Sectio Juridica et Politico, Miskolc, Tomus XXII. (2004), pp. 281-279 A KÖZÉRDEKŰ MUNKA ALKALMAZÁSÁNAK PROBLÉMÁI A SZABÁLYSÉRTÉSI JOGBAN NYITRAI PÉTER* Hatályos szabálysértési törvényünk, a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. tv. a korábbi jogi szabályozáshoz képest - óvatosan ugyan, de - növelte a jogalkalmazói mozgásteret, már ami - egyebek mellett - a csekély súlyú jogsértő magatartásokkal szembeni szankciók eszköztárát illeti. A jelenlegi szabályozás ugyanis, megfelelő feltételek megléte esetén lehetővé teszi a végrehajtás során, a meg nem fizetett pénzbírság közérdekű munkára történő átváltoztatását. Az új szabályozás hatályba lépése óta eltelt esztendők során kialakult gyakorlat indokolttá teszi ezen új jogintézmény elvi és gyakorlati szempontból történő vizsgálatát. Az 1999. évi LXIX. tv. megalkotását viszonylag hosszú előkészítő munka előzte meg. A struktúra és tartalom kialakításánál a jogalkotónak - minden bizonnyal - két olyan szempontot" is szem előtt kellett tartania, amely szempontoknak meg kellett, hogy feleljen az új szabálysértési törvény, jelesül az Európai Emberi Jogi Egyezmény előírásainak, továbbá az Alkotmánybíróság 63/1997. (XII. 12.) AB határozatában foglalt rendelkezéseknek. Mint ismeretes, az Egyezményt a Magyar Köztársaság azzal a fenntartással ratifikálta, hogy szabálysértési ügyekben nem tudja biztosítani a bírói út igénybevételének lehetőségét, ezért az új szabályozásban lehetővé kellett tenni azt, hogy az érintett személyek bírósághoz fordulhassanak. Az Alkotmánybíróság fentebb hivatkozott döntése ugyanakkor a korábbi szabálysértési törvény három pontjának alkotmányellenességét állapította meg és kötelezte egyben az Országgyűlést arra, hogy 1998. végéig tegyen eleget a törvényalkotási feladatainak. A társadalomra kisebb fokban veszélyes magatartások jogági hovatartozását illetően korábban sem volt egységes az elmélet abban, hogy ez a jogterület a büntetőjog, avagy a közigazgatási jog részét képezi-e. Az Egyezmény és az Alkotmánybíróság határozata is arra az álláspontra helyezkedett, hogy a szabálysértés a közigazgatás büntetőjoga, tehát az ilyen ügyekben úgy kell eljárni, mint- * DR. NYITRAI PÉTER egyetemi docens Miskolci Egyetem ÁJK, Közigazgatási Jogi Tanszék 3515 Miskolc-Egyetemváros
282 Nyitrai Péter ha bűncselekményekről lenne szó. Véleményünk szerint ez az álláspont inkább a jogalkalmazóknak jelent fogódzót, de az alapkérdés eldöntése körül kialakult elméleti vitát nem viszi előbbre. A szabálysértési jog - senki által nem vitatottan - korábban is számtalan ponton kötődött (és kötődik mai is) a büntetőjoghoz, esetleges háttérszabályozás esetén 1 pedig közvetlenül is alkalmazza a büntető anyagi jog, illetőleg a büntető eljárásjog rendelkezéseit. Különösebb magyarázatra nem szorul tehát, hogy e két terület szankció-eszköztára is gyakran hasonló vonást mutat. Szankciótani szempontból korábban is viszonylag egységes volt az elmélet álláspontja abban a vonatkozásban, hogy a közigazgatási szervek a tevékenységük során más jogágak szankcióit is alkalmazzák, tehát szabálysértési ügyekben eljárva a közigazgatási szervek tisztán büntetőjogi szankciókat is alkalmazhatnak. A jogsértő magatartásokkal szembeni joghátrány mind a büntetőjogban, mind pedig a szabálysértési jogban irányulhat alapvetően a jogsértő cselekmény elkövetőjének vagyona, vagy személye ellen. A továbbiakban a vizsgálódást csak a szabálysértést elkövető személyekkel szemben kiszabott pénzbirsággal kapcsolatban folytatjuk, mégpedig abban az irányban, hogy az új szabálysértési törvény hatályba lépése óta érezhető-e valamilyen tendencia a pénzbirság mértéke megállapításának változásában, továbbá vizsgáljuk azt is, hogy a meg nem fizetett pénzbírságok átváltoztatása az új jogszabályi körülmények között milyen akadályokba ütközhet, azaz a címben megjelölt új jogintézmény gyakorlatban történő alkalmazása ellen milyen erők hatnak. Az új szabálysértési törvény hatályba lépését követően az első szembetűnő változás az volt, hogy azokban az ügyekben, ahol az első fokon szabálysértési hatóságként közigazgatási szervek jártak el és jogorvoslati szakban került az ügy a bíróságok elé, a bíróságok szinte minden esetben csökkentették az általuk túlzott mértékűnek tartott pénzbírság összegét. Ez a következmény előre látható volt, az alábbiakban részletezendő okok miatt. A 2000. március l-jét megelőző időszakban a pénzbírság kiszabásával végződött szabálysértési ügyekben, a jogorvoslati szakban, döntően közigazgatási szervek mondták ki a végső szót. Ezeknek a szerveknek az évek során kellő mértékben kikristályosodott és jól rögzült gyakorlata alakult ki az ügyek elbírálása során. Az első fokon eljáró szerv kellő ismerettel és tapasztalattal rendelkezett a felettes hatóságának a pénzbírság összegének megállapítására vonatkozóan kialakult gyakorlatáról, és a pénzbírság mértékét már az első fokon olyan mértékben állapította meg, hogy az a jogorvoslati szakban is kiállja a próbát. Nem egy szabálysértési hatóságnál előfordult az, hogy a felettes szerv, utasításban rendelkezett szigorító intézkedések (ez gyakorlatilag a pénzbírságok mértékének 1 Erre vonatkozóan lásd pl. az 1999. évi LXIX. tv. 31. -ában foglaltakat.
A közérdekű munka alkalmazásának problémái a szabálysértési jogban 283 emelését jelentette) megtétele érdekében. 2 A jogalkalmazói tendencia tehát az volt, hogy a szabálysértési ügyekben a pénzbírság összegét emelni kell. Az emelés - és a jogalkalmazói gyakorlat - azonban oda vezetett, hogy - elkövetői oldalról szemlélve a dolgokat - érdemesebb" lett bizonyos esetekben bűncselekményt elkövetni, mint szabálysértést, gondolunk itt elsősorban azokra a cselekményekre (lopás, ittas járművezetés stb.) amelyek mindkét alakzatban előfordulhatnak, és az elhatárolás a szabálysértés és a bűncselekmény között valamilyen, érték, mérték, stb. szerint történt. Egy rövid példán keresztül bemutatva, ez az alábbit jelentette: pl. a lopás cselekményének elhatárolásánál egyik elhatároló ismérv az elkövetési érték. Egyéb minősítő körülmény hiányában - vegyünk példának egy bolti lopást - az eltulajdonított dolog értéke a meghatározó. Ha ez szabálysértési értékre történik, az eljáró szabálysértési hatóság kemény ezrekre rúgó pénzbírságot szab ki még abban az esetben is, ha az elkövetőnek nincs előélete", azaz ilyen cselekményt első ízben követett el. Ha az elkövetési érték akármilyen csekély mértékben is, de meghaladja az elhatárolási értéket, bűncselekmény valósul meg, amely bírói szakban maximum próbára bocsátással végződik, feltéve, hogy egyáltalán eljut a bírói szakig. De vehetjük példának az ittas járművezetést is. Ennél a cselekménynél a 0,008 véralkohol-szint jelentette - és jelenti - a küszöböt. Ha egyéb következménye nem volt az ittas járművezetésnek, újfent bátran kijelenthetjük, hogy az alacsonyabb véralkoholszintet - és általa csekélyebb társadalomra veszélyességet - jelentő szabálysértés miatt magasabb összegű pénzbírság várt az elkövetőre, mint ha még egy pohárral ivott volna, és ezzel a cselekmény bűncselekményi alakzatát valósította volna meg. Ez utóbbi esetben ugyanis szabálysértési hatóságként nem közigazgatási szerv, hanem bíróság járt volna el, amely feltehetően a saját maga által kialakított korábbi gyakorlatot folytatta volna. A fentebb ismertetett gyakorlatot szelte ketté a 2000. március 1-jei változás, amely a korábbiakhoz képest alaposan átrendezte a jogorvoslati rendszert. Tekintsük át elsőként a kifogás jogintézményét. Kifogás előterjesztésére a szabálysértési eljárásban a pénzbírság kiszabását, a figyelmeztetést, a járművezetéstől eltiltást, az elkobzást és a kiutasítást kimondó, továbbá a kártérítést megállapító határozattal szemben van lehetőség. Ha a határozat módosítására, visszavonására nem került sor, a határozatot hozó szabálysértési hatóság átteszi az iratokat az illetékes helyi bírósághoz, és ezzel már el is jutottunk oda, hogy az ügyben, a továbbiakban már nem közigazgatási szerv, hanem bíróság fog eljárni. Ismét elkövetői szempontból vizsgálva a dolgokat azt állapíthatjuk meg, hogy 2 Itt mindenekelőtt az egyes megyei rendőr-főkapitányságoknál kialakult gyakorlatra szeretnénk utalni, ezek az intézkedések azonban - nyilvánvaló okok miatt - nem kaptak (kaphattak) kellő publicitást.
284 Nyitrai Péter kifejezetten érdemes minden első fokú határozattal szemben kifogással élni, hiszen a kifogásnak a végrehajtásra halasztó hatálya van, nem illeték-köteles, továbbá érvényesül a súlyosítás tilalma is, tehát a kifogás okán meginduló bírósági eljárásban fogalmilag kizárt az, hogy az elkövetőre nézve hátrányosabb döntés szülessék. Korábban már utaltam a csekélyebb súlyú cselekmények elbírálása során a közigazgatási szervek és a bíróságok gyakorlata közötti eltérésre. A jogszabály változását követően olyan tendencia volt megfigyelhető, hogy a kifogás alapján a bíróságok számos esetben jelentős mértékben csökkentették a kiszabott pénzbírság összegét. 3 Erre a csökkentésre sor kerülhetett tárgyalás mellőzésével történő elbírálás során, illetőleg tárgyalás során is. Alapesetben a kifogást a bíróság tárgyalás mellőzésével bírálja el, döntése kétféle lehet, a közigazgatási szerv határozatát hatályában tartja, vagy megváltoztatja, ha a közigazgatási szerv a jogszabályt helytelenül alkalmazta. A tárgyalás mellőzésével hozott határozat kézbesítését követő nyolc napon belül adott a lehetőség tárgyalás tartásának kérésére. A végrehajtásra ennek szintén halasztó hatálya van, az elkövetőnek pénzébe nem kerül, stb. ráadásul a tárgyaláson lehetőség van olyan bizonyítékok becsatolására is, amelyek szinte biztossá teszik a kiszabott pénzbírság bíróság általi csökkentését. Szabálysértési eljárásunk jelenlegi fórumrendszere tehát olyan, hogy szinte tereli az elkövetőt abba az irányba, hogy a társadalomra csekély fokban veszélyes cselekményeknél is, két szervet is kényszerítsenek" mindösszesen három határozat meghozatalára. Ám itt még mindig ragyogó lehetősége van az elkövetőknek arra, hogy további határozatok gyártására szorítsák az eddig már eljáró szerveket. Az új szabálysértési törvény lehetővé teszi arra az esetre, ha az adók módjára történő behajtásra nincs lehetőség, vagy az aránytalanul hosszú idővel járna, hogy a pénzbírságot közérdekű munkára változtassák át, feltéve, hogy ezt az elkövető önként vállalja, továbbá az elkövető lakóhelyén lehetőség van a közérdekű munka keretében történő foglalkoztatásra. E feltételek megléte esetén újabb határozat születik, az alapügyben eljárt szabálysértési hatóság határozatában a pénzbírságot közérdekű munkára változtatja át oly módon, hogy egy napi közérdekű munkának legfeljebb hat órai munka felel meg. Ezt a közérdekű munkát - amelynek legrövidebb tartama egy nap, leghosszabb tartama pedig húsz nap (halmazat esetén harminc) lehet - az elkövető a jegyző által kijelölt intézménynél, vagy gazdálkodó szervnél végzi hetente legalább egy napon, a heti pihenőnapján, vagy szabadidejében, és díjazás nélkül. Ha eddig eljutott egy Lásd erről bővebben: Spitz János-Szabó Sándor: Jogalkalmazói pillanatfelvétel az új szabálysértési törvényről Magyar Jog 2001. január 7-23. o. '
A közérdekű munka alkalmazásának problémái a szabálysértési jogban 285 ügy, újabb problémák jelentkeznek, mindenekelőtt a tisztázatlan háttérszabályozás miatt. Tételezzük fel, hogy egy ügyben eddig a pontig minden szabályosan történt, megtörtént az átváltoztatás, ki lett jelölve az intézmény, az elkövető a megjelölt időpontban meg is jelent a heti pihenőnapján, hogy legfeljebb hat órában végezze a munkát. Már ki is jelölték számára a munkát, amikor az elkövető hivatkozni kezd a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény 55. (1) bekezdésében foglaltakra, miszerint az ő munkába állásakor, tehát ott és azon nyomban, az őt foglalkoztatónak oktatás keretében arról kell gondoskodnia, hogy elsajátíthassa és a foglalkoztatás teljes időtartama alatt rendelkezhessen az egészségét nem veszélyeztető és biztonságos munkavégzés elméleti és gyakorlati ismereteivel, megismerje a szükséges szabályokat stb. Ez a törvényhely azt is előítja, hogy ezt az oktatást rendes munkaidőben kell megtartani, írásban rögzíteni, stb. Szervezett munkavégzésnek minősül ugyanis a közérdekű munka végzése is, ugyanis ez a jogszabály az értelmező rendelkezések között sorolja a szervezett munkavégzéshez tartozó olyan munkavégzéseket is, amelyek közigazgatási határozat alapján történnek. 4 A gyakorlatot alapul véve nehezen tartjuk elképzelhetőnek, hogy a heti pihenőnapokon a kijelölt intézményekben rendelkezésre állnak olyan személyek, akik képesek a fenti oktatás elvégzésére és dokumentálására, ugyanis az ismeretek megszerzéséig a foglalkoztatás megkezdésére nincs mód. Az oktatás elmaradásával és dokumentálásának hiányával nagy kockázatot vállal a kijelölt intézmény, vagy gazdálkodó szerv, ugyanis egy esetleges munkavédelmi ellenőrzés esetén a kiszabott bírság akár többszöröse is lehet annak a pénzbírság-összegnek, amelynek átváltoztatására került sor, továbbá annak az értéknek is, amelyeket az ilyen jellegű munkavégzések során az elkövetők általában produkálni képesek. Akad azonban még egy figyelemre méltó momentum. Mi a követendő eljárás akkor, ha a közérdekű munka végzése során az elkövetőt bármilyen baleset, a munkavégzéssel kapcsolatos megbetegedés éri, vagy olyan esemény történik, amely felvetheti a kártérítési felelősség kérdését. Ezzel kapcsolatban tám- 4 E helyütt tartjuk érdemesnek megjegyezni, hogy - tekintettel arra, hogy az átváltoztatást minden esetben az alapügyben eljárt szabálysértési hatóság mondja ki - ha az alapügyben bíróság járt el, a munkavédelemről szóló törvény előírásainak stricti iuris értelmezése alapján nem minősíthető szervezett munkának, hiszen a munkavégzés nem büntetés-végrehajtási jogviszonyban történik. Ebből vagy arra lehet következtetni, hogy nem teljes a felsorolás az 1993. évi XCIII. törvényben, vagy arra, hogy bíróság által, mint alapügyben eljárt hatóság által történő átváltoztatás esetén nem illetik meg a közérdekű munkát végző elkövetőt a biztonságos munkavégzéshez fűződő alapjogok.
286 Nyitrai Péter pontot csak egy 1993-ban kelt állásfoglalás nyújt. 5 Ez az állásfoglalás a büntetőeljárásban alkalmazott közérdekű munka végzése során felmerült kérdésekkel foglalkozik, de mivel módosítására az új szabálysértési törvény hatályba lépése óta nem került sor, arra kell következtetnünk, hogy a benne foglaltak hatálya a szabálysértési eljárásban alkalmazott közérdekű munkára is kiterjed. Ennek értelmében a közérdekű munkát végző személy és az őt foglalkoztató intézmény, vagy gazdálkodó szervezet között a kártérítési felelőséggel, valamint a munkavégzéssel összefüggésben álló jogokkal és kötelezettségekkel kapcsolatban keletkezett vitában, a munkaügyi vitákban eljárni jogosult bíróságok, azaz a munkaügyi bíróságok járnak el. Ismert az a bírói gyakorlat is, amely szerint a közérdekű munka végzése során bekövetkezett balesetért ugyanolyan felelősség terheli a foglalkoztatót, mint a munkajogviszony keretében foglalkoztatottakkal szemben. Elméletben tehát előfordulhat, hogy egy néhány ezer forintos pénzbírság átváltoztatása során, két, egyenként legfeljebb hat órás foglalkoztatás alatt a foglalkoztatottat olyan baleset éri, amely miatt az őt foglalkoztató intézménynek szerencsétlen esetben az elkövető élete végéig járadékot kell fizetnie. Ezek a szabályok, és az ismertetett gyakorlat alkalmas arra, hogy a közérdekű munkát végzők foglalkoztatásától visszarettentsék az intézmények és gazdálkodó szervek vezetőit. Összegezve tehát a fentieket, elmondhatjuk, hogy a közérdekű munka jogintézményének a büntetőjogból a szabálysértési jogba történő átemelése mindenképpen színesíti a jogalkalmazói palettát, ugyanakkor a részletszabályok kidolgozásának elmaradása miatt a gyakorlatban történő alkalmazásánál óvatosságra inti a jogalkalmazót. A jogalkotói cél mindenesetre nem ez lehetett. 5 A Legfelsőbb Bíróság Munkaügyi Kollégiuma az 1993. május 18-án kelt MK 156. sz. állásfoglalásával módosított MK 71.-ről van szó, megjelent a ÖH 1993. évi 8. számában.