az unió biztosítani kívánta a saját területén való szabad mozgást külső országok állampolgárai részére is. A határok eltörlésére vonatkozó uniós szándékok az 1995. március 26-án életbe lépett Schengeni Egyezményben öltöttek testet, amely az Európai Unió belső határainak teljes felszámolását tűzte ki célul a külső határok egyidejű megerősítése mellett. Mindezt kiegészítették az illegális bevándorlás megakadályozására, a rendőri és bűnüldözési együttműködésre, a kábítószer-kereskedelem elleni küzdelemre és a nemkívánatos személyek kiszűrését célzó információs rendszer létrehozására vonatkozó intézkedések. Az Egyezmény jelentősége turisztikai szempontból is kiemelkedő, hiszen ennek köszönhetően az uniós Európa, mint egységes célterület jelenik meg a világ turisztikai kínálatában. Az egyezményt az első körben hét ország, Belgium, Franciaország, Hollandia, Németország, Luxemburg, Portugália és Spanyolország léptette életbe közös határain. Mára az Egyesült Királyság és Írország kivételével valamennyi uniós tagország alkalmazza az egyezményt, sőt egy speciális megállapodás keretében 1999-től Norvégia és Izland is részesévé vált. 3.3.1.2 A technikai és jogi korlátok lebontása Az Unió belső határainak felszámolása a turizmus területén biztosítja a teljes mozgásszabadságot, mégpedig egyszerre a turisták, azaz a szolgáltatások igénybevevői számára és a turisztikai vállalkozók, vagyis a szolgáltatások szállítói részére. A Schengeni Egyezményt életbe léptető országok polgárai számára a teljesen szabad mozgás mára realitássá vált. A szolgáltatók szabad mozgása az Unión belül ma már legnagyobbrészt ugyancsak akadálytalan, ám többek között az idegenvezetők, a csoportkísérők és a sportoktatók tekintetében léteznek még korlátozó jogi rendelkezések. Bár a szükséges képesítésekre vonatkozó dokumentumokat a tagállamok ma már kölcsönösen elismerik, a munkavállalás lehetőségét igyekszenek korlátozni a helyi 17 95/2317/EC, 99/574/EC és 2001/539/EC sz. rendeletek 24
szolgáltatók védelme érdekében. E kérdéskörben még ma is sok az ellentmondás a különböző álláspontok között. 3.3.1.3 Az adójellegű korlátok lebontása Az adórendszerek harmonizálása számít az egyik legkényesebb kérdésnek az egységes belső piac kialakítása során. A kezdetben fennálló jelentős nemzeti különbségek miatt csak lassú előrehaladás volt eddig tapasztalható, komoly lemaradást eredményezve más integrációs területekhez képest. Az Európai Unió országaiban a turizmus területén sem beszélhetünk egységes forgalmiadó-kulcsokról. A turisztikai szolgáltatások adóterhe 3 25 százalék között mozog a Közösségen belül. A turizmust közvetlenül több speciális intézkedés is érinti. Egy, az átmeneti harmonizációt célzó intézkedések közé tartozó, 1992 októberében kiadott irányelv 18 lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy egy kedvezményes (ugyanakkor 5 %-nál nem alacsonyabb mértékű) adókulcsot alkalmazzanak a lakossági és kulturális jellegű szolgáltatások egy meghatározott körére, amelyek egy 17 kategóriát tartalmazó listán szerepelnek. E kategóriák között megtalálhatók a személyszállítás, a szállodai szolgáltatások, a fürdőhelyi gyógykúrák, a sportszolgáltatások, a kulturális rendezvények, illetve a belépti díjak olyan intézményekbe, mint a múzeumok, vásárok, cirkuszok, állatkertek, kiállítások stb. Az irányelv a normál adókulcs minimumát 15 %-ban rögzíti. Jelenleg az Európai Unióban nemcsak az alkalmazott kulcsok mértékében vannak jelentős különbségek a tagországok között, hanem abban a tekintetben is, hogy a turisztikai szolgáltatásokat vagy legalább azok egy részét a kedvezményezett kategóriába sorolják-e. 18 92/771/EEC sz. döntés 25
5. Táblázat: ÁFA-kulcsok az Európai Unióban, 2002 (%) 6. Táblázat: Egyes turisztikai szolgáltatások ÁFA-kulcsai az Európai Unióban, 2003 (%) 26
Az utazási irodák és utazásszervezők által nyújtott szolgáltatásokra ugyancsak külön szabályok érvényesek, melyek azonban még jóval az Egységes Piac létrehozása előtt születtek. Eszerint az ilyen cégek által nyújtott szolgáltatáscsomagok adó szempontból egységes szolgáltatásnak minősülnek, az adó alapja pedig a szolgáltató árrése. Az Európai Közösségen kívüli utazások adómentesek. Az adót abban a tagállamban vetik ki, ahol a cég székhelye található, illetve ahol fő tevékenységét végzi. A hivatkozott irányelv ellenére ugyanakkor a helyzetkép nem teljesen egységes: több tagállamban is eltérnek kisebb-nagyobb mértékben az általános szabályoktól, nem beszélve az alkalmazott adókulcsok terén mutatkozó jelentős különbségekről. Az árrés-alapú adóztatás rendszere nem tekinthető véglegesnek. 3.3.2 A fogyasztóvédelmi politika turisztikai vonatkozásai A belső piac által nyújtott előnyök minél teljesebb kiaknázása érdekében a Közösség különös hangsúlyt fektet a fogyasztóvédelmi intézkedésekre. Mivel a turisták a szolgáltatókkal szemben fogyasztói minőségben lépnek fel, a fogyasztóvédelmi politika hatálya természetesen rájuk is kiterjed. 1999-ben a Minisztertanács döntést hozott, melynek fő célja a fogyasztók érdekeinek magas szintű védelmének biztosítása az alábbi területeken 19 : a fogyasztók egészsége és biztonsága a fogyasztók gazdasági és jogi érdekeinek védelme a fogyasztók tájékoztatása jogaikról a fogyasztók érdekeinek képviselete Ezek közül az alábbiakban a turizmust elsődlegesen érintő jogszabályokat ismertetjük. 3.3.2.1 Egészségügyi és fizikai biztonság Szállodai tűzbiztonság: az Unió Bizottsága 1994-ben hozzálátott egy, a szállodai tűzbiztonságra vonatkozó tanulmány kidolgozásához. A tanulmány 1996-ra készült 19 99/283/EC sz. intézkedés 27
el és megállapította, hogy a meglevő nemzeti szabályok összhangban állnak a közösségi ajánlásokkal, ám alkalmazásuk hatékonysága nem minden esetben megfelelő. Ez alapján a tanulmány javaslatokat tett a tűzbiztonság javítására vonatkozóan. Az Európai Parlament újabb felhívására a Bizottság 2000. május 17- én konferenciát szervezett a kérdés felülvizsgálatára. A találkozón a felek megállapították, hogy a tagországok megfelelően és hatékonyan alkalmazzák a közösségi ajánlásokat, ezért a Bizottság nem tervez további konkrét intézkedéseket ebben a kérdésben. Általános termékbiztonság: A Minisztertanács 1992-ben elfogadta a termékek általános biztonsági előírásaira vonatkozó irányelvet 20, melyhez módosító javaslatok készültek. A javaslatok egyszerűbbé, áttekinthetőbbé kívánják tenni a termékbiztonsági előírásokat, azzal a céllal, hogy az unió piacán csak garantáltan biztonságos termékek jelenhessenek meg. A turizmus számára fontos, hogy a javaslatok szerint a termékek biztonságáért nemcsak az azokat forgalomba hozó kereskedők felelősek, hanem a terméket a fogyasztó érdekében felhasználó vagy működtető szolgáltatók is (szállodák, éttermek). HACCP-rendszer: Ugyancsak a fogyasztók egészségének védelmét szolgálja a közétkeztetés és a vendéglátás területén a higiéniai és közegészségügyi szabályok betartásával működtetett, úgynevezett HACCP-rendszer 21. A HACCP olyan eljárás, amelyet minden élelmiszer-előállítással és forgalmazással foglalkozó vállalkozásnak alkalmaznia szükséges, azzal a céllal, hogy a rutinszerűségből adódó hibákat a tevékenységük során feltárják, illetve azok előfordulását kizárják. A rendszer 7 alapelvre épül, amelyek követése a vendéglátás, a közétkeztetés területén működő vállalkozásoktól mindennapos tevékenységük átgondolását követeli meg. Ez a vállalkozásoknak is érdeke kell, hogy legyen. Ennek megfelelően a HACCPrendszert a prevenció, a megelőzés és a biztonság alapjaként kell értékelni. 3.3.2.2 Gazdasági és jogi érdekek A turisztikai tevékenység természetéből következően a turisták gyakran gazdasági és jogi érdekeik tekintetében érzik magukat kiszolgáltatott helyzetben. 20 92/59/EEC sz. határozat 21 Hazard Analysis Critical Control Point 28
A fogyasztók legtöbbször látatlanul vásárolnak turisztikai szolgáltatásokat, rábízva magukat az utazásközvetítők lelkiismeretére. Ebből is látható, hogy e téren is szükség van megfelelő fogyasztóvédelmi intézkedésre. 3.3.2.2.1 Csomagtúrákra vonatkozó Közösségi irányelv Az 1990-ben kiadott irányelv 22 meghatározza azokat a minimálisan betartandó szabályokat, amelyek a csomagtúrák és a csomag-üdülések szervezésénél kötelezően figyelembe veendők, és amelyek ezáltal általános útmutatásul szolgálnak a fogyasztói jogok tekintetében az Európai Unión belül. Külön szabványok vonatkoznak a csomagtúrák és üdülések megvásárlása utáni, az elutazás előtti és az utazás megkezdése utáni fogyasztói jogok garantálására. Az irányelv előírásai a következő területekre vonatkoznak 23 : - a szervezők által nyújtandó információk és garanciák köre; - az előre rögzített árak módosításának lehetséges esetei; - a fogyasztó kárpótlása áremelkedés vagy az utazás meghiúsulása esetén; - a fogyasztó kárpótlása a megrendelt szolgáltatások vagy azok egy részének nem teljesítése esetén; - a csomagtúrák leírásában kötelezően megadandó információk; - a szakmai felelősség kérdései; - a szolgáltatók pénzügyi biztonságával (likviditásával) kapcsolatos kérdések. A Bizottság 1999 novemberében jelentést nyújtott be a Minisztertanácsnak a csomagtúrákra vonatkozó irányelv megvalósulásáról a tagállamokban abból a célból, hogy meghatározásra kerüljenek az alkalmazás során felmerült problémák és kezdetét vegye egy egyeztetés az irányelv lehetséges továbbfejlesztéséről. Fő problémaként a jelentés megállapítja, hogy az irányelv sok esetben túl általánosan vagy nem eléggé egyértelműen fogalmaz, ami a nemzeti jogszabályok között 22 90/314/EEC sz. döntés 23 Jancsik András: Az Európai Unió turizmusa, Veszprémi Egyetem 2002, pp 86-87 alapján 29