Domonkos Endre PhD-jelölt

Domonkos Endre PhD-jelölt 1

NEMZETKÖZI KAPCSOLATOK TANSZÉK Dr. Kiss J. László egyetemi tanár Domonkos Endre 2

BUDAPESTI CORVINUS EGYETEM NEMZETKÖZI KAPCSOLATOK DOKTORI ISKOLA Nemzetközi autonómia-modellek és kisebbségi kérdés A katalán regionális autonómia és tapasztalatai Ph.D. értekezés Domonkos Endre Budapest, 2010 3

BUDAPESTI CORVINUS EGYETEM NEMZETKÖZI KAPCSOLATOK DOKTORI ISKOLA Nemzetközi autonómia-modellek és kisebbségi kérdés A katalán regionális autonómia és tapasztalatai Ph.D. értekezés Domonkos Endre Budapest, 2010 4

TARTALOMJEGYZÉK Bevezetés 9-13 oldal I. FEJEZET Az autonómia fogalmának módszertani megközelítése I/I. Az autonómia fogalmának konceptualizálása...13-20 oldal I/II. A hazai és a nemzetközi szakirodalom autonómiával kapcsolatos álláspontja..20-37 oldal I/III. Az autonómia fogalmának biztonságpolitikai percepciója.37-44 oldal II. FEJEZET Egy európai példa: A katalán regionális autonómia és kialakulásának történeti háttere.44-46 oldal II/I. A Generalitat létrejöttének történelmi előzményei a VIII. századtól 1714-ig. 47-55 oldal 5

II/II. Központosított államberendezkedés és föderatív elképzelések (1716-1898) 56-65 oldal II/III. A Generalitat története a XX. században.65-74 oldal II/IV. Demokratikus átalakulás és alkotmányozás...75-80 oldal II/V. A spanyol és a katalán alkotmány értékelése..80-92 oldal III. FEJEZET A katalán autonóm intézményrendszer felépítése és működése..92-94 oldal III/I. Az elnök és az elnöki hivatal..94-97 oldal III/II. A katalán parlament feladatai és a törvényhozás menete.97-105 oldal 6

III/III. A katalán regionális kormány szervezeti felépítése és hatáskörei.106-109 oldal III/IV. A hatáskörök megoszlása a katalán autonóm kormány és a központi állam között...109-113 oldal III/V. A Konzultatív Tanács..113-114 oldal III/VI. Az ombudsmani hivatal..114-116 oldal III/VII. A Számvevőszék.117-120 oldal III/VIII. Az igazságszolgáltatás intézményrendszere Katalóniában 120-121 oldal III/IX. Katalónia közigazgatási szervezete 121-124 oldal III/X. A Katalán Autonóm Közösség pénzügyi helyzete.124-127 oldal IV. FEJEZET Katalónia helye és szerepe Európában..127-128 oldal 7

IV/I. A katalán autonómia kibővítésére irányuló kezdeményezések és az autonómia statútumról tartott népszavazás értékelése..128-135 oldal IV/II. Katalónia gazdaságpolitikája az Európai Unióban..135-139 oldal IV/III. Katalónia európai uniós politikája.139-146 oldal V. FEJEZET A katalán regionális autonómia tapasztalatai és alkalmazhatósága Kelet-Közép- Európában 146-148 oldal V/I. Az erdélyi, a felvidéki és a vajdasági magyar kisebbség autonómiatörekvéseinek értékelése 148-160 oldal Következtetések és tézisek 161-166 oldal Publikációs jegyzék...167-169 oldal Hivatkozásjegyzék 170-182 oldal Melléklet 183-188 oldal 8

Bevezetés Kutatási szakterületem közé a nemzetközi autonómia-modellek és ezen belül a katalán regionális autonómia kérdésének vizsgálata tartozik, mivel ösztöndíjas egyetemi hallgatóként személyesen tapasztalhattam a Katalán Autonóm Közösség intézményrendszerének működését az Európai Unióban. Az 1970-es évektől kezdve az Európai Unióban a regionalizmus és a regionális tendencia megerősödésének lehetünk a szemtanúi. A regionalizmus a gazdaság és a politika központosított modelljével szemben decentralizált közigazgatási egységek megteremtésére törekedik, a területfejlesztést és a tervezést pedig regionális szintre kívánja helyezni. A regionalizmus mint kifejezés eredetileg a 19. században alakult ki. 1 Szélesebb körben azonban csak a 20. században terjedt el és vált általános politikai szókinccsé. A fogalomhasználat kontextusától függően regionalizmus alatt értjük egy társadalmipolitikai mozgalom akcióprogramját vagy egy szubnacionális államközi identitás elismerését, valamint egy cselekvésorientált hivatkozási keretet. A nyugat-európai szakirodalom sokáig a szeparatizmus megnyilvánulásaként értelmezte a regionalizmust. A regionalizmus azonban felfogható a külpolitika és a nemzetközi jog hagyományos eszközéül is. Ennek az értelmezésnek megfelelően a regionalizmus egy földrajzi körzetben és egymással szomszédos országok csoportjának joggyakorlatát, továbbá a Föld különböző részein elhelyezkedő államok cselekvési területét jelenti. A második világháborút követő évtizedekben a nyugat-európai országok gazdaságára az állami beavatkozás és a tervezés nemzetgazdasági szemlélete volt jellemző. A nagyobb területi egységek azonban hatékonyabban szolgálják a területfejlesztés és tervezés követelményeit ezért a regionális tervezést és a területfejlesztést fokozatosan regionális szintre helyezték. Az 1970-es évek elején kibontakozó világgazdasági válság hatására a politikai és gazdasági téren a központosított államszervezeti modell válsága mutatkozott meg. Az általános válság miatt decentralizációs jellegű gazdasági, politikai és integrációs folyamatok kezdődtek. 1 A regionalizmus szó francia nemzeti regionalista mozgalmaktól származik. 9

Az elmúlt évtizedekben megerősödtek a különböző nyelvi és etnikai mozgalmak, melyek saját képviseletük intézményesítését akarták elérni. Mindezek a folyamatok regionális szinten szükségessé tették a megfelelő politikai és adminisztratív struktúrák kiépítését, a gazdaság és a közigazgatás decentralizációját. A közigazgatás regionalizálása a közigazgatási szervek működésének javítását és az állampolgárok számára döntések meghozatalában való részvételt hivatott biztosítani. A decentralizáció a meglévő közigazgatási hatáskörök és funkciók további kibővítését jelenti, melynek során az állam meghatározott feladatokat juttat az önkormányzatokhoz. A szabályozó hatáskör mértékét és feltételeit a központi állam alkotmányban vagy törvényben határozza meg. A döntési jogkörök megoszlanak a központi állam és az önkormányzatok között, oly módon, hogy a helyi hatalmi szervek bizonyos mértékű függetlenséggel rendelkeznek az állammal szemben. Az autonómia kérdése szorosan összekapcsolódik a közigazgatás szervezetének decentralizációjával és a szubszidiaritás elvével, mivel a modern polgári államokban az autonómia a hatalom megosztásával valósítható meg. Ennek során alkotmányban vagy pedig törvényben rögzítik a központi államot és a helyi önkormányzatot megillető jogosítványokat. A regionális autonómia tendenciájának általánossá válására fontos tanulsággal szolgál a katalán autonómia intézményrendszere és annak működése. A spanyol demokratikus átmenetről és magáról az alkotmányozási folyamatról figyelembe véve a különböző tudományágak jog, politológia, történettudomány szempontjait számos magyar és idegen nyelvű szakirodalom született. A tanulmányok többsége a spanyol alkotmányos berendezkedés jellegét beleértve az autonóm közösségek hatásköreinek és a spanyol alapchartának az értékelését, valamint a nemzetiségi mozgalmak kérdéskörét helyezte a vizsgálódás középpontjába. Ugyanakkor sajnálatos módon a katalán regionális autonómia létrejöttének és intézményrendszerének mélyebb történelmi, jogi és politológiai elemzése nem kapott kellő hangsúlyt a magyar és a külföldi szakirodalomban. A hazai szakirodalom egyik legnagyobb hiányossága, hogy mindeddig nem született átfogó munka a katalán autonómia modelljének kelet-közép-európai térségben való alkalmazhatóságával kapcsolatosan. Kutatási tevékenységem folytatásához fontos támpontként szolgált a Magyar Külügyi Intézet által szervezett tudományos konferenciák és előadássorozatok, 10

melynek keretében lehetőségem nyílt arra, hogy doktori értekezésem szakterületével kapcsolatos álláspontomat ismertessem. Katalóniáról, mint regionális autonóm közösségről szóló előadásomban, valamint a Külügyi Szemle (Katalónia Európai Uniós politikája) továbbá a Valóság című társadalomtudományi folyóiratban (A katalán regionális autonómia és tapasztalatai Kelet-Közép-Európában) megjelent tanulmányaimban rámutattam arra, hogy a kisebbségi és a többségi társadalom között alkotmányos tárgyalások keretében kidolgozott autonómiamodellek elősegítik az államot alkotó nemzeti kisebbségek nyelvi, politikai és kulturális jogainak megőrzését. Az autonómia ezen formája, amely az alkotmányos garanciák tiszteletben tartására épül nemcsak az állam stabilitását segíti elő, hanem számos szempontból relevanciával bír a Kelet-Közép- Európában élő szórványmagyarság számára is. Tudományos munkáimban a katalán autonómia történeti, jogi és politológiai vizsgálata mellett Katalónia Európai Uniós politikájával és az autonóm közösség uniós döntéshozatali folyamataiban való részvételével is részletesen foglalkoztam. Katalóniában a külpolitika a nemzetépítés egyik legfőbb eszköze, ezért a katalánok értelmezése szerint az Európai Unió a gazdasági lehetőségek biztosítása mellett a nyelvi és kulturális jogaik kiterjesztését is szolgálja. A katalán történelem fejlődésének menetét a középkortól egészen 1978-ig a spanyol és a katalán alkotmány elfogadásáig - két egymással ellentétes államszervezeti modell (föderalizmus és központosított állam) közötti konfliktus jellemezte. Az érdekellentét a madridi kormányzat által képviselt központosított államberendezkedés, és az önkormányzatiság, illetve a nagyobb fokú önrendelkezést követelő katalán nemzeti mozgalom között mutatkozott meg. A Franco-rendszer ezt az érdekellentétet úgy próbálta feloldani, hogy egy uniformizált centralizált államszervezetet hozott létre, amely a kasztíliai nyelv dominanciájára és az országot alkotó nemzeti kisebbségek erőszakos elnyomására épült. Az egy állam, az egy nemzet és egy nyelv követelményére épülő államhatalmi struktúra ugyanakkor nem ismerte el a spanyol államot alkotó nemzetiségek nyelvi, politikai és kulturális jogait. Az 1970-es évek elejére azonban egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy a spanyol társadalom többnemzetiségű közösség és ezt a sokszínűséget csak tárgyalások útján történő megegyezéssel és az autonóm közösségek rendszerére épülő államszerkezettel lehet megvalósítani. 11

Az 1978-ban elfogadott spanyol alkotmány egyik legnagyobb vívmánya a demokratikus politikai rendszer megteremtése mellett, hogy az országot 17 egyenlő jogokkal rendelkező autonóm közösségekre osztotta és elismerte a spanyol állam többnemzetiségű jellegét. Az alapcharta a baszkokat, a katalánokat és a galíciaiakat történelmi nemzetiségnek ismerte el, Katalónia és Baszkföld számára pedig széles körű autonómiát biztosított. A katalán alapcharta pedig összhangban a spanyol alkotmány rendelkezéseivel a katalán, mint történelmi nemzetiség nyelvi, politikai és kulturális jogainak figyelembevételével született meg. A spanyol alkotmány biztosította a Katalán Autonóm Közösség számára a széles körű önkormányzáshoz való jogot továbbá az önrendelkezéshez szükséges autonóm intézményrendszert. A spanyol demokratikus átalakulás ezért szorosan összekapcsolódott a nemzetiségi kérdés átfogó rendezésével. A spanyol alkotmányos modell példaértékűnek tekinthető, mivel Spanyolország nemzetiségi konfliktusok nélkül csatlakozott az Európai Unióhoz. Disszertációm fő célja a katalán regionális autonómia tapasztalatainak részletes bemutatása mellett a katalán autonóm intézményrendszer történeti, jogi és politológiai vizsgálata. Az első fejezet rövid áttekintést nyújt az autonómia fogalmának értelmezésével, a hazai és a nemzetközi szakirodalom autonómiával kapcsolatos álláspontjával kapcsolatosan. A következő fejezetben a hangsúly a katalán regionális autonómia kialakulásának történelmi hátterére, fejlődésének dinamikájára, valamint a spanyol és a katalán alkotmány értékelésére helyeződik. A harmadik fejezet betekintést ad Katalónia intézményrendszerének felépítésébe, főbb szerveinek működésébe és döntéshozatali mechanizmusaiba, figyelembe véve a spanyol központi állam és az autonóm közösség viszonyrendszerét. Fontos szempontnak tartom a katalán autonómia további kibővítésére irányuló kezdeményezéseknek, az autonómia statútummal kapcsolatos népszavazás tapasztalatainak, valamint Katalónia európai uniós politikájának az elemzését is. Végül külön fejezetben szeretném bemutatni a katalán regionális autonómia Kelet- Közép-Európában élő magyar nemzeti kisebbségek számára is példaértékűnek tekinthető modelljének gyakorlatban való megvalósításának feltételeit. 12

Úgy gondolom, hogy a spanyol alkotmányos berendezkedés és ezen belül a katalán regionális autonómia rendszere tanulságokkal szolgál a Kelet-Közép- Európában élő magyar nemzeti kisebbség számára nyelvi-politikai, történelmi hagyományaik, valamint identitásuk megőrzése szempontjából. A területi autonómia, mint a kisebbségek nyelvi-politikai és kulturális jogainak megőrzését szolgáló módozat kelet-közép-európai régióra való alkalmazhatóságának vizsgálatával a hazai és a külföldi szakirodalom eddig még nem foglalkozott kellő részletességgel, ezért tartom szükségesnek a témakör részletes bemutatását. A befejező részben az értekezés az autonómiával kapcsolatos általános következtetések mellett választ kíván adni a határon túli szórványmagyarság számára az önrendelkezés megvalósítását legjobban szolgáló autonómiamodellre. I. FEJEZET Az autonómia fogalmának módszertani megközelítése I/I. Az autonómia fogalmának konceptualizálása A kutatás egyik alapproblémája, hogy az autonómia fogalmának a mai napig nincs pontos meghatározása a hazai és a nemzetközi szakirodalomban. A nemzetközi jog sem határozza meg pontosan mit jelent az autonómia, így a fogalom meglehetősen képlékenynek és komplexnek tekinthető. Az autonómia etimológiai szempontból a görög autos és nomos szavakból tevődik össze és önálló döntést, saját törvénykezést, önállóságot, valamint függetlenséget jelent. Az autonómia kifejezés egyszerre jelöli az autonómia állapotát, jogát és az intézményesítésének a formáját. Az autonómia szó alatt általánosan a helyi autonómiát értjük, amely egy demokratikus jogállam esetén az állami hatalom decentralizációját jelenti, másrészt a központi hatalom bizonyos részeinek átruházását a helyi közigazgatási egységekre olyan feladatok megoldására, melyek helyi jellegűek és helyileg rendezhetőek a legmegfelelőbben. 13

Lapidoth Ruth Autonomy című művében az autonómiát az etnikai feszültségek csökkentéséül szolgáló eszköznek tekinti, amely az önrendelkezési jogon alapul. Az autonómia legfőbb előnye a rugalmasság és az adott helyzet határozza meg, hogy melyik megoldási módozatot kell alkalmazni az önrendelkezést biztosító formák közül. 2 A legtágabb megfogalmazás szerint az autonómia olyan kisebbségvédelmi intézmény, amely az egyes államokban az autonómiához tartozó embercsoport (faji, etnikai) nyelvcsoport, vallási és kulturális csoport vagy terület érdekeit hivatott megvédeni. A fent említett definíció egyik legnagyobb hiányossága, hogy nem ad pontos választ az autonómia intézményének jellegére. Hans-Joachim Heintze nemzetközi jogász meghatározása szerint az autonómia egy eltérő identitással rendelkező csoportnak bizonyos fokig terjedő önkormányzás biztosítását jelenti. Az autonómia a szubszidiaritás elvének kiteljesítése. Az autonómia határainak terjedelme minden esetben más, nincs egy általánosan meghatározott mérték. A nemzetközi jog szerint az autonómia jelentését egy megállapodásban lehetne összefoglalni, amelyben a kisebbség az állam bizonyos területén a saját helyi ügyeit intézheti az önkormányzás alapján, új állam létrehozatala nélkül. 3 Az autonómia ennek az értelmezésnek megfelelően nem jelent mást, mint a nemzeti kisebbség önrendelkezésének egyik lehetséges megvalósulását a központi hatalom befolyásának megtartásával, amely azonban nem jogosítja fel a kisebbségi csoportot arra, hogy közvetlenül beavatkozzon az állam hazai és nemzetközi státuszával, valamint a bel- és külpolitikájával kapcsolatos ügyekbe. Kovács Péter definíciója alapján az autonómia az illető közösségnek valamilyen az általa lakott terület egészéhez, esetleg egy részéhez kötődő vagy pedig a közösséghez tartozó s az identitást felvállaló összes individuumot átfogó érdekképviseleti és adott esetben akár bizonyos igazgatási jogosítványokkal bíró intézménykomplexumokkal történő felruházása. 4 2 Lapidoth Ruth [1997]: Autonomy flexible solutions to ethnic conflicts. US Institute of Peace Press, Washington D.C. p. 9-16. 3 Heintze, Hans-Joachim [1994]: Selbstbestimmungsrecht der Völker und Minderheitenrechte im Völkerrecht; Herausvorderungen an den globalen und regionalen Menschenrechtsschutz. Baden- Baden. p. 180. 4 Kovács Péter [1994]: Területi autonómiák, speciális státusok nemzetközi jogi és diplomáciatörténeti összefüggései. In: Magyarság és Európa, 1994/2. szám. p. 77. 14

Ez a meghatározás már pontosabb képet ad az autonómia fogalmával kapcsolatosan, mivel felöleli mind az autonómia intézményének személyi és területi, mind a tömb és szórvány jellegét továbbá az autonómia lényegét alkotó igazgatási hatáskörökre is kiterjed. Az autonómia a kisebbségi jogok hierarchiájának legfelső szintjén helyezkedik el és a kisebbség számára az állam keretében elérhető legmagasabb státust jelenti. Az autonómia lényege az önkormányzás, amely általában kulturális, gazdasági és társadalmi ügyekre terjed ki és bizonyos esetekben nemzetközi jogosítványokat is magába foglalhat. Az autonómia célja a nemzeti kisebbségek identitásának megőrzése, amely a következő jogok érvényesülését feltételezi: az anyanyelvhasználat jogát a magánéletben, az oktatásban, az igazságszolgáltatásban és a közigazgatásban; a saját oktatási rendszer kialakításának jogát; a köztisztségviselethez és közszolgáltatáshoz való jogot; a természeti kincsekkel való szabad rendelkezést és a helyi politikai képviselethez való jogot. Az autonómiával kapcsolatban azonban felmerül számos olyan fogalom (állam, kisebbség, kollektív jogok és önrendelkezés), melyet mindenképpen tisztázni kell a kutatás során. Az állam legáltalánosabb meghatározás szerint egy olyan entitást (szervezetet) jelent, amely egy meghatározott területen élő népesség felett a legfőbb hatalmat gyakorolja. A nemzetközi jogban az államiság létének három kritériuma van: a terület, a lakosság és a kormány. Az állam, mint a nemzetközi jog alanya állandó lakossággal, meghatározott területtel és saját kormánnyal rendelkezik, valamint képes más államokkal való kapcsolatok felvételére (effektivitás). A nemzeti vagy etnikai kisebbségekre vonatkozóan azonban a mai napig nincs egyetemes érvényű meghatározás. Még Európa esetében is a nemzeti és etnikai kisebbségek formái annyira változatosak, hogy lehetetlen egy olyan általánosan elfogadott definíciót találni, amely pontosan lefedné valamennyi nemzeti kisebbség alapvető jellemzőit. Francesco Capotorti értelmezése szerint a kisebbség egy nemdomináns pozícióban lévő, az állam többi lakosságához képest számszerűen kisebbségben lévő csoport, amelynek tagjai, az állam polgáraiként, a lakosság többi részétől eltérő etnikai, vallási vagy nyelvi jellemzőkkel rendelkeznek, és, ha csak 15

közvetetten is, rendelkeznek egy, a kultúrájuk, hagyományaik, vallásuk vagy nyelvük megőrzésére irányuló szolidaritás-tudattal. 5 Jules Deschènes később megpróbálta pontosabban újrafogalmazni ezt a meghatározást, hogy elkerülje a Capotorti meghatározása nyomán felmerülő problémákat: egy állam polgárainak csoportja, amely számszerű kisebbségben és nem domináns helyzetben van az illető államban, amely olyan etnikai, vallási vagy nyelvi tulajdonságokkal rendelkezik, amelyek eltérnek a lakosság többségéitől, és amely rendelkezik egy egymással való szolidaritás-tudattal, amelyet, még ha közvetetten is, a túlélésre irányuló, és a többséggel való jog szerinti és valóságos egyenlőségre törekvő közös akarat motivál. 6 Hans-Joachim Heintze Autonomy and Protection of Minorities under International Law című tanulmányában az Állandó Nemzetközi Bíróság görög- bolgár közösségek ügyében adott tanácsadó véleményére alapozva határozta meg a kisebbség forgalmát. Ennek megfelelően a kisebbség az a csoport, amely számát tekintve kisebb, mint az állam lakosságának többi része, nincs domináns helyzetben, és amelynek tagjai olyan etnikai, vallási vagy nyelvi sajátosságokkal rendelkeznek, amelyek megkülönböztetik őket a lakosság többi részének sajátosságaitól, és összeköti őket kultúrájuk, hagyományaik, vallásuk és nyelvük megőrzésére irányuló szolidaritás érzése. 7 Az ENSZ főtitkára a kisebbségi csoportok fenti jellemzőit a közös eredet és a közös szokások kategóriájával egészíti ki; az Európai Népcsoportok Föderalista Uniója (FUEV) nem kormányközi szervezet pedig etnikai csoporton egy állam területén összefüggő vagy széttöredezett formában megtelepült etnikai közösséget ért. 8 A kisebbség fogalmának meghatározására iránymutatóul szolgál az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése által 1993-ban elfogadott 1201-es Ajánlás, amely a következő módon definiálja a nemzeti kisebbségeket: Olyan személyek csoportja egy államban, akik 5 Francesco Capotorti [1979]: Study on the Rights of Persons belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, UN DOC E/CN.4/Sub.2./348./Rev.1. (1979) 6 Jules Deschènes [1985]: Proposal concerning a Definition of the Term Minority. UN DocE/Cn.4./Sub2./1985./31., 181. rész (1985). 7 Heintze, Hans-Joachim [1997]: Autonomy and Protection of Minorities under International Law. In: Günther Bachter: Federalism against Ethnicity? Verlag Rüegger, Zürich. p. 17. 8 Kovács Péter [1996]: A kisebbségek definíciójáról és a kisebbség-többség viszonyáról; Nemzetközi jog és kisebbségvédelem. Osiris Kiadó, Budapest. p. 47. 16

a) az illető állam területén laknak és ennélfogva állampolgárok; b) hosszú távú, szilárd és tartós kötelék fűzik az illető államhoz; c) megkülönböztető etnikai, vallási vagy nyelvi jellemzőkkel rendelkeznek; d) megfelelően reprezentatívak, noha számukat tekintve kevesebben vannak, mint az illető állam vagy régió lakosságának többi része; e) közös identitásuk elemei megőrzésének ideértve kultúrájuk, hagyományaik, vallásuk vagy nyelvük közös megőrzésének vágya motiválja őket. 9 A fent említett definíciókkal kapcsolatosan elmondható, hogy túlnyomó részt objektív szemléletű meghatározást adnak a kisebbségek fogalmának értelmezésére vonatkozóan. A kisebbség fogalmának pontos definiálásakor figyelembe kell venni, hogy a kisebbségi csoportoknak az objektív mellett szubjektív feltételeknek is meg kell felelniük. Objektív kritériumok a következők: 1. A kisebbséghez tartozó személyek az adott állam többségi lakosságához képest számszerűen kevesebben vannak és nincsenek domináns pozícióban, illetve 2. annak az államnak az állampolgárai, ahol élnek és etnikai, vallási vagy nyelvi jellegzetességgel rendelkeznek, amely az adott állam lakosságától különbözik. Szubjektív feltételek közé tartozik a kultúra, a tradíció, vallás vagy a nyelv megőrzésére irányuló összetartozás és szolidaritás. 10 Hangsúlyoznunk kell, hogy a nemzetközi jog által megfogalmazott fenti meghatározások elsősorban útmutatásként szolgálnak és semmiképpen sem kötelezőek jogilag az államokra nézve. Ebben a helyzetben fontos szempontot jelent, hogy az adott államban találjanak egy olyan meghatározást, amely az illető állam kisebbségi helyzetének igényeit szolgálja. Ennek a meghatározásnak értelemszerűen ki kell terjednie valamennyi csoportra, amelyet jogosan lehet nemzeti vagy etnikai 9 Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése: az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságjogok Védelméről szóló Egyezmény kiegészítő jegyzőkönyvére tett, a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyekre vonatkozó javaslat szövege. In: 1201-es Ajánlás az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez való kiegészítő jegyzőkönyvről, 1993. február 1. 10 Heintze, Hans-Joachim [1997]: i.m. p. 81-82. 17

kisebbségnek tekinteni, vagyis ki kell zárnia valamennyi olyan csoportot, amely nem alkot nemzeti vagy etnikai alapú közösséget. A kisebbségi jogok célja a kisebbségi lét és identitás védelme. Ezzel kapcsolatosan megfogalmazható az a kérdés, hogy védhető-e az identitás az egyéni kisebbségi jogokon keresztül, vagy pedig ehhez a kisebbségi jogok kollektív elismerésére is szükség van. A nemzetközi jog a közösségeket a védelem haszonélvezőinek és nem alanyainak tekinti. A kisebbségi jogokat egyéni és a csoport más tagjaival közösségben gyakorolt jogokként értelmezi. A jogok gyakorlása tehát más kisebbségi személyekkel való közösségben történik. Az európai államok többségének belső jogrendszere a kisebbségi autonómiát közösségi jogként fogja fel. 11 A kollektív jog ebben az esetben maga a közösség a jogalany a nemzetközi jogban a népek önrendelkezésének jogát jelenti, amelyet az ENSZ két emberi jogi egyezségokmánya is elismer. Az önrendelkezés Gaetano Pentassuglia értelmezése szerint a legtöbb esetben függetlenséget jelent, melynek során a nép szabadon dönthet politikai státusáról (politikai rendszer szabad megválasztása, önálló állam létrehozásának joga) és magába foglalja a társulást már egy létező állammal is. 12 Az önrendelkezés célja egyfelől a nemzeti kisebbségi csoportok követeléseinek kielégítése, másfelől pedig az állam létének, szuverenitásának és területi integritásának a védelme. Snežana Trifunovska Self-determination for minorities and indigenous people című tanulmányában különbséget tesz a belső és a külső önrendelkezés között. A külső önrendelkezésen az emberek azon jogát érti, amellyel saját szuverenitásukat választják és szabadok mind a külső kényszer, mind pedig az idegen uralom tekintetében. Az önrendelkezés ezen formája egy szuverén állam létrejöttében nyilvánul meg a legközvetlenebbül. A belső önrendelkezés az államon belüli politikai döntéshozatalban való részvételt és a kormányzati rendszer szabad megválasztásának a jogát jelenti. 13 11 Hofmann, Rainer [1998]: Minority Rights: Individual or Group Rights? A Comparative View on European Legal Systems. German Yearbook of International Law 40. Duncker und Humboldt, Berlin, 1998. p. 357-382. 12 Pentassuglia, Gaetano [2002]: State, Sovereignty, Minorities and Self-Determination. A Comprehensive Legal View. International Journal on Minority and Group Rights, 2002. 9. évf, p. 305. 13 Snežana Trifunovska [1997]: Self-determination for minorities and indigenous people. International Journal on Minority and Group Rights, 1997. Vol.5, No.2. p.182. 18

Az önrendelkezésnek gyakorlati jelentősége is van. Ma minden pluralista és demokratikus berendezkedésű államnak arra kell törekednie, hogy olyan mechanizmusokat alakítson ki, amelyek a nemzeti kisebbségek és a bennszülött népesség védelmét szolgálják. Trifunovska a kisebbségek érdekeinek védelmét szolgáló megoldási módozatok három formáját különbözteti meg: 1. Alkotmányos, törvényi szintű megegyezések, tényleges politikai és gazdasági részvétel. 2. Békéltető-, és megegyezési mechanizmus. 3. Különböző inter-etnikus kormányszintű és nem kormányzati szinten lévő testületek felállítása, valamint olyan igazgatási hivatal létrehozása, amely a kisebbségi csoportokat érintő kérdésekkel foglalkozik (oktatás, egészségügy, foglalkoztatás, lakásügy). 14 A fent említettek alapján megállapítható, hogy az önrendelkezés olyan fogalom, amely szorosan összekapcsolódik a nemzeti kisebbségek kérdéskörével. Az a kisebbség, amely az anyaállam testétől elszakadva él, attól a pillanattól, hogy kisebbségként tartja számon a nemzetközi jogközösség és a történelem, jogalanyisággal rendelkezik és egyben államalkotó tényező. Erősen kétséges azonban, hogy a kisebbségi közösségnek van-e önrendelkezési joga a nemzetközi jog alapján. Az államok gyakorlata szerint ugyanis az önrendelkezési jog alanya maga a nép, amely az állam lakosságával azonos. Az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága, valamint a Polgári és Politikai Jogokkal foglalkozó Egyezségokmánya a kisebbségek demokratikus döntéshozatali folyamatban való részvételét és az ezzel összefüggő jogok gyakorlását hangsúlyozza az önrendelkezési jog belső oldalának megvalósítása érdekében. 15 A legnagyobb problémát tehát magának az önrendelkezés fogalmának a meghatározása jelenti, mivel számos nemzeti kisebbség és bennszülött csoport tarthat igényt arra, hogy népnek tekintsék. Az ilyen tágan értelmezhető kifejezés alapján azonban lehetetlen meghatározni, hogy kinek legyen önrendelkezési joga, és kinek nem. 14 Snežana Trifunovska [1997]: i.m. p. 192. 15 HRC Concluding Comments regarding Canada, Mexico and Norway. UN Doc. CCPR/C79 add. p. 105., 109 és 112. 19

Hasonló problémát jelent a kisebbségi autonómiának a nemzetközi jogi értelmezése, mivel az autonómiához való jog a nemzetközi dokumentumokban (lásd: Helyi Önkormányzatok Európai Chartája, EBESZ koppenhágai dokumentuma, 2003- ban az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése által elfogadott 1334. számú határozat) csupán ajánlásként szerepel, ezért végrehajtása az államok számára nem kötelező. Az önrendelkezés és az autonómia szorosan összekapcsolódó fogalmak, amelyek gyakran fedik is egymást. Az autonómia intézményrendszere azonban feltételezi az önrendelkezés meglétét. Az autonómia fogalmi keretei az önrendelkezés elvére épülnek, az elméleti keretet pedig kibővíti a politikai autonómia gyakorlati intézményrendszere. I/II. A hazai és a nemzetközi szakirodalom autonómiával kapcsolatos álláspontja Az autonómia fogalma a közösségi intézmények létesítését és fenntartását, a közösség által lakott területek igazgatását, a kisebbségek nyelvének és kultúrájának megőrzését, valamint a kisebbségi közösség tagjainak a politikai-gazdasági döntéshozatalban való részvételét foglalja magába. Az 1985-ben aláírt Helyi Önkormányzatok Európai Chartája 4 cikkének 3. bekezdése kimondja, hogy a közfeladatokat általában elsősorban az állampolgárokhoz legközelebb álló közigazgatási szervnek kell megvalósítania. A dokumentum ugyan nem szól a kisebbségi önigazgatásról, de meghatározza a helyi önkormányzatok önálló döntési hatáskörét, működési szabadságát és pénzügyi szuverenitását. 16 1990-ben az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet koppenhágai értekezletén elfogadott dokumentum meglehetősen homályosan fogalmazza meg a kisebbségi személyek autonómiához való jogát. Az EBEÉ dokumentum IV. fejezetének 35. szakasza szerint: A részt vevő államok tiszteletben tartják a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyeknek a tényleges részvételhez való jogát a közügyekben, beleértve az ilyen 16 Helyi Önkormányzatok Európai Chartája, 4 cikk. In: A helyi önkormányzatok európai chartája / Council of Europe. - Strasbourg : CoE, 1997. p. 11. 20

kisebbségek identitásának védelmével és előmozdításával kapcsolatos ügyekben való részvételt. A részt vevő államok tudomásul veszik a nemzeti kisebbségek etnikai, kulturális, nyelvi és vallási identitása előmozdítására szolgáló feltételek védelme és megteremtése érdekében tett erőfeszítéseket azáltal, hogy mint e célok elérésének egyik lehetséges eszköze az érintett állam politikájával összhangban álló helyi vagy autonóm közigazgatásokat hozzanak létre, amelyek megfelelnek az ilyen kisebbségek specifikus történelmi és területi követelményeinek. 17 A dokumentum jelentősége, hogy az autonómiát a kisebbségi identitás megőrzéséül szolgáló eszköznek tekinti. 1999-ben az EBESZ Kisebbségi Főbiztosának felkérése alapján készített Lundi Ajánlások a nemzeti kisebbségek hatékony közéleti részvételét írják elő. Az Ajánlások III. része külön szól a területi és a nem területi önkormányzatiságról, a 19. bekezdés pedig a szubszidiaritás elvének érvényesítését javasolja a kormányok számára. A 20. bekezdés a specifikus történeti és területi követelményeknek megfelelő helyi, regionális vagy autonóm igazgatás megteremtését tartalmazza összhangban a kisebbségi közösség érdekeivel. Meghatározza a központi kormány és a helyi autonóm szervek által gyakorolt hatásköröket. Az ajánlás az európai államok által biztosított autonómiák jó gyakorlatára hívja fel a kormányok figyelmét. A IV. rész 22. bekezdése pedig megállapítja, hogy az önigazgatási formáknak alkotmányos rendelkezéseken, vagy alaptörvényeken kell alapulniuk. 18 Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése által 2003-ban elfogadott 1334. számú határozat szerint az autonómia az unitárius és a föderatív államokban egyaránt alkalmazható modellt jelent. A 22. bekezdés alapján az autonómiára vonatkozó szabályokat Alkotmányban kell rögzíteni és folyamatos párbeszédre van szükség a központi állam és az autonóm hatóságok között. Biztosítani kell továbbá a helyi hatalmi szervek hatékony döntési jogkörét és pénzügyi önállóságát is. 19 Az Európa Tanács Helyi és Regionális Hatóságok Konferenciájának Föderalizmus regionalizmus, helyi autonómia és a kisebbségek címet viselő 52. számú határozata 17 Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet koppenhágai dokumentuma, IV. fejezet 35 szakasz. In: Documents 1973-1997 / Organization for Security and Co-operation in Europe [elektronikus dokumentum]. - Prague : Office of the OSCE Secretariat, 1998. 18 Organization for Security and Co-operation in Europe. The Secretary General. Annual Report 1999 (1 December 1998 31 October 1999). on OSCE activities In: http://www.osce.org/publications/sg/2000/03/14113_282_en.pdf, p. 56-57. 19 Resolution 1334 (2003) Positive experiences of autonomous regions for conflict resolution in Europe. In: http://assembly.coe.int/mainf.asp?link=/documents/adoptedtext/ta03/eres1334.htm 21

a körülményeknek megfelelő kisebbségi önkormányzatok megteremtését hangsúlyozza. A 43. számú ajánlás pedig A területi autonómiáról és a nemzeti kisebbségekről szól, amely garantálja a kisebbségek hatékony politikai részvételét és földrajzi határainak tiszteletben tartását. 20 A fent említett ajánlások ellenére úgy gondolom, hogy az autonómia kérdésében az államok magatartását nagyfokú tartózkodás jellemzi. Ennek alapvető oka az, hogy az államok az autonómiában a saját területi integritásuk és szuverenitásuk veszélyeztetését látják. Másrészt pedig, ha egy állam már megadta az autonómiát akkor értelmetlennek tartja, hogy ezzel a kérdéssel nemzetközi összefüggésben is foglalkozzon. A hazai (Gerencsér Balázs, Hévizi Józsa, Juhász Albin, Kardos Gábor, Kovács Péter) és a nemzetközi szakirodalom (Gaetano Pentassuglia, Lapidoth Ruth, Markku Suksi, Otto Kimminich) egyöntetű véleménye, hogy az autonómia kialakítása során az állam területi integritását tiszteletben kell tartani. A különböző autonómiakoncepciók (korlátozott vagy belső önrendelkezésen alapulnak) tehát nem veszélyeztethetik az államok szuverenitását és területi integritását, valamint kielégítő módon kell, hogy rendezzék az érintett csoport követeléseit. Az autonómia nemcsak intézményes keretet, hanem eszközt is jelent, amelyet annak érdekében használnak fel, hogy tiszteletben tartsák a kisebbségi csoport jogait és érdekeit. Az autonómia kialakítása során a kisebbségek biztosítékot kapnak arra, hogy a kisebbségi közösséget érintő ügyek intézése esetén akaratuk ellenére nem születik döntés (vagy a kisebbségek maguk döntenek, vagy pedig hozzájárulnak ahhoz a döntéshez, amelyet az állam hoz, ahol számbelileg alulmaradnak a domináns helyzetben lévő etnikummal szemben). A modern polgári társadalmakban a történelmi tapasztalatoknak megfelelően az autonómia kétféle módon jött létre: 1. Azokban az országokban, ahol korábban az egyházi vagy a területi autonómia megadásával biztosították a kisebbségek kollektív jogainak gyakorlását, ott a polgári állam maga kezdeményezte az autonómia intézményrendszerének 20 Kisebbségpolitikai döntés-előkészítő tanulmányok sorozat. In: Az Európa Tanács kisebbségvédelmi vonatkozású ellenőrző rendszerének kialakulása és eddigi működésének értékelése, Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány, 1998/6. szám, p. 11. 22

kiépítését. A központi állam átfogó törvényi szabályozással biztosította a helyi adókra és jövedelmekre épülő, valamint az adott régió parlamentjének felelős, kormányzatnak alávetett független közigazgatást továbbá nyelvtörvénnyel garantálta a kisebbségi nyelv használatát. 2. Azon országokban, ahol az etnikai alapú autonómia nem alakulhatott ki a múltban, mert az államot alkotó többségi nemzet törvényhozása nem ismerte el a kollektív jogok gyakorlását, ott az autonómia hosszú polgárjogi harc eredményeként, a hatalom decentralizálásával valósulhatott meg. E harc formái a következőek voltak: -Lázadások, felkelések a feudális kötelezettségek (helyi adók) növelése ellen. -Szabadságharc, ha a társadalmi feszültségek és az etnikai elnyomás az egész kisebbség szembenállását váltotta ki. -A saját egyházszervezeten belül az anyanyelv használatának joga, valamint a XVI. századtól meginduló Biblia-fordítások ösztönzőleg hatottak az anyanyelv fejlődésére. -Önálló kulturális szervezetek felállítása az anyanyelv és az anyanyelvű irodalom ápolása érdekében a XIX. század meghatározó szellemi irányzatainak nacionalizmus és liberalizmus hatására. -A kisebbség gazdasági szervezeteinek, vállalkozásainak megerősödésével finanszírozni tudta politikusait és nemzeti pártjaikat. -Az általános választójog eredményeként az elnyomott és a gazdaságilag fejletlen kisebbségek saját nemzeti szervezeteket alapítottak és bekapcsolódtak azokba a polgárjogi küzdelmekbe, amelyek a kisebbségi jogok elismerésért folytak. A századfordulón a parlamenti mandátumhoz jutott kisebbségi képviselők az autonómia valamely formájának megvalósítása érdekében önálló nemzeti pártokat hoztak létre. 21 Hangsúlyoznunk kell, hogy a mai modern államokban az autonómia összhangban a szubszidiaritás elvével a közigazgatás decentralizálásával és a hatalom megosztásával valósulhat meg. Ebben az esetben (lásd: Dél-Tirol, Skócia, Wales Baszkföld és Katalónia autonómiáját) az ipar, a mezőgazdaság, a kereskedelem, a 21 Hévizi Józsa [2001]: Autonómia-típusok Magyarországon és Európában. Püski Kiadó, Budapest, p. 186-188. 23

környezetvédelem, az egészségügy, az oktatás irányítása a helyi parlamentnek felelős kormányzat vagy helyi választott önkormányzat hatáskörébe tartozik. Az adott területen beszedett adó túlnyomó része a központi állam által a helyi szervekre átruházott feladatok ellátása miatt helyben marad. A külpolitika, az igazságszolgáltatás terén viszont továbbra is a központi állam rendelkezik kizárólagos kompetenciával. Az autonómia megteremtése során - egységes szempontrendszert figyelembe véve - az alábbi tényezők megléte szükséges: - a kisebbségi érdekérvényesítést biztosító intézményrendszer; - a kisebbség által lakott terület megfelelő gazdasági teljesítőképessége; - a nemzeti kisebbség erős regionális hovatartozása (etnikai tudat); - az intézményrendszer működőképessége; - a működéshez szükséges erőforrások; valamint - a politikai és társadalmi erők közötti konszenzusra az autonómia kérdését illetően. A hazai (Bognár Zoltán Levente, Gerencsér Balázs, Hévizi Józsa, Juhász Albin, Kardos Gábor és Kovács Péter) és a nemzetközi szakirodalom (Gaetano Pentassuglia, Lapidoth Ruth, Markku Suksi, Otto Kimminich) az autonómiamodelleket formai és tartalmi szempont alapján kategorizálja. Formai szempontból az autonómiákat aszerint osztályozhatjuk, hogy területi vagy pedig személyi alapon állnak. A területi autonómia-megoldások esetében elterjedt még az államszerkezet, valamint a közigazgatási rendszert érintő ismérvek alapján való csoportosítás. Fontos kritériumot jelent az autonómia-megoldások alapját képező törvények jellegének vizsgálata is. Tartalmi szempontból az autonómia különböző típusai aszerint osztályozhatók, hogy a hatáskörök kizárólag kulturális vagy pedig a politikai szférát érintik. Az autonómia tartalmát döntő mértékben meghatározza az a tény, hogy az autonómia mindig egy olyan egyensúlyt jelent, amely az állam és a nemzeti vagy kulturális identitás kifejeződése között jött létre. 22 Illeszkednie kell egyrészt az államok szuverenitását védelmező értékeihez, másrészt a kisebbségek identitásvédelmező követeléseihez. 22 Heintze, Hans-Joachim [1999]: On the Legal Understanding of Autonomy. In: Markku Suksi: On the Entrenchment of Autonomy. Kluwer Law International, London-Haga-Boston, p. 151. 24

Az autonómia esetében meghatározó fontosságú tényező a központi állam által a helyi autonóm szervre átruházott törvényhozói kompetenciák terjedelme, vagyis arra való képesség, hogy az átruházott törvényhozói hatáskörök által egyedül dönthessen a régió törvényeiről. A kisebbségi autonómiához való jog elvi szintű elismerését követően a törvényhozónak meg kell határoznia azokat a területeket, amelyeken a kisebbség politikai vagy kulturális intézményein keresztül kizárólagos vagy központi állammal megosztott hatáskörrel rendelkezik. Ezek alapján terjedelme szerint politikai és kulturális autonómiát különböztethetünk meg. 1. Táblázat. Autonómia-modellek osztályozása és tipizálása Autonómiajogok alanya Autonómia kialakításának feltétele Autonómia célja Közös elemek Formai kritériumok alapján Tartalmi kritérium alapján Területi autonómia Személyi autonómia Politikai autonómia Kulturális autonómia Funkcionális autonómia illető ország kisebbségi kisebbség által kisebbségi Magánjogi egy részét közösséghez megválasztott közösség (szakszervezet) kormányzó való tartozás. törvényhozó által v. közjogi testület (helyi szerv. megválasztott (kereskedelmi parlament). döntéshozói kamara) szervek. intézmény. terület és a Adott adott területen kisebbségi csoporthoz való rajta élő kisebbség élő kisebbség tartozás és a kisebbség által csoport közötti csekély területi rendelkezzen meghatározott csoportnak jogi kapcsolat kötöttsége és politikai személyiséggel kell megléte. két vagy több érdek- rendelkeznie. szomszédos érvényesítéshez országban szükséges ugyanaz a intézményrendszerrel. kisebbség tartózkodjon A nemzeti kisebbségek nyelvi, politikai és kulturális jogainak (identitásának) megőrzése, valamint gazdasági, politikai döntéshozatalban való részvételének biztosítása. Kulturális identitás megőrzésének (beleértve anyanyelv használata a köz- és magánéletben, közigazgatásban és igazságszolgáltatásban) biztosítása. Kisebbség érdekeinek védelme oktatás és kultúra területén. 25

Különbség Példák autonómiamodellekre Önkormányzást biztosító intézményrendszer megléte politika, gazdaság, oktatás és kultúra területén. Lakhelytől Etnikai Többséget kell Lakhelyhez való kötődés való függés. hovatartozástól alkotni egy helyett etnikai csoporthoz való való függés. adott területen. kötődés. Dél-Tirol, Dánia, Friuli- Svédországi Dániában élő Baszkföld és Észtország, Venezia- és német, Katalónia, Finnország és Gulia, Szicília, finnországi finnországi és Korzika. Szlovénia. Valle d Aosta, lappok, svédországi Trentino-Alto dániai lapp Adige. németek és kisebbségek. németországi dánok. Markku Suksi On the Entrenchment of Autonomy /Az autonómia körülbástyázásáról/ című munkájában szoros összefüggést feltételez a kisebbségek autonómiájának mértéke és az alaptörvények formája, illetve jogi státusa között. A fő kérdés a szerző szerint az, hogy a kisebbségeknek módjában áll-e megakadályozni az autonóm státus megvonását vagy pedig nem. A megszüntetés korlátai két forrásból eredeztethetőek; belső jogi, vagy külső, azaz nemzetközi jogi rendelkezésekből. Suksi a hatalom-átruházás és az autonómiák körülbástyázásának hat kategóriáját különbözteti meg. Az első kategória a regionális körülbástyázás, melynek során szükség van az entitás jóváhagyására az autonóm területre vonatkozó jogszabályok módosításánál. A szerző különbséget tesz az erős és a gyenge körülbástyázás között és megjegyzi, hogy kisebbségvédelmi autonómia esetén ez a megoldás nagyon hatékony eszközt jelent. A második kategória a speciális körülbástyázás, melyhez az autonómiára vonatkozó jogszabályok módosításával kapcsolatos speciális eljárások tartoznak. A harmadik kategória az általános körülbástyázás, ezekben az esetekben az állam alkotmányába foglalt explicit rendelkezések szabályozzák az autonómiára vonatkozó törvények módosítását. A negyedik kategóriát a féláltalános körülbástyázás alkotja. Idetartoznak azok a megoldások, ahol az alkotmány nem tartalmaz ilyen vonatkozású rendelkezéseket, de sarkalatos törvények által elvontan szabályozzák a törvénymódosítást. 26

Az ötödik kategóriát a nemzetközi körülbástyázás képezi, melynek alapját egy szerződésben nem rögzített megegyezés képezi. A hatodik kategóriát a szerző szerződésalapú körülbástyázásnak nevezi, amelyet nemzetközi jogi értelemben vett szerződés garantál. 23 Az autonómiát mind a belső, mind a külső jog létrehozhatja. A belső jog alkotta autonómiára az a jellemző, hogy az adott állam jogalkotója hozza létre az autonómiát. Ezt az aktust a nemzetközi jog tudomásul veszi, sőt üdvözli. 24 Autonómia a közigazgatás decentralizálásával nemzetközi szerződés alapján is létrejöhet. Ebben az esetben a többségi nemzet állama és a kisebbség anyaországa között megkötött államközi szerződés erősíti meg az autonómia létét és intézményrendszerét (lásd: Dél-Tirol német lakosságának és Schleswig-Holstein dán nyelvű kisebbségének autonómiája). A külső vagy nemzetközi jog alapján létrehozott autonómiák alapulhatnak: - kétoldalú szerződéseken (Åland-szigetek, Dél-Tirol); - egyoldalú nemzetközi jogi aktusokon (például Nemzetek Szövetsége idején Albánia és Irak); - nemzetközi közösség döntése (nemzetközi szervezet, főleg ENSZ-határozat) alapján Eritrea autonómiájának megerősítése 1952-ben vagy iraki kurd lakosság védelme, valamint délszláv biztonsági övezetek kialakítása. 25 A kisebbségek elhelyezkedését szem előtt tartva általában kétféle autonómiamodell alakult ki a történelem során: a területi és a személyi elvű autonómia. A területi autonómia egy állam bizonyos területének az ezen a területen többségben élő kisebbséghez tartozók által megvalósított önkormányzását jelenti a közigazgatási, oktatási, kulturális és vallási kérdésekben a törvényhozó és a végrehajtó hatalom illetékességeinek az adott területen való gyakorlása által. A területi autonómia célja, hogy az állam többségi lakosságától eltérő, de egy adott térségen belül többségben lévő nemzeti közösség számára biztosítsa azokat az eszközöket, melyek segítségével ki tudják fejezni és meg tudják őrizni saját közösségi identitásukat. 23 Markku Suksi [1999]: On the Entrenchment of Autonomy. Kluwer Law International, London- Hága-Boston, p. 151. 24 Kovács Péter [1997]: Az autonómia a nemzetközi jogban. Magyarország 2000 konferencia, Budapest. 25 Lapidoth, Ruth [1997]: i.m. p. 36. 27

A területi autonómia esetén meghatároznak és sajátos jogokkal ruháznak fel egy kisebbség által lakott területet. A területi autonómiának akkor van értelme, ha a kisebbség többséget alkot az adott területen. Ha ez az előfeltétel nem teljesül, akkor a kisebbség kisebbség marad ezen a területen és nem használhatja ki a demokratikus intézményeket nyújtotta előnyöket. A területi autonómia esetében az autonómia-jogok alanya egy, az illető ország területének egy részét kormányzó testület. Az autonómia-jogokból való részesedésre azok jogosultak, akik egy bizonyos területen laknak. A kisebbségi területi egységnek rendelkeznie kell egy döntéshozatali és a végrehajtó hatalom ellenőrzésére képes képviseleti szervvel (parlamenttel). A parlamentet az illető terület, valamennyi, az általános szabályok szerint szavazati joggal rendelkező lakosának kell megválasztania. Amennyiben a kisebbség többséget alkot az adott területen, akkor a saját érdekei szerint cselekedhet az autonóm területen és kihasználhatja a helyi autonóm szervek által nyújtott lehetőségeket. Minden területi egységnek és egy adott kisebbség védelmében létrehozott autonóm területnek is valamennyi lakos érdekét kell szolgálnia. Az országos parlament választási körzeteit úgy kell kialakítani, hogy az autonóm területeken megválasztott képviselők ne csak a terület, hanem a kisebbség képviselői is legyenek. 26 Amennyiben a parlament egy második területi vagy helyi egységet képviselő házzal rendelkezik, abban az esetben a kisebbséget területe képviselheti. A területi autonómia, amely a kisebbség politikai intézményesülésének formájában nyilvánul meg az illető kisebbség képviselőjeként értelmezhető. A területi adminisztráció általános funkcióján túl a kisebbségi területi autonómiának rendelkeznie kell a kulturális identitás megőrzését biztosító hatalommal. A területi autonómiának a feladata az oktatás, a kulturális ügyek irányítása, valamint a kisebbségi közösség és az egyházi hatóságok viszonyának a meghatározása. A kisvállalkozásokra, hagyományos iparágakra és a mezőgazdaság támogatására épülő hatalmi szervezet pedig elősegítheti a kisebbségi közösség előnyös gazdasági helyzetének a megőrzését, továbbá lehetővé teheti az autonómia számára, hogy a kisebbség igényeinek megfelelően garantálja az adott területen élő népesség általános jólétét. 27 26 Georg Brünner Herbert Küpper [2005]: Európai autonómia-megoldások: A kisebbségi önkormányzatok autonómia-modelljeinek tipológiája. In: Kántor Zoltán Majtényi Balázs: Szöveggyűjtemény a nemzeti kisebbségekről, Rejtjel Kiadó, Budapest, p. 387-389. 27 Georg Brünner Herbert Küpper [2005]: i.m. p. 391. 28

A területi-politikai autonómia-megoldások formájukat tekintve a következő kategóriákba sorolhatók: Az első kategóriát a bizonyos fokú nemzetközi személyiséggel és a szuverenitás bizonyos fokával rendelkező kormányzati entitások képezik. Ez a kategória a semleges államokat, protektorátusokat, nemzetköziesített területeket foglalja magába (például Amerikai Egyesült Államokhoz társult Mikronézia, Marshall-szigetek és Palau). A második kategóriába a nemzetközi jogi személyiséggel nem rendelkező tagállamok tartoznak. A konföderációval ellentétben a föderációk tagállamai nem rendelkeznek nemzetközi jogi személyiséggel és a nemzetközi jog szempontjából nem számítanak szerződésképes feleknek. A világon ma 25 föderatív államszerkezetű ország van, melyek a következők: Amerikai Egyesült Államok, Argentína, Ausztrália, Ausztria, Belgium, Bosznia-Hercegovina, Brazília, Comore-szigetek, Kanada, Dél-Afrika, Egyesült Arab Emirátusok, Etiópia, India, Malajzia, Mexikó, Mikronézia, Németország, Nigéria, Oroszország, Pakisztán, Spanyolország, St. Kitts és Nevis, Szerbia-Montenegró, Svájc és Venezuela. Etnikai föderációról akkor beszélünk, ha egy állam esetében az entitás földrajzi határai leképezik az etnikai határokat. A fent említett 25 ország közül Belgium, Bosznia-Hercegovina, Kanada, Dél-Afrika, Egyesült Arab Emirátusok, Etiópia, India, Malajzia, Nigéria, Oroszország, Pakisztán, Szerbia-Montenegró és Svájc tekinthető etnikai föderációnak. A hatalmat a központi állam és a tagállamok együttesen birtokolják hatáskörük pedig alkotmányban biztosított. 28 28 Bognár Zoltán Levente: Autonómiák világszerte: az önállóság formai és tartalmi követelményei 1-2, In: Magyar Kisebbség, 2006/1-2. szám, p. 298-312 és p. 321-331. 29