ISSN EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK. 11. sz. különjelentés

Átírás

1 ISSN EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 11. sz. különjelentés 2012 AZ ANYATEHÉNRE, ILLETVE AZ ANYAJUHRA ÉS ANYAKECSKÉRE VONATKOZÓ KÖZVETLEN TÁMOGATÁSOK AZ EGYSÉGES TÁMOGATÁSI RENDSZERREL (ETR) KAPCSOLATOS INTÉZKEDÉSEK RÉSZLEGES VÉGREHAJTÁSA KERETÉBEN HU

2

3 sz. különjelentés AZ ANYATEHÉNRE, ILLETVE AZ ANYAJUHRA ÉS ANYAKECSKÉRE VONATKOZÓ KÖZVETLEN TÁMOGATÁSOK AZ EGYSÉGES TÁMOGATÁSI RENDSZERREL (ETR) KAPCSOLATOS INTÉZKEDÉSEK RÉSZLEGES VÉGREHAJTÁSA KERETÉBEN (az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése szerint) EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

4 EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBURG Tel Fax Internet: sz. különjelentés Jelentős mennyiségű további információt talál az Európai Unióról az interneten. Az információk az Europa szerveren, a következő címen állnak rendelkezésre: Katalógusadatok a kiadvány végén találhatók. Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2012 ISBN doi: /24860 Európai Unió, 2012 A sokszorosítás a forrás megnevezésével engedélyezett. Printed in Luxembourg

5 3 TARTALOMJEGYZÉK Bekezdés SZAKKIFEJEZÉSEK MAGYARÁZATA I VII ÖSSZEFOGLALÓ 1 10 BEVEZETÉS 1 2 MARHA- ÉS BORJÚHÚSÁGAZAT, ILLETVE JUH- ÉS KECSKEHÚSÁGAZAT AZ EURÓPAI UNIÓBAN 3 9 A MARHAHÚSÁGAZATNAK, VALAMINT A JUH- ÉS KECSKEHÚSÁGAZATNAK NYÚJTOTT KÖZVETLEN UNIÓS TÁMOGATÁSOK 10 A 2013 UTÁNI KAP-RA VONATKOZÓ JOGALKOTÁSI JAVASLATOK AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE AZ ELLENŐRZÉS MÓDSZERE MEGÁLLAPÍTÁSOK A TÁMOGATÁSI RENDSZEREK ÖSSZPONTOSÍTÁSA A LEGINKÁBB ÉRINTETT TAGÁLLAMI RÉGIÓKRA A LEGTÖBB FORRÁSRA NEM VONATKOZNAK MEGFELELŐ TÁMOGATÁS-ÖSSZPONTOSÍTÁSI RENDELKEZÉSEK A TÁMOGATÁSI RENDSZEREK CÉLIRÁNYOS ALKOTÓELEMEI KORLÁTOZOTTAK VAGY ELTŰNŐFÉLBEN VANNAK A TÁMOGATÁSI RENDSZEREK EREDMÉNYESSÉGE ADOTT TERMELÉSFAJTÁK FENNTARTÁSA S EZÁLTAL A NEGATÍV TÁRSADALMI, GAZDASÁGI ÉS KÖRNYEZETI HATÁSOK KIIKTATÁSA TERÉN NINCS MEGGYŐZŐ BIZONYÍTÉK ARRA VONATKOZÓAN, HOGY AZ ELLENŐRZÖTT TÁMOGATÁSI RENDSZEREK ERŐTELJESEN BEFOLYÁSOLNÁK AZ ÁLLATOK SZÁMÁNAK ÁLTALÁNOS ALAKULÁSÁT AZ ÁLLATOK SZÁMÁNAK ALAKULÁSÁT TÚLNYOMÓRÉSZT A TAGÁLLAMONKÉNT ELTÉRŐ KÜLSŐ VAGY KÖRNYEZETFÜGGŐ TÉNYEZŐK BEFOLYÁSOLJÁK AZ EGYÉB FELTÉTELEKHEZ NEM KÖTÖTT ÁLLATLÉTSZÁM-ALAPÚ JÖVEDELEMTÁMOGATÁSOK NEM ÖSZTÖNZIK A VERSENYKÉPESSÉG JAVÍTÁSÁT NINCS ÉSZREVEHETŐ ELTÉRÉS AZ ETR-T TELJES KÖRŰEN, ILLETVE AZ AZOKAT RÉSZLEGESEN VÉGREHAJTÓ TAGÁLLAMOKBAN ÉRVÉNYESÜLŐ EGYÉB ÁLTALÁNOS TENDENCIÁK KÖZÖTT 41 A JÖVEDELEMTÁMOGATÁSOK TERMELÉSTŐL VALÓ FÜGGETLENÍTÉSE KEDVEZŐTLENÜL BEFOLYÁSOLTA AZ ÁLLATTENYÉSZTÉST A VESZÉLYEZTETETT TERÜLETEKEN

6 A BIZOTTSÁG ÉS A TAGÁLLAMOK MONITORING- ÉS ÉRTÉKELÉSI RENDSZEREI NEM MEGFELELŐ TAGÁLLAMI SZINTŰ TELJESÍTMÉNYMONITORING A TÁMOGATÁSI RENDSZEREK BIZOTTSÁGI HATÁSVIZSGÁLATÁT BIZONYOS HIÁNYOSSÁGOK HÁTRÁLTATJÁK KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK I. MELLÉKLET AZ ANYATEHÉNRE, VALAMINT A JUH- ÉS KECSKEFÉLÉKRE VONATKOZÓ, TERMELÉSTŐL FÜGGŐ KÖZVETLEN KIFIZETÉSEK ÁTTEKINTÉSE AZ ETR-T VÉGREHAJTÓ TAGÁLLAMOKBAN II. MELLÉKLET ÁLLATTENYÉSZTÉS ÉS HÚSTERMELÉS AZ EURÓPAI UNIÓBAN ( ) III. MELLÉKLET GAZDASÁGONKÉNTI ÁTLAGOS ÁLLATLÉTSZÁM A BIZOTTSÁG VÁLASZAI

7 5 SZAKKIFEJEZÉSEK MAGYARÁZATA Anyatehén: Olyan húshasznú tehén, illetve húshasznú marhával történt keresztezésből született tehén, amely hústermelésre szánt borjak nevelésére tartott állományhoz tartozik. Az anyatehén az összes tejét a borjának adja. EMGA: Európai Mezőgazdasági Garanciaalap. etr: egységes támogatási rendszer. EUMSZ: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés. Euratom: Európai Atomenergia-közösség. Eurostat: Az Európai Unió statisztikai hivatala. Feladata, hogy az egyes országok és régiók összehasonlítását lehetővé tevő európai szintű statisztikákat biztosítson az Unió számára. Kedvezőtlen adottságú területek: Az ilyen területeken természeti hátrányok miatt nehezebb mezőgazdasági termelést vagy tevékenységet folytatni. Kérődző: Olyan állat, amelynek egynél több gyomra van, és amely a lenyelt táplálékot újra felöklendezi, hogy tovább rágja. Marha- és borjúhús: Az egyévesnél fiatalabb szarvasmarha húsának elnevezése borjúhús, míg az egyéb szarvasmarha húsának elnevezése marhahús. SBCS: Húshasznú borjúkra vonatkozó skót támogatási rendszer. SEC: Főtitkárság: a Bizottság belső dokumentumai. Támogatásra jogosult juh- és kecskefélék: Anyajuh : minden olyan, a juh fajhoz tartozó nőivarú állat, amely már legalább egy ízben ellett, vagy legalább egyéves, valamint anyakecske : minden olyan, a kecske fajhoz tartozó nőivarú állat, amely már legalább egy ízben ellett, vagy legalább egyéves. Az anyajuhra és anyakecskére vonatkozó jövedelemtámogatásokat ezért csak nőivarú juh- és kecskefélékre fizetik ki.

8

9 7 ÖSSZEFOGLALÓ I. A korábban a mezőgazdasági termékek adott termeléséhez kapcsolódóan ( termeléshez kötött módon) nyújtott közvetlen agrártámogatást a évi KAPreformot követően, az etr (egységes támogatási rendszer) bevezetésétől fogva már nem a termeléshez kapcsolódóan kellett kifizetni (vagyis függetlenítették azt). II. A támogatások teljes függetlenítésére való azonnali áttérés esetleges negatív hatásainak korlátozása érdekében azonban a reform előirányzott néhány kivételt a teljes függetlenítés alól, amennyiben egyes veszélyeztetett régiókban fenntartotta a termelést, egyegy mezőgazdasági termelésfajta folytatásával pedig környezeti előnyöket biztosított. A tagállamok az etr részleges végrehajtása elnevezésű lehetőség keretében továbbra is alkalmazhatták a korábban létező, anyatehénre, anyajuhra és anyakecskére vonatkozó támogatási rendszereket, valamint a termeléshez kötött, egyéb különleges (az ún. 69. és 68. cikk szerinti) támogatási intézkedéseket. A 2020-ig terjedő időszak közös agrárpolitikájára vonatkozó bizottsági jogalkotási javaslatok 1 biztosítják annak lehetőségét, hogy a tagállamok önkéntes termeléshez kötött támogatást nyújtsanak. III. A Számvevőszék a következő kérdésekre kereste a választ: Az etr részleges végrehajtása keretében az anyatehénre, illetve az anyajuhra és anyakecskére vonatkozó közvetlen támogatások: a) a t a g á l l a m o k l e g i n k á b b é r i n t e t t r é g i ó i r a irányulnak-e? b) eredményesek-e adott termelésfajták fenntartása s ezáltal a negatív társadalmi, gazdasági és környezeti hatások kiiktatása terén? c) Megfelelő- e e támogatások esetében a Bizottság és a tagállamok által végzett monitoring és értékelés? 1 COM(2011) 625 végleges,

10 8 ÖSSZEFOGLALÓ IV. A Számvevőszék megállapítása szerint az ellenőrzött támogatási rendszerek a lehetségesnél gyengébb hatást fejtenek ki, mert nem úgy tervezték meg őket, hogy a leginkább érintett régiókra és mezőgazdasági területekre irányuljanak. V. A Számvevőszék nem talált döntő bizonyítékot arra nézve, hogy a kevés gazdasági alternatívával rendelkező régiókban az ellenőrzött támogatási rendszerek általában véve eredményesebben tartanák fenn a termelést és ezáltal a gazdasági tevékenységet, illetve több környezeti előnnyel járnának, mint az egyéb uniós és tagállami finanszírozású intézkedésekkel párosuló termeléstől függetlenített támogatás. VI. Hiányosságok mutatkoznak emellett a Bizottságnál és a tagállamoknál a fő teljesítménymutatók monitoringjában és a támogatási rendszerek végső társadalmi és környezeti hatásainak értékelésében; kevés az összhang a hasonló célkitűzéseket követő egyéb intézkedésekkel. VII. Amennyiben a Tanács és az Európai Parlament elfogadja a Bizottság azon javaslatát, hogy 2013 után is folytatódjon az önkéntes termeléshez kötött támogatás, a Számvevőszék azt javasolja, hogy a Bizottság: a) az ezen ágazatoknak szánt, termeléshez kötött közvetlen támogatási rendszereket egészítse ki támogatás-összpontosítási követelményekkel; b) a tagállamokkal együttműködve pontosítsa, hogy mely típusú gazdálkodási tevékenységek révén tartható fenn leginkább a termelés, figyelembe véve az ebből következő társadalmi, gazdasági és környezeti szempontokat; c) határozza meg a tagállamoktól elvárt monitoringkövetelményeket és -intézkedéseket, és hozzon létre egy olyan állandó monitoringkeretet, amely számot ad a tagállamok állattenyésztési ágazataira kifizetett valamennyi közvetlen támogatásról; d) a tagállamokkal együttműködve végezzen átfogó értékelést a különböző támogatási rendszerek hatásáról az ágazatokra nézve, a gazdaságok versenyképességének javítása érdekében.

11 9 BEVEZETÉS MARHA- ÉS BORJÚHÚSÁGAZAT, ILLETVE JUH- ÉS KECSKEHÚSÁGAZAT AZ EURÓPAI UNIÓBAN 1. A marha- és borjúhúságazat, valamint a juh- és kecskehúságazat (a továbbiakban: marhahúságazat, illetve juh- és kecskehúságazat) kiemelkedő fontosságú az Unió mezőgazdasága számára. Az Unió a világ marhahústermelésének csaknem 12%-át jelentő, közel 8 millió tonna levágott szarvasmarhával a világ harmadik legnagyobb marha- és borjúhústermelője 2. Az Unióban előállított marhahús egyharmadát 3 borjakat ellő és tápláló anyatehenek tartására szakosodott marhahústermelők állítják elő közvetlenül. Az anyatehén-állományokat általában külterjes legeltetési rendszerben takarmányozzák, és utódaikat a leválasztást követően vagy közvetlenül levágási célra adják el, vagy olyan más szakembereknek értékesítik, akik a levágás előtt intenzívebb termelési rendszerben hizlalnak szarvasmarhaféléket. A legfrissebb adatok szerint az Unió anyatehénállománya 2000 és 2010 között 12,4 millió egyed körül stabilizálódott A juh- és kecskehúságazatban a korábbi években valamivel 1 millió tonna felett stabilizálódott termelés 2009-ben tonnára csökkent. Az uniós állomány mintegy 81 millió juhból (számuk 2008-ban még 91 millió volt) és 13 millió kecskéből áll. A MARHAHÚSÁGAZATNAK, VALAMINT A JUH- ÉS KECSKEHÚSÁGAZATNAK NYÚJTOTT KÖZVETLEN UNIÓS TÁMOGATÁSOK 3. A marhahúságazatban, valamint a juh- és kecskehúságazatban tevékenykedő mezőgazdasági termelők hagyományosan különféle közvetlen uniós támogatásokban részesülnek. Ezen ágazatok támogatásának elsődleges célja a termelés fenntartása különösen azokon a területeken, ahol ennek nincs alternatívája és ahol e termelés fontos a helyi gazdaság szempontjából 5. A közvetlen uniós támogatásra való jogosultsághoz a mezőgazdasági termelőknek támogatási jogokkal (egyéni kvótákkal) kellett rendelkezniük, amelyeket részükre kérelemre osztottak ki az egyes tagállamok számára előírt mennyiségi korlátozások figyelembevételével. 4. Az ezen ágazatokban tevékenykedő mezőgazdasági termelőknek nyújtott közvetlen támogatások magukban foglalják többek között az anyatehenekre, valamint az anyajuhra és anyakecskére vonatkozó alap- és kiegészítő jövedelemtámogatást 6. Ezeknek az állatlétszám-alapú 7 jövedelemtámogatásoknak az a céljuk, hogy fenntartsák az olyan utódokat (borjakat vagy bárányokat) ellő haszonállatok számát, amelyek azután ellátják a feldolgozóipart (a szakosodott hizlalólétesítményeket és vágóhidakat). 2 Agriculture in the European Union - Statistical and economic information 2010 [Mezőgazdaság az Európai Unióban Statisztikai és gazdasági információk, 2010], Európai Bizottság, Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság. 3 Az Unió egészét tekintve az előállított marhahúsnak mintegy kétharmada közvetlenül vagy közvetve tejelő állományokból származik, amely az ellenőrzés hatókörén kívül eső ágazat. 4 Forrás: Eurostat. 5 Lásd például: a marha- és borjúhús piacának közös szervezéséről szóló, május 17-i 1254/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 160., , 21. o.) (12) preambulumbekezdése, amely arról rendelkezik, hogy [ ] időszerű, hogy a tagállamok kapcsolatot létesíthessenek az érzékeny helyzetű zónák vagy körzetek és az anyatehéntartás között olyan értelemben, hogy fenntartsák ezt a termelési formát, különösen azokon a területeken, ahol ennek nincs alternatívája. A juh- és a kecskehús tekintetében a juhhús és kecskehús piacának közös szervezéséről szóló, december 19-i 2529/2001/EK tanácsi rendelet (HL L 341., , 3. o.) (11) preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezett: Kapcsolatot kell teremteni az érzékeny övezetek vagy körzetek, valamint a juh- és kecsketenyésztés között annak érdekében, hogy biztosítani lehessen az ilyen termelés fenntartását, különösen azokon a területeken, ahol e termelés fontos a helyi gazdaság szempontjából. 6 A marhahúságazatnak nyújtható támogatások mértékét az 1254/1999/EK rendelet állapította meg. A juhés a kecskehúságazatnak nyújtható közvetlen támogatásokat a 2529/2001/EK rendelet állapította meg. 7 Az állomány egyedeinek számán alapuló.

12 10 5. A évi KAP-reform a mezőgazdasági kifizetések terén bevezette a támogatások függetlenítésének fogalmát 8 (vagyis ettől kezdve egy támogatás kifizetésének már nem feltétele egy adott termelés megléte), illetve a közvetlen uniós támogatás egy új rendszerét: az egységes támogatási rendszert (etr). A függetlenítés alóli kivételként a tagállamok amenynyiben megítélésük szerint az etr-re való áttérés következtében fennállt a mezőgazdasági piacok zavarának vagy a termelés beszüntetésének kockázata dönthettek úgy is, hogy egyes ágazatokban 9 a közvetlen támogatások bizonyos hányadát a meglévő formájukban azaz az etr részleges végrehajtása 10 formájában tartják fenn. 6. Nyolc tagállam úgy határozott, hogy él a lehetőséggel, és az anyatehenek, illetve az anyajuhok és anyakecskék esetében megtartja a közvetlen támogatásokat az etr részleges végrehajtása keretében (lásd: 1. táblázat). Az anyatehénre vonatkozó jövedelemtámogatások tekintetében engedélyezték, hogy azok teljes mértékben a termeléshez kötöttek maradjanak, vagyis azokat továbbra is a reform előttihez hasonló módon lehetett kifizetni. Az anyajuhra és anyakecskére vonatkozó jövedelemtámogatások esetében a termeléstől 50%-ban való függővé tétel azt jelentette, hogy a továbbiakban a 2001-es rendszer keretében rendelkezésre álló éves pénzügyi keretösszegeknek csak a fele volt termeléshez kötött kifizetés 11 (a legkülső régiók 12 esetét kivéve, ahol a támogatások 100%-a termelésfüggő). 1. TÁBLÁZAT AZ ANYATEHÉNRE, ILLETVE AZ ANYAJUHRA ÉS ANYAKECSKÉRE VONATKOZÓ JÖVEDELEMTÁMOGATÁSOKAT TOVÁBBRA IS A TERMELÉSHEZ KÖTŐ TAGÁLLAMOK 13 Tagállam Ausztria, Belgium Dánia, Finnország, Szlovénia Franciaország, Por tugália, Spanyolország Ágazat Anyatehénre vonatkozó jövedelemtámogatás Anyajuhra és anyakecskére vonatkozó jövedelemtámogatás Anyatehénre vonatkozó jövedelemtámogatás, valamint anyajuhra és anyakecskére vonatkozó jövedelemtámogatás Jövedelemtámogatás összege 200 EUR/anyatehén; legfeljebb 50 EUR kiegészítő jövedelemtámogatás 10,50 EUR/anyajuh; 3,50 EUR kiegészítő jövedelemtámogatás és 8,40 EUR/anyakecske 1 1 Kivéve azokat az eseteket, amelyekben a kedvezményezettek száma a támogatások függetlenítését követően jóval alacsonyabbá vált, lehetővé téve ezáltal az egy mezőgazdasági termelőre jutó támogatás mértékének növekedését. 8 A Tanács szeptember 29-i 1782/2003/EK rendelete a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról, továbbá a 2019/93/EGK, 1452/2001/EK, 1453/2001/EK, 1454/2001/EK, 1868/94/EK, 1251/1999/EK, 1254/1999/EK, 1673/2000/EK, 2358/71/EGK és a 2529/2001/EK rendelet módosításáról (HL L 270., , 1. o.). 9 Többek között a marhahús-, valamint a juh- és kecskehúságazatban. 10 Az egységes támogatási rendszer január 1-jén lépett hatályba. A tagállamok dönthettek úgy, hogy az etr-t csak egy (2005. december 31-én, illetve december 31-én véget érő) átmeneti időszak után alkalmazzák, amennyiben ezt különleges mezőgazdasági feltételek indokolták. Az etr részleges végrehajtására vonatkozó lehetőség alkalmazásának jogalapját az 1782/2003/EK rendelet cikke teremtette meg. 11 A mezőgazdasági termelőknek a referencia-időszak során (általában között) kifizetett átlagos összegeket az egyes tagállamok által választott jogosultságszámítás lehetősége szerint vették figyelembe az etr kiszámításakor. 12 A tagállamok részét képező, Európán kívül elterülő régiók, amelyek teljes jogú részei az Uniónak. Kilenc ilyen régió van: hat francia, két portugál és egy spanyol. 13 Spanyolország, Franciaország és Szlovénia a 2010-es naptári évben függetlenítette a juhokra és kecskékre vonatkozó támogatást, míg Dániában a függetlenítésre a 2012-es naptári évben került sor.

13 ban a KAP-reform állapotfelmérés néven ismert félidős felülvizsgálatának keretében a Bizottság az 1. háttérmagyarázatban kifejtett érvekre alapozva azt javasolta 14, hogy folytatódjon a támogatások célirányos, szelektív függetlenítése. 8. Ennélfogva az állapotfelmérést követő 2009-es jogszabály 15 hatálybalépésekor a hústermelő ágazatoknak nyújtott közvetlen támogatások további függetlenítésére került sor 16. Nem történt azonban változás az anyatehénre, illetve az anyajuhra és anyakecskére vonatkozó jövede - lemtámogatások esetében, mivel azok a tagállamok, amelyek 2003-ban az etr részleges végrehajtását választották ezen ágazatok tekintetében, továbbra is élhettek ezzel a lehetőséggel, a források regionális szükségleteken alapuló elosztására helyezve a hangsúlyt 17. Ezenkívül a két ágazatnak nyújtható támogatási lehetőségek két olyan intézkedéssel bővültek, amelyek adott gazdálkodási és agrártevékenység-típusokhoz kötődnek (lásd: 2. háttérmagyarázat). 14 SEC(2008)1885, május 20., 44. és 50. o. 15 A Tanács január 19-i 73/2009/EK rendelete a közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 30., , 16. o.), hatálybalépés: január. 16 A marhahúságazatban a vágási támogatást és a hímivarú állatokra nyújtott különleges támogatást legkésőbb január 1-jéig függetleníteni kellett a termeléstől. 17 A 73/2009/EK rendelet (34) preambulumbekezdése: [ ] az anyatehén-, a juh- és a kecskehúságazat esetében a mezőgazdasági termelés minimális szintjének fenntartása továbbra is fontos lehet egyes régiók mezőgazdasága szempontjából, különösen azokon a területeken, ahol a mezőgazdasági termelők számára nem léteznek más gazdasági lehetőségek. 1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT A BIZOTTSÁG ÉRVEI AZ ETR RÉSZLEGES VÉGREHAJTÁSÁNAK FOLYTATÁSÁRA VONATKOZÓAN AZ ELLENŐRZÖTT ÁGAZATOKBAN [...] a közelmúltbeli reformok léptéke és több ágazat etr-be való integrálása a termeléstől részben függő támogatást kevésbé relevánssá teszi, és gyakran megakadályozza a mezőgazdasági termelők versenyképesebbé és piacorientáltabbá válását. Ráadásul a nem jövedelmező ágazatok esetében ezek a termelők alacsonyabb összegű kifizetésekkel rosszabbul járhatnak, mint a termeléstől teljesen függetlenített kifizetésekben részesülő termelők 18. Emellett a termeléshez kötött támogatásban továbbra is részesülő termelőknek párhuzamosan mind a termeléshez kötött, mind a termeléstől függetlenített rendszerekkel is van dolguk, ami bonyolultabb, adminisztratíve költségesebb, és nem jár jövedelmi előnnyel. A fent említett okok miatt célszerű lenne a termeléstől való teljes függetlenítésre való áttérés. Mindazonáltal [...] néhány egyedi esetben fontos fenntartani a mezőgazdasági termelés egy minimális szintjét, mert ettől függhet a kevés gazdasági alternatívával rendelkező régiókban folytatott gazdasági tevékenység fenntartása, a feldolgozó iparágak ellátása megfelelő nyersanyaggal, illetve környezeti előnyök biztosítása. 18 Ez az érv már felvetődött a évi reform előtt a Tanácson belül folytatott vita során. Lásd: CAP Reform: Explanatory note DS 222/03 [KAP-reform: Indokolás DS 222/03] című tanácsi dokumentum, Luxembourg, június 18.

14 12 9. Az a jelenlegi tendencia, hogy a tagállamok ezeknél a támogatási rendszereknél élnek az etr részleges végrehajtásának lehetőségével, a támogatásoknak az etr-be való integrálása irányába mutat. Ez azt jelenti, hogy azok a mezőgazdasági termelők, akik korábban az ellenőrzött támogatási rendszerek keretében részesültek kifizetésben, immár jogosultak arra, hogy az etr keretében részesüljenek támogatásban anélkül, hogy továbbra is állatokat kellene tartaniuk. Az anyajuhra és anyakecskére vonatkozó jövedelemtámogatást a tagállamok többségében már függetlenítették a termeléstől, vagy tervezik annak függetlenítését, míg Franciaország 2010-től részlegesen függetlenítette az anyatehénre vonatkozó jövedelemtámogatást a termeléstől. Ennek következtében a részleges végrehajtási intézkedések szerinti éves összegek a 2006-ban (az összes tagállam etr-re való áttérésének évében) felmerült több mint 2 milliárd euróról 2011-re valamivel több mint 1 milliárd euróra csökkentek (lásd: 2. táblázat). A 2013 UTÁNI KAP-RA VONATKOZÓ JOGALKOTÁSI JAVASLATOK 19 A Bizottság javaslata Az Európai Parlament és a Tanács rendelete a közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról COM(2011) 625 végleges/2, október 19. A IV. cím 1. fejezete bizonyos ágazatoknak többek között a juh- és kecskehúságazatnak, valamint a marha- és borjúhúságazatnak legfeljebb az éves nemzeti felső határok 5%-a erejéig, egyedi esetekben pedig ennél nagyobb mértékben is nyújtható, termeléstől függő önkéntes támogatás lehetőségeit ismerteti. 10. A Bizottság által a 2013 utáni KAP-ra vonatkozóan elfogadott jogalkotási javaslat többek között új szabályokat állapított meg a KAP keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelőknek folyósítandó közvetlen kifizetésekre nézve 19. E javaslat 38. cikkének (2) bekezdése szerint termeléstől függő támogatás csak egy tagállam azon ágazatainak vagy régióinak nyújtható, ahol olyan meghatározott gazdálkodási típusok vagy mezőgazdasági ágazatok bizonyos nehézségekkel küzdenek, amelyek gazdasági és/vagy társadalmi és/vagy környezetvédelmi szempontból kiemelt fontosságúak. Ennélfogva a marhahúságazatban, valamint a juh- és kecskehúságazatban a termeléstől függő önkéntes támogatás továbbra is engedélyezett lenne, megőrizve ezáltal az ellenőrzött támogatási rendszerekhez hasonló közvetlen támogatások lehetőségét. 2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT A 2009-ES RENDELETBEN BEVEZETETT KÉT ÚJ INTÉZKEDÉS A 73/2009/EK rendelet 63. cikke: a tagállamok eltérést alkalmazva a korábban termeléshez kötött támogatásként kifizetett pénzeszközöket felhasználhatják támogatási jogosultságok létrehozására vagy e jogosultságok értékének növelésére olyan gazdálkodási tevékenységek esetében is, amelyek nem feltétlenül kapcsolódnak a korábban termeléshez kötött támogatáshoz. A 73/2009/EK rendelet 68. cikke lehetővé tesz kompenzációs intézkedéseket a tej-, a marha- és borjúhús, a juh- és kecskehúságazatban, valamint a rizságazatban a gazdasági szempontból veszélyeztetett vagy környezeti szempontból érzékeny területeken, vagy a mezőgazdasági termelés gazdaságilag érzékeny típusai tekintetében. A tagállamok a nemzeti felső határuk 10%-át termeléshez kötött különleges támogatási rendszerekre különíthetik el az ezen ágazatokban folytatandó gazdálkodásra. Ez a lehetőség felváltotta és kibővítette az 1782/2003/EK rendelet 69. cikkében foglalt rendelkezések alapján korábban rendelkezésre álló, termeléshez kötött támogatás nyújtásának lehetőségeit.

15 13 2. TÁBLÁZAT AZ ELLENŐRZÖTT TÁMOGATÁSI RENDSZEREK KÖLTSÉGVETÉSÉNEK ALAKULÁSA (EUR) Jövedelemtámogatás 2011-es előirányzatok 2010-es előirányzatok 2009-es hozam 2006-os hozam Anyatehénre vonatkozó jövedelemtámogatás Anyatehénre vonatkozó kiegészítő jövedelemtámogatás Részösszeg (a) Juh- és kecskefélék Juh- és kecskefélékre vonatkozó kiegészítő jövedelemtámogatás A juh- és kecskeágazatban folyósított kiegészítő kif izetések Részösszeg (b) ÖSSZESEN [ (a) + (b) ]

16 14 AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE 11. Az ellenőrzés az anyatehénre, illetve az anyajuhra és anyakecskére vonatkozó támogatási rendszereket vizsgálta. Az ellenőrzés a 2003-as reform végrehajtását közvetlenül megelőző évtől (azaz 2005-től) 2010-ig terjedő időszakot ölelte fel (a évet is beleértve). 12. Az ellenőrzés általános kérdése a következő volt: Az etr részleges végrehajtása keretében az anyatehénre, illetve az anyajuhra és anyakecskére vonatkozó közvetlen támogatások: a) a tagállamok leginkább érintett régióira irányulnak-e? b) eredményesek-e adott termelésfajták fenntartása s ezáltal a negatív társadalmi, gazdasági és környezeti hatások kiiktatása terén? c) Megfelelő-e e támogatások esetében a Bizottság és a tagállamok által végzett monitoring és értékelés? AZ ELLENŐRZÉS MÓDSZERE 20 Belgium, Spanyolország, Franciaország és Portugália. 21 Ausztriában és Finnországban. Nem került sor külön ellenőrzésre Szlovénia vonatkozásában, amely 2010-ben függetlenítette a támogatásokat a termeléstől, és Dánia vonatkozásában sem, amely úgy döntött, hogy csak 2012-ig tartja fenn az anyajuhra és anyakecskére vonatkozó jövedelemtámogatást. 22 Írországban és az Egyesült Királyságban (Angliában és Skóciában). 23 Az etr bevezetése előtti és utáni tendenciákra épülő fenntartás referenciahelyzete. 13. Az ellenőrzés során a Bizottságnál (a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóságon) és a támogatási rendszereket fenntartó négy tagállamban 20 került sor helyszíni vizsgálatokra, míg két tagállamban 21 az ellenőrök dokumentáció-áttekintéssel vizsgálták az említett ágazatokban bekövetkezett fejleményeket. A Számvevőszék tényfeltáró látogatásokat tett ezenkívül két olyan tagállamban is, amely teljes körűen végrehajtotta az etr-t 22, azzal a céllal, hogy összehasonlítsa a marhahús-, valamint a juh- és kecskehúságazat fejlődését azokban a tagállamokban, amelyek nem tartották fenn az ellenőrzött támogatási rendszereket. 14. Az ellenőrzési bizonyítékok a következő forrásokból származnak: a) a Bizottság monitoringeljárásainak, valamint a két ágazatot érintő jogalkotási javaslatok előkészületi munkájára vonatkozó ügyiratoknak a felülvizsgálata, értékeléseket és egyéb tanulmányokat is ideértve; b) az illetékes tagállami közigazgatási hatóságokkal szervezett találkozók, valamint a mezőgazdasági termelők képviselőivel folytatott beszélgetések mindkét ágazatban; c) az arra vonatkozó tagállami elemzés és alátámasztó bizonyítékok minőségi vizsgálata, hogy alkalmasak-e az anyatehénre, illetve az anyajuhra és anyakecskére vonatkozó jövedelemtámogatások arra, hogy bizonyos régiók és különösen a mezőgazdasági termelők számára más gazdasági alternatívákat nyújtani nem tudó régiók agrárgazdaságán belül fenntartsák a mezőgazdasági termelés minimális szintjét 23 ;

17 15 d) helyszíni látogatás számos végső kedvezményezettnél: gazdaságuk helyzetének és annak megvitatása, hogy a támogatási rendszerek milyen hatást gyakoroltak termelési döntéseikre; e) a termelés, valamint a társadalmi és a környezeti hatások tekintetében érvényesülő korábbi tendenciák elemzése az ellenőrzött tagállamokban, továbbá összehasonlítás az etr teljes körű végrehajtását alkalmazó tagállamokkal, illetve az ágazatokra irányuló, tagállami vagy uniós különleges intézkedésekkel; f ) a megfelelő tanulmányok és statisztikák felülvizsgálata és elemzése.

18 16 MEGÁLLAPÍTÁSOK A TÁMOGATÁSI RENDSZEREK ÖSSZPONTOSÍTÁSA A LEGINKÁBB ÉRINTETT TAGÁLLAMI RÉGIÓKRA 15. Az ellenőrzött támogatási rendszerek megtartását az indokolta, hogy a nehézségekkel küzdő régiókban és az érzékeny ágazatokban például a marhahúságazatban, valamint a juh- és kecskehúságazatban a kellően összpontosított intézkedések enyhíthetik a termelés beszüntetésének és az abból következő társadalmi, gazdasági és környezeti hatásoknak a kockázatát. Az ellenőrzés értékelte, hogy a Bizottság és a tagállamok kellően elemezték és jól határozták-e meg, hogy melyek a tagállamok leginkább érintett régiói, vagyis a területükön lévő olyan veszélyeztetett régiók és mezőgazdasági területek, ahol a termelés beszüntetésének káros hatásai lennének, illetve azt, hogy a támogatási rendszereket úgy alakították-e ki, hogy el tudják érni az ottani állattenyésztőket. 24 Azaz a 73/2009/EK rendelet 111. cikkének (1) bekezdésében ismertetett, anyatehénre vonatkozó jövedelemtámogatás, valamint 101. cikkének (1) bekezdésében ismertetett, anyajuhra vonatkozó jövedelemtámogatás. A LEGTÖBB FORRÁSRA NEM VONATKOZNAK MEGFELELŐ TÁMOGATÁS- ÖSSZPONTOSÍTÁSI RENDELKEZÉSEK 16. E támogatási rendszerek a jellegükből, valamint az általuk támogatott mezőgazdasági tevékenység (azaz a szántóföldi növénytermesztésre alkalmatlan földterületen általában az állatok külterjes legeltetésével folytatott mezőgazdasági tevékenység) jellegéből adódóan már valamilyen mértékben összpontosítják a forrásokat. Határozott és kielégítő támogatás-összpontosítási rendelkezések hiányában azonban a közvetlen támogatásnak lehet olyan hatása, hogy más, intenzívebb állattenyésztési módszereket támogat. 17. A Bizottság a támogatási rendszerekre vonatkozó végrehajtási rendelkezésekbe nem vett fel olyan regionális követelményt, amely kifejezetten oda összpontosítaná a támogatást, ahol az a legeredményesebb lenne. Ennek következtében a jelenlegi formában végrehajtott támogatások hatását gyengíti az, hogy minden tagállamra kiterjednek. A két ellenőrzött ágazat költségvetésben előirányzott forrásainak 90%-át meghaladó támogatásfajtái, vagyis az anyatehénre és az anyajuhra vonatkozó alap-jövedelemtámogatások 24 jogosultsági feltételei nem olyanok, hogy kifejezetten a tagállamok veszélyeztetett régióit céloznák.

19 17 A TÁMOGATÁSI RENDSZEREK CÉLIRÁNYOS ALKOTÓELEMEI KORLÁTOZOTTAK VAGY ELTŰNŐFÉLBEN VANNAK 18. A jelenlegi támogatási rendszereknek vannak olyan alkotóelemei, amelyek kifejezetten valamilyen célra irányulnak: ilyen az anyakecskére vonatkozó jövedelemtámogatás, az anyajuhra és anyakecskére vonatkozó kiegészítő jövedelemtámogatás, valamint az anyatehénre vonatkozó kiegészítő jövedelemtámogatás. Ezek az alkotóelemek azonban nem megfelelően összpontosulnak a mezőgazdasági régiókra, vagy a pénzügyi értékük korlátozott. Ezenkívül ezeket integrálják az etr-be. 19. Az anyakecskére vonatkozó alap-jövedelemtámogatásra való jogosultság feltételei 25 a mezőgazdasági termelőknek szánt közvetlen támogatást olyan konkrét területekre irányítják, ahol a termelés megfelel bizonyos kritériumoknak. A viszonylag nagy kecskeállományokkal rendelkező tagállamok azonban úgy döntöttek, hogy az anyakecskére vonatkozó jövedelemtámogatást teljes mértékben integrálják az etr-be, ami csökkenti e támogatás összpontosításának lehetőségeit (lásd: 3 háttérmagyarázat). 25 A 73/2009/EK rendelet 101. cikke (2) bekezdésének rendelkezései szerint. 26 A 73/2009/EK rendelet 102. cikke. 27 A rendelet 50%-os függetlenítést ír elő az etr végrehajtásának első évétől; a szóban forgó ágazatoknak nyújtott támogatások termeléstől való teljes függetlenítését írja elő Franciaországban és Spanyolországban 2010-től. 20. Az anyajuhra és anyakecskére vonatkozó jövedelemtámogatás bizonyos régiókra és adott gazdálkodási gyakorlatokra irányul. 26 Kizárólag ez a jövedelemtámogatás fizetendő a mezőgazdasági termelőknek azokon a területeken, ahol a juh- és kecsketenyésztés hagyományos tevékenység, vagy jelentős mértékben hozzájárul a vidék gazdaságához. Ez a jövedelemtámogatás azonban, amely 2006-ban 215 millió eurót tett ki, eltűnőfélben van, mivel általában teljes egészében az etr-be integrálják 27. A 2010-es naptári évre tulajdonképpen csak Portugália és Finnország tartotta meg ezt a jövedelemtámogatást termeléshez kötöttként. 3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT EGYES TAGÁLLAMOK KIIKTATTÁK AZ ELLENŐRZÖTT TÁMOGATÁSI RENDSZEREK KÜLÖN CÉLRA IRÁNYULÓ ALKOTÓELEMEIT Az 1,3 milliót meghaladó egyedszámú (az Unióban tenyésztett kecskefélék 10%-át jelentő) kecske - populációval rendelkező Franciaország úgy döntött, hogy az anyakecskére vonatkozó jövedelemtámogatást 2006-tól, az anyajuhra vonatkozó jövedelemtámogatást pedig 2010-től teljes egészében az etr-be integrálja. A teljes uniós kecskeállomány 22%-át tenyésztő Spanyolország 2010-től szintén teljes mértékben függetlenítette a jövedelemtámogatásokat. Az Unió legnagyobb kecsketenyésztő (a teljes kecskeállománynak mintegy 38%-ával rendelkező) országa, Görögország úgy döntött, hogy az anyakecskére vonatkozó jövedelemtámogatást a bevezetésekor teljes egészében az etr-be integrálja.

20 Az anyatehénre vonatkozó kiegészítő jövedelemtámogatás azáltal, hogy a konvergenciarégiókhoz 28 kapcsolódik szintén magában foglal támogatás-összpontosítási rendelkezést. Ezek a régiók azonban nem feltétlenül minősülnek olyan mezőgazdasági régióknak, ahol az anyatehéntartás kifejezetten összefüggésbe hozható adott társadalmi és környezeti hatásokkal. Az anyatehénre vonatkozó kiegészítő jövedelemtámogatás 2010-ben 51 millió eurót tett ki (míg 2006-ban 62,1 millió EUR volt), ami az ellenőrzött támogatási rendszerekre vonatkozóan a teljes összeg 5%-át jelenti. Az intézkedésenként és tagállamonként részletezett összegek az I. mellékletben találhatók. A TÁMOGATÁSI RENDSZEREK EREDMÉNYESSÉGE ADOTT TERMELÉSFAJTÁK FENNTARTÁSA S EZÁLTAL A NEGATÍV TÁRSADALMI, GAZDASÁGI ÉS KÖRNYEZETI HATÁSOK KIIKTATÁSA TERÉN 22. A támogatási rendszerek célja az volt, hogy fenntartsanak egy bizonyos termelési szintet a veszélyeztetett régiókban, és így kiiktassák a támogatások termeléstől való függetlenítése miatti szerkezetátalakítással járó negatív társadalmi, gazdasági és környezeti következményeket 29. Ezek a célok továbbra is relevánsak a közötti időszakra vonatkozó KAP keretében előterjesztett bizottsági jogalkotási javaslatokban Az ellenőrzés következésképpen azt vizsgálta, hogy az ellenőrzött tagállamokban jelentős eltérések voltak-e a két ágazatbeli tendenciákban azokhoz a tagállamokhoz képest, amelyek a jövedelemtámogatásokat teljes egészében integrálták az etr-be, valamint azt, hogy bármely eltérés tulajdonítható-e az ellenőrzött támogatási rendszereknek. 28 Vagyis az uniós strukturális alapok elosztásánál alkalmazott, a konvergencia célkitűzés szerinti a NUTS (statisztikai célú területi egységek nómenklatúrája) 2. szintjének megfelelő régiókhoz, ahol az egy főre jutó GDP nem éri el az EU-25 tagállamainak 75%-át. 29 SEC(2008)1885, május 20., 50. o. 30 Eszerint a Bizottság végrehajtási jogi aktusok útján jóváhagyja a tagállamok döntéseit (azaz a 2013 utáni KAP-ra vonatkozó jogalkotási javaslatok 39. cikkének (3) bekezdésében vagy adott esetben 39. cikke (4) bekezdésének a) pontjában említett döntéseket) abban az esetben, ha az érintett régióban vagy ágazatban az adott igények egyike jelentkezik. 31 Ausztriában, Belgiumban, Franciaországban, Portugáliában és Spanyolországban. 32 Írországban és az Egyesült Királyságban. NINCS MEGGYŐZŐ BIZONYÍTÉK ARRA VONATKOZÓAN, HOGY AZ ELLENŐRZÖTT TÁMOGATÁSI RENDSZEREK ERŐTELJESEN BEFOLYÁSOLNÁK AZ ÁLLATOK SZÁMÁNAK ÁLTALÁNOS ALAKULÁSÁT 24. Az etr-t részlegesen végrehajtó tagállamokban az anyatehenek száma 2005 és 2010 között enyhén (2%-kal) növekedett 31, míg ez a szám a termeléstől függetlenített támogatást alkalmazó tagállamokban 6%-kal csökkent 32. Az anyatehénre vonatkozó jövedelemtámogatás azonban nincs látható befolyással az anyatehenek számának általános alakulására az egyes tagállamokban.

21 Az etr részleges végrehajtását alkalmazó, az összes anyatehén nagyjából 32%-át tenyésztő Franciaországban például az állomány 2001 és 2004 között megfogyatkozott, 2004 óta azonban az anyatehenek száma növekedni kezdett, és 2008 óta viszonylag egyenletes maradt (lásd: 1. ábra). A közötti időszakban az állománycsökkenés annak ellenére következett be, hogy léteztek az anyatehénre vonatkozó jövedelemtámogatások és a marhahúságazatnak nyújtott egyéb közvetlen támogatások. 26. Ezzel szemben Németországban, amely az ellenőrzött támogatási rendszereket teljes mértékben függetlenítette a termeléstől, és a teljes anyatehén-állománynak nagyjából 6%-ával rendelkezik, csökkenő tendencia mutatkozott 2000-től 2004-ig, amikor az anyatehénre vonatkozó jövedelemtámogatásokat még igénybe lehetett venni. Azóta az anyatehenek száma állandósult, illetve lassabb ütemben csökkent, még az etr teljes körű végrehajtása után is. 1. ÁBRA AZ ANYATEHENEK SZÁMÁNAK ALAKULÁSA FRANCIAORSZÁGBAN ÉS NÉMETORSZÁGBAN 2000 ÉS 2010 KÖZÖTT A meglévő anyatehenek számának alakulása Franciaország ( ) A meglévő anyatehenek számának alakulása Németország ( ) egyed egyed Forrás: az EUROSTAT adatai alapján.

22 A juhfélék számának régóta tartó csökkenése nem módosít jelentősen ezen a tendencián az etr-t 2005 óta teljes körűen vagy részlegesen végrehajtó tagállamok esetében. Annyira markáns csökkenésről van szó, hogy azt az ellenőrzött támogatási rendszerek keretébe tartozó, az 1990-es évek óta igénybe vehető jövedelemtámogatások sem tudták növekedésbe fordítani (lásd: 2. ábra). A kecskefélék száma az etr-t teljes körűen és részlegesen végrehajtó tagállamokban egyaránt stabil maradt. 33 Dánia, Spanyolország, Franciaország és Szlovénia. 28. Az anyajuhra és anyakecskére vonatkozó jövedelemtámogatások 50%-át továbbra is a termeléstől függővé tevő hat tagállam közül négy 33 úgy döntött, hogy a támogatásokat teljes mértékben az etr-be integrálja, és helyettük a 68. cikk szerinti támogatást alkalmazza ezekre az ágazatokra. Ez arra mutat, hogy ezeket a jövedelemtámogatásokat nem találták teljesen eredményesnek (lásd: 4. háttérmagyarázat). AZ ÁLLATOK SZÁMÁNAK ALAKULÁSÁT TÚLNYOMÓRÉSZT A TAGÁLLAMONKÉNT ELTÉRŐ KÜLSŐ VAGY KÖRNYEZETFÜGGŐ TÉNYEZŐK BEFOLYÁSOLJÁK 29. Az állattartáshoz kapcsolódó jövedelemtámogatások és az állatok száma közötti szoros kapcsolat hiánya arra utal, hogy az egyes tagállamokra jellemző külső vagy környezetfüggő tényezők lényegesen befolyásolják az állatok számának alakulását. E tényezők többek között a következők: a földterület alkalmassága, a piaci feltételek, a harmadik országok konkurenciájának erőssége és a fogyasztói ízlés. 2. ÁBRA A JUH- ÉS A KECSKEFÉLÉK SZÁMÁNAK ALAKULÁSA A TÁMOGATÁSOKAT A TERMELÉSHEZ KÖTŐ, ILLETVE ATTÓL FÜGGETLENÍTŐ TAGÁLLAMOKBAN 2000 ÉS 2010 KÖZÖTT 120 A juh- és kecskemutató alakulása (2000=100) A támogatásokat a termeléstől függővé tevő tagállamok Forrás: az Eurostat adatai alapján. A támogatásokat a termeléstől függetlenítő tagállamok EU-15

23 Ezek a külső és környezetfüggő tényezők összességükben olyan erőteljes hatást fejtenek ki, hogy az ellenőrzött támogatási rendszerek hatása vagy elenyészik (pozitív tényező esetén), vagy nem tudja visszafordítani a helyzetet (ha a tényező negatív). Alátámasztja ezt az állatszámok egyes tagállamokban megfigyelhető hosszú távú tendenciáira vonatkozó számvevőszéki elemzés (lásd: 5. háttérmagyarázat), valamint a Bizottság értékelései és más tanulmányok 34 is. 34 A Bizottság értékelő jelentése (2010): Evaluation of Market Effects of Partial Decoupling [A részleges függetlenítés piaci hatásainak értékelése], o. Spanyol mezőgazdasági minisztérium: Analysis for possible decoupling of bovine premiums (suckler cow premium and slaughter premium) [A szarvasmarhafélékre nyújtott jövedelemtámogatások (az anyatehénre vonatkozó jövedelemtámogatás és a vágási támogatás) termeléstől való lehetséges függetlenítésének elemzése]. 4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT AZ ANYAJUHRA ÉS ANYAKECSKÉRE VONATKOZÓ TÁMOGATÁSI RENDSZEREKNEK AZ ETR-BE VALÓ INTEGRÁLÁSA, VALAMINT A JUH- ÉS KECSKEÁGAZATNAK NYÚJTOTT KÜLÖNLEGES KIEGÉSZÍTŐ TÁMOGATÁS: EGY PÉLDA Franciaország a juhfélékre nyújtott jövedelemtámogatásokat 2010-től teljes egészében függetlenítette a termeléstől, emellett szakmai és gazdasági kiválasztási kritériumok alapján jobban összpontosított és célirányosabb különleges támogatási rendszert alakított ki az etr részleges végrehajtása keretében az anyajuhra és anyakecskére vonatkozó támogatási rendszer felváltására. Ezt a 68. cikk (1) bekezdésének b) pontja keretében és az etr szerinti támogatással együtt valósította meg (azaz az etr mellett összesen mintegy 135 millió eurót fizetett ki 2010-ben). E szakpolitikai változásnak a kedvezményezettekre gyakorolt hatását a következő eset példázza: egy auvergne-i mezőgazdasági termelőnek, aki egyéb gazdasági alternatívákban szűkölködő vidéken, egy tengerszint feletti több mint 1000 méteres magasságban fekvő gazdaságban tenyésztett juhot, euróval nőtt a támogatása 2006 (a jövedelemtámogatások részleges, az anyajuhra vonatkozóan 50%-os függetlenítése) és 2010 (a jövedelemtámogatások teljes függetlenítése és az ehhez társuló, 63. és 68. cikk szerinti különleges támogatás) között, pedig a termelése alig ingadozott ebben az időszakban: juhot tartott. 5. HÁTTÉRMAGYARÁZAT KÜLSŐ TÉNYEZŐK ERŐTELJES HATÁSA AZ ÁLLATTENYÉSZTÉSRE: EGY PÉLDA Az etr részleges végrehajtását alkalmazó Portugáliában növekedett az anyatehenek száma egy 1994-es, az állattenyésztés ösztönzése érdekében a szántóföldek legelővé alakítására irányuló programnak, illetve annak köszönhetően, hogy a tagállami anyatehénkvótát növelendő kiosztottak állattámogatási célú, kiegészítő jogosultságot.

24 22 AZ EGYÉB FELTÉTELEKHEZ NEM KÖTÖTT ÁLLATLÉTSZÁM-ALAPÚ JÖVEDELEMTÁMOGATÁSOK NEM ÖSZTÖNZIK A VERSENYKÉPESSÉG JAVÍTÁSÁT 31. A termeléshez kötött támogatás megtartása az érzékeny területeken a mezőgazdasági termelők támogatását célzó átmeneti intézkedés, amely a Bizottság szerint semmiképp nem veszélyeztetheti a reform általános céljait: a támogatások függetlenítését és a mezőgazdasági termelők piacorientáltabbá tételét. Egy olyan támogatási rendszer azonban, amely bármely más feltétel nélkül pusztán állatlétszám alapján folyósít jövedelemtámogatást, nem ösztönzi közvetlenül a mezőgazdasági termelőket versenyképességük javítására. 35 A KAP állapotfelmérése 3. sz. feljegyzés a hatásvizsgálatról, 3. o. 32. Ezzel szemben az állatlétszám-alapú kifizetések minőségjavuláshoz kapcsolása ahogyan azt bizonyos tagállamok (például Írország és az Egyesült Királyságban Skócia) alkalmazzák eredményesebb, a termelés fenntartását és a kívánt piacorientáltságot egyaránt ösztönző támogatási intézkedésnek bizonyulhat. Ez a megközelítés nem hagyná figyelmen kívül azt az alapvető, a KAP állapotfelmérése keretében végzett hatásvizsgálatban kiemelt problémát sem, hogy a termeléstől részlegesen függetlenített támogatás gyakran megakadályozza a mezőgazdasági termelőket versenyképességük javításában és a piaci orientáció megvalósításában. Ráadásul a nem jövedelmező ágazatok esetében alacsonyabb összegű kifizetésekkel rosszabbul járhatnak a részlegesen függetlenített, mint a termeléstől teljesen függetlenített kifizetésekben részesülő termelők 35. NINCS ÉSZREVEHETŐ ELTÉRÉS AZ ETR-T TELJES KÖRŰEN, ILLETVE AZ AZOKAT RÉSZLEGESEN VÉGREHAJTÓ TAGÁLLAMOKBAN ÉRVÉNYESÜLŐ EGYÉB ÁLTALÁNOS TENDENCIÁK KÖZÖTT 33. Az ellenőrzött támogatási rendszerek további fenntartása azt is célozta, hogy a szóban forgó ágazatokban enyhítse a támogatások függetlenítése azaz az etr teljes körű végrehajtása miatti szerkezetátalakítással járó negatív társadalmi, gazdasági és környezeti következményeket. Az ellenőrzés összevetette a megfelelő közvetett mutatók (hústermelés, az egy gazdaságra jutó kedvezményezettek és állatok száma, valamint az állandó legelőként hasznosított földterület) alakulását a támogatások teljes függetlenítését alkalmazó és az etr-t részlegesen végrehajtó tagállamok esetében, annak meghatározása végett, hogy a támogatások függetlenítése keretében milyen mértékűek ezek a negatív következmények.

25 23 NINCS JELENTŐS ELTÉRÉS A HÚSTERMELÉS ALAKULÁSÁBAN AZ ELLENŐRZÖTT TÁMOGATÁSI RENDSZEREKET ALKALMAZÓ ÉS AZ AZOKAT NEM ALKALMAZÓ TAGÁLLAMOK KÖZÖTT 34. A hústermelés alakulása tekintetében az ellenőrzés nem állapított meg észrevehető eltérést azok között a tagállamok között, amelyek az ellenőrzött támogatási rendszereket továbbra is a termeléstől teszik függővé (vagyis mint a reform előtt), és azok között, amelyek teljes egészében integrálták ezeket a jövedelemtámogatásokat az etr-be (a hústermelés alakulása tekintetében lásd: II. melléklet). Bár az Unió marhahústermelésének csak egyharmada kapcsolható közvetlenül anyatehenekhez, ezek a tendenciák mégis arra utalnak, hogy az ellenőrzött támogatási rendszerek termeléstől való függetlenítése nem gyakorol számottevő hatást a hústermelésre. 35. Ezeket a tendenciákat is jelentősen befolyásolják külső és környezetfüggő tényezők, többek között a gazdaságok szintjén (például fenntarthatatlan gazdaságok felszámolása, a gazdaságonkénti nagyobb állatsűrűség) és az iparág szintjén (például áruházláncok vevőként történő közvetlen piacra lépése, vágóhidak egyesítése stb.) egyaránt folyamatban lévő szerkezetátalakítás. 36. Ezeket a környezetfüggő tényezőket példázza az, ahogyan az agrárélelmiszeripari lánc szerveződése jelentősen befolyásolja a feldolgozóipart. Portugáliában például, ahol a gazdaságok 75%-a nagyon kicsinek minősül, a tagállami hatóságok az ágazat termelékenységét korlátozó tényezőként észlelték, hogy a kis és elaprózott tevékenységet folytató állattenyésztők alkupozíciója gyenge a beszállítókéhoz és a vevőkéhez képest. Ezt még tetézte az is, hogy a portugáliai vágóhidak csak vágási szolgáltatást nyújtottak, ennél nagyobb szerepet nem vállaltak a húsértékesítésben. Ezzel szemben az Egyesült Királyságban az etr teljes körű végrehajtását követően a tagállami hatóságok azt észlelték, hogy javul az állományok termelékenysége és a gazdaságok versenyképessége, erőfeszítések történnek az állattenyésztők piaci részesedésének és outputjának növelésére.

26 24 3. ÁBRA HÚSTERMELÉS A JÖVEDELEMTÁMOGATÁSOKAT ALKALMAZÓ ÉS NEM ALKALMAZÓ TAGÁLLAMOK ÖSSZEHASONLÍTÁSA 20% A szarvasmarhahús termelésének változása (2009-ben, illetve a közötti időszak átlagát tekintve) Egyesült Királyság 15% 10% 5% 0% Belgium Németország Írország Spanyolország Franciaország Olaszország Hollandia Ausztria Portugália -5% -10% -15% -20% Termeléstől függő Termeléstől függetlenített A juh- és kecskehús termelésének változása (2009-ben, illetve a közötti időszak átlagát tekintve) 10% 0% Belgium Írország Görögország Spanyolország Franciaország Ausztria Portugália Egyesült Királyság -10% -20% -30% -40% -50% Termeléstől függő Termeléstől függetlenített Forrás: Az ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezete (FAO) 2010-es statisztikai évkönyvének B.10. táblázata alapján.

27 25 VALAMENNYI TAGÁLLAMBAN VANNAK HASONLÓSÁGOK BIZONYOS LÉNYEGES TÁRSADALMI ÉS KÖRNYEZETI TENDENCIÁK TEKINTETÉBEN 37. Az ellenőrzött tagállamokban az általános mezőgazdasági tendenciával összhangban összességében csökkent az anyateheneket, illetve juh- és kecskeféléket tartó kedvezményezettek száma, ugyanis a kevésbé versenyképes mezőgazdasági termelők kiléptek az ágazatból. A csökkenés járhat olyan kedvezőtlen hatásokkal, mint például a gazdaságokban történő foglalkoztatás visszaesése, a vidéki közösségeknél jelentkező gazdasági következmények és a negatív környezeti hatások. E potenciális hatásokat azonban túlnyomórészt ellensúlyozta az az Unió-szerte általánosan érvényesülő tendencia, hogy növekedett a gazdaságonként tartott állatok száma (lásd: III. melléklet), és a versenyképesebb mezőgazdasági termelők átvették az ágazatból kilépők termelési tényezőinek egy részét, volumennöveléssel próbálva versenyképesebbé és jövedelmezőbbé tenni termelésüket. 36 Állatállományok szezonális átterelése egyik helyről a másikra. 37 Például a 73/2009/ EK rendelet 6. cikkének (2) bekezdése, amely kimondja, hogy a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a 2003-ban állandó legelőként hasznosított földterületek továbbra is állandó legelők maradjanak. 38. A minimális termelés követelményének fenntartása amint az az ellenőrzött támogatási rendszerek esetében is történik hozzájárulhat az olyan környezeti előnyök biztosításához, mint például a tűzveszélycsökkentés és a biológiai sokféleség javítása. A Bizottság például már azonosította a gazdálkodási tevékenység egyes olyan típusait, amelyek társadalmi és környezeti hatásokhoz kapcsolhatóak: ilyenek az állatok külterjes legeltetési rendszerei, az állatok terelése és vándorlegeltetése Ugyanakkor más uniós szakpolitikai eszközök például agrár-környezetvédelmi intézkedések vagy a kedvezőtlen adottságú területekre irányuló intézkedések, sőt uniós szabályozási követelmények 37 is hasonló, kiegészítő szerepet töltenek be. Ezek az intézkedések is kapcsolódnak az ellenőrzött támogatási rendszerek szándékolt környezeti hatásaihoz. Ezért nem egyértelmű, hogy az ellenőrzött támogatási rendszerek a tagállamok teljes területén történő alkalmazásuk esetén milyen mértékben járulnak hozzá a negatív környezeti következmények kiiktatásához. Megerősíti ezt az is, hogy azokban a felkeresett tagállamokban, ahol a támogatásokat függetlenítették a termeléstől, semmi nem utalt arra, hogy az ellenőrzött támogatási rendszerek termeléstől való függetlenítése után a földterületek termelésből való kivonása nyomán széles körben jelentkeztek volna környezeti problémák. 40. Ezenkívül vagy állandó maradt, vagy legalábbis nem csökkent drasztikusan egy másik környezeti mutató, a kérődző állatállománnyal állandó legelőként hasznosított földterületek nagysága (lásd: 3. táblázat) az uniós tagállamokban, akár az ellenőrzött támogatási rendszerek termeléstől való függetlenítése mellett döntöttek azok, akár nem.

28 26 3. TÁBLÁZAT AZ ÁLLANDÓ LEGELŐKÉNT BEJELENTETT ÖSSZES FÖLDTERÜLET BEJELENTETT ÁLLANDÓ LEGELŐKÉNT HASZNOSÍTOTT TERÜLET (1000 hektár) EU Változás százalékos aránya (2009-ben, illetve 2006-ban) Belgium ,2% Dánia ,4% Spanyolország ,4% Franciaország % Ausztria ,8% Por tugália ,4% Finnország ,1% A) Részösszeg (Az etr-t részlegesen végrehajtó tagállamok) ,0% Németország ,6% Írország ,7% Görögország ,8% Olaszország % Luxemburg ,7% Hollandia ,4% Svédország % Egyesült Királyság ,2% B) Részösszeg (Az etr-t teljes körűen végrehajtó tagállamok) ,4% 1 A helyszínen felkeresett tagállamok. Belgium, Spanyolország, Franciaország, Portugália és Ausztria: csak anyatehénre vonatkozó jövedelemtámogatást nyújtanak, Dánia és Finnország: csak anyajuhra és anyakecskére vonatkozó jövedelemtámogatást nyújtanak. Portugália: a növekedés okairól lásd: 5. háttérmagyarázat. Forrás: az Európai Bizottság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatósága.