VÁROSOK MAGYARORSZÁGON, AVAGY AZ URBANISZTIKA VÁLTOZÁSA

VÁROSOK MAGYARORSZÁGON, AVAGY AZ URBANISZTIKA VÁLTOZÁSA Budapest, 2000 1

VÁROSOK MAGYARORSZÁGON, AVAGY AZ URBANIZÁCIÓ VÁLTOZÁSAI A magyar állam szerepe a városrendezés, az építésügy és a lakáspolitika terén Tanulmány A jelen tanulmányt Hélène BLAIS és SZESZLER Zsuzsa (BATI International) készítették. Köszönetet mondunk ACZÉL Gábornak, Budapest Fõváros korábbi fõépítészének, a Magyar Urbanisztikai Társaság Elnökének, a SCET Hongrie Rt. vezérigazgatójának; HORVÁTH Gábornak, Veszprém város fõépítészének és KERESZTÉLY Krisztinának, aki Budapest urbanisztikai kérdéseirõl készített doktori értekezést. Budapest, 2000 július 2

Elõszó Az 1989-ben bekövetkezett rendszerváltás politikailag gyors változást hozott Magyarországon is, mint a többi kelet-európai országban. A demokrácia gyakorlása a sebesen átalakuló gazdaság feltételei között nem kis feladatott rótt a törvényhozókra. A kézben tartott elemzés pillanatfelvételnek tekinthetõ. A magyarországi város- és lakáspolitikáról, valamint az építésügyrõl szól, és azt vizsgálja, hogy az átalakulás óta eltelt évtized végén az állam milyen eszközökkel rendelkezik az adott szektorok fejlõdésének kézben tartására. Ez a tanulmány kezelhetõ terjedelemben betekintést ad az adott területeken a múltból maradt örökség és a társadalmi átalakulás külsõ szemmel látható és nem látható jelenségeinek leírására. Az olvasó áttekintést kap arról, hogyan kapcsolódnak egymáshoz a területfejlesztés országos és területi döntései, továbbá részletes magyarázatot talál a városfejlõdést, az építési tevékenységet és a lakásállomány alakulását a település szintjén szabályozó új magyar törvényekrõl és jogszabályokról. Magyarországon mára a gazdaság mintegy 80%-a magánkézbe került. E gyors átalakulás óriási változást hozott az épített környezetben. A tanulmányt elolvasva képet kapunk a magyarországi városok terület-felhasználási problémáiról és az ingatlanpiac legfontosabb jellemzõirõl. Külön fejezet foglalkozik a fõváros, Budapest és agglomerációjának speciális kérdéseivel. Az áttekintõ tanulmányt a városfejlõdés, a lakáspolitika és az építési tevékenységekrõl az utóbbi tíz évben született, Magyarországra és más közép-európai országokra vonatkozó szakirodalom gazdag jegyzéke egészíti ki. A francia és magyar nyelven megjelenõ írást mindazok figyelmébe ajánlom, akik a címben szereplõ témák magyarországi helyzetérõl tájékozódni szeretnének. PAKSY Gábor a VÁTI vezérigazgatója 3

Tartalomjegyzék Bevezetés A. A magyarországi városok, néhány tényadat. 5 B. Városfejlõdés és a szocialista örökség. 6 Magyar városok a szocializmus alatt 6 A központosítás, mint tervkészítési elv. 7 C. Az átmeneti korszak és a várospolitikára gyakorolt hatása. 8 I. VÁROSRENDEZÉS, JELENLEGI VÁROSPOLITIKÁK: ELVEK, TÖRVÉNYI KERETEK, PROBLÉMÁK. 10 A. Az önkormányzati törvény 11 A feladatkörök megoszlása az önkormányzati törvény szerint 11 Az állami ellenõrzés fennmaradása 13 Pénzügyi önállóság és helyi adók.. 14 Értékelés 15 B. Az állam szerepe : területfejlesztés és várospolitika 16 C. Az építési törvények (1996-1999) : a várospolitika operatív eszközei?. 19 II. LAKÁS- ÉS ÉPÍTÉSÜGY 24 A. Lakásügy.. 25 A lakásprivatizáció és következményei 27 Lakáspolitika?.. 27 Kölcsönök és lakástámogatások 28 Szociális lakásokat támogató intézkedések?. 30 B. Építésügy... 34 Az építkezések és a kereskedelmi tulajdon hatása, a külföldi befektetések szerepe az építésügyben 36 Irodák. 37 A bevásárlóközpontok fellendülése 38 III. Urbanisztika a gyakorlatban. Egyes városok példái 39 A törvény alkalmazása : a gyakorlat és a problémák Veszprém példáján.. 40 Néhány példa. 42 Az ipari termelésre berendezkedett városok átalakulása 42 Ózd. 42 Turisztikai fejlesztés és az épített történelmi örökség megóvása.. 44 Kõszeg 44 A demokratikus módszerek beépülése a várostervezésbe. 45 Szolnok.. 45 IV. Városfejlesztés Budapesten 47 A. A fõváros mûködése, a szerepek megosztása 48 Budapest, a kerületek és az agglomeráció települései 50 Az állam ellenõrzõ szerepe 51 A budapesti helyi adózás 52 B. Budapesti várostervezés.. 53 C. Lakáspolitika : állam, fõvárosi és kerületi önkormányzatok. 55 D. Fõvárosi építkezések 58 Nagy út- és közmû beruházások. 59 4

IRODALOMJEGYZÉK.. 61 Angol és francia nyelvû irodalom.. 61 Általános cikkek és tanulmányok Közép-Európáról.. 61 Magyarországról 62 Budapestrõl 63 Kiegészítés : esettanulmányok más Közép-európai országokból. 64 Magyar nyelvû irodalomjegyzék 67 Néhány Internet oldal címe 73 TÁBLÁZATOK 1. táblázat: Lakások száma (ezer) használói jogcím szerint.. 2. táblázat: Az 1000 fõre jutó építkezések száma Magyarországon, a budapesti agglomerációban 1990 és1998 között. 3. táblázat : Az 1991 és 1998 között épített lakások száma építtetõk szerint 4. táblázat : Lakásállomány és lakásépítések Budapesten és Magyarországon 5. táblázat : A lakásépítés üteme 5

Bevezetés 1989 A magyarországi városok, néhány tényadat Magyarország területén 218 városi státusszal 1 rendelkezõ település van, ezekben él a népesség kétharmada (10 millió lakosból kb.6millió), de nyugati követelményrendszer szerinti nagyvárosnak lényegében csak a fõvárost érezzük. Budapest közigazgatási területén 1,8 millió lakos él, ami az ország lakosságának 20%-a (a fõváros agglomerációjában 2,5 millióan élnek), míg a második legnagyobb városban, Debrecenben, csak 210 ezren laknak. A magyar városok többsége kisváros 2, és a fõváros országos szinten meghatározó. Budapest az egyetlen olyan város az országban, amely nemzetközi kisugárzással rendelkezik. A fõváros olyannyira nagy fontosságú az ország életében, hogy sokan a Budapestország 3 kifejezéssel illetik, amely kifejezés jól mutatja azt a polarizálódást, mely az ország meghatározó városát jellemzi. Minden közlekedési hálózat Budapest felé tart, az autópálya hálózat is a fõvárosból kiinduló befejezetlen szakaszokból áll. Csak a Bécs felé vezetõ autópálya készült el teljes hosszában, a többi néhány 10 km-re Budapesttõl megszûnik autópálya lenni. Az ország legnagyobb városait a fõvárossal nem köti össze autópálya. Országos léptékben bizonyos regionális különbségek érzékelhetõk, még akkor is, ha a városok az egész ország területén megtalálhatók. A nyugati és az északi területeken (a dombos és az alacsony hegyek vidékein) a városok kicsik és egymáshoz közel találhatók, míg a nagy Alföldnek nevezett síkságon nagyobb kiterjedésûek és egymástól távolabb fekszenek. A magyar népesség száma csökkenõ, aminek a városokra is van hatása, nevezetesen a lakáspolitika terén. 1981 óta a halandóság nagyobb az élve születések számánál, és ma a 60 év fölöttiek száma meghaladja a 14 év alattiakét. A demográfiai helyzet ugyanakkor a városokban kedvezõbb képet mutat, mint az országos átlag (1999-ben - 48 ezer fõ). 1 A lakosok száma nem meghatározó. Magyarországon a város nem adminisztratív kategória, a város címet pályázat alapján ítélik oda azoknak a településeknek, melyek regionális vonzással bírnak, vagy megfelelõ infrastruktúrával rendelkeznek. 2 A legnagyobb városok lakosainak száma: Miskolc:190 000, Szeged: 180 000, Pécs: 173 000. 3 Lásd Lengyel László: Budapestország mítoszai, az Urbanisztika 2000 c. tanulmánykötetben, 111-117 old. 6

B. Városfejlõdés és a szocializmus öröksége A magyar városok a szocializmus idõszakában A városok szerkezete és a jelenlegi városhálózat nagymértékben magukon hordozzák a szocializmus ideje alatti városfejlõdés nyomait. A két meghatározó alapelv a központi tervezés és az állami tulajdon. A városokkal kapcsolatos döntések a sok központi döntés között szerepeltek, s teljes egészében a központ, az állam kompetenciájába tartoztak. Ugyanakkor ezen alapelvek érvényesülése mellett is Magyarország a volt szocialista országok között sajátosan fejlõdött. Hozzávetõlegesen két különálló politikai szakasz különböztethetõ meg, melyeknek eltérõ hatásai voltak a városfejlõdésre és a lakáspolitikára. 1945 és 1968 között Magyarországot a szovjet típusú fejlõdés jellemzi. Elsõbbséget élvezett a nehézipar, amelyet a regionális fejlõdés, következésképpen a városfejlõdés motorjának tekintettek. Ebben az idõben városok születtek a semmibõl az ipari körzetekben, elsõsorban a középhegységek vidékén, (vagyis ott, ahol a nyersanyagokat termelték ki). Egyetlen, a fémfeldolgozásra épült város települt a Szovjetunióból vízi úton érkezõ nyersanyagra a Duna partjára; Sztálinváros, ma Dunaújváros). Ezek a városok, melyek kizárólag a nehézipar szempontjait figyelembe véve szovjet építési normák szerint épültek, ma erõsen szennyezett környezetben az átállás problémáival küszködnek. Ugyanebben a periódusban az egyenlõsítés és az egyformaság jegyében Budapest iparosítását és növekedését szándékosan fékezték. 1968 és 1980 között kialakul egy sajátos magyar modell, melyet bizonyos liberalizáció, az életszínvonal emelésének és az infrastruktúra fejlesztésének kinyilvánított szándéka jellemez. Az utolsó szocialista város a 60-as évek végén épült, az olajipar és már nem a fémfeldolgozás számára (Leninváros, ma Tiszaújváros). Az 1970-es években a hangsúly a vidéki városok fejlesztése felé tolódott, melyek sorában a megyeszékhelyek élveztek elsõbbséget. Ebben az idõszakban épültek a modernizáció és az életszínvonal emelésének szándékát szem elõtt tartó nagy lakótelepek az egész országra érvényes szabványok szerint, melyek építészetileg a funkcionalitás és monumentalitás alapelveit tükrözik. Ma ezek a lakótelepi városnegyedek 4 a magyar városok külsõ övezeteiben leromló félben vannak. Ezzel párhuzamosan, a hatvanas évek végétõl a magyar állam lehetõvé tette a magántulajdont, magánszemélyek is építhettek városi lakásokat egyénileg, vagy társasházakba tömörülve. Az 1980-as évek a magántulajdon gyors fejlõdését hozták, a piacgazdaság felé való korlátozott nyitás új korszakot indított el, amit az 1989-es radikális változások megszakítottak. 4 Ezen lakótelepek lakásait, a franciaországi helyzettel ellentétben, sok esetben azok a középosztálybeli lakosok lakják, akik számára a lakások épültek. 7

A központosítás, mint tervkészítési elv Várostervezési szempontból a szocializmus idõszakát a központi döntések és a hierarchikus gondolkodás jellemzi. A városokkal kapcsolatos döntések tejes mértékben az állam kezében voltak. A tervezés országos, regionális, városi és városon belüli szinten zajlott. Regionális szinten a célokat a térségben folyó gazdasági tevékenységek érdekeihez igazították, melyeket a KGST keretei között határoztak meg. Ezeket a regionális terveket egészítették ki a települési tervek, melyek célja lényegében az urbanizációs folyamat kézben tartása és ellenõrzése volt. Valójában a tervezésnek az volt a szerepe, hogy térbeli szabályozást adjon a gazdasági fejlesztéseknek, és nyugatai értelemben vett várospolitika 5 nem létezett. Így a szocialista korszak elsõ évtizedeiben a hangsúly a nagyszabású iparosításon volt, városok születtek mezõgazdasági területeken az új ipartelepítések igényinek megfelelõen. Az uralkodó eszme az egyenlõség volt, egy modern városi társadalom felépítése, mely minden állampolgárának azonos elõnyöket kínál. Az 1960-as évektõl a célokat a fogyasztói társadalom szükségleteit figyelembe véve felülvizsgálták, ugyanakkor a centralizáció meghatározó alapelv maradt, amivel az ország másodlagos központjai jártak rosszul. A városfejlesztés szigorú tervek alapján és szigorúan meghatározott övezeti rendszer szerint folyt, ami az új lakások illetve az iparterületek számára kijelölhetõ területeket is szabályozta. Ez az az idõszak, amikor Budapest növekedését ellensúlyozandó öt növekedési pólust jelöltek ki az országban: így Miskolc, Debrecen, Szeged, Pécs és Gyõr városai a hatalmasra nõtt fõváros ellenpontjaivá váltak. 1968-ban az Új Gazdasági Mechanizmus a döntések terén is bizonyos decentralizációt eredményezett, s rugalmasabbá vált a helyi tervezés. Az 1971-es Tanácstörvény a helyi tanácsok számára juttatott némi önállóságot. Hasonlóképpen az 1970-es évek közepén a nagyobb egyensúly megteremtésének céljából decentralizációs törekvéseket kíséreltek meg Magyarországon (míg Csehszlovákiában például a tervezés továbbra is rendkívül merev volt). 1971-ben a kormány elfogadott egy városhálózat fejlesztésérõl szóló tervet. A 2000-ik év távlatában gondolkodó terv a települések hierarchiáját és a központok kialakulását segítõ városszerkezeti fejlesztéseket irányozott elõ. Ilyen módon kilenc hierarchikus szint jött létre, amelyben a településnek a településhierarchiában elfoglalt helyét a régió szempontjából játszott központ-szerepe határozta meg. Valójában ez azt jelentette, hogy csak a legfontosabb 5 Sykora 1999 8

központi települések részesültek pénzügyi támogatásban, következésképp a nagy városok fejlõdtek, míg a kis falvak elnéptelenedtek. 1985-ben új terv készült, melynek célkitûzése e helyzet javítása, s a mezõgazdasági térségek fejlesztése volt. Ezzel együtt a területi egyenlõtlenségeket nem sikerült kiküszöbölni. Az 1945 és 1989 közötti fejlõdés ellenére így elmondható, hogy az állam a területfejlesztés és a várospolitika szinte minden eszközét központosította és kézben tartotta. Az állam rendelkezett a földtulajdonnal, rendeleteket hozott, elosztotta a pénzügyi forrásokat és ellenõrizte az építésügyet. A szocialista városfejlõdésre, a többi volt szocialista országhoz hasonlóan, Magyarországon is a rendkívül gyors iparosítás, az infrastruktúra hálózat kiépülésének hiányosságait tekintve pedig a befejezetlenség jellemzõ. Országos léptékben a városok kevésbé különböznek egymástól, mint a kapitalista országokban. A magyar városok 60-as és 70-es években készült negyedeit építészetileg - az állami típustervezõ irodák tervei szerint megvalósított monoton, ismétlõdõ formákkal épült házak, az anyagok silánysága és a rossz minõségû kivitelezés jellemzik. Ugyanakkor számos magyar városban számot tévõ történelmi értékû épületállomány található, amit ugyan nem állítottak helyre, de nem is romboltak le. Így sok magyar város központja építészetileg és jellegében a Habsburgok uralkodásának idejét idézi. Budapesten az osztrák-magyar monarchia idején épült számos középület megléte korlátozta a sztálini idõszak monumentális építészetének létrejöttét. Magyarországon tehát úgy tûnik, hogy a kommunista vezetés alatt folyó városfejlõdés nem annyira a városok átalakításában, mint a tervezési és városirányítási szokások meggyökeresedésében öltött testet, ami a rendszerváltás után is problémákat okoz. 1989 Az átmeneti korszak és a várospolitikára gyakorolt hatása 1989 óta a magyar városfejlõdésben két lényeges szempont játszik meghatározó szerepet. A rendszerváltás demokratizálódást hozott, ami egyben teljes szakítást jelentett a városfejlesztés és a lakáspolitika terén négy évtizeden át meghatározó központi irányítással. Meg kellett határozni a különbözõ szintek illetékességét. Ezzel egyidejûleg a piacgazdaságba való átmenet alapjaiban rengette meg a városfejlõdés szabályait. Ma az állam szerepe csak az oktatásügyre, az egészségügyre és a közigazgatásra terjed ki. Minden egyéb területet a változások a kompetenciák újrafelosztásának szándéka jellemez. A régi intézményrendszer azonnal megszûnt, újakkal való helyettesítése azonban lassan, gyakran kaotikus módon történt. Ez különösen igaz a tervezésre, amit gyanakvással, s gyakran mint a piacgazdasággal össze nem egyeztethetõ tevékenységet kezeltek. A várospolitika kérdése minden korábban szovjet típusú berendezkedésû országban hasonló módon vetõdik 9

föl, utat kap a fék nélküli, liberális fejlõdés. Magyarországon a körülményekhez igazodó, inkább települési szintû tervezés, mint a hosszú távú stratégiai elképzelések készítése mellett döntöttek. A helyi városrendezési tervezést kiegészíti egy új, városfejlesztési stratégiai elképzeléseket tartalmazó tervfázis, ami a települések helyi gazdasági fejlõdéséhez kíván hozzájárulni. 1989 óta a privát és a közszféra közötti kapcsolat radikális változáson ment át. A privatizáció után az alapvetõ változás a magántulajdon térhódításában és a piac külföldiek elõtt való megnyitásában öltött testet (megjegyzendõ, hogy magántulajdon 1968 óta a korábbiakban is létezett). A városok (és európai értelemben vett régiók) a befektetések kitûntetett helyeivé lettek. Ezentúl a területi fejlõdésének nem a tervezés, hanem a magánszektor szabja meg az irányát. Az itt vázolt gyors átmenet nem minden probléma nélkül zajlik. A korábban is létezett egyenlõtlenségek az ipari régiók gyors hanyatlása és a külföldi befektetések egyenlõtlen térbeli elhelyezkedése következtében felerõsödtek. A befektetések elsõsorban a fõváros, a nyugati határ menti térség és a fõbb infrastrukturális tengelyek menti területek felé irányulnak. A privatizáció és a döntések helyi szintre való áthelyezésén kívül urbanisztikai, lakáspolitikai és építésügyi szempontból az 1990 és 2000 közötti idõszakot a szabályok leépítése, sok kiigazítás és meglehetõsen visszafogott városfejlesztési politika jellemezte, míg a körülmények által felvetett problémák (pl. lakásfinanszírozás, környezetvédelem a városokban) épphogy csak kezdenek a politikai viták részévé válni. 10

1989 VÁROSRENDEZÉS, JELENLEGI VÁROSPOLITIKÁK: ELVEK, TÖRVÉNYI KERETEK, PROBLÉMÁK Magyarország a többi Közép-európai országhoz képest annyiban különleges, hogy itt már 1989 elõtt is voltak változások, melyek a decentralizációt és a települések értékeinek újrateremtését eredményezték. Az ország valójában fokozatos reformokon ment keresztül a döntéshozatal bizonyos értelemben vett decentralizációja és a mennyiségileg ugyan nem meghatározó, de 1968-tól mégis jelen lévõ magángazdaság révén. A változások másnapján a központból irányított tervezést mindenestül elutasították. Ebben az idõszakban tehát a várospolitika nincs napirenden, az új szabályozás kialakításának prioritásai mások voltak. A piaci mechanizmusok érvényesülése kihangsúlyozza a területi különbségeket, a nyugati beruházások 80%-a Budapestre koncentrálódik. Az 1995-tõl kidolgozott területi tervezés bevezetése hozza meg a várospolitika alakításának lehetõségét. Ezt megelõzõen az állam a város- és a lakáspolitika minden kérdésétõl távol tartotta magát, azokból kivonult, mert úgy tartották, hogy ezek nem tartoznak a legfontosabb politikai eszközök körébe. Az e téren való beavatkozás törvényi kereteit az 1990-ben megszavazott önkormányzatokról szóló törvény határozta meg. Ez a törvény egyebek közt megalapozta a városfejlesztés terén lehetséges beavatkozásokat. Az összefüggések magyarázatot adnak az eredetre: Közép-Európában 1989 után az Önkormányzatok Európai Kartájának alapelvei szerint fogalmazták meg a törvényeket. A szocializmus idõszakára jellemzõ központosított rendszerrel szemben megjelent az óhaj, mely szerint a különbözõ vezetési szintek közötti erõs hierarchiának el kell tûnnie és elõtérbe kell kerüljön az alapegység, a település. Így a települések autonómiát és széleskörû feladatokat kaptak. Ezzel szemben a köztes hierarchia-szint, a megyék (Magyarországon 19 megye van), melyek korábban a kommunista párt decentralizált szerveiként mûködtek, a változások után elvesztették legitimitásukat, feladatkörüket szándékosan korlátozták. A rendszerváltozás után minden volt szocialista országban a korábban egyesített települések szétválásával nagy számú új település született. Magyarországon számuk megkétszerezõdött, számuk elérte a 2920-at. Tehát a település vált a magyar politikai rendszer alapegységévé, az állam várospolitikai szerepe jelenleg csak a települések ellenében, vagy jobb híján jelenik meg. Ez az oka annak, hogy mielõtt az állam urbanisztikai téren játszott politikai és igazgatási szerepét vizsgáljuk, elõször e törvényt mutatjuk be. 11

A. Az önkormányzati törvény Az 1990/XVI. Sz. önkormányzatokról szóló törvény kiemeli a községekben, városokban és Budapest kerületeiben élõ állampolgárok alkotmányos jogát ahhoz, hogy választásuk által közvetlenül, és választott képviselõiken keresztül közvetett módon részt vegyenek a helyi vezetésben és a helyi döntések meghozatalában. A vezetés alapegysége az önkormányzat, melynek szabályozási és vagyonkezelési joga van és önálló gazdálkodást folytathat a helyi adóbevételei és a saját vagyonával való szabad rendelkezése folytán. (Ez utóbbi nagyrészt az állami vagyon önkormányzatoknak való átruházásából keletkezett.) Önkormányzati választásokat négy évente tartanak. Az önkormányzati testületek tagjait, a polgármestereket és Budapest fõpolgármesterét közvetlenül választják. A megyei közgyûlés elnökét azonban közvetett módon, titkos szavazással a megyei képviselõk választják. Önkormányzatoknak tekintendõk: - 19 megye 6-2920 település - 173 város - 22 megyei jogú város - a Fõváros - a fõváros 23 kerülete Megjegyzendõ, hogy a 3156 települési önkormányzat közül 2844-ben a lakosok száma nem éri el az 5000 fõt. A feladatkörök megoszlása az önkormányzati törvény szerint Az önkormányzatok egyidejûleg önálló, a helyi ügyeket szabadon kezelõ szervezetek, ugyanakkor az állam adminisztratív képviseletei, a közigazgatás részét képezik. Feladataik: a települési önkormányzat köteles biztosítani az ott élõk egészséges ivóvízzel való ellátását, biztosítaniuk kell az alapfokú oktatást (óvoda, általános iskola alsó és felsõ tagozat), az alapfokú szociális és egészségügyi ellátást, a közvilágítást, a helyi utak karbantartását és a kisebbségek jogainak megõrzését. A megyék feladatai kevésbé jól körülírtak. Azok a közszolgálati funkciók tekinthetõk a megyék hatáskörébe tartozónak, melyek hatása a megye nagy vagy egész területére kiterjed, 6 A magyar államalapító István király által a XI. sz. elején, a magyar törzsek befolyásának ellensúlyozására megalkotott vármegyerendszer utóda. 12

mint a középfokú oktatás, a speciális alapfokú oktatás, egészségügyi szociális és kulturális intézmények. A megye felelõs a területfejlesztéssel kapcsolatos feladatok összehangolásáért is. De az önkormányzatok a megyével kötött, illetve a települések közötti együttmûködési megállapodások alapján jogosultak ezeket a feladatokat magukra vállalni. A települések közötti együttmûködést illetõen a törvény igen rugalmas és széles körû együttmûködési lehetõséget nyit meg az önkormányzatok elõtt az egyszerû adminisztratív, emberi és pénzügyi erõforrás-összevonástól az önkormányzati testületek politikai egyesüléséig. 7 A települések közötti együttmûködési stratégiákat az állam is támogatja egy speciális költségvetési alapból, amelyre egyre nagyobb szükség van, ahogy az állam pénzügyileg kivonul a települési költségvetésekbõl. Számos település annyira szegény, hogy egyedül nem képes iskolát fenntartani, s még kevésbé arra, hogy kézbe vegye településrendezési tervének megvalósítását. Így a településfejlesztés és a lakásépítések fejlesztése terén a felelõsség szinte teljes mértékben a települési önkormányzatokra hárul, melyek az alábbi feladatokat kötelesek ellátni: - településfejlesztés és rendezés - az épített és a természeti környezet védelme - lakásgazdálkodás - vízvezeték hálózat és csatornaépítési munkák - a közutak és közterületek karbantartása Ezekben a témakörökben a megye csupán egyes feladatok közötti koordinációs feladatokat lát el, elsõsorban az épített örökség védelme és a megyei turisztikai fejlesztések terén. Létezik Magyarországon egy sajátos szint, ez pedig a megyei jogú városoké 8, melyek száma 22. Ezek a 18 megye székhelyei (Budapest kivétel, mert a fõváros ugyan Pest megyének székhelye, mégis speciális státusszal bír) és az 50 000-nél nagyobb lélekszámú városok, melyek képviselõtestületük által kérvényezték a Parlamentnél a megyei jogú várossá nyilvánítást. Ezek a városok igazgatásilag nem függenek a megyéktõl, ugyanakkor települési funkcióikon kívül jogosultak megyei funkciók ellátására. Minden olyan hatáskörrel 7 Daussin, 1998 8 Megyei jogú városok: Békéscsaba, Debrecen, Dunaújváros, Eger, Gyõr, Hódmezõvásárhely, Kaposvár, Kecskemét, Miskolc, Nagykanizsa, Nyíregyháza, Pécs, Salgótarján, Sopron, Szeged, Székesfehérvár, Szekszárd, Szolnok, Szombathely, Tatabánya, Veszprém és Zalaegerszeg. 13

rendelkeznek, ami nem az állam feladatkörébe tartozik. A megyei jogú városok és a megyék akcióinak összehangolására egy közös bizottság jön létre, melyben egyenlõ mértékben vesznek részt a megyei jogú város és a megye képviselõi, s melynek elnöki tisztét felváltva tölti be a város polgármestere illetve a megyei közgyûlés elnöke. 9 Az állami ellenõrzés fennmaradása Az állam, visszavonulása ellenére továbbra is ellátja az önkormányzatok jogi ellenõrzését. Ezt az ellenõrzési feladatot 1990-ben a 8 Köztársasági Megbízott látta el, ma ez a funkció a Közigazgatási Hivatalok kezébe került. A korábbi funkció magas szintû állami tisztség volt, a Köztársasági Megbízott államtitkári rangban volt, a Köztársaság Elnöke nevezte ki a Miniszterelnök javaslatára. A Köztársasági megbízottak az ország 8 vidékén gyakorolták tisztségüket, abban az idõben, amikor Magyarországon megkezdõdött a régiókról való gondolkodás. Ma a Közigazgatási Hivatalok vezetõit a belügyminisztérium pályázat útján nevezi ki. A Közigazgatási Hivatalok minden megyében és a Fõvárosban is megtalálhatók. Mûködésük célja, az önkormányzati döntések feletti jogi ellenõrzés gyakorlása. Ellenõrzési feladatuk körébe tartozik annak vizsgálata, hogy a helyi döntések megfelelnek-e a törvény, illetve az alkotmány elõírásainak, kötelezhetik az önkormányzatokat döntésük felülvizsgálatára illetve pert indíthatnak ellene. Az önkormányzatokon belül a hivatal mûködéséért 10 felelõs jegyzõ (aki a francia rendszernek megfelelõen a polgármester mellett fõtitkári teendõket végzi) látja el az állam törvényességi felügyeletét. A jegyzõ olyan önkormányzati alkalmazott, akinek szerzõdése határozatlan idõre szól (a jegyzõnek Államigazgatási Fõiskolai vagy jogi egyetemi végzettséggel kell rendelkeznie.) A polgármesterrel osztozik a szabályok belsõ hierarchia szerinti ellenõrzésének feladataiban. A Polgármesterrel együtt aláírója az önkormányzati határozatoknak és törvényesség megsértése esetén arra fel kell hívja a Közigazgatási Hivatal (az állam decentralizált szerve) figyelmét. Elsõfokú hatóságként a jegyzõ írja alá az építési engedélyeket. A törvényesség õrzésére hivatott jegyzõ önkormányzati alkalmazott, akit posztjára a küldöttek tanácsa javasol, kinevezése és bérezése az önkormányzati hivatal feladata, ami a döntései függetlenségét gyakran nem teszi könnyûvé. 9 Daussin, 1998 10 Daussin, 1998 14

Pénzügyi önállóság, helyi adók Az 1990-es törvény az önkormányzatok kezébe utalja az önkormányzati költségvetés készítését, az önkormányzati jövedelmeinek kezelését, a helyi adók kivetését és beszedését. Az állam megszûntette a szocializmus évei alatt jellemzõ közvetlen irányítást. A központi állami támogatásokat a települések a pénzügyi tervükben lefektetett jövedelmeik után kapták. 1990-ben megújították az újraelosztás elveit: az állami támogatás többé nem a helyi források kiegészítésére szolgál, hanem statisztikai adatok (demográfiai adatok, a településen található intézmények száma) alapján meghatározott kvóták szerint, illetve speciális támogatások esetén, pályázat útján kerül elosztásra. Ilyen módon a települések pénzügyi önállósága megnõtt, ugyanakkor a kvóták megállapítása révén az állam megtartja ellenõrzõ szerepét. Általánosságban elmondható, hogy az önkormányzatok pénzügyi forrásaiban a központi források csökkennek, míg a helyi források növekednek. Az állami rész (a fejkvóta és a felosztott jövedelem) az önkormányzati költségvetésekben az 1991-beni 79%-ról, 1999-re 64%-ra csökkent, szerepe azonban továbbra is meghatározó. Egyébként az állam visszavonulása kiemeli a települések közötti egyenlõtlenségeket. Történtek arra irányuló kezdeményezések, hogy a pénzek elosztásánál figyelembe vegyék a települések egymáshoz viszonyított gazdagságát, de ezek vizsgálatok még folyamatban vannak. Az 1990-es önkormányzati törvény garantálja az önkormányzatok viszonylagos önállóságát és teljes pénzügyi függetlenségét. Az önkormányzatok joga a helyi irányítással kapcsolatos ügyek szabályozása, az ingatlanvagyonnal való rendelkezés, a tulajdonjog gyakorlása (vannak olyan ingatlanok, melyek nem adhatók el, mint a közterületek és néhány épület), szabadon dönthetnek jövedelmeik felhasználásáról és helyi adók kivetésérõl; végezhetnek kereskedelmi tevékenységet, részt vehetnek vállalkozásokban, valamint saját szabályozást alakíthatnak ki, amennyiben az a törvénnyel nem ütközik. De az önkormányzatok függetlenségének a helyi pénzügyi rendszer határt szab. Dacára annak, hogy joguk van helyi adókat kivetni, az önkormányzatok kevéssé élnek ezzel az eszközzel (az iparûzési adó kivételével), mert ezek az intézkedések nagyon népszerûtlenek, így továbbra is erõsen függenek a központi hatalomtól. Hogy pénzhez jussanak, kölcsönöket vesznek fel és eladják ingatlanvagyonukat (amely forrás kimerülõben van). Az utóbbi években a települések egyre nagyobb érdeklõdést mutatnak azon gazdasági fejlesztési stratégiák iránt, melyek elõnyben részesítik a nagy területû kereskedelmi létesítmények építését és az üzleti 15

beruházásokat, vagyis az adóból származó bevételek növelését 11. Ugyanakkor ezen stratégiák megalkotásához kevés tapasztalat áll rendelkezésre. A SCET Hongrie nevû társaság, melyet a francia megfelelõje hozott létre, igyekszik pénzügyi konstrukciókat ajánlani azoknak a városoknak, melyek a SEM-ekre, (a köz- és magántõkével létrehozott városfejlesztési társaságokra) alapozva önfinanszírozással szeretnének városfejlesztési beruházásaikat megvalósítani. De ezen városfejlesztési társaságok létrehozása óta még túl kevés idõ telt el ahhoz, hogy a mérleg megvonható legyen. Értékelés Azt, hogy az építési engedélyeket a polgármester mellett az önkormányzati fõtitkári teendõket ellátó, a hivatal mûködéséért is felelõs jegyzõ adja ki, az érdekek összefonódása miatt sok szakember vitatja. Az építési engedélyek kiadása voltaképpen egy városi alkalmazott joga. Készültek javaslatok arra, hogy e jogosítványokat vegyék át az állam decentralizált szervezetei, melyeknek a helyi érdekektõl való függetlensége garantált. 12 Másfelõl a kritikák hangsúlyozzák, hogy a törvény nem határozza meg egyértelmûen a két önkormányzati szint, a megye és a település közötti jogosítvány-megosztást, s a megyék csak azokat a feladatokat láthatják el, melyek rájuk maradnak, mert az önkormányzatok nem tudják, vagy nem akarják azokat ellátni. Ezen felül a települési önkormányzatok közötti kistérségi együttmûködések problémái gyakran felvetik az állam és a települések közötti középsõ szint hiányát. A folyamat hasonlít az európai országok sorában Franciaországban az 1980-as években megvalósított decentralizációhoz, s a mai magyar rendszerrel kapcsolatos kritikák szinte megismétlik a francia decentralizáció ellenzõinek érveit. A kritikák kiemelik a települési önkormányzatok közötti együttmûködések nehézségeit, a nagyságrendi problémát, (minthogy minden települési önkormányzat, méreteitõl függetlenül, azonos jogokkal rendelkezik), és az urbanisztikai kérdésekben képzetlen képviselõk jogosítványait. Magyarországon a kérdés annál is inkább alapvetõ jelentõségû, mivel a folyamat egyik napról a másikra, erélyes döntés nyomán változott meg, és nem a demokratikus szokásokban gyökerezik (noha a helyi jogosítványok kiszélesítése feltételezi a helyi demokrácia hatékony mûködését). Az új törvényi keretek létrehozása a helyi várospolitikák automatikus kialakulásához nem elegendõ. Az olyan folyamatok esetében, mint a városfejlesztés, az idõtényezõnek meghatározó szerepe van. 11 Sykora, 1999 12 Interjú Horváth Gáborral, Veszprém város fõépítészével 16

B. Az állam szerepe : területfejlesztés és várospolitika 1989-tõl kezdve az állam tehát visszavonult a helyi ügyektõl, hagyományos feladatait az önkormányzatokra átruházva. A településfejlesztés terén az önkormányzatok meglehetõsen önállóak. Végül is a területfejlesztés városokkal kapcsolatos állásfoglalásán keresztül rajzolódik ki a magyar állam várospolitikában játszott szerepe. Az állam nevének megemlítése mindössze a regionális tervezésrõl szóló törvény városokról szóló fejezetében fordul elõ. Az Alkotmány szerint a Parlament feladata a területfejlesztési elhatározásokat tartalmazó terv határozatainak és megvalósítási eszközeinek jóváhagyása. A terv statisztikai régiókra osztja az országot, melyek az európai irányelvekkel összhangban egy megyék fölötti szintet képviselnek. 13 A regionális fejlesztéseket Regionális fejlesztési tanácsok, az állam által felállított szervezetek irányítják. A tanácsok a különbözõ érintett igazgatási szervek jogosítványait egyesítik. Az 1996-os törvény elõkészítésekor kikérték a helyi fejlesztések szereplõinek és az érintett minisztériumok (Földmûvelésügy, Belügy, Közlekedés, Egészségügy, Pénzügy, stb.) képviselõinek véleményét. Az Országos Területfejlesztési Tanács elnöke a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium (ma Földmûvelési és Vidékfejlesztési Minisztérium) 14 vezetõje. Az alapdokumentum az Országos Területfejlesztési Koncepció, melyet hat évenként át kell dolgozni. A Területfejlesztésrõl és Területrendezésrõl szóló elsõ elképzelés az 1996-os XXI. Sz. törvényben jelent meg, ezt módosította az 1998-as 35-ös határozat, mely 1999 november 15- én lépett életbe. 13 Az 1996-os törvény hét régiót határolnak le, melyek az európai NUTS II-es szintnek felelnek meg. A 7 régió: Közép-Magyarország, Nyugat-Dunántúl, Közép-Dunántúl, Dél-Dunántúl, Észak-Magyarország, Észak-Alföld és Dél-Alföld. 14 1989 elõtt volt egy Építésügyi és Városfejlesztési Minisztérium (ÉVM). Feladatait részben a rendszerváltáskor alakult Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium (KTM) vette át 1998-ban az építésügyért és területfejlesztésért felelõs államtitkárság a Földmûvelési Minisztériumban találja magát, melynek neve ez után Földmûvelési és Vidékfejlesztési Minisztérium (FVM). A változás az új miniszter akaratának eredménye, aki a Kisgazdapárt elnöke. A minisztérium nevének szó szerinti fordításában nem szerepelhetne a vidékfejlesztés helyett a regionális fejlesztési összetétel, de az angol elnevezés mégis így szól.. A mezõgazdasági és vidéki jelzõk ellenére, melyeknek egyrészt belpolitikai, másrészt az európai uniós támogatásokhoz való hozzájutásban vannak az okai, ez az a minisztérium, amely az építésügyért, a területfejlesztésért és rendezésért és a településfejlesztésért és rendezésért is felelõs. Ugyan az e témakörökkel foglalkozó államtitkárság gyakorlatilag függetlenül mûködik, ez a struktúra problémákat vet föl, különösképpen az általános politikai prioritások szempontjából. 17

Az 1996-os Területfejlesztésrõl és Területrendezésrõl szóló törvény meghatározza a területfejlesztési politikát. A 2. cikkelyben meghatározott célok között találjuk a következõ, városokra vonatkozó irányelvet: - a Fõváros és a vidék, a városok és a községek, illetve a fejlett és az elmaradott térségek és települések közötti jelentõs különbségek mérséklése. az ország térszerkezete, településrendszere harmonikus fejõdésének elõsegítése. Az 1996-os törvény tehát megszabja az állam által választott, városokkal kapcsolatos politika fõbb irányvonalait. A törvény alapján készült Országos Területfejlesztési Koncepció szövege kiemelten fontosnak tartja, hogy megszûnjék az ország fõváros-központúsága. Ez a piacgazdaság kiépülésének is az érdeke. Az irányelvek között találjuk a következõket: Az innováció térbeli terjedésének elõsegítése A túlzottan Budapest központú térszerkezet oldására a növekedésre képes központok fejlesztésének elõsegítése. Hogy az ország polarizációja megszûnjön, az egyensúly érdekében új intellektuális, gazdasági és kereskedelmi központok fejlesztésére van szükség. A koncepció készítõje nem szabhatja meg elõre ezek számát (5 és 15 között), és emlékeztet arra, hogy az állam szerepe nem e városok számának meghatározása, hanem a versenyképes városok támogatása. A területfejlesztés keretei között a városokra vonatkozó stratégiai megközelítés eltérõ a települések mérete és funkciója szerint. 15 A városhálózat az 1997-ben készült Országos Területfejlesztési Koncepció szerint a következõképpen alakul: A fõváros A törvény hangsúlyozza, hogy Budapest csak akkor töltheti be nemzetközi központ szerepet, ha megoldja a város urbanizációs problémáit. Megyeszékhelyek és megyei jogú városok A törvény kiemeli a városok szerepének jelentõségét a területi fejlõdésben, valamint a szegregáció és a feszültségek elkerülésének fontosságát. Ezen a helyen megemlítésre kerül, hogy a városok közötti különbségek csökkentek, hogy több megyeközpont lakosainak száma elérte a 100 000 fõt (Kecskemét, Nyíregyháza, Székesfehérvár), és hogy több kisebb megyeszékhely jelentõsen fejlõdött (Salgótarján, Szekszárd, Veszprém, Szolnok és Zalaegerszeg). Más városok egyes funkcióik révén váltak a megyeszékhelyekkel egyenrangúakká, mint Sopron, Nagykanizsa, Baja, Hódmezõvásárhely és talán Dunaújváros. 15 Regional Development in Hungary (Regionális Fejlesztés Magyarországon), 1996. 18

Az Országos Területfejlesztési Koncepció tehát e városoknak a valóságos szerepük szerint tulajdonít jelentõséget, még akkor is, ha ez nem felel meg szerepkörüknek. Az említett városok azok, melyek a jövõben a fõváros ellensúlyozására alkalmasakká válhatnak. A többi város (218 közül 192) A törvény pontosítja, hogy az új városok létrejötte, amint ez volt a múltban, nem kívánatos. Ezen a szinten az állam arra ösztönöz, hogy szorosabb együttmûködési kapcsolat alakuljon ki e városok és környezetük között. Különös figyelemben részesülnek a közepes és nagyközségek (lakosaik száma 10 és 40 ezer fõ közötti), melyeket eddig elhanyagoltak. A falvak és a tanyák. Végül az Országos Területfejlesztési Koncepció több pontot is szentel a környezetvédelemnek. A városokra és környezetükre vonatkozó irányelvek a következõképpen fogalmazódnak meg: az agglomerálódó térségekben különösen az egészséges környezet, a mûvi és a természeti környezet egyensúlyának és összhangjának megteremtését célzó területfelhasználás kialakítása, az extenzív növekedés mérséklése Az Országos Területfejlesztési Koncepcióban foglaltak megvalósítása érdekében az 1996 XXI. Sz. törvény elõírja az Országos Területrendezési Terv elkészítését. Ennek elsõ változata 2000 tavaszán készült el a VÁTI-ban (Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Közhasznú társaság), az állam megbízásából. Ennek a tervnek két fõ része: a térszerkezeti terv és a területrendezésre vonatkozó szabályozási elõírások összessége. A terv feladata a területfejlesztéssel kapcsolatos térbeli problémák megjelenítése és megfogalmazása. A terv szerzõi kartográfiai dokumentumokon tüntették fel az ország térszerkezetének erõs és gyenge pontjait. A városok szerepét az ebben a térszerkezetben betöltött funkciójuk határozza meg. Az erõsségek között találhatók: az ország városok hálózatával való lefedettsége, Budapest fõváros nemzetközi világvárosi színvonala, a megyei jogú városok régióikban betöltött központi funkcióiknál fogva igazolják kiemelt besorolásukat, a fõváros körüli északnyugati és észak-keleti tengely fejlõdése az európai térszerkezet fejlõdésébe illeszkedik. A gyenge pontok között szerepel a beépített területek gyors növekedése a mezõgazdasági termelést szolgáló területek rovására, illetve a régi beépített területek jobb újrahasznosítása helyett. Az 1996-os Területfejlesztésrõl és Területrendezésrõl szóló törvény, a nyomában született Országos Területfejlesztési Koncepció, valamint a magyarországi 19

területfejlesztésben a városok által felvetett speciális problémák tükrében a városokkal kapcsolatos politika legfontosabb pontjai: a piacgazdasághoz való alkalmazkodás elsõbbséget élvez, fel kell újítani a szocializmus évtizedei alatt jelentõségüket vesztett történelmi helyszíneket, kezelni kell a környezetvédelem által felvetett új problémákat. Az 1996-os Területfejlesztésrõl és Területrendezésrõl szóló törvény 1998-ban jóváhagyott módosítása értelmében a regionális fejlesztési tanácsokban minden minisztérium képviselõje helyet foglal, a gazdaság szereplõit képviselõ kamarák szavazati joga megszûnik (konzultatív szerepüket megõrzik), ugyanakkor a törvényesség felügyeletének feladatával rendelkezõ, az államot képviselõ tagok vétó joggal rendelkeznek. Az állam tehát decentralizált szervezetein keresztül újra kinyilvánítja területfejlsztési kérdésekben betöltött szerepét, miután a liberális hullám megmutatta határait. Valójában a területfejlesztési politikát és a regionális fejlõdést nagy mértékben és egyre inkább az Európai Unió pénzalapjaihoz való hozzájutás által megszabott követelményrendszer határozza meg. A magyarországi régiók létrehozásának egyetlen oka az Európai Unió normáival való összhang megteremtése érdekében szükségesnek tartott keret létrehozása. Az állam politikája e régiókkal kapcsolatban valósul meg. 1999-ben a városfejlesztés terén semmilyen módosítás nem született. Városrendezõk és építészek az állam városokkal kapcsolatos politikájával kapcsolatban feltett kérdésre azt válaszolják, hogy az nem létezik. A városokkal kapcsolatos politika a központosított tervezés ellensúlyozásában került meghatározásra, vagyis a liberalizmus elvének alkalmazásában minden szinten. Ma törvény szabályozza a jogi rendszert, a környezetvédelem országos fontosságot nyert, ugyanakkor a megvalósuló beruházások e szabályok szellemétõl meglehetõsen függetlenül valósulnak meg. C. Az építési törvények (1996-1999) : a várospolitika operatív eszközei? Az urbanisztikával kapcsolatos politikai akarat szerint a merev tervkészítés hagyományával minden áron szakítani kellett. A várostervezéssel kapcsolatos egyes elemek törvényekben és speciális alkalmazási rendeletekben láttak napvilágot : az 1997. évi LXXVIII sz. törvény 16 a településrendezésrõl és az építésügyrõl, melyet módosított az 1999. évi XCV sz. törvény megszabja az épített környezet alakításával és védelmével (1996) kapcsolatos kompetenciák megosztását. Ezek a törvények a következõ területeket szabályozzák : 16 Alkalmazás : OTÉK (Országos Településrendezési és Építési Követelmények (1997/253 rendelet), szabályozási példát és az OTÉK kivonatát lásd a mellékletben. 20