--------- --- ",_ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK E L N ÖK Ikt.szám. V-0069-242/2013. L-13080. TiszteltOrszággyűlési Képviselő! Az Állami Számvevőszék befejezte a Magyar Köztársaság 2012. évi központi költségvetése végrehajtásáról szóló törvényjavaslat ellenőrzését, melynek fontosabb megállapításairól, valamint javaslatairól az alábbiakban tájékoztatom. Az ellenőrzés célja, tartalma Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) törvényi kötelezettségének megfelelően ellenőrizte a Magyarország 2012. évi költségvetése végrehajtásáról szóló törvényjavaslatot Értékelte annak megbízhatóságát, valamint azt, hogy a törvényjavaslatot megalapozó pénzügyi beszámolók/elszámolások összessége nem tartalmaz-e a megbízhatóságot befolyásoló lényeges hibát. Az ÁSZ ellenőrizte továbbá, hogy a költségvetési törvény végrehajtása törvényesen és szabályszerűen valósult-e meg, az ellenőrzött szervezetek pedig szabályszerűen, a kapott felhatalmazások keretei között, kötelezettségeiknek megfelelően gazdátkodtak-e a közpénzekkel Ellenőrzésünk lefolytatásánál a 2011. évi zárszámadási ellenőrzés tapasztalatait vettüle alapul, ugyanakkor új területeket és kockázatelemzés alapján kiválasztott új intézményeket is bevontunk az ellenőrzésbe, egyúttal tovább növeltük az ellenőrzési lefedettséget. Célunk, hogy jelentésünk megállapításaival a számvevőszélei törvény előírásánalc és szellemiségének megfelelően hozzájáruljunk a jól irányított állam kiépítéséhez és a jó kormányzás megerősítéséhez. A 2012. évi zárszámadás során több területen tovább szélesítettük a közpénzek elszámoltathatóságát az előző évhez képest. Első ízben értékeltük a zárszámadási törvényjavaslat összeállításának folyamatát. Kiemeit figyelmet fordítottunk a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumra (KIM), ahol a 20 ll. évi zárszámadás ellenőrzésében a Belügyminisztérium költségvetési intézményeinél bevált statisztikai mintavételezést továbbfejlesztve alkalmaztnk és nyertünk átfogó képet a teljes fejezet gazdálkodásáról. A jelentés átfogóan tartalmazza a belső kontrollrendszerek müködése ellenőrzéseinek eredményeit. A zárszámadási ellenőrzéshez ebben az évben is kapcsolódnak további ellenőrzések. Az ÁSZ stratégiájában lefektetett irányoknak megfelelően a központi intézmények köréből emeltünk be az ellenőrzés be hét intézményt, amelyeknél a zárszámadás keretében elvégeztük a beszámolók minősítését. A kapcsolódó szabályszerűségi ellenőrzésele lezárásakor a szakmai feladatellátással, a gazdálkodással kapcsolatban több évre kitekintő értékelést adunk majd. 1052 BUDAPEST, APACZAI CSEREJANOS UTCA 10. 1364 Budapest 4. Pf. 54 telefon, 484 91 Ol fax, 484 9201
Ezek együttes hatásaként a helyszíni ellenőrzés lefedte a központi alrendszer költségvetési törvény szerinti bevételi főösszegének 97%-át, illetve kiadási főösszegének 91 %-át, valamint több mint 140 Mrd Ft-tal megnöveltük az ellenőrzési lefedettséget az előző évihez képest. Az ellenőrzés során azt tapasztaltuk, hogy az intézmények fogadókészek voltak a helyszíni ellenőrzés folyamatában feltárt hibák javítására. Ennek jegyében a megállapításaink alapján öt intézmény és egy fejezeli kezelésű előirányzat beszámolóját az ellenőrzött szervezet kijavította. Ezzel hozzájárultunk a korrekt és megbízható beszámolók számának és a zárszámadási törvényjavaslat megbízhatóságának növeléséhez. Az ellenőrzés során kiemeit figyelmet fordítottunk a 20 ll. évi zárszámadási ellenőrzés és a kapcsolódó (1298 és 1299 számú jelentések) ellenőrzések során feltárt hiányosságak felszámolására tett intézkedésekre, azok végrehajtására és hasznosulására. Főbb megállapítások Ellenőrzésünk során megállapítottuk, hogy a 2012. évi költségvetés végrehajtása a jogszabályi előírásoknak megfelelt. Elvégeztük a költségvetés végrehajtásáról készített, az Országgyülés elé terjesztendő törvényjavaslat adatainak és a helyszíni ellenőrzés során kapott adatok összevetését, ellenőriztük az adatok közölti konzisztenciát. Megállapítottuk, hogy a beszámolók és elszámolások adatai alátámasztják a törvényjavaslatban szerepeltetett adatokat. Ez alapján a zárszámadási törvényjavaslatot megalapozottnak, a törvényjavaslatban szerepeltetett adatokat pedig megbízhatónak minősítettük. A beszámolóknál és elszámolásoknál feltárt hibák összességükben nem érték el azt a szintet, hogy a törvényjavaslat egészének megbízhatóságát befolyásolják. A zárszámadás egészére összesített hibák összege 9,9 Mrd Ft, ennek felét az alapoknál, felét az íntézményeknél azonosítottuk A feltárt hibák összege jóval alatta maradt a megbízhatóságot befolyásoló lényegességi küszöbnek, amely a központi alrendszer kiadási főösszegének 2%-át teszi ki (300,4 Mrd Ft). Kockázatot jelent a törvényjavaslat összeállítása során, hogy a folyamatban alkalmazott kontrollak a Nemzetgazdasági Minisztériumnál (NGM) szabályozási szinten nem jelennek meg, így nem számon kérhetők. Az NGM, illetve az adatszolgáltatók (adóhatóság, Kincstár, Államadósság Kezelő Központ Zrt., fejezetek, alapok kezelői) közötti adategyeztetések manuálisan történnek. Ezen felül kockázatot jelent, hogy nem teljesen zárt a törvényjavaslat összeállításához alkalmazott informatikai rendszer. A 2012. évi költségvetési folyamatok a 2011. évihez képest összességében kedvezőbben alakultak. Ezt mutatja a hiány alakulása, a kiugróan kedvező elsődleges egyenleg, a kevesebb zárolás az intézményeknél, a megfontoltabb tartalékolás, továbbá a gazdálkodás tervszerűségének és a beszámolók, illetve elszámolások megbízhatóságának javulása. A költségvetési törvény többszöri módosításával a központi alrendszer bevételi főösszege 14 437,1 Mrd Ft-ra, kiadási főösszege 15 109 Mrd Ft-ra módosult. A zárszámadási törvényjavaslat szerínt az államháztartás központi alrendszerének 2012. évi pénzforgalmi hiánya 598,6 Mrd Ft-ra teljesült, amely egyharmada a 2011. évinek. A központi költségvetés -2-
elsődleges egyenlege 2012-ben (445,2 Mrd Ft) a 2004. évi Európai Uniós csatlakozás óta az egyes évek adatait összehasonlítva a legkedvezőbb volt. A Kormánynak 2012-ben a 2011. évinél kisebb összegben kellett elrendelnie a költségvetési egyenleg tartását biztosító intézkedéseket (86,2 Mrd Ft szemben az egy évvel korábbi 214,9 Mrd Ft-tal). A költségvetési szervek, illetve a fejezeli kezelésű előirányzatok esetében végrehajtott záralások összegét év végén elvonták. A Kormány a hiánycél tartása érdekében nem engedélyezte a fejezeteknek a 27,1 Mrd Ft összegű egyensúlybiztosítási tartalékaik felhasználását. A költségvetési szervek és a fejezeli kezelésű előirányzatok maradványa az előző három év tendenciáját követve annak ellenére tovább emelkedett, hogy a Kormány nem rendelt el maradványtartást A 2012. évi maradvány összege 710,7 Mrd Ft, amely a 2011. évi (602 Mrd Ft) maradványhoz képest közel 20%-os növekedést jelentett. A központi tartalékole a céltartalékból, a rendkívüli kormányzati intézkedésekre szolgáló tartalékból, az Országvédelmi Alapból és a kamatkockázati tartalékból állnak. A tartalékole felhasználása 55,4%-os volt, összesen 200,8 Mrd Ft-ot tett ki. A költségvetés kiadási vagy bevételi oldalát negatívan befolyásoló tényezők, kockázatok kivédése érdekében létrehozott Országvédelmi Alap (170 Mrd Ft), illetve a kamatkockázati tartalék (98 Mrd Ft) előirányzatainak felhasználására nem került sor, így azok javították a költségvetés egyenlegét. A központi alrendszer 2012. évi bruttó adósságállománya (20 720,1 Mrd Ft) a GDP arányában 73,3% volt, amely 1,8 százalékponttal (235,4 Mrd Ft-tal) alacsonyabb az előző évinél, ami hozzájárult ahhoz, hogy az államadósság-mutató az Alaptörvényben, illetve a Stabilitási törvényben előírtaknak megfelelően csökkent. A központi alrendszer adósságán belül a forint adósság részaránya 58, l%, míg a devizaadósságé 40,2% volt 2012. év végén. Az arány a 20 ll. évihez viszonyítva kedvezően alakult a forint árfolyamának erősödése és a lejárt devizaadósság döntően forint kibocsátásokból történő refmanszírozása miatt. A hazai költségvetésben 2012-re 1567,4 Mrd Ft EU forrás felhasználást terveztek, amely 1088,5 Mrd Ft összegben, 69,4%-ban teljesült. A Kormány intézkedéseket hozott az EU források igénybevételének gyorsítására. A gyorsítás 2012-ben részlegesen fejtette ki a hatását. Az Operatív Prograrnak egyharmadánál (ÁROP, EKOP, KEOP, TÁMOP, TIOP) intézkedések hiányában továbbra is fennáll a forrásvesztés kockázata. A 2013. év végéig Magyarország számára rendelkezésre álló uniós és kapcsolódó hazai társfinanszírozás 8209,3 Mrd Ft összegű keretét 77%-ra kötötték le támogatási szerződéssel. A teljesített Icifizetések aránya a 20 ll. év végi 28o/o-ról201 2 végére 40,7%-ra emelkedett. Az állarnháztartási rendszer különböző alapjainak egyenlegei összességében többletet mutattak. A Társadalombiztosítási (TB) Alapok törvényi módosított bevétele 4449,7 Mrd Ft, kiadása 4485,0 Mrd Ft volt. A bevételek 4510,6 Mrd Ft-ra (101,4%), a kiadások 4628,1 Mrd Ft-ra (103,2%) teljesültek, így a TB Alapok 117,6 Mrd Ft hiánnyal zártak. A hiányt főként a Nyugdíjbiztosítási Alapnál a kiegészítő nyugdíjemelés (a januárban végrehajtott nyugdíjemelésen túl, a makrogazdasági paraméterek kedvezőbb alakulása miatti további l,6%-os emelés történt), továbbá a 40 év jogosujtsági idővel nyugellátás! igénybe vevő nők tervezettet jelentősen meghaladó létszáma (77 ezer fő, ami mintegy 30 ezer fővel magasabb a vártnál) okozta. Az Egészségbiztosítási Alap tervezettnél magasabb hiánya a gyógyító-megelőző ellátások, valamint a gyógyszertámogatások kiadásainak növekedésére -3-
vezethető vissza. A mintegy 380 Mrd Ft kiadást lefedő elkülönített állami pénzalapok együttes egyenlege 130,1 Mrd Ft többletet mutatott Ez zömében (67%-ban) a Nemzeti Foglalkoztatási Alaphoz köthető, ahol a bevételek jelentősen túlteljesültek, részint a szakképzési hozzájárulás kedvezményeinek megszüntetése, részint az egészségbiztosítási és munkaerő-piaci járulék alapot megillető bevétel túlteljesülése miatt. Ellenőrzésünk fókuszát képezte a központi költségvetési bevételek és kiadások teljesítésének értékelése. Ezen belül az adó és adójellegű bevételek összege a tervezetthez képest 355,4 Mrd Ft-tal (5,2%-kal) alacsonyabb összegben teljesült a módosított előirányzathoz képest. A gazdálkodó szervezetek befizetései 82,5%-ra, fogyasztáshoz kapcsolt adók 98,9%-ra, a lakosság befizetései pedig 96%-ra teljesültek. A pénzügyi szervezetek különadójából a vártnál 102,1 Mrd Ft-tal (54,6%-kal), az eva-ból 78,5 Mrd Ft-tal (34,9%-kal), az szja-ból 75,9 Mrd Ft-tal (4,8%-kal) kisebb összeg folyt be. Az adó és adójellegű bevételek teljesítésében a 20 ll. évihez mérten ll,5%-os növekedés tapasztalható, egyúttal arányeltolódás figyelhető meg a fogyasztási típusú (áfa, jövedéki adó stb.) adók javára. A 2011. évihez képest a fogyasztáshoz kapcsolt adókból 570,4 Mrd Ft-tal (18,2%-kal), a lakosság befizetéseiből 147,4 Mrd Ft-tal (9,2%-kal) több bevétel realizálódott, míg a gazdálkodó szervezetek befizetéseinél 67,4 Mrd Ft-tal (5,8%-kal) kevesebb bevétel folyt be. Ezek eredőjeként a fogyasztáshoz kapcsolt adók összes adóbevételhez viszonyított aránya a 2011. évhez képest 3,4 százalékponttal 57,2%-ra nőtt, ugyanakkor a gazdálkodó szervezetek befizetéseinek aránya a 20 ll. évi 21 %-ról 17,9%-ra csökkent. A lakosság befizetéseinek aránya az összes adóbevétel egynegyede volt, a 2011. évihez képest érdemben nem változott. A központi kezelésű előirányzatok teljesítésében közreműködő Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NA V) az egységes folyószárnla-rendszer kialakítása érdekében részintúkedéseket tett, amelyek ütemezett folytatása szükséges. Az egységes folyószárnla-rendszer kialakítása és működtetése pozitívan befolyásolná a feladatellátás hatékonyságát és eredményességét. A 2011. évihez képest 2012-ben a NA V-nál az informatikai működés szabályozottsága javult, a szabályozatlanságból eredő kockázatok csökkentek. ANAVáltal kezelt összes hátralékállomány 2012-ben 2142,7 Mrd Ft volt, ennek egyharmada volt a működő adózók hátraléka, vagyis a hátralékállomány kétharmadánalc behajtására gyakorlatilag nincs esély. A működő adóalanyok hátraléka a 2011. évihez képest 16,1 %-kal, 744,9 Mrd Ft-ra nőtt. Megállapítottuk, hogy a NAV nem tett intézkedést az adóvégrehajtás megindítására 261,8 Mrd Ft működő adózói hátralék esetében. Ez az összeg 53,7 Mrd Ft-tal haladta meg a 20 ll. évi adatot. A beszedési intézkedéssei nem érintett adózók esetében egy hátralékos adózó ra átlagosan 72 ezer Ft hátralék jutott. Összesen 105 beszámolót és elszámolást ellenőriztünk a 2012. év vonatkozásában, ezek közül 3 esetben adtunk korlátozott minősítést. A 20 ll. évre vonatkozó ellenőrzésünk szintén l 05 beszámolót, illetve elszámolást érintett, akkor 5 korlátozott, valamint l elutasító záradék volt. Megállapítottuk, hogy a központi kezelésű kiadási és bevételi előirányzatok teljesítési adatai megbízhatóak, kivéve a Nemzeti Földalappal kapcsolatos bevételeket, amelyet korlátozott minősítéssel láttunk el, mivel a szerződések adatait és nyilvántartásait a jogelőd szervezetek nem tartották naprakészen, a szerződéses adatokban (tulajdoni, illetve földhasználati 4
viszonyok) és a nyilvántartásokban az időközben bekövetkezett változásokat nem vezették át, így azok megbízhatósága nem volt megfelelő. A:z ellenőrzésbe bevont költségvetési szerveknél és fejezeti kezelésű előirányzatoknál a beszámolók megbízhatóságának értékeléséhez elvégeztük a belső kontrollrendszerek kiépítettségének és működésének minősítését. Ennek alapján az intézmények 85%-a jól teljesített, részben vagy egészben megfelelő minősítést kapott. A nem megfelelő kategóriába jellemzően a zárszámadási ellenőrzésbe kockázatelemzés alapján kiválasztott új intézmények kerültek. Számukra lehetőséget biztosítottunk a helyszíni ellenőrzés utáni javításra. Az intézmények éltek a lehetösséggel és kijavították, illetve vállalták, hogy kijavítják a belső kontrollrendszereik hibáit. Az ennek alapján módosított, összesített értékelés szerint 15 százalékponttal, l 00%-osra emelkedett a megfelelő és a részben megfelelő minősítések együttes aránya, így az ellenőrzés koukrétan is hozzájárult a "jó kormányzás" megerősítéséhez. A kontrollrendszerek értékelésének eredményei megerősítették a belső ellenőrzés működése és a belső kontrollrendszerek minősége közötti kölcsönhatást. Ahol a belső ellenőrzés jól működött, a kontrollrendszerek elemei is magasabb minősítést kaptak. A költségvetési szervek és a fejezeti kezelésű előirányzatok beszámolóinak, illetve az intézményi címek előirányzatainak megbízhatósága a 20 ll. évi ellenőrzési tapasztalatainkhoz képest kis mértékben javult. Elfogadó véleményt 59, korlátozott záradékot 2 esetben adtunk (a KIM fejezetnél), elutasító vélemény nem volt, míg egy évvel korábban korlátozott záradékot és elutasító véleményt is egy-egy esetben adtunk. Az elfogadó véleménnyel érintett területek közül 15 intézménynél és 7 fejezeti kezelésű előirányzat esetében kisebb hiányosságokat, szabálytalanságokat tártunk fel. A feltárt hibák jól körülhatárolható területeken jelentkeztek, így a megbízásos jogviszony keretében történő foglalkoztatásnál, a személyi juttatások kifizetésénél, a kötelezettségvállalások ellenjegyzésénél, a mérlegtételek besorolásánál, értékelésénél, a dolgozók lakáskölcsönének a fejezeti kezelésű előirányzat terhére történő elszámolásánál, a bizonylatokkal való alátámasztottságnál, a támogatásokkal történő elszámolásoknál, valamint a függő kiadásoknál és bevételeknél Zárszámadási ellet;_őrzésünk keretében megvizsgáltuk, hogy a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségnél (NFU) az uniós források igénybevételére kialakított pályáztatás i rendszer biztosította-e, hogy támogatásban csak az állarnháztartási törvény (Áht.) szenntl átláthatóságnak megfelelő szervezetek részesülhetnek. Megállapítottuk, hogy az NFÜ az átláthatóság érvényesítése érdekében nem alakított ki megfelelő kontrollokat Belső eljárásrendje 2012. október 23-ig nem írta elő a tulajdonosi adatok adatbázisokkal, közhiteles nyilvántartásokkal való összevetését Az NFÜ ellenőrzés nélkül elfogadta a pályázó cégek, szervezetek nyilatkozatait. A zárszámadás keretében ellenőriztük az egyik legösszetettebb fejezetet, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumot és intézményeit. A fejezethez az ellenőrzött évben 432 intézmény és 37 fejezeti kezelésű előirányzat tartozott. A tavalyi évben a Belügyminisztérium intézményeinél bevált statisztikai mintavételezési módszer továbbfejlesztésével végeztük el a KIM fejezet intézményi címeinek teljes körű ellenőrzését. Összességében megállapítottuk, hogy a KIM fejezet kiadásai és bevételei megbízhatóak. A Fővárosi, megyei kormányhivataloknál és a Közigazgatási és Igazságügyi Hivatalnál kisebb hiányosságokat, -5-
szabálytalanságokat tártunk fel. A KIM fejezeten belül a Nemzeti Közszolgálati Egyetem beszámolója és a Megyei intézményfenntartó szervek, átvett intézmények alcím korlátozott minősítést kapott. A zárszámadási ellenőrzésünk keretében külön minősítettük az alapok beszámolóit. A két TB Alap (az Egészségbiztosítási Alap és a Nyugdíjbiztosítási Alap) konszolidált beszámolóját, valamint az elkülönített állami pénzalapok beszámolóit az ÁSZ elfogadó véleménnyellátta el. Ellenőrzésünk során ki emelt figyelmet fordítottunk a 20 ll. évi költségvetés végrehajtása, valamint az ahhoz kapcsolódó ellenőrzésele során tett javaslataink hasznosulására. A korábbi évekhez képest pozitív változás, hogy a javaslatok alapján az intézkedési tervkészítési kötelezettségének valamennyi érintett eleget tett. A 2011. évi zárszámadás ellenőrzéséről szóló ÁSZ jelentésben megfogalmazott 6 átfogó javaslatból 3 hasznosult, 3 részben valósult meg, illetve megvalósulásnk a helyszíni ellenőrzés lezárásakor folyamatban volt. Fontos eredmény, hogy a tartalékok felhasználásával összefüggő javaslatunk alapján módosították az Áht. vonatkozó rendelkezését, így a rendkívüli kormányzati intézkedésre szolgáló tartalékot az év közben meghozott kormányzati döntések finanszírozására lehet fordítani. Az eljárási illetékek szabályozási rendszerének felülvizsgálata megtörtént, a magánszemélyek fizetési kedvezményre vonatkozó kérelmeinél illetékmentességet vezettek be, a gazdáikadók esetében pedig az illetékidértéket megemelték. A NA V végrehajtotta az adatvagyonának és informatikai alkalmazásainak biztonsági besorolását, illetve felülvizsgálta és módosította a behajthatatlanná nyilvánításhoz kapcsolódó belső szabályozásokat. A 2011. évi zárszámadási ellenőrzésünkre ráépülő, a belső kontrollrendszer szabályszerűségét bemutató ellenőrzésünkről készült jelentésünk belső ellenőrzés erősítését célzó javaslata teljes körűen hasznosult. A jelentésünkben átfogó képet adtunk a kiválasztott költségvetési intézmények kontrollrendszerének kiépítéséről és működéséről. Meghatároztuk a továbbfejlesztés irányait, ennek középpontjában a belső ellenőrzés megerősítése állt a kockázatkezelés kiterjesztése és az intézmények teljes kontrollrendszerének ellenőrzése mellett. A 2011. évi zárszámadási ellenőrzésre ráépülő másik ellenőrzésünk a fejezeti kezelésű előirányzatok tervezéséről és felhasználásáról adott átfogó képet. Ebben a jelentésünkben tett két javaslatunk részben hasznosult. Az egyik a fejezeti kezelésű előirányzatok feladatalapú tervezése jogszabályi és módszertani alapjának kidolgozására vonatkozott. Ennek határideje 2013. december 31. javaslatunk így leghamarabb a 2015. évi költségvetés tervezése során hasznosulhat Másik javaslatunk az eljárási rendek tartalmi és formai egységesítését biztosító részletes szabályozásra vonatkozott, ami azonban továbbra sem épült be az államháztartás működési szabályrendszereibe. Javaslat A tavalyi évhez hasonlóan jelentésünkben strukturált, átfogó javaslatokat fogalmaztunk meg. A NA V elnökének javasoltuk az egységes folyószámlarendszer kialakítása érdekében szükséges további feladatok ütemezett kidolgozását. A nemzetgazdasági miniszternek a zárszámadási törvényjavaslat összeállítása során alkalmazott kontrollak szabályozási rendszerének és -6-
működésének kialakítását, valamint a törvényjavaslat összeállítását támogató informatikai rendszer teljes körű zártságát biztosító intézkedések megtételét javasoltuk A vidékfejlesztési miniszternek intézkedést javasoltunk annak érdekében, hogy a Nemzeti Földalapkezelő Szervezet nyilvántartása naprakész, valós adatokat tartalmazzon. Végül javasoltuk az NFÜ elnökének az Áht. szerinti átláthatóság szempontjait igazoló dokumentum- és kontrollrendszer meghatározását, amelyek alapján mérni tudja a pályázó szervezetek átláthatósági követelményeknek való megfelelését. Az elkészített jelentés teljes terjedelmében az interneten, a www.asz.hu címen érhető el. Az Állami Számvevőszékkel kapcsolatos friss hírek a www.aszhimortal.hu oldalon találhatók. Budapest, 2013. Tisztelettel: ~r...tj21 Domokos László -7-