BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA. amely a következő dokumentumot kíséri

Átírás

1 EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, SWD(2013) 78 final BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri Javaslat AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a harmadik országbeli állampolgárok kutatás, tanulmányok folytatása, diákcsere, javadalmazás ellenében végzett és javadalmazás nélküli gyakorlat, önkéntes szolgálat, valamint au pair munkavégzés céljából történő beutazásának és tartózkodásának feltételeiről A 2004/114/EK és a 2005/71/EK irányelv átdolgozása és módosítása {COM(2013) 151 final} {SWD(2013) 77 final} HU HU

2 1. BEVEZETÉS ÉS SZAKPOLITIKAI HÁTTÉR Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 79. cikke megbízza az EU-t a közös bevándorláspolitika kialakításával, amelynek célja a migrációs hullámok hatékony kezelése, és méltányos bánásmód biztosítása a harmadik országok azon állampolgárai számára, akik jogszerűen tartózkodnak valamely tagállam területén. A 2004/114/EK irányelv kötelező rendelkezéseket tartalmaz a harmadik országokból érkező hallgatók beutazásával kapcsolatban. A tagállamok nem kötelező jelleggel a tanulókra, önkéntesekre és javadalmazásban nem részesülő gyakornokokra is alkalmazhatják az irányelvet. A feltételeknek megfelelő hallgatók tartózkodási engedélyre jogosultak, és rendelkeznek a foglalkoztatottsághoz, illetve önfoglalkoztatáshoz fűződő egyes jogosultságokkal. Mindez lehetővé teszi számukra tanulmányi költségeik részbeni fedezését, és a tagállamok közötti tanulmányi célú mozgást. A 2005/71/EK irányelv gyorsított eljárást ír elő a harmadik országbeli kutatók fogadására, akik fogadási megállapodást kötöttek egy tagállam által jóváhagyott kutatószervezettel. A fogadási megállapodás igazolja, hogy létezik egy valós kutatási projekt, a kutató ennek megfelelő szakmai és anyagi háttérrel bír, valamint rendelkezik egészségbiztosítással. A kutatók kutatási projektjük keretében más tagállam területén is tartózkodhatnak, és a nemzeti jogszabályokkal összhangban oktathatnak. A Bizottság 2011-ben az Európai Parlament és a Tanács elé terjesztette az említett két irányelv végrehajtásáról szóló jelentéseket. A jelentések az irányelvek számos hiányosságára mutattak rá. A hatályos irányelvek, amelyeket a Tanács az Európai Parlamenttel való egyszerű konzultációs eljárás keretében fogadott el, figyelmen kívül hagyják az Unióba készülő kérelmezők előtt álló nehézség némelyikét, különösen a vízumokat illetően. A jelenlegi szabályok nem mindig állnak teljes összhangban az Európai Unió mobilitási intézkedéseket tartalmazó programjaival, és nem biztosítanak megfelelő eljárási garanciákat. Nem elég világosak és nem kötelező jellegűek, kiváltképp a hallgatók vonatkozásában. A végrehajtásról szóló jelentések ezért arra a következtetésre jutottak, hogy javítani kell az irányelveken. Ezt az is alátámasztja, hogy a jelenlegi szakpolitikai háttér lényegesen eltér attól, amelyben az irányelveket elfogadták. A humántőke Európa egyik kulcsfontosságú értéke az Európa 2020 stratégia, illetve az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés megvalósításának szempontjából. Az Unión kívülről érkező bevándorlás a magasan képzett munkaerő utánpótlásának egyik forrása, és különösen a harmadik országbeli hallgatók és kutatók válnak egyre keresettebbé. A migrációt érintő valamennyi kezdeményezést az Unió harmadik országokkal folytatott párbeszédét és együttműködését felölelő tágabb keretben is meg kell vizsgálni, figyelembe véve a külpolitikai célkitűzéseket és a külső migrációs politikát amelyet az EU migrációval és mobilitással kapcsolatos megújított általános megközelítése határoz meg. Az emberek közötti kapcsolatok elősegítése és az oktatáspolitikai intézkedések ösztönzése világszerte fontos vetületei a szakpolitikának, kiváltképp igaz ez az EU közvetlen szomszédságában fekvő országokra, illetve stratégiai partnereire. A kulturális, társadalmi és nyelvi kölcsönhatás hozadéka pedig a kölcsönös gazdagodás. Az elmúlt hónapok dél-mediterrán eseményei ugyancsak azt példázzák, mennyire fontos szorosabbra fűzni az emberi kapcsolatokat, és cserelehetőségeket biztosítani, elsősorban a fiatalok számára. Az Európai Uniónak a kutatók és hallgatók területére irányuló mobilitásának elősegítésével kapcsolatos célkitűzését össze 2

3 kell hangolnia azzal a kötelezettségvállalással is, mely szerint segít az érintett fejlődő országoknak kezelni a kritikus ágazatokban tapasztalható agyelszívást. PROBLÉMAMEGHATÁROZÁS A két irányelv legnagyobb problémája a harmadik országbeli állampolgárok Unióba történő beutazásának és a területén való tartózkodásának engedélyezéséből adódik (hosszú távú tartózkodásra jogosító vízumok és/vagy tartózkodási engedélyek). A jogi rendelkezések gyakran túl bonyolultak és homályosak. Az eljárások hosszadalmasak, és méltányos és következetes alkalmazásuk nem mindig érvényesül. Az olyan csoportok tekintetében, amelyek bevándorlási eljárása a fogadás kezdeményezésére és elősegítésére szakosodott szervezetet tesz szükségessé (főként tanulók, gyakornokok és önkéntesek), az Unión belüli széttagolt szabályozás sok erőforrást és munkát tesz szükségessé. Ennek oka, hogy több, olykor egymástól eltérő keretszabályt kell egyidejűleg figyelembe venni. Az érintett harmadik országbeli állampolgárok jogai az összevont engedélyről szóló irányelv elfogadásának köszönhetően változtak ugyan, mégis előfordulhat, hogy a meglévő korlátozások miatt bizonyos csoportok nem tartoznak teljes egészében az irányelv hatálya alá. A jelenlegi bevándorlási szabályozás nem támogatja megfelelően a mobilitási intézkedéseket tartalmazó uniós programokat, például az Erasmus Mundus-t vagy a Marie Curie-t. Ez a fogadási eljárással és az Unión belüli mobilitással kapcsolatos problémákhoz vezethet. Az Unión belüli mobilitás nem csupán a mobilitási intézkedéseket tartalmazó uniós programok résztvevői, hanem általánosságban véve a hallgatók, kutatók és javadalmazásban részesülő gyakornokok számára is gondot jelent, mivel az Unión belüli mobilitással foglalkozó irányelvek rendelkezései nem elég korszerűek. Az eljárási garanciák terén szintén hiányosságok mutatkoztak. Ezek egyike, hogy semmilyen rendelkezés nem írja elő, milyen határidőn belül kell a tagállamoknak megvizsgálniuk a fogadási kérelmeket és döntést hozniuk. Munkaerő-piaci szempontból a harmadik országbeli hallgatóknak felsőfokú tanulmányaik, a kutatóknak pedig kutatási projektjük befejezése után nincs elég alkalmuk felmérni a munkalehetőségeket. A kutatók családtagjai számára nem biztosított a munkavállalás. A hallgatók munkavállalási lehetőségei korlátozottak a tanulmányaik idején, ami gátolja, hogy megfelelő megélhetést biztosítsanak maguknak, és hozzájáruljanak a gazdaság növekedéséhez. Végül, a jelenlegi keret személyi hatálya korlátozott. Tanulók, önkéntesek és javadalmazásban nem részesülő gyakornokok esetében nem kötelező a szabályok alkalmazása, emiatt a tagállamok rendkívül eltérően kezelik a különböző csoportokat. A javadalmazásban részesülő gyakornokok és az au pairek nem tartoznak semmilyen uniós jogszabály hatálya alá, annak ellenére, hogy hasonló nehézségekkel küzdenek, illetve hasonló csereprogramokban vesznek részt. Magasabb fokú védelmet kellene biztosítani ezeknek a csoportoknak, különösen az au paireknek, tekintettel a munkakörnyezetükből a családi környezetből adódó fokozott sebezhetőségükre ben mintegy 220 ezer harmadik országbeli állampolgár érkezett az Európai Unióba tanulmányi céllal, és körülbelül 7 ezer kutatási céllal. Nem áll rendelkezésre átfogó számadat 3

4 azokról a harmadik országból érkező állampolgárokról, akik a fent vázolt problémákkal szembesülnek, és ugyanígy arról sem, hány harmadik országbeli állampolgár választ ezen nehézségek miatt az Unión kívüli úti célt. Mindazonáltal világos, hogy a jelenlegi rendelkezések alapján érkezők számottevő részét hátrányosan érintik a hiányosságok, hacsak nincsenek nemzeti szintű rendelkezések ezek orvoslására. A körvonalazott problémák természetére vonatkozó információk, illetve a jelenlegi irányelvek alapján évente kiadott engedélyek magas száma egyaránt azt indokolja, hogy a helyzetet kezelni kell. Mindezt figyelembe véve, a feltárt hiányosságok azt eredményezhetik, hogy az EU kevésbé lesz vonzó a harmadik országbeli magasan képzett hallgatók, kutatók és egyéb csoportok számára, míg a világ más részei egyre kedvezőbb lehetőségekkel kecsegtetik őket. 2. MI AZ EU SZEREPE? Az EUMSZ 79. cikke egyértelműen az Európai Unióra bízza a közös bevándorláspolitika kialakítását, míg a munkavállalás vagy önfoglalkoztatás céljából fogadott bevándorlók számát a tagállamok határozzák meg. Egy hatékony, a tehetséges bevándorlók számára vonzó bevándorlási rendszerben egységes fogadási feltételekre és követelményekre van szükség. Az Unión belüli mobilitás csakis az összes tagállamra kiterjedő közös rendszer bevezetésével érhető el. Az uniós jogszabályok kiterjedhetnek a beutazás és tartózkodás feltételeire, a hosszú távú tartózkodásra jogosító vízumokra és tartózkodási engedélyekre, a jogszerűen itt tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok jogaira, illetve az Unión belüli mobilitásukat és tartózkodásukat szabályozó feltételekre. Az EUMSZ 79. cikkének (2) bekezdése szerint az effajta intézkedések bevezetése a rendes jogalkotási eljárás keretében történik, a Tanács és a Parlament határozata alapján. Az elmúlt évek során beigazolódott a jelenlegi irányelvek hozzáadott értéke, az új eszköz pedig tovább javít majd a helyzeten. A szaktudás valódi átadására vonatkozó megfelelő biztosítékokat felölelő, átlátható jogi keret elősegítené a tagállamok és a küldő országok közötti nemzetközi cseréket. A tartózkodási jogokat és feltételeket tisztázó uniós jogszabályok szintén hozzájárulnának az alapvető jogok hatékonyabb védelméhez. 3. CÉLKITŰZÉSEK Az legfontosabb általános szakpolitikai célkitűzés javítani azokra a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó jogszabályi keretet, akik az Unióba kívánnak beutazni és ideiglenesen, három hónapot meghaladó időn át itt tartózkodni kutatási vagy tanulmányi célból, illetve tapasztalatszerzés és különböző tevékenységekben való részvétel céljából, hogy fejlesszék készségeiket és kompetenciáikat. E csoportok közé tartoznak a tanulók, önkéntesek, javadalmazásban részesülő és nem részesülő gyakornokok és au pairek is. 4

5 Az előbbiekben vázolt problémákból kiindulva konkrét célkitűzéseket állapítottunk meg: a befogadási feltételek kedvezőbbé tétele a vonatkozó engedélyek beszerzésének jobb összekapcsolása és az engedélyezést megelőző döntéshozatali eljárás javítása révén; az előírások egyértelművé és kötelezővé tétele az alkalmazási körükbe tartozó egyéb csoportok vonatkozásában; a mobilitási intézkedéseket tartalmazó uniós programokra például az Erasmus Mundus és Marie Curie ösztöndíj vonatkozó előírások közötti kapcsolat szorosabbra fűzése; az eljárási garanciák kibővítése, például határidő bevezetése a kérelmek elbírálására; A munkakeresés és -vállalás elősegítése kétféleképpen: egyrészt segítséget nyújtva a hallgatóknak tanulmányaik ideje alatt, másrészt a kutatóknak és hallgatóknak kutatási projektjük, illetve tanulmányaik befejeztével lehetőséget biztosítva, hogy bizonyos feltételek mellett az Unió területén maradhassanak felmérni a munkalehetőségeket; az Unión belüli mobilitás ösztönzése; összefüggő előírások kidolgozása az au pairek és a javadalmazásban részesülő gyakornokok védelmének biztosítására. 4. SZAKPOLITIKAI LEHETŐSÉGEK Négy szakpolitikai lehetőség merült fel. 1. lehetőség (alapforgatóköny): A jelenlegi helyzet változatlan fenntartása Ez a lehetőség számos problémára nem kínál megoldást. A tagállamok továbbra is egymástól függetlenül hajtanák végre a fogadási feltételekre, különösen a vízumokra vonatkozó különféle intézkedéseket. Ebben a tekintetben tehát megmaradna az egyértelműség és átláthatóság hiánya, és a lehetséges kérelmezőknek, illetve szervezeteknek továbbra is figyelembe kellene venniük valamennyi különböző hatályos keretet. Az Unió területén belüli mobilitás feltételei (elsősorban a hallgatók számára) korlátozottak maradnának, míg a javadalmazásban részesülő gyakornokok egyáltalán nem tartoznának az uniós jogszabályok hatálya alá. Így továbbra is akadályokba ütköznének, és a tagállamonként eltérő nemzeti jogszabályokra kellene támaszkodniuk. A vállalaton belül áthelyezett személyekre vonatkozó irányelvjavaslat, melynek tárgyalása jelenleg is zajlik a Tanács és a Parlament előtt, tartalmaz a gyakornokok Unión belüli mobilitására vonatkozó előírásokat. A vállalaton belüli áthelyezéstől eltérő okból az Európai Unió területére érkező gyakornokok helyzete ugyanakkor továbbra sincs szabályozva, ami következetlenségekhez vezethet a csoportot érintő uniós jogszabályi keretben. Nem valósulna meg a mobilitási intézkedéseket tartalmazó uniós programok és a bevándorlási szabályok összehangolása, és fennmaradna a veszély, hogy az összevont engedélyről szóló irányelv egyenlő bánásmódhoz való jogokkal kapcsolatos intézkedései nem terjednek ki minden csoportra. Egyes tagállamok már módosították a hallgatókat és kutatókat érintő szabályok végrehajtásának jogi keretét, mások viszont nem tettek így. Ebből következően a tagállamok által alkalmazott megközelítések széttagoltsága csak fokozódott, és nincsenek arra utaló jelek, hogy a jövőben változna a helyzet. Az EU harmadik országok iránti nyitottsága így nem volna képes a jelentős szakpolitikai keretek, többek között az irányelvek, az Európai Kutatási Térség és az Európai Felsőoktatási Térség célkitűzéseinek megfelelően megnyilvánulni. 5

6 2. lehetőség: Fokozott kommunikációs erőfeszítések (különösen a kutatók esetében), valamint a hatályos szabályozás érvényesítésének erősítése Ez a lehetőség kiterjed a tájékoztatás és az információhoz való hozzájutás javítására annak érdekében, hogy a jelenlegi előírások egyértelművé váljanak és javuljon alkalmazásuk. Több erőfeszítést kellene tenni, hogy felhívják a tagállamok figyelmét azokra a bevált gyakorlatokra, amelyek a 2004/114/EK rendelet által nem lefedett csoportok (vagyis az au pairek és javadalmazásban részesülő gyakornokok) fogadására és védelmére vonatkoznak. Rendszeresebb tevékenység irányulna annak biztosítására, hogy a tagállamok tudatosítsák és tiszteletben tartsák az említett irányelvek szerinti kötelezettségeiket. 3. lehetőség: A fogadási feltételek, jogok és eljárási garanciák javítása Ez az opció főként a hallgatók, a tanulók, az önkéntesek és a javadalmazásban nem részesülő gyakornokok helyzetén javít, ugyanis a kutatókra alkalmazandókhoz hasonló fogadási feltételeket ír elő számukra (vagyis megkönnyíti a vízumhoz jutást). A tanulók, az önkéntesek és a javadalmazásban nem részesülő gyakornokok csoportjaira jelenleg nem kötelezően alkalmazandó rendelkezések kötelező erejűvé válnának. A tagállamok kötelesek lennének minden eszközt biztosítani ahhoz, hogy a vízumkérelmet benyújtó és fogadási feltételeknek megfelelő harmadik országbeli állampolgárok (hallgatók és egyéb csoportok) hozzájussanak az igényelt vízumokhoz. Változások következnének be az eljárási garanciák tekintetében is, nagyrészt olyan határidők bevezetésével, amelyek a tagállami hatóságokat arra köteleznék, hogy a vízumkérelmeket 60 napon belül bírálják el. Ez arányosnak tekinthető az ilyen tartózkodások átmeneti jellege miatt. Kivételes körülmények között a határidőt további 30 nappal meg lehetne hosszabbítani. Ez az opció a hallgatók munkavégzéshez való jogát a tartózkodás első évétől heti minimum 15 órára növelné. Annak érdekében, hogy ez a lehetőség összhangban álljon a jogszerű migrációra vonatkozó uniós szabályokkal (például az összevont engedélyről szóló irányelvvel), valamint a megfelelő díjakra vonatkozó közelmúltbeli ítélkezési gyakorlattal, megerősítenék, hogy a tagállamoknak az esetleges kérelmezési eljárási díjakat arányosan kell kiszabniuk. 4. lehetőség: A fogadási feltételek, valamint az Unión belüli mobilitáshoz kapcsolódó jogok és eljárási garanciák további javítása; lehetőség a hallgatóknak és a kutatóknak, hogy tanulmányaik vagy kutatási projektjük befejezése után munkát keressenek; az au pairekre és a javadalmazásban részesülő gyakornokokra kiterjesztett alkalmazási kör Ez az opció merészebb célokat tűz ki a jelenleg lefedett csoportok helyzetének és jogainak javítása terén. A jogi keret hatályát az au pairekre és a javadalmazásban részesülő gyakornokokra is kiterjesztené, valamint a harmadik országbeli állampolgárok e csoportjainak hatékonyabb védelme céljából különös fogadási feltételeket vezetne be. Az irányelv hatályának kiterjesztése az au pairekre arányos intézkedés, mivel e csoport viszonylag kiszolgáltatottabb a harmadik országbeli állampolgárok egyéb csoportjaihoz mérten. Ez elsősorban abból adódik, hogy az au pairek családi környezetben végzik munkájukat, ahol rendes körülmények között nincsenek ellenőrzések. A javadalmazásban részesülő gyakornokok bevonása azért indokolt, mert a gyakornokok helyzete nagyon hasonló, függetlenül attól, hogy részesülnek-e javadalmazásban vagy sem, illetve hogy vállalaton belüli áthelyezés keretében, a vállalaton belül áthelyezett személyekről szóló irányelv hatálya alatt érkeznek-e az Európai Unió területére vagy sem. 6

7 A tagállamoknak lehetősége nyílna hosszú távú tartózkodásra jogosító vízumok vagy tartózkodási engedélyek kibocsátására. Ha az engedély mindkét fajtáját kiadják, csupán az irányelvben meghatározott fogadási feltételeknek teljesítését írhatnák elő (így a feltételek az engedély típusától függetlenül egységesek maradnának). Amennyiben a harmadik országbeli állampolgárok tartózkodási ideje meghaladja az egy évet, a hosszú távú tartózkodásra jogosító vízumot kibocsátó tagállamnak az első évet követően tartózkodási engedélyt kellene kiadnia. Az Unión belüli mobilitás, amely határokon átnyúló jellege miatt európai szintű közös szabályozást kíván, könnyebbé és egyszerűbbé válna a kutatók és családtagjaik, valamint a hallgatók számára, és első ízben a javadalmazásban részesülő gyakornokokra is kiterjedne. A mobilitási intézkedéseket tartalmazó uniós programok, például az Erasmus Mundus vagy a Marie Curie ösztöndíjasaira különös, kedvezőbb szabályozás vonatkozna. A kékkártyairányelv, illetve a vállalaton belül áthelyezett személyekről szóló irányelvjavaslat alapján létrehozott kapcsolattartó pontok példáját követve a tagállamoknak kapcsolattartó pontokat kellene felállítaniuk az Unión belüli mobilitás megvalósulásához szükséges információ összegyűjtésére és terjesztésére. Az egyenlő bánásmódhoz való jogok szempontjából ez a lehetőség kedvező változást hozna a harmadik országbeli kutatóknak a társadalombiztosítás egyes területein, például az összevont engedély előírásai alapján biztosított jogokon túlmenő családi ellátások vonatkozásában. Biztosítaná továbbá a nyilvánosan elérhető árukhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférést azon csoportok számára is, amelyek az összevont engedélyről szóló irányelv alapján erre nem feltétlenül lennének jogosultak. Amint az már néhány tagállamban bevett gyakorlat, a hallgatók tartózkodásuk első évétől jogosultak lennének heti minimum 20 órás munkavégzésre. Ez lehetővé tenné számukra a jobb megélhetést és a tagállam gazdasági teljesítményéhez való hozzájárulást. A tagállamok továbbra is figyelembe vehetnék a nemzeti munkaerő-piaci viszonyokat. A hallgatók és kutatók, tanulmányaik vagy kutatásuk befejeztével munkakeresés céljából további 12 hónapig tartózkodhatnának az EU területén. Számos tagállam már alkalmaz ilyen rendelkezéseket. A munkakeresési folyamat sikerességéhez szükséges időt tekintve a 12 hónapos időkeret arányosnak számít. Ami az eljárási garanciákat illeti, a tagállamok valamennyi csoport esetében kötelesek lennének 60 napon belül dönteni a vízumkérelmekről, az Erasmus Mundus és Marie Curie ösztöndíjasok kérelmeit pedig 30 napon belül elbírálni. A 3. opcióhoz hasonlóan itt is megerősítenék, hogy a tagállamoknak arányosan kell kiszabniuk az esetleges kérelmezési eljárási díjakat. 5. HATÁSVIZSGÁLAT Az elemzés során a 2., 3. és 4. szakpolitikai lehetőség hatásait az alapforgatókönyvvel vetettük össze a következő szempontok alapján: relevancia és hatékonyság a fő célkitűzések elérésében, megvalósíthatóság (a nemzeti jogba való átültetés nehézségei vagy kockázatai, többek közt az arányosság, az adminisztratív terhek/enyhítések és az anyagi vonzat), gazdasági, társadalmi és külső politikai hatás, valamint az alapvető jogokra gyakorolt hatás. Az egyes lehetőségek várható hatásainak elemzése tartalmaz ugyan számszerű adatokat, mégis elsősorban egy többtényezős minőségi értékelésen alapul. 7

8 A 2. lehetőség néhány pozitív változást eredményezne, ám ezek főleg a jelenlegi rendelkezések, például a fogadási feltételek jobb figyelembe vételében nyilvánulnának meg, illetve az ebből adódó előnyökben ugyanis az EU több hallgató és kutató számára válhatna vonzó célponttá. A jelenlegi jogi eszközök viszont változatlanok maradnának, így hiányosságaik továbbra is éreztetnék hatásukat. Az érintett harmadik országbeli állampolgárok munkavállalási lehetőségei nem javulnának, így az Európai Unió egyre veszítene vonzerejéből a tanulmányi és kutatási célból érkező tehetséges migránsok szemében. A 2004/114/EK irányelv hatálya alá tartozó másik három (nem kötelező) csoportra gyakorolt hatás meglehetősen csekély lenne. A 2. lehetőség mérsékelt gazdasági hatást és adminisztratív terhet jelentene, amely a tagállamok által szükségesnek ítélt jobb tájékoztatáshoz kapcsolódó erőfeszítésekre korlátozódna. A 3. opció a hallgatók, tanulók, önkéntesek és javadalmazásban nem részesülő gyakornokok számára megkönnyítené az Európai Unióba érkezést. Ennélfogva pozitív hatást váltana ki, amely elsősorban társadalmi jellegű. Lehetővé tenné a hallgatók számára, hogy egy tagállamban tartózkodva is élhessenek a mobilitás lehetőségével, ezáltal elősegítené az Unión belüli mobilitást, illetve gazdagítaná az EU kulturális és nyelvi sokféleségét. Az egyenlő bánásmódra vonatkozó szabályok megszilárdítanák és az uniós polgárok jogaival összhangba hoznák a hallgatók jogait. Ez a lehetőség bővítené az Európai Unió harmadik országbeli hallgatókat és kutatókat felölelő bázisát. Következésképpen egy részük hozzájárulhatna az Unió gazdasági növekedéséhez és fejlődéséhez, amennyiben a tagállam kiadja számukra a munkavállalási engedélyt. A tanulmányok ideje alatti munkavállalás megkönnyítése lehetővé tenné a hallgatóknak, hogy megfelelőbb ellátást biztosítsanak maguknak és már ekkor gazdasági szereplőként jelenjenek meg. A kérelmek elbírálására vonatkozó kötelező határidők bevezetése növelné az átláthatóságot, és a lehetséges kérelmezők előre tudnának tervezni. A nemzeti jogba való átültetés erőfeszítései és költségei tagállamonként eltérően alakulnának, annak függvényében, hogy milyen mértékű az érintett területek hatályos szabályozása, illetve hogy a 2004/114/EC irányelv rendelkezéseit a nem kötelező csoportokra is bevezették-e. A kiegészítő eljárási garanciák többletmunkával járnának, például amikor a tagállami hatóság írásbeli határozatban köteles megindokolni a kérelem elutasítását. A 4. változat eredményezné a leglényegesebb pozitív hatásokat, hiszen a hallgatóknak és kutatóknak lehetőségük nyílna tanulmányaik vagy kutatásuk befejezése után 12 hónapig valamely tagállam területén maradni munkakeresés céljából. Azon tagállamokban, ahol ez jelenleg nem lehetséges, olyan tudásbázis alakulhatna ki amennyiben a tagállam kiadja a szükséges munkavállalási engedélyt, amely képes serkenteni az EU növekedését és versenyképességét. Így keresletvezérelt helyzet alakulna ki, amelyben a nemzeti munkaerőpiaci igényeknek megfelelő készségekkel bíró harmadik országbeli állampolgárok munkalehetőséghez jutnának. Egyes tagállamokban újonnan kellene bevezetni ezt a rendelkezést, míg másokban a szabályok módosítására lenne szükség, hogy a munkakeresési időszak (legalább) 12 hónap legyen. A lényegesen kedvezőbb fogadási feltételek megkönnyítenék a kutatók és hallgatók érkezését, akik készségei, tudása és szakértelme már tartózkodásuk kezdeti időszakában pozitívan hatna a kutatás-fejlesztés, valamint az innovatív teljesítmény ösztönzésére. Az Unión belüli mobilitás kedvezőbb szabályozásának köszönhetően az efféle előnyök uniós szinten szélesebb körben is éreztethetnék hatásukat. A szabályok au pairekre és javadalmazásban részesülő gyakornokokra való kiterjesztése fokozná a kiszolgáltatott bevándorlócsoportok védelmét, akik gyakran visszaélések áldozatai. 8

9 Az engedély- és vízumkiadás követelményeinek szorosabb összehangolása tagállami szintű kiigazításokat tenne szükségessé, a nemzeti jogba való átültetés viszont nem járna különösebb nehézségekkel. A rendelkezések végrehajtása rövid távon több erőfeszítést kívánna, különösen a fogadási feltételek módosítása tekintetében. Közép- és hosszú távon azonban a tagállamok megtakarításokkal számolhatnának a különböző engedélyezések egyszerűbb egymáshoz kapcsolódásának köszönhetően. Az eljárási garanciák bevezetése és alkalmazása többletköltségekkel járna. 6. A LEHETŐSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA A 2. lehetőség orvosolná a jelenlegi keret lényeges hiányosságát (a tájékoztatást). Mindent összevetve azonban pozitív hatása korlátozott, hiszen a hatályos jogszabályok érdemi része változatlan maradna. Egyéb hiányosságaik tehát fennmaradnának. A 3. lehetőség előrelépést jelentene a fogadási feltételek javításában, ami a vízumok és/vagy munkavállalási engedélyek kiadását illeti. Leginkább a hallgatóknak, és bizonyos mértékben a tanulóknak, önkénteseknek és javadalmazásban nem részesülő gyakornokoknak is kedvezne. A határidők bevezetése a kutatókat igen kevés előnyhöz juttatná, a jelenleg az irányelvek hatályán kívül eső csoportok helyzetén pedig egyáltalán nem javítana. A 4. lehetőség lényegesen több pozitív hatással bírna az Unió területére érkezés tekintetében, nem csupán az irányelvek hatálya alá tartozó csoportok, hanem az au pairek és a javadalmazásban részesülő gyakornokok szempontjából is. A 4. lehetőség keretében bevezetett módosítások sokkal egyértelműbbé tennék a kérelmezési eljárás különböző szakaszaiban teljesítendő követelményeket, és a követelmények közötti kapcsolatrendszert egyaránt. Az egyenlő bánásmódot illetően kizárólag a 4. opció hozná kedvezőbb helyzetbe a harmadik országbeli kutatókat a társadalombiztosítás egyes területei, például az összevont engedélyhez kapcsolódó jogokon túlmenő családi ellátások vonatkozásában. Biztosítaná továbbá a nyilvánosan elérhető árukhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférést azon csoportok számára is, amelyek az összevont engedélyről szóló irányelv alapján erre nem jogosultak. Az Unión belüli mobilitás feltételeit a 3. lehetőség csak a hallgatók számára tenné kedvezőbbé. A 4. lehetőség ezzel szemben a kutatók és családtagjaik, valamint a javadalmazásban részesülő gyakornokok helyzetén is javítana, ezen kívül különös szabályozás alá vonná a mobilitási intézkedéseket tartalmazó uniós programok résztvevőit. Az eljárási garanciákat tekintve a 3. lehetőség a kérelmek feldolgozására vonatkozó kötelező határidő bevezetése révén növelné az átláthatóságot, és a lehetséges kérelmezők számára lehetővé tenné az előre tervezést. A 4. változatban szereplő szigorúbb határidők még kedvezőbb helyzetbe hoznák a lehetséges kérelmezőket. A munkavállalás terén a 3. opció lényeges előrelépést jelentene a hallgatók jelenlegi helyzetéhez képest, hiszen emelkedne a minimális munkaidő, és a tartózkodás első évében sem lenne korlátozva a munkaerő-piaci hozzáférés. A 4. lehetőség tovább növelné a hallgatók minimális munkaóráinak számát. Egyúttal a jogszabályi keretet is sokkal vonzóbbá válna a hallgatók és kutatók számára azáltal, hogy lehetőségük nyílna munkakeresés céljából a tagállam területén maradni, valamint a kutatók családtagjai munkát vállalhatnának. 9

10 Egyedül a 4. lehetőség keretében valósulna meg az a célkitűzés, hogy a következetes előírásoknak köszönhetően biztosított legyen az au pairek és a javadalmazásban részesülő gyakornokok védelme. Ez az opció a fogadási feltételek és a jogok koherens rendszerét irányozza elő, így az Európai Unió területén végzett gyakornoki és au pair tevékenység célja nem kerülne veszélybe. Előnyben részesített lehetőség A lehetőségek elemzése és összehasonlítása során körvonalazódott, hogy egyes problémák nem orvosolhatóak csupán a kommunikáció javításával, ezért szükség van az irányelvek korszerűsítésére. Bár végrehajtási költségei a legalacsonyabbak, a 2. lehetőség csupán korlátozottan teszi lehetővé a célok elérését. Az érdemi kérdések zömét megoldatlanul hagyja. A 2. lehetőség ezért a legkevésbé költséghatékony a felsoroltak közül. A 3. opció hatékonyabb és célravezetőbb. Mégis, valamennyi közül a 4. lehetőség a leghatékonyabb és legcélravezetőbb. Végrehajtása ugyan költségesebb, mint a többi lehetőségé, ugyanakkor a végrehajtási költségek arányosak a célkitűzésekkel, és szükségesek az érdemi pozitív változások eléréséhez. Mivel mindkét irányelv esetében hasonló problémák mutatkoznak, az uniós szabályozás koherenciájának és egyértelműségének javítása érdekében az lenne az előnyben részesített szakpolitikai lehetőség megvalósításának leghatékonyabb módja, ha a két irányelvet egyetlen jogi aktusban egyesítenék. Ez a két irányelv átdolgozását, egyetlen jogi aktusba foglalását és érdemi változtatásokat jelentene. 7. NYOMON KÖVETÉS ÉS ÉRTÉKELÉS Jelenleg a kutatási, oktatási vagy tanulmányi céllal az Európai Unióba érkező harmadik országbeli állampolgároknak kiadott engedélyek száma a fő mutató. Az új eszköz keretében viszont erőfeszítést lehetne tenni, hogy az egyes csoportok, beleértve a javadalmazásban részesülő gyakornokokat és au paireket is, jobban elkülönüljenek egymástól, attól függetlenül, hogy tartózkodási engedéllyel vagy hosszú távú tartózkodásra jogosító vízummal lépnek-e az Unió területére. A kiadott engedélyek számának nyilvántartása lehetővé tenné a helyzet alakulásának nyomon követését. Az EU által támogatott mobilitási programok résztvevőinek számát külön lehetne vezetni annak érdekében, hogy jobb képet kapjunk az Unión belüli mobilitásukról. Javítani kellene a statisztikákon is, hogy nyomon követhető legyen a munkát kereső hallgatók, illetve kutatók számaránya a munkavállalási engedéllyel rendelkező összes harmadik országbeli állampolgár számához képest. Rögzíteni kellene továbbá, mennyi idő alatt bírálják el a kérelmeket, és ezeket az adatokat összehasonlítani a jelenleg hatályos határidőkkel. Mint valamennyi uniós jogi eszköz esetében, a Bizottság felelőssége lenne, hogy a tagállamok helyesen és időben alkalmazzák az irányelv(ek)et. Migrációs témákban a Bizottság a Migrációs Kapcsolattartó Bizottságon keresztül folytat párbeszédet a tagállamokkal. Egy 10

11 olyan vitafórumról van szó, amely segít a problémák előrejelzésében és hatékony kezelésében, különösen a végrehajtási időszakban. A Bizottság továbbra is ellenőrzi, hogy az átültetési intézkedések összhangban állnak-e az irányelvvel, és időben megtörténnek-e, és szükség esetén kötelezettségszegési eljárásokat kezdeményez. A javaslat jelentési kötelezettséget ír elő a Bizottságnak az Európai Parlament és a Tanács felé, hogy az átültetés határidejétől számolt öt év elteltével értékelést adjon az új irányelv tagállami alkalmazásáról. A jelentés bemutathatja az irányelv hatásait, és politikai ajánlásokat is megfogalmazhat. 11