Prof. Dr. Kovács Árpád. Költségvetés és államadósság

Átírás

1 Prof. Dr. Kovács Árpád Költségvetés és államadósság Mottó: Egyetlen ismeret van, a többi csak toldás, alattad a föld, fölötted az ég, benned a létra Weöres Sándor Rajtunk múlik, mire jutunk. A lassan elmúlóban lévő válságévek új kihívása, hogy nemcsak a gazdasági válság közvetlen kezelésére, hanem az évek során felhalmozódott társadalmi és jóléti feszültségek oldására is most kell megtalálni az eszközöket, miközben a források növelésének korlátjai szűkösek, osztogatással pedig végképp nem juthatunk messzire. Mi a teendő? Államháztartási pozíciók 2016 nyarán Alighanem egyikünknek sem okoz problémát, hogy újabban hiányzik a konferenciák napirendjéről az államháztartási gazdálkodás finanszírozhatósági gondjainak sorolása, az eladósodás különböző nézőpontokból való aggodalmas megvilágítása, a bevételi alulteljesítés és a kiadás-oldali zabolátlan túlteljesítés okainak boncolgatása, annak felemlegetése, hogy a gazdaság teljesítményeihez képest túlsúlyos és túlköltekező államháztartás a fékje a piaci szféra szárnyalásának, s végső soron ő felelős a reálgazdaság gyenge teljesítményeiért, az ország versenyképességi hiátusaiért. Emlékeztetőül érdemes az eladósodottság, kormányzati stabilitás, vagyonértékesítés néhány adatára 1990-től rátekintenünk. 1. sz. ábra 1

2 Ne tagadjam, magam is számos ilyen tartalmú prezentációt tartottam, vagy inkább kényszerültem ilyen hangulatú előadásokra. Ma az államháztartás stabilitásának megteremtésével mintha változna a világ. Bár még ma is jelentős az állami újraelosztás mértéke hol csökken, hol növekszik egy kicsit, és közel alakul az 50%-os arányhoz - ez a mérték más tartalmat fed, inkább a kormányzati felelősségvállalás aktív, gazdaságpolitikai szerepvállalásával függ össze és nem az erőn felüli költekezés mértékével. 2. sz. ábra 3. sz. ábra 2

3 Az évkezdet gyengére sikerült, a következő negyedév teljesítményei korrigáltak, ennek lefutása több éves visszatekintésben is látható a következő ábrákon. 4/a. sz. ábra 4/b. sz. ábra 3

4 4/c. sz. ábra Az első félévi teljesítmények fényében jól látható, hogy a központi költségvetési gazdálkodás kiegyensúlyozottá válása, a forrásszerzés nagymértékű hatékonyság-javítása és a kiadások finanszírozásának több területen nem kis ellátási feszültségeket is vállaló fegyelme még szerényebb gazdasági teljesítmények mellett is képes az államháztartás kiegyensúlyozott működéséhez forrásokat biztosítani, sőt rövid távon a piaci szférának többlet-ösztönző forrásokat adni. A GDP arányában miközben az államháztartás nagy ellátó rendszereinek működtetésére fordított források stagnáltak és stagnálnak - néhány év alatt mintegy nyolc százalékponttal nőtt a reálgazdasági teljesítmény fejlesztésére fordított költségvetési forrás aránya, nem beszélve itt a jegybanki támogatások (például a Növekedési Hitelprogram) jelentős nagyságrendjéről. 4

5 5. sz. ábra Ugyanakkor a költségvetés finanszírozási költségeinek csökkenése forrásokat szabadít fel. 6. sz. ábra 5

6 2014. jan febr márc ápr máj jún júl aug szept okt nov dec jan febr márc ápr máj jún júl aug szept okt nov dec jan febr márc ápr máj jún júl aug. A között történtek azt bizonyítják, hogy kettős fordulat következett be a gazdaságpolitikai váltásnak köszönhetően. Ez először a költségvetési gazdaságban következett be és 2011 év végén megalkotott ún. stabilitási törvény megvalósításaként 2013-ban megszűnt a túlzott deficit-eljárás Magyarország ellen, s szilárd, csökkenő államadóság-pályán mozgó államháztartási gazdálkodásról beszélhetünk, majd 2014-ben a reálgazdaságban is bekövetkezett a növekedési fordulat. Fenntartható növekedési pályára állt a gazdaság, emelkedett az ún. potenciálisan belföldön előállítható a nemzeti össztermék mutatója is. Mivel ezzel egyidejűleg mintegy 6 %-kal több költségvetési forrás jutott gazdaságtámogatási funkciókra. A folyamatok azt mutatják, hogy az államháztartási stabilitás fegyelmezett költségvetési politika adta költségvetési mozgástér jelentősen járul hozzá a reálgazdasági teljesítmények tartásához, mintegy kiváltva a velünk élő gazdasági-hatékonysági problémák súlyát és azt, hogy feloldásuk sürgető, vagyis a stabilitási és a növekedési fordulat után a harmadik lépés megtételére is szükség van, nevezetesen versenyképességi fordulatra is szükség van, ha pozícióinkon javítani akarunk. A magyar gazdaságban igen jelentős tartalék van, elsősorban a kisés középvállalati szektor teljesítményének lényegi javítása útján. Ide kapcsolódik, hogy a eredményesebben, a value for money követelményeknek lényegesen jobban megfelelő Uniós forrásfelhasználásra van szükség. A forrásfelhasználásra utal a következő két ábra. 7/a. sz. ábra milliárd forint milliárd forint Uniós egyenleg Szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok uniós kiadásai Uniós bevételek 6

7 2015. augusztus szeptember október november december január február március április május június július augusztus 7/b. sz. ábra milliárd forint milliárd forint Forrás: MNB Meghirdett pályázatok Szerződött összeg Nyertes pályázatok Kifizetett összeg 8/a. sz. ábra 7

8 8/b. sz. ábra A gazdasági növekedés ösztönzésére fordítandó költségvetési források inkább előbb, mint utóbb hatékonyság-növekedést hoznak. Általuk a társadalmi-gazdasági működés fenntarthatósága stabilitása - hosszabb távon javuló ellátási színvonal mellett valósulhat meg, így később több juthat a most kevésbé finanszírozott területekre is. Nézzünk néhány, valamint a versenyképességre utaló ábrát. A nem fejlődés paradigmája és az államháztartás A fejlődés és a növekedés fogalma közé természetesen nem lehet egyenlőségjelet tenni, de megfelelő társadalmi-gazdasági teljesítmények nélkül aligha tartható fenn a fejlődés. Jól látható, hogy milyen kedvező hatása van, milyen forrásokat lehet felszabadítani akkor, ha itt stabilitás van és a forrásteremtésben, a kiadásmenedzselésben minőségi változás van. Ha már a növekedésről, pontosabban annak hatékonyság-javítás útján való megvalósíthatóságáról beszélünk, akkor szó kell essék az ún. nem növekedés kérdéséről is, ami mást jelent a fejlettségnek és a vastag jólétnek, a környezet- és társadalomtudatosságnak magasabb szintjére eljutott országokban, és mást jelent, az erre a szintre igyekvőkben. Utóbbiak nem mondhatnak le arról, hogy előbbre jussanak. A gondolat értékéből ez azonban nem von le, hiszen a kormányzásnak az az ösztönzése, hogy nagyobb figyelmet fordítson a társadalmi és az egyéni jólét, az ökoszisztéma állapota, az erőforrásokkal való gazdálkodás egyensúlyi kérdéseire, és a szükséges teljesítményeket elsősorban a hatékonyság javítása útján érje el, gondolkodásban pedig erősödjön a komplexitás, a szinergiák felismerésének képessége alapkövetelmény. 8

9 9. sz. ábra Nem lehet és nem szabad kiölni sem egy emberből, sem egy országból a többre jutni mozgató erejét. Ha a felhalmozást nemcsak a legprimitívebb tárgyi elemekre, hanem a humán tőkére, a tudásra, a jobb emberi életminőségre és mindenre - ami az emberi élet akár érzelmi gazdagodást jelentő része - kiterjesztve értelmezzük, akkor a gyarapodás nem bűn, hanem a fejlődés maga. Ehhez pedig forrás kell. 10. sz. ábra 9

10 Vagyis a sokszor emlegetett közjó a kormányzásban ma azt jelenti, hogy dinamikus egyensúlyt kell tartani a jelen szükségletei és a fenntartható fejlődés igényei között. A szabályalapú költségvetés bevezetése és az államháztartás stabilitása Az államháztartási működés stabilitása kapcsán érdemes visszagondolni arra, hogy idén tíz éves az ÁSZ és az MNB által kezdeményezett szabály alapú költségvetési gyakorlat honi karrierje. Meggyőződésem, hogy bizonyított az összefüggés a szabály alapú fiskális keretrendszer következetes és nemzeti sajátságokat figyelembe vevő adaptív alkalmazása és a pénzügyi stabilitás őrzése között. Hangsúlyozni kell azonban, hogy ez a hozzájárulás önmagában a költségvetési stabilitás biztosításához kevés lenne. Annak, hogy ez így alakul, s a költségvetési szféra nem elvesz, hanem hozzájárul a versenyképességhez, számos tényezője illetve fenntartója van. 11. sz. ábra 10

11 12. sz. ábra Érdemes néhány mondat erejéig az előzményekre - hogy honnan indultunk - utalni ra vált nyilvánvaló, hogy a rendszerváltozás óta érvényesülő költségvetési gyakorlat alkumechanizmusokat tükrözött. A tervezés politikai ígéretekre épült, nem a gazdaság ciklusainak valóságát, hanem az esedékes választási periódusokat követte. A költségvetési gazdálkodás a fenntartható fejlődés akadályává vált, az államháztartás a reálgazdaságtól erőt szívott el, nem járult hozzá az ország gazdasági teljesítményéhez. A konszolidációk elsősorban bevétel-oldaliak voltak eredmény nélkül, amikor pedig kényszerűen kiadás-oldali fűnyíró-elvű lépésekre került sor, hiányzott mögülük a szerkezeti modernizáció. Következmény a rövid életűség és a fiskális fenntarthatatlanság szélén való egyensúlyozás volt. A zárszámadások ellenőrzési tapasztalataiból egyértelműen arra lehetett következtetni, hogy a gyenge megalapozottságú költségvetés a fegyelmezett végrehajtás korlátja volt, folyamatos versenyképességi hátrányt okozott. A szabályok jellegét, mind betartásuk intézményi garanciáit illetően két irányba haladt a gondolkodás: - az Állami Számvevőszék kezdeményezése a közpénzügyi modernizáció tézisei abból indultak ki, hogy az érdemi változáshoz a közpénzekkel való gazdálkodás egészét kell szabályozottá, átláthatóvá és kiszámíthatóvá tenni. Az átfogó újraszabályozás szükségességét és hasznosságát illető egyetértés azonban a politikai megosztottság, a belső vitákkal terhelt koalíciós kormányzás körülményei között kevésnek bizonyult a megvalósításhoz; 11

12 - a másik szakmai kezdeményezés a költségvetési feszültségek leglényegesebb okát, a túlköltekezés megakadályozását helyezte középpontjába, és a nemzetközi gyakorlatban már sikerrel alkalmazott ún. szabály alapú költségvetés elemei adaptálását tartotta a - honi problémák oldásában is - célravezetőnek. Mindezek nyomán az ÁSZ és az MNB kezdeményezésére indult meg a szabályalapú költségvetés keretfeltételeinek előkészítése. 13. sz. ábra A cél volt, hogy szabályozási és intézményi oldalról, költségvetéspolitikai szabályok (például az eladósodottság limitálása), illetve a költségvetés készítés technikai-eljárási előírásai (például a költségvetési tervezet készítésének kontrollmechanizmusai), valamint erős felhatalmazású intézmények garanciái által így a Költségvetési Tanács életre hívásával az államháztartás tartós finanszírozhatósága teremtődjön meg, amely biztosítja a hosszabb távon gondolkodó költségvetési tervezést. 12

13 14. sz. ábra A KT munkáját jellemző mennyiségi adatoknál sokkal fontosabb talán még a határozatai szakmai megalapozottságával összefüggő módszertani jellemzőknél is, hogy a szabály alapú költségvetés előírásai betartásán folyamatszemléletben őrködő Költségvetési Tanács munkája a mai magyar költségvetési gazdálkodás integráns, megkerülhetetlen része lett. Az Alaptörvény adta keretek, majd a szabályozás egyszerűségével is összefüggő hatékonysága és a választott intézményi megoldás működése mind hozzájárultak azokhoz az eredményekhez, amelyek a magyar államháztartás kiegyensúlyozott működésében, a hiány messze maastrichti kritériumok alatt tartásában, az államadósság-mutató csökkenésében, a stabilitás és a növekedés egyidejű megvalósításában testesülnek meg. A pénzügyi stabilitás visszanyerése és őrzése 2010-től olyan stratégiai kérdéssé vált, amely új, a közpénzügyeket egységesen szabályozó alkotmányos előírásokat és erre támaszkodó magas szintű jogi normákat követelt. A közpénzügyek végül 2011-ben az Alaptörvényben kaptak méltó helyet, majd a szabályozást még az év végén született Stabilitási Törvény foglalta keretbe. Ezen magas szintű szabályok érvényesítése vált a honi államháztartási stabilitás egyik meghatározó garanciájává. Az elmúlt évek bizonyították: összefüggés van a szabály alapú fiskális keretrendszer következetes és nemzeti sajátságokat figyelembe vevő adaptív alkalmazása és a pénzügyi stabilitás őrzése között. Ez a hozzájárulás önmagában azonban a feltételek változásához kevés lenne. Annak, hogy ez így alakul számos tényezője illetve fenntartója van. Mindenekelőtt a fegyelmezett fiskális politika, a 2011-ben megújított, nagyobb lehetőségeket kapott ellenőrzés, és rásegítő mechanizmusai által a hatékonyabb monetáris politika. A szabály alapú költségvetési keretrendszer öt éve megújult magyar modellje nemcsak szigorú előírásai, egyszerű és átlátható, az államadósság elleni küzdelemre fókuszált alapelvei és betartatása őrzésének erős felhatalmazásai, hanem az európai gyakorlatba illeszkedő megoldásai, túlköltekezési hajlamot mérséklő hatása, szemléletformáló, bizalom-teremtő 13

14 ereje és időtállósága által az államadósság arány csökkentésében testet öltően - működhet az elkövetkező években sikeresen. A GDP arányos államadósság fenntartható csökkentéséhez, s vele a terhek csökkentéséhez elsősorban a növekedési képesség erősítésére van szükség. Látható, hogy a szabály alapú költségvetési politika sikeres honi alkalmazása ennek egyik, de csak az egyik feltételét teremtette meg. 15. sz. ábra A felzárkózás egyetlen útja, ha hatékonyságunkon képesek vagyunk javítani és fenntartani a szigorú költségvetési politikát, s belátható időn belül elérni a kiegyensúlyozott költségvetést, sőt az uniós módszertan szerint számított nullszaldós államháztartási egyenleget. (Ez utóbbiak már egy következő előadás témájába vezetnek át.) Csak ily módon csatlakozhatunk be a globális termelési láncba. Ezeket a tényezőket foglalta össze az előadás záró-ábrája. 14