1. évf. 1. sz{m: 2011/ 1. Feltöltve: 2011. szeptember 1. TÓTH JUDIT A NYITOTT JOGALKOT[S * A jogalkot{s szakmai színvonal{nak biztosítéka a megfelelő egyeztetési elj{r{s, {m a döntéshozatal demokratizmusa néprészvételt jelent, ami az érdekek felszínre hozatal{nak és ütköztetésének az előfeltétele. Az egyeztetési elj{r{s modellje kapcs{n nyilv{nvaló, hogy lehet az egyeztetés a nyilv{noss{g szempontj{ból teljesen z{rt, mert péld{ul olyan adatok alapj{n kell dolgozni, amely {llamvagy szolg{lati titkot képez, lehet félig z{rt, mert csak erre feljogosított szervek vesznek benne részt, valamint lehet nyitott, mivel az előzőeken túl, eseti módon vagy {ltal{ban is nyilv{nosan folyik a jogszab{ly tervezetek egyeztetése, vit{ja. A közélet része a jogalkot{s előkészítése, így nem lehet azt a szakismeret monopólium{ra hivatkozva elz{rni a nyilv{noss{g elől. Az elektronikus inform{ció szabads{gról szóló 2005. évi XC. tv. alapj{n, a jogszab{lytervezet közérdekű adatokat tartalmaz, ezért az előkészítő korm{nyzati szerv honlapj{n hozz{férhetővé kell tenni. A 2007.évi CI. törvény, amely a döntés előkészítéshez szükséges adatok hozz{férhetőségéről született, azt célozza, hogy a közérdekű adatokat kezelő költségvetési szervek és {llami gazd{lkodók ingyen {tadj{k az ezt igénylő központi {llamigazgat{si szervnek, mégpedig 15 napon belül. Ez mag{ban foglalja péld{ul az adóz{sra vonatkozó személyes adatok anonimiz{l{s{t, és lényegében statisztikai t{bl{kban, a kérésnek megfelelő csoportosít{s szerinti adat{tad{st biztosít még a közpénzből működő szervnek is. Így a jogszab{ly előkészítésével foglalkozó minisztérium kellő ismeret alapj{n végezheti a munk{j{t. A törvény az alapos döntés előkészítéshez, az anoním kapcsolati kód segítségével tud adatcsoportokat (pl. h{ny idős korú él egy kistérségben) létrehozni, elemezni, és e kódon keresztül érint- * Részlet a szerző Jogalkot{stan címen kiad{s előtt {lló, nagyobb terjedelmű munk{j{ból, mely a Jogalkot{stan (Szeged, SZTE [JTK, 2007) c. egyetemi kiadv{ny {tdolgozott és az időközben módosult jogszab{lyok v{ltoz{sait követő kiad{sa. A szerző egyetemi docens, a Szegedi Tudom{nyegyetem Alkotmányjogi Tanszékének munkatársa.
kezhet az adatkezelő és az adatb{zist kezelő. Az adatkéréseket az adatb{zis létrehoz{s{ért felelős szerv a honlapj{n közzéteszi, így figyelemmel kísérhetjük, vajon élnek-e ezzel a folyamat-elemzési módszerrel az egyes t{rc{k, főhivatalok. Hasonlóan fontos az elektronikus hozz{férés a jogszab{lyok tervezetéhez, amelyet az elektronikus honlapon közzététel biztosít. Az elektronikus inform{ció szabads{g kiterjed tov{bb{ a költségvetési intézmények felépítésére, működésére, gazd{lkod{s{ra vonatkozó közérdekű adatok honlapon hozz{- férhetővé tételére, amelyek között a közadat-kereső rendszerrel lehet keresgélni. Szlovéni{ban péld{ul létrehoztak egy port{lt (E-kooper{ció), amely tartalmazza az összes jogszab{ly tervezetét, és lehetőséget biztosít minden érintettnek, azaz akinek érdeke fűződik a javasolt szab{lyoz{shoz, hogy hozz{szóljon: civil szervezet, érdekképviselet, mag{nszemély. Lehet kérdőívekre v{laszolni, megjegyzéseket tenni, véleményt cserélni m{s érintettekkel, az egyes javaslatok mellett vagy ellen érvelni. A véleményező résztvevőknek regisztr{ltatni kell magukat, egyébként a hozz{férés minden tartalomhoz szabad. A tervezet készítői is figyelik a port{lt, és a törvényjavaslathoz mellékelik az észrevételek és a vita lényegét. Az érintettek bevon{s{nak a gondolata nem csak azon az ismert mond{son alapszik, hogy több szem többet l{t, hanem annak megértésén, hogy a kérdéseket azoknak kell feltenni, akikre egy jogszab{ly tervezett v{ltoz{sai hat{ssal lesznek. Ők elég jól fel tudj{k mérni annak v{rható következményeit is. Az OECD h{rom alapvető okot sorol fel arra, miért fontos a közigazgat{s sz{m{ra az érdekeltekkel az együttműködés fejlesztése: (a) a közigazgat{s maga is jobban fog működni (megalapozottabb döntéshozatal), (b) növekszik a közigazgat{sba vetett bizalom (döntések t{rsadalmi elfogadotts{ga), és (c) erősödik a demokr{cia (particip{ció). M{sként fogalmazva teh{t, a jogalkot{s demokratizmusa a tét, tov{bb{ az önkéntes jogkövetés elősegítése a konszenzu{lis jogalkot{s révén. A közügyekben való rézvétel jog{ról szól az Alkotm{ny, és a jogalkot{s mindenképpen közügy, így az abban való részvétel széles körű biztosít{sa alkotm{nyos követelmény. A Jat1 szerint a jogszab{lyok tervezetének előkészítésébe, ha az érinti őket, a civil szervezeteket, a jogalkalmazó szerveket és az érdekképviseleti szervezeteket (pl. az Ötv. szerint az önkorm{nyzati szövetségeket, a kamarai törvény szerint a gazdas{gi kamar{t) be kell vonni. Vit{s, hogy mit jelent az érintettség, ki {llapítja meg a szervezeti kört, és mit takar a részvétel. Ettől különböző kérdés, hogy a p{rtok (helyi szervezetei, tags{ga) véleményét vagy csak ink{bb a vezető tan{csadókét tükröztetik-e a jogalkot{si munk{kn{l 2
teszi fel a kérdést péld{ul Csefkó Ferenc. A Jat1 úgy fogalmaz, hogy az érintettség a szervezet {ltal képviselt és védett értékekre, t{rsadalmi viszonyokra is kiterjed. Amennyiben pedig e szerveket megkerülték az egyeztetéskor, 2011- ig a Korm{nyhoz fordulhatott panasszal. A Jat1 t{rsadalmi vit{ra vonatkozó szab{ly{t (31-33. ) az 1990. évi XXXI. törvény helyezte hat{lyon kívül, mivel, az indokl{s szerint ez az {ldemokr{cia tipikus intézménye, amely a parlamentarizmus hi{ny{t volt hivatva leplezni. Ez a jogintézmény ellenkezik a most kialakuló parlamentarizmussal, s akad{- lyozza a törvényalkot{st is.. Így foglalja össze erről véleményét Kiss L{szló --- Kilényi Géza alkotm{nybírót idézve: A szabadon v{lasztott Orsz{ggyűlés egyik első dolga volt hat{lyon kívül helyezni a jogalkot{si törvénynek a jogszab{lytervezetek t{rsadalmi vit{j{ra vonatkozó rendelkezéseit. Az indok: a p{rt{llam időszak{ban szervezett t{rsadalmi vit{k form{lisak voltak. H{t ez bizony szentigaz. Valóban azok voltak. Csup{n az a furcsa: meg sem fordult a tiszteletre méltó honaty{k fejében, hogy tal{n mégsem a vit{k teljes megszüntetése az egyetlen szóba jöhető megold{s. Lehet, hogy új tartalmat, célt, elj{- r{st kellett volna a t{rsadalmi vit{nak keresni? A nyitott, demokratikus jogalkot{s súly{t, alkotm{nyos helyét az hat{rozza meg, hogy jogilag kötött-e, azaz (a) mely ügycsoportokban, t{rgykörökben kötelező a lefolytat{suk, (b) mely jogalkotó szervek sz{m{ra, (c) kik kezdeményezhetik a vit{t (mely szerveződés {ltal{ban vagy specifikusan, pl. érintettség, reprezent{ció, működés, bejegyzés földrajzi kör alapj{n), (d) miként kezdeményezhetik a t{rsadalmi vita megindít{s{t, lefolytat{s{t (formai, elj{r{si előír{sok), (e) a folyamat főbb mozzanatait (pl. mennyi hat{ridőt kell minim{lisan adni a véleményezésre, miként dolgozz{k fel az észrevételeket, miként kell azok tartalm{t a döntéshozók tudom{s{ra hozni) meghat{rozz{k, (f) a vita eredményének van-e részleges vagy teljes kötőereje a jogalkotók sz{m{ra (pl. vétójog); (g) van-e jogkövetkezménye a t{rsadalmi vit{ra vonatkozó szab{lyok megsértésének. Az alaptörvény szerint az érdekek felt{r{sa, egyeztetése a következő keretek között folyhat 2012-től: (a) mindenkinek joga van ahhoz, hogy egyedül vagy m{sokkal, együtt, ír{sban kérelemmel, panasszal vagy javaslattal forduljon b{rmely közhatalmat gyakorló szervhez. (XXV.cikk). Ez a mai petíciós jog megőrzését jelenti, azzal, hogy nem ennek gyakorl{s{ról törvény alkotni, mint eddig. 3
(b) a nemzetiségek egy sarkalatos törvényben meghat{rozott módon részt vehetnek az Orsz{ggyűlés munk{j{ban. Ez feltehetőleg összefügg {llamalkotó tényező szerepükkel, helyi és orsz{gos önkorm{nyzataik működésével. (2.cikk (2) bek.) (c) jog a t{rgyal{shoz a munkav{llalók, munkaadók és szervezeteik között, és annak alapj{n kollektív szerződést kössenek, érdekeik védelmében együttesen fellépjenek, vagy munkabeszüntetést tartsanak, az ezekről szóló törvény keretei között (XVII.cikk (2) bek.). Sajn{latos módon ebből az egyeztetésből, t{rgyal{sból a korm{ny ({llam) hi{nyzik; (d) végül a békés gyülekezéshez és az egyesüléshez való jog, ide értve a p{rtok, szakszervezetek szabad megalakul{s{t, működését (VIII. cikk). Ezek közül csak a p{rtokra vonatkozóan kell sarkalatos törvényt alkotni, a többi alapjog nem olyan lényeges. Ha a hazai szab{lyoz{sra tekintünk, úgy nem mondható, hogy jelentős lenne a nyitott jogalkot{s, de azt sem, hogy semmilyen form{ban nincs jelen. Ink{bb alulszab{lyozott, súlytalan jogintézmény, mert nincs egyetlen jogviszony, szab{- lyoz{si kérdés sem, amelyben kikényszeríthető, a fenti pontokban foglaltak alapvetően teljesülnének. Ha a hat{lyos jogban meglévő jogi eszközöket csoportosítjuk, azok (a) közvetlenül vagy csak közvetetten ir{nyulnak a jogalkot{sra, (b) Alkotm{nyban vagy egyéb jogszab{lyban szab{lyozz{k, (c) szűkebben véve vett célja, felhaszn{lója és gyakorlati szerepe kapcsolja a jogalkot{shoz is az adott jogintézményt. Az al{bbi t{bl{zatban összefoglaltuk a rendelkezésre {lló jogintézményeket, amelyek többé-kevésbé a nyitott jogalkot{st segíthetik. 8.sz.t{bl{zat: A nyitott jogalkot{st segítő intézmények JOGINTÉZMÉNY RENDELTETÉSE SZAB[LYOZ[SA Helyi népi kezdeményezés Orsz{gos népi kezdeményezés Helyi népszavaz{s Orsz{gos népszavaz{s Célja egy kérdés napirendre tűzése a jogalkotó testületben, de lehet az kész normaszövegként is al{ír{ssal t{mogatható (pl. helyi civil szervezet összefog{- s{val) Célja egy kérdés napirendre tűzése az OGY-ben, de lehet kész törvénytervezet is Önkorm{nyzati rendelet megerősítése, véleményezése Elfogadott jogszab{ly, nemzetközi egyezményhez csatlakoz{s, felmond{s, véleményezésével, megerősítésével Alkotm{ny, Ötv., önkorm{nyzati rendelet szab{- lyozza Alkotm{ny, 1998.évi III.tv. Alkotm{ny, Ötv., önkorm{nyzati rendelet, szmsz Alkotm{ny, 1998.évi III.tv., 1997.évi C.tv. 4
Petíció, panasz, közérdekű javaslat, felterjesztési jog Közérdekű adatok nyilv{noss{ga közvetlenül befoly{solja a jogalkot{st Jogalkot{s sz{m{ra javaslat (norma újraalkot{sa, módosít{sa érdekében) Jogalkot{s befoly{sol{s{hoz, javaslattételhez, hat{lyosul{s vizsg{lat{hoz szükséges adatok megismerése Alkotm{ny, 2004.évi XXIX. tv., (Korm.h.szerint készül a petíciós jogról szóló törvény) Alkotm{ny, 1992.évi LXIII.tv. nemzetközi egyezmények (pl. környezetvédelmi adatok terén) Elektronikus inform{- ció szabads{g Falugyűlés, közmeghallgat{s Jogszab{ly tervezetének megismerése, annak alapj{n véleményezés, lobbiz{shoz szükséges adatok megismerése Jogalkot{s befoly{sol{s{hoz szükséges adatok megismerése, szab{lyoz{si tervezetek véleményezése 2005.évi XC. törvény Önkorm{nyzati tv., önkorm{nyzati szmsz Kapcsolati list{n szereplés Ír{sbeli véleményezésre felkérés Lobbi tevékenység Kodifik{ciós bizotts{gban részvétel Tan{cskoz{si, felszólal{si jog Megfigyelői jog{ll{s Együttműködés a jogalkotóval pl. jelzés a jogalkalmaz{sról, ír{sbeli véleményezés a jogszab{ly tervezetét illetően, meghív{s ennek alapj{n parlamenti bizotts{gi ülésre A jogszab{ly előkészítéséért felelős döntése alapj{n a szövegezésben részvétel (felkérés pl. a lobbi-list{n szereplés alapj{n) vagy önjelölt Az adott tervezethez konkrét észrevétel, javaslat, h{ttéranyag {tad{sa (közhatalmi döntések befoly{sol{sa megbíz{s alapj{n, érdekegyeztetésben részvétel, személyes meghallgat{s) Szab{lyoz{s elvi és szerkesztési munk{- latainak teljes befoly{sol{sa kiemelkedő szakértelemmel rendelkező, erre felkért mag{nszemélyek révén A döntéshozatal befoly{sol{sa, esetleg szövegezési javaslattal civil szervezetek, szakmai szervezetek sz{m{ra (a kiv{- laszt{s szempontjai nem feltétlenül formaliz{ltak) A döntések befoly{sol{sa, lobbiz{s, javaslattétel szab{lyoz{si ügyekben, t{jékoztat{s, értékelés (a jog{ll{s bizonyos együttműködési kötelezettségeket is jelent, pl. ír{sbeli véleményezés egy tervezetről a többi NGO kikérdezésével) H{zszab{ly, minisztérium statútuma, önkorm{nyzati szmsz, a szervezetnél regisztr{lt szervezet, de működése gyakran inform{lis [gazati szab{ly, Jat., H{zszab{ly, korm{ny ügyrendje, minisztérium statútuma, nemzetközi egyezmények, www.irm.hu paragrafuspellengér 2010-ig 2006.évi XLIX.törvény, 176/2006.(VIII.14.) Korm.r. 2011-től hat{lyon kívül Korm{ny hat{rozata, miniszteri döntés Jat.alapj{n Önkorm{nyzati szmsz, nemzetközi szervezet működési szab{lyzata, döntése Nemzetközi egyezmény, nemzetközi szervezet hat{- rozata (pl. nemzetközi szervezetben regisztr{ció és observer status szabalyoz{sa) Egyéb (pl. egyeztetést T{rsadalmi kapcsolatok erősítése, köz- Ad hoc döntés (jogszab{lyt 5
segítő konferencia) vetlen döntés-előkészítésbe bevon{s előkészítő szervezet, minisztérium, OGY, nemzetközi szervezet) [ltal{nos egyeztetés Stratégiai partnerségi szerződés alapj{n egyeztetés Jogszab{ly tervezethez elektronikus levélben b{rki hozz{szólhat, döntéshozónak készített összefoglalóba bekerül Jogszab{ly tervezethez jogalkot{si terv ütemezése szerint ír{sos szerződésben szereplő civil, szakmai szervezetek, egyh{zak véleményt mondhatnak, személyesen 2010.évi CXXXI.tv. 2011-től a korm{nyport{lon 2010.évi CXXXI.tv. 2011-től A 2010. évi CXXXI. törvény a jogszab{lyok előkészítésében a t{rsadalmi részvételről azt célozza, hogy előmozdítsa a közjót, amelybe bevonja a civil szervezeteket, az érdekképviseleteket, az egyh{zakat, a kisebbségeket, a kamar{kat és a gazdas{gi t{rsas{gokat, teh{t egy teljesen heterogén közösséget, amely hozz{j{rul a közérdek, a nyitott korm{nyz{s és {tl{thatós{g révén a jogalkot{s jobb megalapoz{s{hoz. Ezzel nem csak az önkéntes jogkövetést segíti elő, hanem a minőségi jogalkot{st is. (a) Hat{lya kiterjed a miniszter {ltal előkészített jogszab{ly-tervezetek megalkot{s{ra (törvény, korm{nyrendelet, miniszteri rendelet), sőt 2011 július{ig minden önkorm{nyzat köteles szab{lyozni a helyi t{rsadalmi részvételi módokat, teh{t így közvetetten az önkorm{nyzati rendeletek alkot{s{t is egy kaptaf{ra fogj{k a jövőben húzni néh{ny form{lis szab{ly elterjesztésével; (b) Az említett központi tervezetek egy közös korm{nyzati port{lra kerülnek fel 2011 június{tól, a t{rc{k ön{lló honlapja teh{t megszűnik. B{rki tapasztalhatja, hogy a közös port{lon vagy egy{ltal{n nem lehet megtal{lni a tervezeteket, vagy ha igen, csak nagyon rövid ideig. Ezzel megszűnik a lobbiz{sra, az ügyvédi közbenj{r{sra vagy éppen a fogyatékosok érdekképviseleti szerveivel való egyeztetésre vonatkozó szab{lyoz{s is, a t{rsadalmi részvétel lényege a tervezet ír{sos (drótposta, levél, fax) véleményezése, igen rövid hat{ridőn belül. (c) A jogalkot{s tervezése felértékelődik, mivel a civil vélemények bead{s{- ra igen rövid a hat{ridő, teh{t arra mintegy előre készüljenek fel az aktorok. A korm{ny fél éves, a parlamenti rendes ülésszak{hoz illeszkedő jogalkot{si tervét a KIM készíti elő az erről szóló korm{nyhat{rozatot, figyelembe véve az EU jogi aktusait, napirendjeit, a korm{nyprogramot, az Alkotm{nybírós{g döntéseit (pl. alkotm{nyos mulaszt{s pótl{s{nak hat{ridejét), a nemzetközi kötelezettségeket és az Orsz{ggyűlés jogalkot{st megszabó döntéseit. A miniszterek jogalkot{si t{jékoztatója ezt tov{bb részletezi a korm{nyzati port{lon. 6
(d) A fenti két dokumentumból derül ki, hogy a következő fél évben mely tém{ban kív{nnak t{rsadalmi egyeztetést tartani. Noha elvileg kötelező a törvényekről, a korm{nyrendeletről és a miniszteri rendeletekről, több kivételt is enged a törvény. Így nem lehet vit{ra bocs{tani azokat a jogszab{lyokat, amelyek i. fizetési kötelezettségről ii. költségvetésről, z{rsz{mad{sról iii. {llami t{mogat{sról iv. európai uniós, illetve nemzetközi forr{sokból nyújtott t{mogat{- sokról v. szervezet és intézmény alapít{s{ról vi. nemzetközi szerződés kihirdetéséről rendelkeznek, ill. amely vii. az {llam különösen fontos honvédelmi, nemzetbiztons{gi, pénzügyi, külügyi, természetvédelmi, környezetvédelmi, örökségvédelmi érdekeinek védelmét veszélyeztetné vagy viii. sürgős elfogad{s{hoz kiemelkedő közérdek fűződik (e) Vit{ra bocs{tható a szab{lyoz{si koncepció, ha az előkészítő miniszter így dönt, míg egységes szerkezetben kell vit{ra bocs{tani a hat{lyos és a módosító szab{lyoz{s, ha a módosít{s a jogszab{lynak ötödénél nagyobb mértékű ( -ok sz{ma) (f) A törvény megkülönbözteti az {ltal{nos egyeztetést és a közvetlen egyeztetést. Az előbbi értelmében a korm{nyzati port{lon lesz b{rkinek elérhető a jogszab{ly tervezete, ha nem tilalmazott t{rgyról van szó, avagy közzéteszik, de nincs vita a sürgős elfogad{st igénylő tervezet esetében. B{rki véleményezheti, de a névtelent törlik, míg az adatkezeléshez (név, cím) a hozz{szóló ex lege hozz{j{rul{s{t adja adatainak egy évig tartó kezeléséhez. A véleményezési idő azonos a közigazgat{si szerveknek adott idővel (5-10 munkanap), aminek beérkezését visszaigazolj{k. A beérkezett véleményeket a miniszter értékeli, az elutasít{s indokairól tipiz{lt összefoglalót készít, amit a honlapon közzétesz, megtoldva a véleményező adataival, egyidejűleg a jogszab{ly tervezet előterjesztésével, azaz nincs egyedi v{lasz a véleményező sz{m{ra. Az orsz{ggyűlési bizotts{g a véleményeket megismerheti az utólagos hat{svizsg{lat keretében, egy évvel a hat{lyba lépés ut{n. Ugyanis a szab{lyoz{s bev{l{s{- ról is lehet majd véleményt adni a hat{lyba lépést követő egy év elteltével a korm{nyzati port{lon, amennyiben nem tilalmazott t{rgyról szóló jogszab{lyt érint. E lehetőségről értesítik azokat, akik mag{ra a tervezetre tettek észrevételt. (g) A közvetlen egyeztetés szűk körű: akiket a miniszter kiv{lasztott a hatékonys{g és a kellő érdekeltség alapj{n. Ezen szereplőkkel stratégiai meg{llapod{st köt ír{sban a kölcsönös együttműködésről (civil szerve- 7
zetek, érdekképviseletek, egyh{zak, köztestületek, felsőoktat{si intézmények, tudom{nyos intézetek, orsz{gos kisebbségi önkorm{nyzatok), meghat{rozva a stratégiai partnerség célj{t, annak t{rgykörét, a kapcsolattart{s módj{t és a szerződés idejét (legfeljebb a ciklus végéig). A stratégiai meg{llapod{sokat a korm{nyzati port{lon közzéteszik, így a személyes egyeztetés előtt kellő idő jut a felkészülésre. A személyes egyeztetésről összefoglalót a korm{nyzati honlapon. A jogszab{ly tervezetek és szab{lyoz{si koncepciók közzétételéről szóló 301/2010. (XII.23.) Korm{nyrendelet értelmében, a tervezeteket a hat{svizsg{lati összefoglalóval együtt, az összkorm{nyzati port{lnak a jogszab{lyt előkészítő miniszter {ltal vezetett minisztériumi al-oldal{n (honlapon) kell közzétennie. Itt jelenik meg a miniszteri jogalkot{si t{jékoztatót, jogszab{lytervezeteket, koncepciókat, utólagos egyeztetésre bocs{tott jogszab{lyokat, stratégiai partneri meg{llapod{sokat, valamint személyes részvétellel történő egyeztetésről készült összefoglalókat tartalmazó oldalra mutató hivatkoz{st T{rsadalmi egyeztetés címmel. A beérkezett észrevételekről szóló összefoglaló tartalmazza a leggyakrabban előforduló, tartalmilag összefüggő, valamint a szakmailag jelentősebb észrevételek {ttekintését, az összefoglalóban ismertetett, de elutasított vélemények esetében az elutasít{s rövid szakmai és jogi indokol{s{t, valamint a nevük közzététele ellen nem tiltakozó véleményezők list{j{t. Nem kell ismertetni az olyan észrevételeket, amelyek a közerkölcsöt, illetve az emberi méltós{got sértik. Az összefoglalót törvényjavaslat esetén az Orsz{ggyűléshez történő benyújt{st követően 15 napon belül, korm{nyrendelet és miniszteri rendelet esetén a kihirdetést követően 8 napon belül, utólagos véleményezés esetén pedig a véleményezés lez{r{s{t követő 30 napon belül kell közzétenni a honlapon, ahonnan 30 napig nem t{volítható el. A lobbiz{s és a nyitott jogalkot{s kapcsolódik egym{shoz. Maga az előszob{z{s azt szolg{lja, hogy a t{rsadalom egyes csoportjainak az érdekeit a döntéshozók sz{m{ra hatékonyan bemutass{k, közvetítsék, mégpedig a t{rsadalom {ltal elfogadott eszközök segítségével. A szó és e tevékenység eredete Angli{ba nyúlik vissza, ahonnan m{s orsz{gokba, különösen az Egyesült [llamokba {tkerülve tett szert {ltal{nos ismertségre. Az USA joga és konvenciói megkülönböztetik (a) a közigazgat{s és a törvényhoz{s tisztességes, nyilv{nos és közérdekből történő befoly{sol{s{t, amely része a szól{sszabads{gnak, (b) a tiltott lobbiz{st, amely túllép a fenti kereteken. Az Európai Unióban különösen fontoss{ v{lt a nyílt érdekfelt{r{s és döntésbefoly{sol{s, hiszen nagy fizikailag, jogilag és kultur{lisan is a t{vols{g a döntéshozók és az igazgatottak között. A nemzetek feletti intézményrendszer, a sokszintű döntéshozatal, a soknyelvűség, a tagolt {gazati érdekképviseletek ezt politikailag is kikényszeríti. Ugyanakkor az uniós polg{rjog megjelenésével 8
jogi kötelezettséggé v{lt az uniós jogi tervezetekhez, dokumentumokhoz hozz{férésének biztosít{sa, amely az Akapjogi Kart{ban is szereplő jog. Az Európai Bizotts{gn{l a lobbist{t úgy tekintik, mint aki megbíz{s alapj{n vagy az adott szervezet tagjai érdekében fejti ki tevékenységét, hivat{sszerűen, fizetség ellenében és hozz{értéssel foglalkozik az érdekek közvetítésével. [ltal{ban tan{csadó cég, ügyvédi iroda, civil szervezet tevékenységéről van szó, amelyre bizonyos etikai szab{lyok betart{sa és önkorl{tozó (önszab{lyozó) magatart{s is jellemző. A Bizotts{g m{r a jogalkot{s kezdetekor kikéri a lobbista, érdekképviseleti szervezetek véleményét, és kifejezett tiltakoz{suk (pl. munkaadók) ellenére akkor sem fogad el jogszab{lyt, ha erre semmi sem kötelezi jogilag. Mindez magyar{zza, hogy a Bizotts{g ingyenes inform{ciós szolg{ltatóknak tekinti a lobbist{kat, érdekképviseleti szervezeteket, NGO-kat, amelyek t{rsadalmi ügyek mellett {llnak ki. Ezért is mindegyiket a nyitotts{g, egyenlő b{- n{smód alapj{n kezelik. A döntések előtt form{k közé alig beszorított egyeztetés folyik, a véleményeket szinte az utolsó percig fogadj{k. Persze m{r régóta etikai kódexet sürgetnek, amely rögzítené, miként kell érintkezni az uniós bürokrat{kkal és az Európai Parlament tagjaival. Az Európai Parlamentben a lobbist{knak a képviselőkkel való érintkezést a közjó és a közérdekek szövetségének előmozdít{saként közelítik meg, hogy az {gazati-szakmai szervezetek kiegészítsék a p{rtok, szakszervezetek, t{rsadalmi mozgalmak {ll{spontj{t. Az EP ügyrendje részévé tette a lobbist{k magatart{s{ra vonatkozó alapvető rendelkezéseket, sőt etikai szab{lyokkal egészítette ki. Így (a) kötelező a lobbist{k nyilv{ntart{sba vétele, (b) kötelező megneveznie, mely érdekből j{r el, miért akar kapcsolatot felvenni a képviselővel, parlamenti szervezettel, (c) köteles tartózkodni minden olyan magatart{stól, amely az inform{ciók csal{rd módon való megszerzésére ir{nyul, így péld{ul tilos az aj{ndékoz{s, (d) tilos az európai képviselőkkel, az EP-vel fenn{lló kapcsolatra hivatkozni harmadik fél előtt, valamint az onnan kapott inform{ciókat tov{bbítani ellenszolg{ltat{s fejében, (e) a magatart{si szab{lyok megsértése az igazolv{nyok visszavon{s{hoz vezet, így a lobbista nem tud szabadon belépni az épületbe és bemenni a nyilv{nos ülésekre. 2011 június{ban megnyílt az a közös honlap, amelyen a Bizotts{g és az Európai Parlament lobbi-nyilv{ntart{s{t vezetik. Azok a cégek, civil szervezetek, mag{nszemélyek regisztr{lhatnak, akik b{rmilyen kapcsolatban is vannak, r{hat{ssal bírnak az európai uniós jogalkot{sra. A kor{bbi külön-külön működő nyilv{ntart{st most egységesítették, hiszen az európai lobbiz{s nem törvénytelen, hanem teljesen természetes. 9
Főbb elvei: (a) az önkéntes a regisztr{ció, (b) a kért adatokat (pl. a szervezet főbb tevékenységei, a lobbizó munkat{rsak neve) folyamatosan nem ellenőrzik, csak szúrópróbaszerűen, és alapul szolg{lnak egy-egy megkereséskor, hogy megkülönböztethető legyen a regisztr{lt lobbista az illeg{listól, (c) a különböző érdekeket képviselő v{llalkoz{sok és civil szervezetek felkereshetik a döntéshozókat, ak{r megbíz{sból is, és megprób{lj{k meggyőzni őket egy döntés helyességéről vagy helytelenségéről, kellő tud{ssal al{t{masztva, (d) tilos a megvesztegetés, amely bűncselekmény, (e) a regisztr{ltak belépők{rty{t kapnak az intézményekbe M{r négyezernél többen regisztr{ltak. A Tan{cs is kinyilv{nította, hogy előbbutóbb csatlakozik a rendszerhez, erről 2011 szeptemberében kezd t{rgyal{sokat. Ennek hozadéka lehet, hogy a brüsszeli {llandó képviseleteken is lehetne leg{lisan lobbizni, amely eddig rejtetten működött. Ezzel teh{t be kell kapcsolódnia a tag{llamoknak is a lobbiz{si szab{lyok közös, {tl{tható rendjébe. A hazai jogban a Btk. a befoly{ssal üzérkedést illeg{lis érdek érvényesítésként kezeli, vélelmezve, hogy a befoly{soló "részrehajlóan kedvező döntés ígéretét" v{rja, és a vesztegetés, korrupció, összekapcsol{s{t l{tja az érdekek felszínre hoz{s{ban. Alkotm{nyosan kifog{solható, hogy a befoly{ssal üzérkedés hivatali alakzat{ban a diszpozíció az érdekérvényesítés olyan t{rsadalmi normarendszerre hagyatkozik, amely a piacgazdas{gban és a demokr{ci{ban képlékeny, bizonytalan, mivel a politikai és közéleti szab{lyok hi{nyosak, a kodifik{ciós űrt a tény{ll{sról döntő bíróval tölteti be. Hasonlóan negatív hozz{{ll{st tükröz az orsz{ggyűlési képviselők jog{ll{s{ról szóló törvényben a kij{r{si tilalomra, összeférhetetlenségre vonatkozó rendelkezés, nehezen elv{laszthatóv{ téve a jogszerű és a jogszerűtlen érdekfelt{r{st, érdekérvényesítést. Ebben a bizonytalans{gban sok reményt fűztek a 2006.évi XLIX. törvényhez, amely a jogszerű érdekkij{r{st, befoly{sol{st hat{rozza meg, mintegy kivételként a közjogi tilalomhoz képest. Jellemzője volt annak 2011-től hat{lyon kívül helyezéséig, hogy a közigazgat{si és a politikai lobbi különböző form{i a szab{lyoz{sban nem különültek el, mert hat{lya a közhatalmi döntésekre terjed ki (jogalkot{s, egyedi közigazgat{si döntések, {llami t{mogat{s, kiszerződés, nemzetközi szerződéskötés, uniós tervezetek előkészítése is). Arra terjedt ki, aki v{llalta a befoly{sol{s nyilv{noss{g{t (lobbi list{n regisztr{ciót v{llal, lobbista igazolv{nyt v{lt ki, megnevezi {ltal{ban megbízój{t). Ebben az esetben teh{t tevékenysége nem minősült tiltott befoly{sol{snak (professzion{lis lobbista), míg a nyilv{ntart{s nélküli lobbiz{st legfeljebb tízmillió forintos közigazgat{si bírs{ggal lehetett büntetni (Igazs{gügyi Hivatal). Ez azonban csak formai kérdés, mivel a tevékenység érdemi részét alig szab{lyozt{k. Legfeljebb 10
annyiban, hogy a lobbist{nak joga volt személyes meghallgat{st kérni a döntéshozó {ltal kijelölt tisztviselőnél, tov{bb{ ír{sos anyagokat adhatott {t, de nem volt kötelező a visszajelzés a döntéshozó részéről mindezekkel kapcsolatosan. A tartalmi és etikai szab{lyok hi{nyoztak, hiszen csak összeférhetetlenségi szab{ly létezett a döntéshozó és lobbista közötti hozz{tartozói kapcsolatokat illetően, illetve a list{ról törlésre vonatkozó rendelkezés. Összességében teh{t meg{llapítható, hogy ugyan meglehetősen sokféle a jogi lehetőség a készülő jogszab{lyok előzetes és menet közbeni vagy esetleg módosít{sukat érintő civil, érdekképviseleti és lakoss{gi fellépésre Magyarorsz{gon, ezek a döntéshozó, a jogalkotó mozg{sterét mégsem csökkentik. Ugyanis sem tartalmi, sem a nyilv{noss{g elj{r{si követelményei nem alkotnak rendszert, ezek mellőzésének nincsenek érdemi jogkövetkezményei. Az érdemi {ttöréshez a demokr{cia m{sféle fogalmi megközelítésére lenne szükség. SZAKIRODALOM: A helyi jogalkot{s környezete, az önkorm{nyzati szab{lyoz{s lehetséges perspektív{i. Össze{ll. Kiss L{szló. Pécs, BM [llamigazgat{si Szervezési Intézet, 1992 /Az önkorm{nyzati jogalkot{s megalapoz{sa 1. / A t{rsadalmi egyeztetési elj{r{s normarendszere. Budapest, NIOK Alapítv{ny MTVSZ és a Reflex Környezetvédő Egyesület, 2007. [d{m Antal: A jogalkot{s alkotm{nyoss{g{ról. = Jogtudom{nyi Közlöny. 1992/11: 481-487. Drinóczi Tímea - Petrétei Jószef: Jogalkot{stan. Pécs, Dialóg-Campus Kiadó, 2004. Faur M{rta: Út a nyitott jogalkot{s felé. = Fundamentum. 2003/3-4: 155-160. Fogarasi József (szerk.): A közigazgat{s szerepe a jogalkot{sban. Tanulm{nyok a közigazgat{s tov{bbfejlesztéséhez. Budapest, UNIO Lap-és Könyvkiadó, 1995. /Magyar Közigazgat{si Kamara, 2. füzet / Földes [d{m: A jogalkot{sról szóló új törvénytervezet következményeiről, esélyekről. = Részvételi demokr{cia. 2005. 65-82. Gyergy{k Ferenc - Kiss L{szló - Orova M{rta: Bevezetés a helyi jogalkot{s és joghar-moniz{ció módszertan{ba. Szerk. Kökényesi József. Budapest, Magyar Közigazgat{si Intézet, Budapest, 2004. Karoliny Eszter: A jogalkot{si folyamat nyilv{noss{g{nak, valamint a jogszab{lyokhoz való hozz{férés lehetőségeinek {ttekintése az elektronikus inform{ciószabads{gról szóló törvény kapcs{n. PhD tanulm{nyok. 2006. 203-228. Kiss L{szló - Petrétei József: A törvényhoz{stan alapvon{sai. Pécs, 1996. Kiss L{szló: Jog{llam és önkorm{nyzati jogalkot{s. Helyi jogalkot{s. 2005. 63-93. Kov{cs Gyula: The involvement of interest organizations in legislation and in committee work. First Parliament. Edited: [gh, A. Budapest, 1995. 129-134. 11
Németh Jenő: A helyi jogalkot{s helyzete és az önkorm{nyzati jogalkot{s kialakul{s{nak szükségessége. = Magyar Közigazgat{s. 1990/2:147-154. Szépe Edit (szerk.): Módszertani útmutató a helyi önkorm{nyzati rendeletek szerkesztéséhez. Budapest, Magyar Hivatalos Közlönykiadó, 2006. Tóth, Judit: NGO Sector and Its Participation in Legislation Process in Hungary. = Közjogi intézmények a XXI. sz{zadban [Institutions of Public Law in 21st Century]. Edited by [d{m, Antal. Pécs, University of Sciences, 2004, 345-354. 12