EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 22/07/2010 C(2010)5215 SG-Greffe (2010) D/11369 Nemzeti Hírközlési Hatóság (NHH) Ostrom u. 23-25. H-1015 Budapest Magyarország Címzett: Bánhidi Ferenc Alelnök Telefax: + 36 1 457 7171 Tisztelt Alelnök Úr! Tárgy: A Bizottság határozata a HU/2010/1095. sz. ügyben: Kiskereskedelmi hozzáférés nyilvános helyhez kötött telefonhálózathoz lakossági és nem lakossági felhasználók számára Észrevételek a 2002/21/EK irányelv 1 7. cikkének (3) bekezdése alapján I. ELJÁRÁS A Bizottság 2010. június 21-én nyilvántartásba vette a magyar nemzeti szabályozó hatóság, a Nemzeti Hírközlési Hatóság (NHH) bejelentését a hozzáférés nyilvános helyhez között telefonhálózathoz lakossági és nem lakossági felhasználók számára elnevezésű kiskereskedelmi piacra vonatkozóan. A nemzeti konzultációra 2 2010. április 16. és május 7. között került sor. A Bizottság 2010. július 2-án kiegészítő tájékoztatást kért 3 az NHH-tól, amire a választ 2010. július 7-én kapta meg. A keretirányelv 7. cikkének (3) bekezdése értelmében a nemzeti szabályozó hatóságok és a Bizottság a bejelentett intézkedéstervezettel kapcsolatban az érintett nemzeti szabályozó hatóságnak észrevételeket tehetnek. 1 2 3 Az Európai Parlament és a Tanács 2002/21/EK irányelve (2002. március 7.) az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról (keretirányelv), HL L 108., 2002.4.24., 33. o. A keretirányelv 6. cikkének megfelelően. A keretirányelv 5. cikkének (2) bekezdése értelmében. Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111
II. II.1. AZ INTÉZKEDÉSTERVEZET LEÍRÁSA Háttér Az NHH a nyilvános helyhez kötött telefonhálózathoz való kiskereskedelmi hozzáférés piacával kapcsolatban korábban két teljes piacelemzést jelentett be a Bizottságnak. 4 2007. évi bejelentésében az NHH arra a következtetésre jutott, hogy a home-zone termékeket 5 és az olyan bérelt vonali vagy széles sávú hozzáférést, amelyen keresztül széles sávú hangszolgáltatások (VoB) nyújthatók, a piacelemzés időkeretében nem volt indokolt az érintett termékpiacok részének tekinteni. Az NHH öt földrajzi piacot határolt el, amelyek az inkumbens helyi hálózati szolgáltatók működési területének feleltek meg, és mindegyik inkumbens szolgáltatót 6 a saját piacán jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatóként azonosította. Ennek megfelelően ezekkel a szolgáltatókkal szemben az NHH a következő korrekciós intézkedéseket alkalmazta: (i) közvetítőválasztási, illetőleg közvetítő-előválasztási (CS/CPS) szolgáltatásra vonatkozó kötelezettség megállapítása; (ii) indokolatlanul magas díjak alkalmazásának tilalma, mely a díjnövekedés mértékét éves szinten maximálja a fogyasztói árindex mértékét meghaladó díjnövekedés megtiltásával; (iii) egyes fogyasztók indokolatlan megkülönböztetésének tilalma. Észrevételeit tartalmazó levelében a Bizottság felkérte az NHH-t, hogy végleges intézkedésében a funkcionalitás és az árak figyelembevételével részletesebben is vizsgálja meg a hagyományos helyhez kötött telefonszolgáltatás és a konvergáló ajánlatok egymással való helyettesíthetőségét, továbbá sürgette az NHH-t, hogy fontolja meg a nagykereskedelmi vonalbérletre (WLR) vonatkozó korrekciós intézkedés bevezetésének lehetőségét. II.2. Piacmeghatározás A most bejelentett intézkedéstervezet a hozzáférés nyilvános helyhez kötött telefonhálózathoz lakossági és nem lakossági felhasználók számára elnevezésű piac harmadik körös felülvizsgálatát tartalmazza. 7 4 5 6 7 A korábbi bejelentések a következő ügyekhez kapcsolódtak: HU/2005/0130. és HU/2005/0131. sz., SG-Greffe (2005) D/200425 (első körös felülvizsgálat); HU/2007/0662. és HU/2007/0663. sz., SG- Greffe (2007) D/204926 (második körös felülvizsgálat). A mobil rádiótelefon-hálózaton, mobil végberendezés használatával nyújtott ún. home-zone szolgáltatás lehetővé teszi, hogy az előfizető abban a mobil rádiótelefon-hálózati cellában, amely az állandó tartózkodási helyén (lakásában, irodájában) a rádiótelefon-szolgáltatás nyújtására hivatott, a helyhez kötött tarifákhoz közeli díjért telefonáljon a helyhez kötött hálózat előfizetői felé, helyhez kötött hívószám választásával, valamint lehetővé teszi, hogy helyhez kötött földrajzi hívószámára érkező hívásokat a cellán belül díjmentesen fogadjon. A home-zone termékek jelenleg a helyhez kötött telefon-előfizetések [ ]%-át teszik ki. Ez a szolgáltatás Magyarországon 2006 őszén jelent meg a piacon. Magyar Telekom Nyrt. (helyi inkumbens szolgáltató harminchat számozási körzetben), Invitel Távközlési Szolgáltató Zrt. (kilenc számozási körzetben), Hungarotel Távközlési Zrt. (öt számozási körzetben), Emitel Távközlési Zrt. (három számozási körzetben) és Monor Telefon Társaság Kft. (egy számozási körzetben). Az intézkedéstervezet az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv alapján előzetes szabályozás alá vonható érintett elektronikus hírközlési ágazatbeli termék- és szolgáltatáspiacokról szóló, 2007. december 17-i 2007/879/EK bizottsági ajánlás (HL L 344., 2007.12.28., 65. o., a továbbiakban: ajánlás) szerinti 1. számú piacra vonatkozik. 2
Az NHH intézkedéstervezete szerint az érintett termékpiac a következő hozzáférési termékeket tartalmazza, amelyek mindegyike az alkalmazott technológiától függetlenül teljesíti legalább a helyhez kötött telefonhálózathoz való hozzáférésre vonatkozó négy alapvető funkciót: 8 (i) Analóg külön vonalú hozzáférés; (ii) analóg ikervonalú hozzáférés; (iii) vezeték nélküli helyi hurokkal (WLL) megvalósított hozzáférés; (iv) mobilhálózati home-zone típusú hozzáférés; 9 (v) ISDN BRA 10 alapsebességű hozzáférés; (vi) ISDN PRA 11 és egyéb nyalábolt digitális hozzáférés; (vii) kábeles műsorelosztó hálózaton létrehozott hozzáférés; (viii) lakóparki (alközponton keresztül nyújtott) telefonos hozzáférés; (ix) széles sávú vezetékes (DSL) vonalú hozzáférés; (x) széles sávú rádiós hozzáférés; (xi) bérelt vonali hozzáférés; (xii) fényvezetős hozzáférés. A Bizottság kiegészítő tájékoztatást kérő levelére adott válaszában az NHH kifejtette, hogy az érintett szolgáltatások funkcionális helyettesíthetőségén túlmenően, a telefonos hozzáférésre alkalmazott díjak is technológiasemlegesek, az inkumbens szolgáltatók ugyanis azonos vagy hasonló díjat számítanak fel a hagyományos alapsebességű telefonhálózati (PSTN) hozzáférésért, illetőleg a digitális vagy a kábeles műsorelosztó hálózaton (CATV) nyújtott hozzáférésért. 12 Az NHH mind az egyedileg, mind a csomagban értékesített telefonszolgáltatást az érintett piac részének tekinti, míg a szabályozás hatálya alá a csomagnak csak a telefonszolgáltatást tartalmazó része tartozna. Az NHH szerint továbbá az IP-alapú telefonos hozzáférésnek fontos jellemzője, hogy a széles sávú hangszolgáltatások, illetve telefonos hozzáférés (VoB) igénybevételének technikai előfeltétele az, hogy az előfizető már rendelkezzék hozzáféréssel egy internetprotokoll alapján működő hálózathoz, az előfizető tehát csak ebben az esetben tud egyedileg értékesített IP-alapú telefonos hozzáférési terméket vásárolni. Ez azt jelenti, hogy jelenleg a végfelhasználók az IP-alapú telefonos hozzáférési termékeket vagy csak (a) különálló termékként, már meglévő internet- vagy IPTV-előfizetésük mellé, vagy csak (b) ilyen termékekkel egy csomagban tudják megvásárolni. Az NHH három különálló földrajzi piacot azonosít oly módon, hogy mindegyik az inkumbens helyi hálózati szolgáltatók, illetve jogutódjaik 13 szolgáltatási területének felel 8 9 10 11 12 (i) Hozzáférés létesítése és üzembe helyezése meghatározott földrajzi helyen; (ii) képesség telefonhívások indítására és fogadására; (iii) telefonhívások fogadása a belföldi és nemzetközi nyilvános telefonhálózat többi előfizetőjétől a hozzáférés ANFT-ben meghatározott, helyhez kötött vagy azt helyettesítő hívószáma alapján; (iv) a hozzáférés fenntartása és hibaelhárítás jogszabályokban meghatározott minőségi követelmények szerint. Lásd az 5. lábjegyzetet. Alapsebességű ISDN. Primer sebességű ISDN. A csak telefonszolgáltatást tartalmazó szolgáltatás előfizetési díja 1250 és 4680 forint (kb. 4,5 és 16,7 EUR), míg a csomagban értékesített telefonszolgáltatás ára 500 és 4380 forint (kb. 1,8 és 15,6 EUR) között van, függetlenül az igénybe vett technológiától. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy ahhoz, hogy a végfelhasználó a jelzett áron IP-alapú telefonos hozzáférésre fizethessen elő, egy másik elektronikus hírközlési szolgáltatást is külön meg kell vásárolnia. 1 EUR = 280,25 forint (a Magyar Nemzeti Bank hivatalos devizaárfolyama, 2010. július 12.). 13 Az NHH legutóbbi, 2007. évi piac-felülvizsgálata óta két jelentős fúzióra került sor: a Magyar Telekomba beolvadt kábeltelevíziós szolgáltatóként működő leányvállalata, a T-Kábel Magyarország Kábeltelevíziós Szolgáltató Kft., míg egy korábbi jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozás, a Monor Telefon Társaság Távközlési Szolgáltató Kft. beolvadt a jelentős kábeltelevíziós szolgáltatónak 3
meg, és együtt lefedik Magyarország 54 számozási körzetét: (i) a Magyar Telekom Nyrt. (Magyar Telekom) 39 számozási körzetben, (ii) az Invitel Távközlési Szolgáltató Zrt. (Invitel) 14 számozási körzetben, az (iii) UPC Magyarország Telekommunikációs Kft. (UPC) pedig egy számozási körzetben van ily módon jelen. II.3. A jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók azonosítása Az elvégzett piacelemzés alapján az NHH egyebek mellett a következő kritériumok alapján javasolja mindhárom inkumbens szolgáltató jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatóként való azonosítását saját piaca tekintetében: (i) a piaci részesedés; (ii) a vállalkozás mérete; (iii) a nehezen megkettőzhető infrastruktúra feletti ellenőrzés; (iv) a választék-gazdaságosság és (v) a vertikális integráció. A jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók piaci részesedése saját szolgáltatási területükön továbbra is magas, miközben más szolgáltatók részesedése nem haladja meg az 5%-ot. Az inkumbens Lakossági hozzáférés Nem lakossági hozzáférés szolgáltató szolgáltatási 2008 2009 2008 2009 területe (becslés) (becslés) Magyar Telekom 86,78% 82,7% 88,57% 84,7% Invitel 81,91% 75,0% 93,44% 91,2% UPC 96,06% 94,9% 96,00% 92,7% II.4. Szabályozási intézkedések Az NHH ugyanazon szabályozói kötelezettségek alkalmazását javasolja a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók vonatkozásában, mint a második körös piacelemzése során: (i) közvetítőválasztási, illetőleg közvetítő-előválasztási (CS/CPS) szolgáltatásra 14 vonatkozó kötelezettség megállapítását; (ii) az indokolatlanul magas díjak alkalmazásának tilalmát, mely a díjnövekedés mértékét éves szinten maximálja a fogyasztói árindex mértékét meghaladó díjnövekedés megtiltásával; 15 (iii) az egyes felhasználók, előfizetők indokolatlan megkülönböztetésének tilalmát. Az NHH emellett kifejti, hogy Magyarországon a helyi hurok átengedésével kapcsolatos szolgáltatások lassú fejlődést mutatnak, teljes átengedés keretében csak a hozzáférési vonalak 0,5%-át kínálják. Ennek ellenére az NHH-nak nem áll szándékában korrekciós intézkedést bevezetni a WLR-re vonatkozóan, mert szabályozási stratégiájának megfelelően elsősorban az infrastruktúra-alapú versenyt kívánja előmozdítani. Az NHH kijelenti továbbá, hogy az alternatív szolgáltatók nem mutatnak érdeklődést a WLRtermékek iránt. 16 14 15 16 számító UPC-be. 2007 októberében a korábban jelentős piaci erővel rendelkezőként azonosított Emitel Távközlési Zrt. beolvadt a Magyar Telekomba. Bár 2009-ben 14 szolgáltató nyújtott CS/CPS-szolgáltatást, a forgalom 2006 óta folyamatosan csökken. A Bizottság kiegészítő tájékoztatást kérő levelére adott válaszában az NHH megerősítette, hogy az intézkedéstervezetben az ársapka szabályozás ellenőrzésére javasolt részletes módszertan biztosítja azt, hogy a csomagban értékesített szolgáltatások esetében, amennyiben a csomag mind szabályozott, mind a szabályozás hatálya alá nem tartozó termékeket tartalmaz, az árellenőrzési kötelezettség csak a szabályozott helyhez kötött hozzáférési termékek árára vonatkozzék. A kereslet hiányának az NHH szerint valószínűsíthetően az az oka, hogy az alternatív szolgáltatóknak elsősorban vállalkozások az ügyfelei, míg a WLR inkább a lakossági piacra való belépést segíti. 4
III. ÉSZREVÉTELEK A bejelentés és az NHH által rendelkezésre bocsátott kiegészítő információk alapján a Bizottság a következő észrevételeket teszi: 17 Az IP-alapú hozzáférési termékek figyelembevétele a hozzáférési piac meghatározásában Az ajánlás meghatározása szerint a lakossági és nem lakossági felhasználók nyilvános telefonhálózathoz való helyhez kötött hozzáférése elnevezésű kiskereskedelmi piac a nyilvános telefonhálózathoz való kapcsolat vagy hozzáférés biztosítását jelenti telefonhívások kezdeményezése és/vagy fogadása, illetőleg ezzel összefüggő szolgáltatások igénybevétele céljából. Az ajánlás indokolása részletesebben is elmagyarázza, hogy a hozzáférés és a kapcsolódó nyilvánosan hozzáférhető telefonszolgáltatás a szolgáltató vállalkozás és az alkalmazott technológia szempontjából többféleképpen is nyújtható. Bár a széles sávú kapcsolatok a telefonszolgáltatás nyújtását is képesek segíteni, a fogyasztók általában nem csupán a beszédcélú szolgáltatások igénybevétele érdekében választanak keskeny sávú helyett széles sávú kapcsolatot. A fogyasztók a keskeny sávúról a széles sávú kapcsolatra elsősorban a gyorsabb internetelérés biztosítása érdekében térnek át. Az eddigiekben jellemző volt, hogy a széles sávú kapcsolatra áttérő fogyasztók gyakran a keskeny sávú kapcsolatukat is megtartották, ami azt jelenti, hogy a két hozzáférési terméket inkább egymás kiegészítésére, semmint egymás helyett veszik igénybe. A Bizottság megítélése szerint az NHH által előadott érvekből és adatokból nem következik meggyőzően, hogy az IP-alapú telefonszolgáltatás a kiskereskedelmi telefonos hozzáférés piacához tartozónak tekinthető, ha egyszer ez a szolgáltatás csak meglévő internet- vagy IPTV-szolgáltatás kiegészítéseképpen vagy ilyen szolgáltatásokkal egy csomagban nyújtható. Az NHH ilyen értelmű érvei még kevésbé meggyőzőek, ha figyelembe vesszük, hogy Magyarországon a széles sávú hozzáférés penetrációja elmarad az EU-átlagtól. 18 A Bizottság tudomásul veszi ugyanakkor az NHH által az IP-alapú termékek és a hagyományos keskeny sávú hozzáférési vonalak egymással való helyettesíthetőségével kapcsolatban elvégzett elemzést, amely a szóban forgó termékek funkcionalitásán, árán és szándékolt felhasználásán alapul. Ezen túlmenően az NHH a csomagban értékesített szolgáltatások telefonszolgáltatást tartalmazó részét is az érintett piachoz tartozónak tekinti, míg a szabályozás hatálya alá a csomagnak csak a telefonszolgáltatást tartalmazó része tartozna. Mindezeket a megfontolásokat figyelembe véve a Bizottság elismeri, hogy annak ellenére, hogy az IP-alapú telefonszolgáltatás értékesítése más termékekkel együtt történik, a szabályozás szempontjából a helyzet végeredményben nem változik, hiszen az NHH nem fogja szabályozni azokat a szolgáltatásokat, amelyeket a javasolt piacmeghatározás nem fed le. Ebben az összefüggésben ugyanakkor a Bizottság felkéri az NHH-t, hogy kísérje szorosan figyelemmel a piaci fejleményeket, és piacmeghatározását valamint szabályozói minőségében hozott 17 18 A keretirányelv 7. cikkének (3) bekezdése alapján. 2010 januárjában a helyhez kötött széles sávú hozzáférés magyarországi penetrációja 18,7% volt, miközben az EU átlaga 24,8%. Lásd Az egységes európai elektronikus hírközlési piac fejlődéséről szóló 2009. évi jelentés (15. jelentés) című bizottsági közleményhez készült szolgálati munkadokumentum 1. kötetét, SEC(2010) 630/1. 5
intézkedéseit igazítsa ki abban az esetben, ha a helyhez kötött hozzáférés piacának szerkezete esetleg megváltozik akár (i) a különböző technológiákon alapuló hozzáférési termékek egymással való helyettesíthetősége tekintetében (különösen funkcionalitásukat és árukat tekintve), akár (ii) a termékcsomagok jövőbeli elterjedése és e csomagoknak a hagyományos különálló keskeny sávú hozzáférési termékekkel való helyettesíthetősége vonatkozásában. A nagykereskedelmi vonalbérlettel kapcsolatos korrekciós intézkedés hiánya A Bizottság tudomásul veszi az NHH azon érvét, hogy a magyarországi alternatív szolgáltatók mindeddig nem mutattak érdeklődést a WLR-alapú hozzáférési termékek iránt, annak ellenére sem, hogy a helyi hurok átengedés elterjedtsége különösen csekély, és az érintett piacon az infrastruktúra-alapú verseny még korai fejlettségi szakaszában van. A WLR-rel kapcsolatos kötelezettség bevezetésekor fontos gondoskodni arról, hogy a kötelezettség megállapított feltételei ne hassanak ellenösztönzőként a versenytársak alternatív létesítményekre irányuló beruházásaival szemben, amelyekre pedig hosszú távon szükség volna a verseny fokozódásához. A WLRrel kapcsolatos kötelezettség megállapításakor különösen arra kell figyelni, hogy ne alakulhasson ki árprés, miközben nem szabad elvenni a kedvet a helyi hurok átengedésével kapcsolatos beruházásoktól sem azokon a földrajzi területeken, ahol az ilyen típusú beruházások gazdaságilag életképesek lennének. A Bizottság ugyanakkor arra is emlékeztetni kíván, hogy a WLR rövid távon igenis segítheti az infrastruktúra-alapú versenyt azáltal, hogy megkönnyíti az alternatív szolgáltatók olyan irányú infrastruktúra befektetéseinek fokozását, melynek végső célja a helyi hurok teljes átengedésén alapuló szolgáltatásnyújtás. Emellett a WLR lehetővé teszi az alternatív szolgáltatók számára azt is, hogy a kiskereskedelmi piacon termék- és szolgáltatáscsomagokat alakítsanak ki (kiskereskedelmi hozzáférési és telefonszolgáltatásokat közvetítőválasztás vagy közvetítő-előválasztás útján). A Bizottság ennek megfelelően felkéri az NHH-t, hogy kísérje figyelemmel a piaci fejleményeket, és amennyiben elsősorban a jelenlegi és a potenciális CS/CPS-szolgáltatók részéről a WLR iránt jelentkező kereslet növekedését tapasztalná, fontolja meg ismételten a WLR-rel kapcsolatos kötelezettség bevezetésének lehetőségét. A keretirányelv 7. cikkének (5) bekezdése értelmében az NHH a többi nemzeti szabályozó hatóság és a Bizottság észrevételeit a lehető legnagyobb mértékben figyelembe veszi, és az ennek eredményeként elkészülő tervezett intézkedést elfogadhatja, valamint, amennyiben elfogadja, erről tájékoztatja a Bizottságot. A Bizottság e konkrét bejelentéssel kapcsolatban elfoglalt álláspontja nem érinti a más bejelentett intézkedésekkel kapcsolatban kialakítandó álláspontját. A 2008/850/EK ajánlás 19 15. cikke alapján a Bizottság ezt a dokumentumot közzéteszi 19 A Bizottság 2008/850/EK ajánlása (2008. október 15.) az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 7. cikke szerinti bejelentésekről, határidőkről és konzultációkról, HL L 301., 2008.11.12., 23. o. 6
internetes oldalán. A Bizottság megítélése szerint az ebben a dokumentumban található információk nem bizalmas természetűek. Kérjük, hogy a kézhezvételtől számítva három munkanapon belül értesítse a Bizottságot 20, ha úgy ítéli meg, hogy az üzleti adatok bizalmas kezelésére vonatkozó európai uniós és nemzeti szabályok szerint ez a dokumentum olyan bizalmas természetű információkat tartalmaz, amelyeket az említett közzététel előtt szeretne töröltetni a szövegből. 21 Kérését indokolással is el kell látnia. Tisztelettel: a Bizottság nevében Robert Madelin Főigazgató 20 21 Ilyen irányú kérését e-mailben (INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu) vagy telefaxon (+32 2 298 87 82) küldheti el. Értékelésének eredményeiről a Bizottság a nyilvánosságot a háromnapos határidő lejárta előtt is tájékoztathatja. 7