EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2016.9.27. COM(2016) 619 final A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK Jelentés az autóbusszal közlekedő utasok jogairól és a 2006/2004/EK rendelet módosításáról szóló 181/2011/EU rendelet alkalmazásáról HU HU
1. BEVEZETÉS 1.1. Háttér-információk A 181/2011/EU rendelet 1 (a továbbiakban: rendelet) számos olyan jogot meghatároz, amely az Európai Unióban autóbusszal közlekedő utasokat megilleti. Alkalmazási ideje 2013. március 1-jén vette kezdetét. A Bizottság e jelentést a rendelet 32. cikke értelmében terjeszti elő, amely szerint köteles a rendelet érvényesüléséről és hatásáról jelentést tenni az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, és szükség esetén a rendelet előírásainak részletesebb kidolgozására vagy a rendelet módosítására irányuló jogalkotási javaslatokat tenni. A jelentés a következőkön alapul: közvetlenül a Bizottság által a rendelet végrehajtásával és alkalmazásával kapcsolatban gyűjtött adatok; a rendelet érvényesítéséről szóló tagállami hatósági jelentések 2 ; az utasok és az ágazat képviseletei szerveivel európai szinten folytatott konzultációk 3 ; valamint a turista-autóbuszokkal végzett személyszállításról szóló átfogó tanulmány, amelyet külső szakértők végeztek a Bizottság megbízásából 2015-ben és 2016- ban 4. 1.2. Az uniós autóbusz-ágazat jelentősége és jellemzői Az autóbuszos közlekedés rugalmas, hiszen a vasúttól és a légi járművektől eltérően a buszokkal minimális rögzített infrastruktúra mellett általában tetszőleges helyen bárhol fel lehet venni, illetve ki lehet rakni az utasokat. Az utaskilométereket illetően a buszközlekedés a teljes uniós szárazföldi személyforgalom 9,2 %-át teszi ki, és a magántulajdonban lévő személygépkocsik (81,7 %) után a legfontosabb módja a szárazföldi személyszállításnak 5. Az autóbusz-ágazatban stabil növekedés tapasztalható, amióta több mint egy évtizede liberalizálták a nemzetközi buszközlekedési 1 Az Európai Parlament és a Tanács 2011. február 16-i 181/2011/EU rendelete az autóbusszal közlekedő utasok jogairól és a 2006/2004/EK rendelet módosításáról (HL L 55., 2011.2.28., 1. o.). 2 A tagállamok által a rendelet végrehajtására kijelölt nemzeti hatóságoknak 2015. június 1-jéig jelentést kellett tenniük arról, hogy miként gondoskodtak a rendelet érvényesítéséről az előző két naptári évben. A hatóságok többnyire honlapjukon tették közzé jelentéseiket. 3 A Bizottság felkért különféle, az utasokat (köztük a fogyatékossággal élőket), a fuvarozókat és terminálüzemeltetőket uniós szinten képviselő szervezeteket, hogy küldjék el észrevételeiket írásban a rendelet működésével kapcsolatban, valamint meghívta őket 2016. március 1-jére egy Brüsszelben megrendezett ülésre. A következő szervezetek küldték el írásban a véleményüket: a Páneurópai Autóbusz-állomások Szövetsége (APC), az Európai Szövetség a Távolságibusz-turizmusért (ECTA), az Európai Fogyatékosügyi Fórum (EDF), az Európai Utasok Szövetsége (EPF), az Európai Személyszállítási Szolgáltatók Szövetsége (EPTO), a Közúti Fuvarozók Nemzetközi Egyesülete (IRU) és a Nemzetközi Tömegközlekedési Szövetség (UITP). Ezenkívül egy német utasképviseleti szervezettől, a ProRailtől és egy francia buszvállalattól, az Ouibustől spontán véleménynyilvánítás is érkezett. 4 http://ec.europa.eu/transport/modes/road/studies/doc/2016-04-passenger-transport-by-coach-in-europe.pdf 5 Az Európai Unió közlekedése számokban Statisztikai zsebkönyv, 2015. 2
piacot 6, valamint nemrég több tagállamban (pl. Németországban és Franciaországban 7 ) a belföldi buszpiacokat is. Az autóbusz-ágazatnak számos olyan jellemzője van, amelyek mind a szolgáltatókat, mind az utasokat érintik. A légi és a vasúti közlekedéssel ellentétben az autóbusz-ágazat többnyire kis- és középvállalkozásokból áll, és a buszok a közúti infrastruktúrát a közlekedés egyéb résztvevőivel együtt használják. A rendelet bizonyos rendelkezései e sajátságokra tekintettel lettek kialakítva 8. Több tagállamban nemzeti szinten felméréseket végeztek 9, amelyekből arra a tendenciára derült fény, hogy az ezt a közlekedési módot használó utasok kiszolgáltatottak, hiszen gyakran azok utaznak busszal, akiknek alacsony a jövedelmük (a legtöbbjük diák vagy kisnyugdíjas), vagy földrajzilag elszigetelt területen laknak, ahol a busz az egyetlen tömegközlekedési lehetőség. Az utasoknak rendszerint nincs jogosítványuk, illetve nincs saját kocsijuk, tehát elengedhetetlen szükségük van az autóbuszjáratokra ahhoz, hogy munkába vagy iskolába tudjanak járni, meglátogathassák családtagjaikat, illetve szabadidős vagy turisztikai tevékenységet folytathassanak. A nem kellően kiépített autóbusz-közlekedés nagy mértékben megnehezíti társadalmi integrációjukat. 2. A RENDELET HATÁLYA ÉS TARTALMA Az Európai Unió valamennyi közlekedési módra (légi, vasúti, vízi és autóbuszos közlekedés) vonatkozóan utasjogi jogszabályokat fogadott el annak érdekében, hogy legalább minimális szintű védelmet biztosítson a lakosság számára az Európán belül tett útjaik során, megkönnyítve ezzel az emberek mobilitását és a társadalmi integrációját. Az a tény, hogy a törvény az utasok számára a mind a négy közlekedési módra vonatkozóan közös jogokat garantál (az egyes közlekedési módok jellegzetességeit tükröző rendelkezésekkel), egyben az egyenlő versenyfeltételek megteremtésében is segít a szolgáltatók számára mind az egyes közlekedési módokon belül, mind a módok között. Hatály A rendelet általánosságban a bárki által igénybe vehető menetrend szerinti járatokra vonatkozik (más szóval olyan járatokra, amelyeken az utasok autóbusszal történő szállítása meghatározott időközönként, meghatározott útvonalon, az utasokat előre meghatározott 6 COM(2008) 817 végleges. 7 A német piac 2013-as liberalizációját követően az engedéllyel rendelkező, menetrend szerinti távolsági buszjárat-szolgáltatók száma 2012 decembere és 2015 januárja között 86-ról 277-re emelkedett. Ezek a szolgáltatók 2014-ben mintegy 17 19 millió utast szállítottak. A francia belföldi piacot 2015 augusztusában liberalizálták. A jogszabályok módosítását követő első 6 hónapban a távolsági buszjáratokat 1,5 millió utas vette igénybe, akik 168 úti cél közül választhattak (míg 2013-ban egész évben csak 110 ezer utas utazott belföldi távolsági busszal, és csak 68 célállomás létezett). Forrás: Átfogó tanulmány az autóbusszal történő személyszállításról Európában (2016). 8 pl. a többi közlekedési módtól eltérően a hosszas késés vagy a járat kimaradása miatt nem jár kártérítés érkezéskor. 9 National Travel Survey (2013), Egyesült Királyság; NTA National Household Travel Survey (2012), Írország, valamint az IGES consultancy által Németországban végzett felmérés (2013). 3
megállóhelyeken felvéve és kitéve történik), amennyiben az utas felszállási helye vagy a célállomás valamely tagállam területén található 10. Tartalom A menetrend szerinti járaton utazó utasokat függetlenül az út során megtett távolságtól a következő alapjogok illetik meg: 1) megkülönböztetésmentes utazási feltételek (különösen a viteldíjakat illetően); 2) a fogyatékossággal élő vagy csökkent mozgásképességű utasok külön költségek nélkül igénybe vehetik a közlekedési szolgáltatásokat (a személyszállítók csak akkor mondhatnak nemet fogyatékossággal élő utasok szállítására, ha a jármű kialakítása, a buszmegálló vagy a terminál infrastruktúrája ezt fizikailag nem teszi lehetővé, vagy ha szállításuk egészségügyi és biztonsági előírások megszegésével járna); 3) minimumszabályok arra vonatkozóan, hogy az út előtt és alatt milyen információkat kell közölni minden utassal az utazással és az utasjogokkal kapcsolatban; 4) panaszkezelési eljárás, amelyet a személyszállítóknak valamennyi utas számára elérhetővé kell tenniük; valamint 5) független nemzeti szervek felállítása minden tagállamban, amelyek hatáskörrel rendelkeznek a rendelet érvényesítésére és adott esetben büntetések kiszabására. Az utasok emellett a menetrend szerinti járatokon további szolgáltatásokra is jogosultak, amennyiben a busz menetrend szerint legalább 250 km-es távolságot tesz meg: 6) (elektronikus vagy papíralapú) jegyek vagy utazásra jogosító egyéb dokumentumok; 7) kártérítés és segítség baleset következtében történő haláleset, sérülés, veszteség vagy kár esetén; 8) tájékoztatás arról, ha egy járat kimarad vagy késve indul; 9) a menetjegy árának teljes megtérítése vagy alternatív útvonal járatkimaradás vagy jelentős késéssel való indulás esetén; 10) megfelelő segítségnyújtás járatkimaradás vagy nagyobb késés esetén (csak abban az esetben, ha az utazás tervezett időtartama 3 óránál több); 11) a jegyár legfeljebb 50 %-ának megfelelő összegű kártérítés, amennyiben járatkimaradás vagy nagyobb késés esetén a fuvarozó nem ajánlotta fel az utas számára, hogy választhat a menetjegy árának visszatérítése és más útvonal igénybevétele között; valamint 10 Emellett a rendelkezések közül néhány (a legfontosabb, hogy a személyszállítók a közúti balesetek során bekövetkező halálesetek, sérülések, veszteségek vagy károk esetén kártérítést és segítséget kötelesek nyújtani) az ún. alkalmi szolgáltatásokra is vonatkozik, amikor is az utasok csoportja az ügyfél vagy a személyszállító kezdeményezésére jön létre. 4
12) célirányos segítségnyújtás a fogyatékossággal élő vagy csökkent mozgásképességű utasok számára mind az autóbusz-állomáson, mind a járművön, külön költség nélkül. Mentesség a rendelet hatálya alól 11 A tagállamok a menetrend szerinti, tisztán belföldi járatokkal kapcsolatos nem alapvető jogok biztosítása alól legfeljebb négy évig (amely időszak legkésőbb 2017. február 28-án véget ér) mentességet adhatnak, amely egy alkalommal meghosszabbítható. A mentességeket átlátható és megkülönböztetésmentes módon kell megadni. Jelenleg összesen 12 tagállam (Horvátország, a Cseh Köztársaság, Észtország, Görögország, Magyarország, Lettország, Hollandia, Portugália, Románia, Szlovákia, Szlovénia és az Egyesült Királyság) alkalmaz ilyen típusú mentességet. A tagállamok a menetrend szerinti járatok tekintetében az egész rendelet alkalmazása alól mentességet adhatnak, amennyiben a járat működtetése jelentős részben (legalább egy menetrend szerinti megálló vonatkozásában) az EU területén kívül történik. Ezek a mentességek, melyeket szintén átlátható és megkülönböztetésmentes módon kell megadni, legkésőbb 2017. február 28-án lejárnak; egy alkalommal azonban még meg lehet hosszabbítani őket. Jelenleg összesen 13 tagállam (Ausztria, Horvátország, Észtország, Finnország, Németország, Görögország, Magyarország, Olaszország, Lettország, Hollandia, Szlovákia, Szlovénia és az Egyesült Királyság) alkalmaz ilyen típusú mentességet. Az autóbuszok utasaira vonatkozó egyéb uniós jogszabályok A szervezett társasutazás keretében busszal utazó utasokat az (EU) 2015/2302 irányelv 12 alapján további jogok illetik meg. A 661/2009/EK rendelet 13 minden új buszra vonatkozóan akadálymentességi követelményeket ír elő, és e járműveket csak akkor lehet értékesíteni, nyilvántartásba, illetve használatba venni, ha megfelelnek ezeknek a követelményeknek. Az autóbusz-közlekedés jelentős részére tagállamok közötti viszonylatban kerül sor: az utasok vagy valamilyen több tagállamot átszelő buszjáratot, vagy a saját tagállamukon kívüli belföldi járatot vesznek igénybe. Ezen utasok jogainak védelmére a 2006/2004/EK rendelet 14 megfelelő keretelveket biztosít a nemzeti végrehajtó szervek számára ahhoz, hogy határokon átnyúló viszonylatban együtt tudjanak működni, és a fogyasztók kollektív érdekeit védeni tudják. 11 http://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/road/doc/exemptions-from-bus-coach-passengers-rights-andobligations.pdf 12 Az Európai Parlament és a Tanács 2015. november 25-i (EU) 2015/2302 irányelve az utazási csomagokról és az utazási szolgáltatásegyüttesekről, valamint a 2006/2004/EK rendelet és a 2011/83/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv módosításról, továbbá a 90/314/EGK tanácsi irányelv hatályon kívül helyezéséről (HL L 326., 2015.12.11., 1. o.). Ezt az irányelvet 2018. január 1-jéig kell átültetniük a tagállamoknak nemzeti jogukba. E dátumot megelőzően a 90/314/EGK irányelvet kell alkalmazni. 13 Az Európai Parlament és a Tanács 2009. július 13-i 661/2009/EK rendelete a gépjárművek, az ezekhez tervezett pótkocsik és rendszerek, alkatrészek, valamint önálló műszaki egységek általános biztonságára vonatkozó típus-jóváhagyási előírásokról (HL L 200., 2009.7.31., 1. o.). 14 Az Európai Parlament és a Tanács 2004. október 27-i 2006/2004/EK rendelete a fogyasztóvédelmi jogszabályok alkalmazásáért felelős nemzeti hatóságok közötti együttműködésről (HL L 364., 2004.12.9., 1. o.) 5
3. A RENDELET ALKALMAZÁSA A TAGÁLLAMOK ÁLTAL A rendelet értelmében a tagállamoknak nemzeti végrehajtó szerveket kell kijelölniük, amelyek feladata, hogy érvényre juttassák a rendeletet, és hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciókat állapítsanak meg nemzeti jogukban a rendeletet megsértő szolgáltatók szankcionálására. A tagállamok kötelesek továbbá kijelölni olyan autóbusz-állomásokat, ahol a fogyatékossággal élő vagy csökkent mozgásképességű utasok megfelelő segítséget kaphatnak. A nemzeti végrehajtó szervek kijelölése 15 A legtöbb tagállam azokat a szerveket jelölte ki nemzeti végrehajtó szervként, melyek már a többi közlekedési mód esetében is hatáskörrel rendelkeztek az utasjogok érvényesítése terén. A nemzeti végrehajtó szervek vagy közlekedési, vagy fogyasztóvédelmi hatóságok. Néhány tagállam több nemzeti végrehajtó szervet is kijelölt: a fogyasztóvédelmi hatóság gyakran a panaszok kezeléséért felel, míg a közlekedési hatóság az ellenőrzéseket végzi, kiszabja a büntetéseket, és folyamatosan figyelemmel kíséri, hogy a járművek és az állomások akadálymentesek-e. A legtöbb tagállamban a végrehajtó szervek nemzeti szintű szervek, néhány tagállamban viszont a regionális hatóságoknak is fontos szerep jut a rendelet érvényre juttatásában. Panaszkezelés Az utasok a rendelet vélelmezett megsértésével kapcsolatban vagy a személyszállítónál (akinek a rendelet értelmében panaszkezelő mechanizmust kell kialakítania), vagy a nemzeti végrehajtó szervnél tehetnek panaszt. A rendelet nem állapít meg sorrendet a panasz benyújtására vonatkozóan, de azt lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy előírják, az utasok először a személyszállítónál tegyenek panaszt, és a nemzeti végrehajtó szervek csak mint fellebbviteli szervek lépjenek fel akkor, ha az utas nem elégedett a kapott válasszal. Összesen 20 tagállam élt ezzel a lehetőséggel. Ez azzal az előnnyel jár, hogy a nemzeti végrehajtó szervek hatékonyabban és gyorsabban fel tudják dolgozni a panaszokat, mivel az elejétől fogva rendelkezésükre áll a panaszos és a személyszállító közötti levelezés, és mindkét fél szempontjából jobb rálátásuk van az ügyre. Arról, hogy az utasok 2013 és 2015 között hány panaszt nyújtottak be a személyszállítóknak, nincsenek nyilvánosan hozzáférhető adatok. Bár ez az információ hasznos lenne a rendelet működésének felméréséhez, a személyszállítóknak nem kötelességük a panaszokkal kapcsolatos adatgyűjtés, illetve a nemzeti végrehajtó szerveknek való jelentéstétel. Annyi azonban ismeretes, hogy a nemzeti végrehajtó szervek rendkívül kevés panaszt kezeltek eddig (lásd az alábbi táblázatot). Ennek számos oka van: i. a rendelet viszonylag új keletű, és számos utas valószínűleg nincs teljesen tisztában a jogaival; ii. a legtöbb tagállamban az utasoknak először a személyszállítóhoz kell fordulniuk panaszukkal, és úgy tűnik, hogy ezek a vállalatok a legtöbb ilyen ügyet kielégítően rendezik, így a panaszok el sem jutnak a nemzeti végrehajtó szervekhez; valamint iii. néhány tagállamban csak a 15 A rendelet végrehajtásáért felelős nemzeti végrehajtó szervek listája: http://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/road/doc/2011_0181_national_enforcement_bodies.pdf 6
bíróságok hozhatnak a szolgáltatókra nézve jogilag kötelező erejű határozatokat, és a folyamat lassúsága és költségessége elveszi az utasok kedvét attól, hogy kiálljanak jogaikért. Szankciók A legtöbb tagállam nemzeti jogszabályai kizárólag pénzbírságokon alapuló szankciókat írnak elő, azonban néhány nemzeti végrehajtó szerv ahhoz is folyamodhat, hogy visszavonja az adott szolgáltató működési engedélyét, ha az szándékosan és rendszeres jelleggel megsérti a rendeletet. A nemzeti végrehajtó szervek rendkívül kevés szankciót vetettek ki a rendelet alkalmazásának első két évében (lásd az alábbi táblázatot). Legtöbbjük ezt azzal indokolja, hogy a szolgáltatók még azelőtt szeretnék a jogszabálynak való megfelelést helyreállítani és a panaszokat megoldani, hogy a szankciók kivetése szükségessé válna. Táblázat A nemzeti végrehajtó szervek által kezelt panaszok és kivetett szankciók száma 16 Tagállam A kezelt panaszok száma Alkalmazott szankciók száma Ausztria nincs adat nincs adat Belgium 1 0 Bulgária 9 0 Horvátország 0 0 Ciprus 0 0 Cseh Köztársaság 132 9 Dánia 0 0 Észtország 0 0 Finnország 12 0 Franciaország 21 0 Németország 192 0 Görögország nincs adat nincs adat Magyarország 24 16 Írország 4 0 Olaszország nincs adat nincs adat Lettország 0 0 Litvánia 0 0 Luxemburg nincs adat nincs adat Málta 0 0 16 A számok a nemzeti végrehajtó szervek tevékenységi jelentéseiből származnak, és a 2013. március 1. és 2015. január 1. közötti helyzetet mutatják. Ha nem állnak rendelkezésre számadatok, az vagy arra vezethető vissza, hogy az adott tagállamban a kérdéses évben nem volt működő nemzeti végrehajtó szerv, vagy arra, hogy nem állt rendelkezésre szankciórendszer a rendeletet megsértő szolgáltatók szankcionálására, vagy pedig arra, hogy a nemzeti végrehajtó szerv nem tette közzé tevékenységi jelentését. Mivel nem minden nemzeti végrehajtó szerv adja meg a panasztétel okát, előfordulhat, hogy a fenti számok olyan panaszokat is magukban foglalnak, amelyek nem tartoznak a rendelet hatálya alá. 7
Hollandia nincs adat nincs adat Lengyelország nincs adat nincs adat Portugália nincs adat nincs adat Románia 0 0 Szlovákia 0 0 Szlovénia 0 0 Spanyolország 1194 54 Svédország 2 0 Egyesült Királyság 4 0 Egyéb végrehajtási és kommunikációs tevékenységek A panaszok kezelése és a jogszabálynak való meg nem felelés szankcionálása csak egy-egy példa, amelyet a rendelet hoz arra, hogy milyen intézkedésekkel lehet érvényre juttatni az autóbusszal utazók jogait. Számos nemzeti végrehajtó szerv proaktívnak mutatkozott, és emellett további intézkedéseket is hozott 17. Autóbusz-állomások kijelölése, ahol a fogyatékossággal élő és csökkent mozgásképességű utasok segítséget kaphatnak A rendelet előírja, hogy a tagállamok jelöljenek ki személyzettel és megfelelő felszereléssel ellátott autóbusz-állomásokat, ahol a fogyatékossággal élő vagy csökkent mozgásképességű utasok megfelelő segítséget kaphatnak. Az autóbusz-állomásokon való segítségnyújtás nagyon fontos, mivel a fogyatékossággal élő és csökkent mozgásképességű utasoknak a legtöbb esetben segítségre van szükségük fel- és leszálláskor, és ennek az igénynek általában azokon az autóbusz-állomásokon könnyebb eleget tenni, amelyeken sok utas megfordul. A tagállamok által választott megközelítések széles skálán mozognak: a nagyobb és sűrűbben lakott tagállamok közül néhány csak egy, illetve nagyon kevés állomást jelölt ki, ami vagy az ország, vagy az autóbusszal utazó utasforgalom méretével nem volt arányban 18. Más tagállamokban pedig előfordult, hogy azok eredetileg olyan buszmegállókat jelöltek ki, ahol sem személyzet, sem megfelelő felszerelés nem volt, vagyis egyértelműen nem tettek eleget a rendelet előírásainak 19. A Bizottság közbelépésére visszavonták a kijelöléseket 20. 17 Pl. a bolgár, német, észt, spanyol, francia, litván, finn és svéd nemzeti végrehajtó hatóságok ellenőrzést végeztek a személyszállítóknál és az állomásokon. A német hatóság emellett már azelőtt találkozókat szervezett a szolgáltatókkal, hogy a rendelet alkalmazandóvá vált volna, hogy felkészítse őket a jogszabály alkalmazására, valamint brosúrákat adott ki az utasjogokról az autóbuszos utazóközönség tájékoztatására. A finn hatóság utazási kiállításokon is részt vett, hogy felvilágosítsa az utasokat jogaikról. 18 Annak érdekében, hogy a fogyatékossággal élő vagy csökkent mozgásképességű utasok megfelelő segítséget kapjanak, az összes, személyzettel ellátott és nagy utasforgalmat bonyolító állomást ki kellene jelölni erre a célra, a tagállamok viszont elviekben már akkor eleget tesznek a rendeletből fakadó kötelezettségüknek, ha egy ilyen állomást kijelölnek. Emellett arra sem kötelesek, hogy olyan állomást jelöljenek ki, amelyen elegendő számú utas megfordul. 19 Az autóbusz-állomás fogalommeghatározását lásd a rendelet 3. cikkének m) pontjában. 8
4. A RENDELET MŰKÖDÉSE ÉS JAVÍTÓ INTÉZKEDÉSEK 4.1. A rendelet működésének értékelése A konzultáció eredményei 2016 januárjában az utasokat és az iparágat uniós szinten képviselő különféle szervezetek felkérést kaptak a Bizottságtól, hogy osszák meg nézeteiket a rendelet működésével kapcsolatban 21. Valamennyi megkérdezett egyetértett abban, hogy a következő két tényező nagyban befolyásolja a rendelet működését: Az autóbusz-közlekedés továbbfejlesztésének egyik legnagyobb kerékkötője, hogy több tagállamban nincsenek megfelelő autóbusz-állomások: korszerű, akadálymentes, biztonságos és más közlekedési módokkal összekötött állomások megléte esetén még többen választanák a buszt mint közlekedési eszközt. Az autóbusz-állomások fontos szerepet töltenek be a rendelet alkalmazása szempontjából: egy jó minőségű autóbusz-állomáson az utasok könnyebben hozzájutnak a szolgáltatásokkal és az állomáson őket megillető jogokkal kapcsolatos információkhoz, a személyzet a szükséges módon segíteni tud a fogyatékossággal élő utasoknak, és közlekedési fennakadások esetén az utasok jobb támogatásban részesülnek. A rendelet nem vezetett be új akadálymentesítési előírásokat az autóbuszokra és az állomásokra vonatkozóan, tehát nem állítható, hogy jelentős mértékben hozzájárult volna ahhoz, hogy a fogyatékossággal élő vagy csökkent mozgásképességű utasok igénybe tudják venni a járműveket és a közlekedési infrastruktúrát (buszmegállók és -állomások). Ahhoz, hogy ezek az utasok is busszal tudjanak utazni, mind a járműveknek, mind az állomásoknak akadálymenteseknek kell lenniük. Azok az intézkedések tehát, amelyeket több tagállamban is bevezettek, és amelyek értelmében a jövőben csak olyan járműflottát lehet használni, amely alkalmas a fogyatékossággal élő vagy csökkent mozgásképességű utasok 22 szállítására, korlátozott eredménnyel járnak, ha az infrastruktúrát nem alakítják át. A Bizottság azonban tud olyan lokális és regionális szintű kezdeményezésekről is, amelyek keretében a szolgáltatók szoros együttműködést folytattak a fogyatékossággal élő utasok érdekképviseleti szerveivel annak érdekében, hogy ők is igénybe tudják venni a szóban forgó szolgáltatásokat 23. Míg a konzultáció különféle résztvevői körében általános volt az egyetértés a fenti pontokkal kapcsolatban, a rendelet hatását illetően az ágazatot képviselő szervezetek és az 20 A tagállamok által kijelölt és a Bizottságnak bejelentett állomások jegyzéke a következő weboldalon érthető el: http://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/road/doc/designated_bus_terminals.pdf 21 Lásd a 3. lábjegyzetet. 22 Franciaország és Németország elő fogja írni, hogy 2018-ra már csak olyan buszokat lehessen üzemeltetni, amelyek alkalmasak fogyatékossággal élő utasok szállítására. Spanyolország és az Egyesült Királyságban 2020 a határidő erre. Forrás: Átfogó tanulmány az autóbusszal történő személyszállításról Európában (2016). 23 Többek között a vallóniai (belgiumi) tömegközlekedési vállalat, a Société Régionale Wallonne du Transport 2013 óta a fogyatékossággal élő utasok képviseleti szerveivel karöltve rendszeresen ellenőrzi buszjáratainak akadálymentességét, a rigai nemzetközi buszpályaudvar tulajdonosának pedig az Apeirons fogyatékosügyi szervezettel együttműködve sikerült teljes mértékben akadálymentesítenie a buszpályaudvart a fogyatékossággal élő vagy csökkent mozgásképességű utasok számára. 9
utasképviseleti szervezetek egyértelműen külön-külön táborra oszlottak. A személyszállítók képviseleti szervezetei úgy találták, hogy a rendelet optimális egyensúlyt teremt a szállítók kötelezettségei és az utasok jogai között, és tekintettel az ágazatra jellemző nehezítő körülményekre, a rendelkezések kellően rugalmasak. Az utasképviseleti szervek (az EDF és az EPF) ellenben sajnálatukat fejezték ki afelett, hogy a rendeletben foglalt rendelkezések többnyire csak azokra a menetrend szerinti járatokra vonatkoznak, amelyek során a busz menetrend szerint legalább 250 km-es távolságot tesz meg. A gyakorlatban ez annyit tesz, hogy a menetrend szerinti buszjáratok túlnyomó többségére csak a rendelet legalapvetőbb rendelkezéseit kell alkalmazni 24. Az utasképviseleti szervezetek pedig azt kifogásolták, hogy a tagállamok túl sok mentességet adnak 25. Szerintük a mentességek ilyen széles körű alkalmazása miatt az utasok nem részesülhetnek teljes mértékben az őket megillető jogokból, és a jogbiztonság sem érvényesül (különösen, mivel az utasok számára nem világos, hogy melyik tagállamban milyen kivételek vannak érvényben). A konzultáció résztvevői úgy ítélték meg, hogy a rendelet egyes rendelkezéseinek módosítására nincs szükség, hanem inkább arra kell nagyobb hangsúlyt fektetni, hogy a szolgáltatók miként alkalmazzák ezt a jogszabályt, és a nemzeti hatóságoknak nagyobb szigorral kell fellépniük az érvényesítés terén. Értékelés a Bizottság által A Bizottság nem talált olyan eseteket, amikor a rendeletet szándékosan vagy súlyosan megsértették volna. A legtöbb egyéni panasz, melyről tudomása van, olyan esetekkel függ össze, amikor egy-egy járat nagyobb késése vagy kimaradása esetén nem kaptak az utasok megfelelő tájékoztatást, segítségnyújtást, illetve kártérítést 26. A nemzeti végrehajtó szervek jelentései szerint sok panasz nem is tartozik a rendelet hatálya alá 27. A kedvező összkép ellenére a Bizottság számos olyan tényezőt is feltárt, amelyek akadályozzák a rendelet hatékonyabb alkalmazását: a) Az utasok és szolgáltatók nincsenek kellően tisztában jogaikkal és kötelezettségeikkel Mivel a rendelet viszonylag új, az emberek még nemigen tudnak róla. A nemzeti végrehajtó szervek és az érdekelt felek képviselői azt jelezték, hogy számos szolgáltató nem volt tisztában a rendelet tartalmával annak elfogadásakor, és ez a helyzet bizonyos tagállamokban még mindig fennáll. Elengedhetetlen tehát, hogy a nemzeti végrehajtó szervek, a nemzeti és uniós szintű érdekelt felek képviseleti szervezetei és a Bizottság folytassák az utasok, illetve a szolgáltatók felvilágosítását az őket illető jogokról és kötelezettségeikről. b) A végrehajtási intézkedésekkel néhány tagállamban el van maradva 24 Lásd e jelentés 2. szakaszát. 25 Lásd a fenti 2. szakaszt a tagállamok által alkalmazott mentességekről. 26 Néhány nemzeti végrehajtó szerv a panaszok okait is megadta a benyújtott jelentésekben. Emellett a Bizottság által finanszírozott, a nyilvánosságnak és a vállalkozásoknak az uniós jogról tájékoztatást nyújtó ingyenes ügyfélszolgálat, a Europe Direct (EDCC) arról számolt be, hogy amióta a rendeletet alkalmazni kezdték, 99 megkeresést kapott, és ezeknek több mint 80%-a az utasjogokat érintette járatkésés vagy -kimaradás esetén. 27 Pl. ha elveszett egy utas bőröndje, vagy ellopták útközben, vagy egy-egy utasnak a helyfoglalástól eltérő helyen kellett ülnie. 10
A tagállamok csak késve hozták meg a rendelet alkalmazásához szükséges intézkedéseket. 2013. március 1-jére, amikor a rendelet alkalmazandóvá vált, egyik tagállamnak sem sikerült az összes nemzeti szintű intézkedést elfogadnia. Néhány tagállam az előírt intézkedéseket csak két évvel később fogadta el. A nemzeti végrehajtó szervek által a rendelet érvényre juttatásának érdekében választott megközelítések széles skálán mozognak. Egyes tagállamok nagyon proaktívak mind az utasjogokkal kapcsolatos tájékoztatás, mind a rendelet alkalmazásának nyomon követése terén, míg mások a panaszkezelésen kívül nem sokat tesznek. Az utasjogok tényleges érvényesítésében is jelentős különbségek mutatkoznak. Néhány tagállamban nem áll rendelkezésre alternatív vitarendezési módszer 28, ami azzal jár, hogy az utasoknak kell keresetet benyújtaniuk a bíróságra, ami költséges és időigényes, és éppen ezért eltántorítja őket attól, hogy érvényesítsék jogaikat. c) Bizonyos rendelkezések értelmezésében felmerülő nehézségek A rendelet néhány rendelkezését a különféle nemzeti végrehajtó szervek és szolgáltatók eltérően értelmezik. A képviseleti szervek és a nemzeti végrehajtó szervek egyetértettek abban, hogy e rendelkezések tisztázásához nincs szükség a rendelet módosítására, azonban a Bizottságnak és a nemzeti végrehajtó szerveknek meg kell egyezniük a rendelkezések gyakorlati alkalmazásának mikéntjéről. 4.2. A Bizottság intézkedései a rendelet hatékonyabb alkalmazása érdekében A Bizottság a következő lépéseket tette a fent említett problémák kezelésére: a) Az utasok jogaival és a szolgáltatók kötelezettségeivel kapcsolatos tájékoztatás 2013 júniusában a Bizottság két évre beütemezett tájékoztató kampányt indított az egyes közlekedési módokkal kapcsolatos utasjogokról (ideértve az autóbuszközlekedést is). Ennek részét képezte, hogy plakátokat és szórólapokat osztottak ki Európa-szerte, igénybe vették a közösségi médiát és egy okostelefonos alkalmazást, továbbá a Bizottság turisztikai vásárokon is jelen volt. A Bizottság továbbá megjelentetett egy olyan kiadványt, amelyben röviden összefoglalja a rendeletet. Ezt a nemzeti végrehajtó szervek és a szolgáltatók is széles körben használják az utasok tájékoztatására. b) A végrehajtás javítását célzó tevékenységek A Bizottság kötelezettségszegési eljárást indított azon tagállamok ellen, amelyek nem jelöltek ki nemzeti végrehajtó szervet, nem határozták meg nemzeti jogukban, hogy milyen szankciókkal büntetik a rendeletet megsértő szolgáltatókat, vagy nem jelöltek ki olyan autóbusz-állomásokat, ahol a fogyatékossággal élő vagy csökkent mozgásképességű utasok megfelelő segítséget kaphatnak 29. 2015 júliusára minden 28 A fogyasztói jogviták alternatív rendezéséről szóló, 2013. május 21-i 2013/11/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv szerint (HL L 165., 2013.6.18., 63. o.) az EU-ban tartózkodási hellyel rendelkező fogyasztók számára alternatív vitarendezési eljárásokat kell elérhetővé tenni az EU-ban letelepedett, többek között a közlekedési ágazatban tevékenykedő kereskedőkkel szemben kialakult szerződéses jogvitáik rendezésére. 29 Ausztria, Görögország, Olaszország, Luxemburg és Portugália indokolással ellátott véleményt kapott, hét további tagállam pedig felszólító levelet. 11
tagállam elfogadta a szükséges intézkedéseket, és a kötelezettségszegési eljárásokat lezárták. A Bizottság továbbá éves uniós szintű találkozókat szervezett, ahol a nemzeti végrehajtó szervek és az érdekelt felek megoszthatták a rendelet alkalmazásával és a bevált módszerekkel kapcsolatos tapasztalataikat. A nemzeti végrehajtó szervek közötti együttműködés fellendítése érdekében a Bizottság az említett éves találkozókon a bevált gyakorlattal kapcsolatban is iránymutatást és tájékoztatást adott. c) A rendelet egységes alkalmazásának biztosítására irányuló intézkedések A Bizottság a nemzeti végrehajtó szervekkel és a képviseleti szervekkel tartott éves találkozókon, valamint levélváltásokon keresztül a rendelet számos rendelkezésével kapcsolatban nyújtott felvilágosítást a gyakorlati alkalmazásra vonatkozóan. Ezzel hozzájárult a rendelkezések EU-szerte egységes alkalmazásához 30. 5. KÖVETKEZTETÉSEK ÉS A KÖVETKEZŐ LÉPÉSEK Tekintettel, hogy a rendelet alkalmazásával kapcsolatban szerzett tapasztalok mértéke egyelőre korlátozott, esetleges módosítását a Bizottság szerint semmi nem indokolja. Az érdekelt felek és a nemzeti végrehajtó szervek egyetértenek abban, hogy a legtöbb akadályt, amelyek miatt az utasok nem élnek az őket megillető jogokkal, illetve nem tudják érvényesíteni azokat, a jelenlegi rendelet hatékonyabb alkalmazásával el lehetne hárítani. A Bizottság ezért a következő intézkedéseket hozza, és a következő ajánlásokat fogalmazza meg a nemzeti végrehajtó szervek számára: A Bizottság a 2016 tavasza és 2017 vége közötti időszakban megszervezi harmadik tájékoztató kampányát is, hogy felhívja az utasok figyelmét jogaikra ezúttal a közösségi médián lesz a hangsúly. Felszólítja a nemzeti végrehajtó szerveket, az ágazatot és az utasjogi szervezeteket, hogy fogjanak össze, és indítsanak hasonló kampányokat a saját szintjükön. Szorgalmazza, hogy a nemzeti végrehajtó szervek tegyenek látogatásokat a buszokon és az autóbusz-állomásokon többek között abból a célból, hogy ellenőrizzék a rendelet gyakorlati alkalmazását, és ismertessék a szolgáltatókkal a rendelet szerinti kötelezettségeiket. Emellett azt is szorgalmazza, hogy a nemzeti végrehajtó szervek ellenőrizzék a személyszállítók honlapjait, és győződjenek meg arról, hogy azokon utasjogi tájékoztatás is található, és hogy az általános szerződési feltételek összhangban vannak a rendelettel. Ösztönzi, hogy azok a tagállamok, melyek jelenleg nem kínálnak alternatív vitarendezési módot az utasjogok érvényesítésére, vezessenek be egy erre szolgáló eljárást a 2013/11/EU irányelvvel 31 összhangban, hogy az utasok számára gyorsabb és olcsóbb jogorvoslati lehetőségeket biztosítsanak. 30 A Bizottság pl. egyértelművé tette, hogy azokban az esetekben, amikor a járat menetrend szerint legalább 250 km-t tesz meg, a rendelet rendelkezései teljes egészükben vonatkoznak valamennyi utasra, akkor is, ha ők csak 250 km-nél rövidebb szakaszon veszik igénybe a járatot. 31 Lásd a 28. lábjegyzetet. 12
A Bizottság továbbra is rendszeres találkozókat fog szervezni a nemzeti végrehajtó szervekkel és a képviseleti szervekkel azért, hogy megegyezésre jussanak a rendelet értelmezésével és végrehajtásával kapcsolatban, valamint hogy előmozdítsák az együttműködést és a tapasztalatcserét (mind a nehézségekkel, mind a bevált módszerekkel kapcsolatban). A Bizottság szükség esetén általános értelmezési iránymutatásokat tesz majd közzé a rendelet kísérőszövegeként bizonyos rendelkezések jelentését tisztázandó (mint ahogyan azt korábban is tette más közlekedési módokra vonatkozóan) és/vagy konkrét ügyekre vonatkozó, bevált módszerekről szóló dokumentumokat állít össze (például arról, hogy hogyan lehet jobban kiszolgálni a fogyatékossággal élő vagy csökkent mozgásképességű utasok sajátos igényeit). A Bizottság információkat gyűjt azzal kapcsolatban, hogy helyi és tagállami szinten milyen módszerek váltak be a leginkább a tekintetben, hogy a fogyatékossággal élő vagy csökkent mozgásképességű utasok számára akadálymentesítsék az autóbuszközlekedést. Ismertetni fogja ezeket az információkat a nemzeti végrehajtó szervekkel és a képviseleti szervekkel rendszeres találkozóik alkalmával. Ezenkívül azt is mérlegeli, hogy valamennyi közlekedési mód vonatkozásában tájékoztató anyagot adjon ki a fogyatékossággal élő vagy csökkent mozgásképességű utasok szállítása terén bevált módszerekkel kapcsolatban. A Bizottság arra ösztönzi a nemzeti és helyi hatóságokat és magánberuházókat, hogy a TEN-T rendelet 32 céljaival összhangban gondoskodjanak az autóbusz-megállók és - állomások multimodális, azaz más közlekedési módokkal, elsősorban a vasúttal és a városi csomópontokban a regionális és helyi közlekedéssel való összekötéséről, valamint arra, hogy újítsák fel a meglévő autóbusz-állomásokat, illetve építsenek újakat, amelyek korszerűek és a fogyatékossággal élő vagy csökkent mozgásképességű utasok számára teljes mértékben akadálymentesek. Az ez irányú intézkedések az Európai Hálózatfinanszírozási Eszközből 33 kaphatnak uniós támogatást, ha a szóban forgó állomás a TEN-T hálózat városi csomópontjában található, egyéb esetben pedig az európai strukturális és beruházási alapokból, amelyekből a tömegközlekedés fejlesztése is támogatható. A Bizottság szorgalmazza, hogy a jelenleg a teljes rendelet vagy a rendelet bizonyos részeinek vonatkozásában mentességeket alkalmazó tagállamok 34 az újabb tapasztalatok fényében vizsgálják meg, hogy szükség van-e e mentességek alkalmazására a továbbiakban is. 32 1315/2013/EU rendelet a transzeurópai közlekedési hálózat fejlesztésére vonatkozó uniós iránymutatásokról (HL L 348., 2013.12.20., 1. o.). 33 Az Európai Hálózatfinanszírozási Eszközből való támogatás pályázati feltételeit részletesen a következő két jogszabály írja le: az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 11-i 1315/2013/EU rendelete a transzeurópai közlekedési hálózat fejlesztésére vonatkozó uniós iránymutatásokról és a 661/2010/EU határozat hatályon kívül helyezéséről (HL L 348., 2013.12.20., 1. o.); az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 11-i 1316/2013/EU rendelete az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz létrehozásáról (HL L 348., 2013.12.20., 129. o.). 34 Lásd a fenti 2. szakaszt. 13