A schengeni eszme létrejötte és rendszerré fejlődésének útja

Átírás

1 Varga János A schengeni eszme uniós biztonsági rendszerré válásának kiteljesedése és távlatai A konferencia alapkérdésének megválaszolásához, hogy milyen A Schengeni rendszer perspektívája a XXI. században? nyilvánvalóan sok lehetőség kínálkozik. E tanulmány gondolatmenete a schengeni eszme születésénél kezdődik. Célja azoknak a körülményeknek a feltárása, amelyek a rendszerré fejlődést eredményezték és azoknak a tendenciáknak a megismerése, amelyek befolyásolják a rendszer felépítését, működését a jövőben. A vizsgálat során arra összpontosít, hogy meghatározza a schengeni követelményeknek megfelelő külső határellenőrzés elveit és vizsgálja érvényesülésüket. Az Európa keleti és nyugati felében végrehajtott közvélemény kutatások a legnagyobb és a rangsorokban következetesen első helyre tett veszélyforrásként a közrend és a közbiztonság romlását értékelték. Európa egészében gyenge az állampolgárok biztonságérzete. A biztonságnak ugyanis vannak speciálisan a rendvédelmi szervekhez kötődő vonatkozásai. S ezek többsége nem estleges, hanem mindennapjainkban jelenlevő, újra és újra bekövetkező valóság. Napjaink tömegkommunikációs eszközök által is kiemelt - nem egy esetben tovább gerjesztett eseményei az illegális migrációt, s különösen a nemzetközi szervezett bűnözés olyan megjelenési formáit, mint az embercsempészet, az illegális kábítószer és fegyverkereskedelem, gépjármű lopás és a lopott gépjárművek csempészete, a pénzmosás, a korrupció, a pénzügyi és információs rendszerek elleni támadások lehetősége is a biztonsági kockázatok sorába emelik. A biztonság sajátos vonatkozásai tárulnak elénk a gazdaság és a politika, illetve a globalizáció, nemzetállam és államhatár fogalmak összekapcsolása révén. Korunkban nő a gazdaságnak a politikára gyakorolt nyomása, s a globalizáció egyre inkább maga alá gyűri a nemzetgazdaságokat és nemzetállamokat. Egyetlen módon tudnak szembeszállni a globalizálódó gazdasággal: nemzeti határaikat körömszakadtáig védik a nemzetközi munkaerő vándorlással szemben. Korunk minden ellentmondása megjelenik a határokon., amelyeken másodpercek alatt könnyedén átlép a milliárdos nemzetközi tőke, de reménytelenül fennakad rajtuk a nemzetközi munka, durván visszatoloncolva eredeti, nemzeti határai közé. 1 Hogyan érvényesülnek ezek a gondolatok az uniós útra lépett Európában? A schengeni eszme létrejötte és rendszerré fejlődésének útja A Római Szerződésben 1957-ben célként megfogalmazott négy alapvető szabadság közül a személyek szabad mozgása ügyében hosszú ideig nem történtek lényeges változások. A szerződő felek közötti gazdasági kapcsolatok megélénkülése és a növekvő határforgalom csupán 1984 júniusában késztette az Európai Tanácsot a Fontainebleau-i Nyilatkozatra, az első lépések megtervezésére. Amikor a következő hónapban az úttörő szerepre vállalkozó francia és német politikusok Saarbrückenben megállapodtak abban, hogy megkönnyítik polgáraik egymás országába való utazását valószínűleg nem gondolták milyen nagy hatása lesz ennek az egyszerű, a dolgok természetéből nyilvánvalóan adódó jószomszédi megnyilvánulásnak. Azonban az egység útjára lépett Európa politikai tudatában utólag már jelentős állomásként értékeljük. Iniciáló hatása szinte azonnal jelentkezett, hisz a Benelux államok is csatlakoztak hozzájuk és 1985-ben immár öten léptek egyezményre Schengenben, világhíressé téve ezt a luxemburgi kisvárost. Az azonnali intézkedések mai szemmel nem 1 Rabár Ferenc: A globalizáció és a nemzetállamok. Népszabadság, október 31., 23. oldal. 1

2 tűnnek jelentősnek. A probléma súlyát jól mutatja, hogy a Schengeni Végrehajtási Egyezmény megszületésére öt évet, hatálybalépésére újabb öt évet kellett várni. Azt tapasztaljuk, hogy az egyes részproblémák kezelése sem megy máról holnapra. Csupán a vízumegyezmények harmonizálása két évtized munkáját igényelte. Az Európai Unió polgárai eufórikus állapotban élték át a határellenőrzés megszüntetését a belső határokon. Az elválasztó határ megszűnt, s ezzel az együttműködés új, határtalan lehetőségei nyíltak meg előttük. Ám miután az osztrák-olasz határon a polgármesterek az első határsorompókat jelképesen elfűrészelték és elmúltak a piknikek túláradó örömmel telt órái, már meglepő gyorsasággal ébredtek tudatára, hogy a szabadságnak ára van. Az osztrák polgárok hamarosan szembetalálták magukat azokkal az illegális migránsokkal, akik hajón, csónakokon és mindenféle lélekvesztőn érkeztek Olaszországba, s onnan útjukat egyből északra vették. Sokan vonaton igyekeztek Ausztriába és Németországba. Mivel az olaszosztrák és az osztrák-német belső határon a határellenőrzés megszűnt, mindegyik ország rendőri szervei saját területen, önállóan újrakezdték a vonatok ellenőrzését, s hamarosan sokkal több rendőr foglalkozott ezzel, mint a schengeni csatlakozás előtt. Ráadásul az unós polgárok joggal nehezményezték az egyetlen útjuk alatt is többször ismétlődő ellenőrzéseket. Ugyanez más megjelenési formákban lejátszódott szinte minden belső határon. A francia és a Benelux határtérségben jó egy évtizede több német rendőr dolgozik, mint a schengeni együttműködés kiteljesedése előtt. Miközben több európai ország úgy igyekszik útját állni a keletről érkező illegális migrációnak, hogy erőfeszítéseiket a keleti határaikon összpontosítják, mégis az illegális migránsok nagyobb részét a nyugati határokon, illetve országaik mélységi területein fogják el. Nanz 1994-es megállapításának mai igazságához semmi kétség nem fűződik: A schengeni térség sok polgára a belső határokon folyó ellenőrzés megszüntetését nem szabadsága kiterjesztéseként, hanem éppen ellentétesen biztonsága fenyegetéseként értékeli. 2 Habár a köztudat a schengeni jelzőhöz elsősorban (és gyakran kizárólag) csak a belső határon való szabad átlépést és a külső határon végrehajtott határellenőrzést köti, már az 1990-ben megszületett Schengeni Végrehajtási Egyezmény vázlatából kitűnik, hogy a szabályozott területek a komplex biztonság más területeit is érintik: Meghatározások. Az ellenőrzések megszüntetése a belső határokon és a személyek mozgása: o a belső határok átlépése; o a külső határok átlépése; o vízumok; o a külföldiek mozgásának feltételei; o tartózkodási engedélyek és beléptetési tilalom; o kiegyenlítő intézkedések; o menedékjogi kérelmek elbírálása. Rendőrség és biztonság: o rendőrségi együttműködés; o kölcsönös bűnügyi jogsegély; o a kétszeres büntetés tilalma (ne bis in idem) elvének alkalmazása; o kiadatás; 2 Dr. K. P. Nanz: A Schengeni Egyezmény: a személyek szabad áramlása az integrációs politika perspektívájában. Először az Integration c. folyóirat 1994/2. számában jelent meg (pp ). 2

3 o büntetőítéletek végrehajtásának átadása; o kábítószerek; o lőfegyverek és lőszerek. A Schengeni Információs Rendszer: o létrehozása, működtetése és használata; o a személyes adatok védelme és az adatok biztonsága a Schengeni Információs Rendszerben; o a költségek felosztása. Szállítás és az áruk mozgása. Személyes adatok védelme. A Végrehajtó Bizottság. Az Egyezmény lehetővé tette, hogy a Szerződő Felek a gyakorlatban is megkezdhessék a felkészülést a konkrét együttműködésre. Addig is a Maastrichti Szerződés 1992-ben az Európai Unió jelképes építményének harmadik pilléreként létrehozta a bel- és igazságügyi együttműködés intézményes formáit. A Schengeni Végrehajtási Egyezményen alapuló kormányközi együttműködés területei tovább bővültek, ugyanakkor a folyamat le is lassult. Ebben kétségkívül szerepet játszott az illegális migráció erősödése, de az eltérő kormányzati politikák és a feladatok bonyolultsága is. Ez a magyarázata, hogy az 1995-ben hatályba lépő Egyezményhez csak lépcsőzetesen csatlakozott a többi tagállam. Az 1997-es Amszterdami Szerződés minőségi megújulást eredményezett azzal, hogy a schengeni joganyag egy részét beemelte a közösségi jogba, s ezzel megteremtette a közösségi határellenőrzés alapjait. A következő években az Európai Unió Tanácsa tamperei, sevillai, nizzai, theszaloniki és laekeni ülései nyomán a politika, a jogi szabályozás tovább tökéletesedett, egyre kifinomultabbá vált ben a Tanács Hágában megfogalmazta a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése erősítésének programját, amelynek megvalósítása napjaink feladata. A határellenőrzés gyakorlati végrehajtása szempontjából nagy jelentőségű hogy elkészült a Schengeni Katalógus, a hatályon kívül helyezett Schengeni Közös Kézikönyv funkcióját a Schengeni Határellenőrzési Kódex és a Határőrök Gyakorlati Kézikönyve tölti be. A fenti folyamat eredményeként ma már nagy bizonyossággal alkothatunk olyan rendszermodelleket, amelyek az egész problémát képesek szemléletesen megjeleníteni és segítenek a bonyolult összefüggések feltárásában, a működés tökéletesítésében, a további feladatok meghatározásában. Felhasználásukkal következtetéseket vonhatunk le arra is, hogy milyen A Schengeni rendszer perspektívája a XXI. században?. Az illegális migráció, a terrorizmus, a bűnözés ellen leghatásosabb eszköz és módszer a távolságtartás. Ennek érdekében integrált biztonsági rendszereket kell kialakítani. Ezek olyan új típusú komplex szemléletet kell, hogy tükrözzenek, amely a biztonság exportját helyezi előtérbe. A magyar rendvédelmi tevékenység eredményessége nagymértékben függ a közeli és távoli veszélyeztető gócok helyi kezelésének eredményességétől. A magyar rendvédelmi technológia, szakértelem (ki)telepítésével a külső veszélyeztetés mértéke csökkenthető. (A balkáni és a kelet-európai rendvédelmi szerepvállalás egyértelműen a magyar és az európai biztonságot is erősíti.) Valamennyi rendvédelmi szerv számára a komplex biztonságon alapuló szemlélet, a kooperatív, koordinatív hozzáállás teremti meg a korszerű tevékenység feltételeit, amelyet limitált költségvetési környezetben, versenyhelyzetben kell növekvő elvárások mellett megvalósítani. 3 3 Teke András: Az integrált rendvédelmi működés stratégiai összefüggései. Határrendészeti Tanulmányok. 3

4 A továbbiakban bemutatom 3 olyan rendszermodell vázlatát, amelyek a probléma egészét igyekszenek megragadni. Integrált Határbiztonsági Modell Az Integrált Határbiztonsági Modellt a Schengeni Megállapodás Végrehajtását Értékelő Munkacsoport 2002-ben készítette és az un. Schengen Katalógusban (A schengeni megállapodás vívmányainak és élenjáró gyakorlatának helyes alkalmazását elősegítő ajánlások katalógusa; Külső határok + Kiutasítás és visszafogadás) tette közzé. A munkacsoport szerint A schengeni vívmányok az EU keretei közé való integrálásuk óta olyan további fejlesztésen és módosításokon estek át, amelyek evolúciós jelleget kölcsönöztek nekik. Megállapítja, hogy a Schengeni vívmányok azoknak az értékeléseknek az eredményeit is magukra öltötték, amelyeket a Munkacsoport végzett. Az Integrált Határbiztonsági Modell a határőrizet valamennyi szempontját tartalmazó rendszer. Az átfogó határmodell a belső biztonság megőrzésének és mindenekelőtt az illegális bevándorlás megakadályozásának fontos eszköze. Lényege, hogy egymást kiegészítő intézkedések sorát kell végrehajtani különböző szinteken: (1) Harmadik országban, különösen a származási és tranzit országokban végzett tevékenység, beleértve az összekötő tisztviselő segítségével történő információgyűjtést, valamint a konzulátusi hivatalok kulcsfontosságú szerepét a vízumkiadás folyamatában. A közlekedési vállalatok felelőssége és alkalmazottjainak képzése. (2) Nemzetközi határőrizeti együttműködés. (3) Intézkedések a külső határokon: határigazgatás (határellenőrzések és határfigyelőztetés 4 ). (4) További tevékenységek a schengeni államok területén és a schengeni államok között. Az általános határmodell sikerének kulcsát a fenti intézkedések koherenciája jelenti, valamint az a mód, ahogy azokat a schengeni államok alkalmazzák. A schengeni elvekkel összhangban lévő határőrizeti rendszer Ritecz György a migrációt kezelő rendszer részének tekinti a schengeni elvekkel összhangban lévő határőrizeti rendszert 5. Soklépcsős rendszerének elemei: A migrációt kibocsátó országok területén: 1. Politikai, gazdasági, tájékoztató eszközök a migráció kezelésében. 2. Vízumrendszer alkalmazása. 3. Kihelyezett okmányszakértők. 4. Összekötők alkalmazása. A tranzit országok területén: 5. Szállító vállalatok felelőssége. 6. Tranzit államok határőrizeti rendszere. 7. Biztonságos harmadik országok. 2007/2. szám. Budapest. A Határőrség Tudományos Tanács tudományos, szakmai kiadványa. 26. oldal. 4 Határfigyelőztetésen itt az engedélyezett határátkelőhelyek között végzett határmegfigyelés értendő. 5 Ph.D. Ritecz György: Gondolatok az Európai Egységes Határőrség kialakításáról oldal. Része az Európai Unió határrendőrsége c. kutatásnak. OKTK nysz.: A/0013/2003. Projektvezető: Ph.D. Sallai János. Rendőrtiszti Főiskola. Budapest

5 Az Európai Unió területén: 8. Külső határok szigorú őrizete. 9. Kiegyenlítő intézkedések. 10. Belső határ ellenőrzése. Ritecz György értelmezése szerint a lépcsők egy elméleti komplex rendszert alkotnak, így az egyes szűrőelemek hiánya, vagy elégtelen működése a mögötte lévőkre plusz terheket hárít, illetve jelentős mértékben csökkenti a rendszer hatékonyságát. Több elem egyidejű működési hiánya a teljes rendszer eredménytelenségéhez vezethet. Integrált Határigazgatás Az Integrált Határigazgatás 6 modellje az előző két rendszer elemeinek minőségi újjászervezésének tekinthető. Kiemelésre érdemes: o A rendszer részének tekinti a migrációt kibocsátó és a tranzit államok határőrizeti rendszerét is. o Fontosnak véli hogy mind a kibocsátó, mind a tranzit országok a biztonságos 3. ország kategóriájába tartozzanak. o A problémamegoldásoknak a távoli veszélyforrások helyén kell megtörténniük. Ehhez szükséges a: o többlépcsős nemzetközi szűrőháló rendszer működtetése, o kibocsátó, tranzit és cél országokkal való együttműködés, o külügyminisztériumi eszközök aktív alkalmazása. o Az Európai Unió belső biztonságát integrált rendvédelemmel kell garantálni. Ebben jelentős szerepet játszik: o a határbiztonságban érintett valamennyi szerv összehangolt tevékenységének biztosítása, o az integrált erőforrás gazdálkodás, o a minden szinten koordinált feladat végrehajtás. o Az államhatáron átható szervezett bűnözéssel szemben erőteljesen fel kell lépni már a külső határon. o A határbiztonságért felelős szervezeten belüli együttműködés a szakterületek közötti teljes körű együttműködésre terjedjen ki. Mindhárom modellre jellemző a rendszerszemlélet, s a külső határ ellenőrzésének, mint alrendszernek tulajdonított meghatározó szerep. Ez is indokolja, hogy a továbbiakban erre összpontosítsuk figyelmünket. A schengeni követelményeknek megfelelő külső határellenőrzés elveinek meghatározása és érvényesülésük Az elveket a Schengeni Végrehajtási Egyezmény elemzése alapján határoztam meg. 7 Néhány közülük magában az egyezményben is elvként szerepel, s a továbbiak a rendszerszemléletű elemzés, értékelés eredményei. Célom az volt, hogy a határátkelőhelyen végrehajtott külső határellenőrzést rendszer szemléletűen vizsgálva meghatározzam a rendszer hosszú távon is állandó, általánosítható elemeit. A határforgalom-ellenőrzés schengeni elvei: 6 Az Integrált Határigazgatás rendszerét (IBM Integrated Border Management) Samu István rendőr vezérőrnagy a Magyar Országos Rendőr-főkapitányság Közbiztonsági Főigazgatója a Rendőrtiszti Főiskolán november 27-én tartott tudományos konferencián fejtette ki. 7 A szerző első alkalommal a Határellenőrzés az Európai Unióban. (Szerkesztette Virányi Gergely) című tankönyv 2. fejezetében foglalkozott. Tempus-projekt, Rendőrtiszti Főiskola. Budapest,

6 o egységes elvek és nemzeti jogszabályok szerint történik; A schengeni egyezmények az államok közötti szerződések. Meghatározzák a határforgalom ellenőrzés egységes elveit, de közvetlen jogkövetkezményük az egyes állampolgárra, vagy a határőrre nincs. A nemzetközi szerződések nemzeti jogrendbe való beillesztése, a schengeni elveknek megfelelő nemzeti idegenrendészeti-, határőrizeti törvény megalkotása teszi lehetővé a jogszerű intézkedést. Az unió külső határán szolgálatot teljesítő magyar határőr a schengeni elvek és a közösségi normák szerint végzi az ellenőrzést, de csakis a magyar idegenrendészeti törvény alapján tagadhatja meg a beléptetést. A Schengeni Végrehajtási Egyezmény, a Schengeni Határellenőrzési Kódex által meghatározott anyagi jogi szabályokat a tagállamok saját eljárási szabályaiknak megfelelően érvényesítik. Szemléltetésként a kínálkozó példák sokaságából egyet vegyünk szemügyre közelebbről is. A Schengeni Végrehajtási Egyezmény a Schengeni Információs Rendszerrel kapcsolatban 94. cikk (4) szerint a következőket mondja: Ha a Szerződő Fél úgy véli, hogy a 95., 97. vagy 99. cikknek megfelelő figyelmeztető jelzés nem egyeztethető össze nemzeti jogszabályaival, nemzetközi kötelezettségeivel vagy alapvető nemzeti érdekeivel, a Schengeni Információs Rendszer nemzeti részének adatállományában található figyelmeztető jelzéshez a későbbiekben olyan értelmű megjelölést csatolhat, hogy a figyelmeztető jelzés alapján végrehajtandó intézkedést a területén nem hajtják végre. Ezzel összefüggésben konzultálni kell a többi Szerződő Féllel. Ha a figyelmeztető jelzést kiadó Szerződő Fél nem vonja vissza a figyelmeztető jelzést, azt a többi Szerződő Fél tekintetében továbbra is teljes mértékben alkalmazni kell. A 111. cikk a jogorvoslatról szól: (1) A Szerződő Felek területén bárki eljárást indíthat a nemzeti jogszabályok értelmében hatáskörrel rendelkező bíróság vagy hatóság előtt a személyére vonatkozó figyelmeztető jelzés miatt, különösen az abban foglalt információk kijavítása, törlése vagy rendelkezésre bocsátása végett, illetve kártérítés céljából. (2) A Szerződő Felek kölcsönösen kötelezettséget vállalnak arra, hogy a 116. cikk rendelkezéseinek sérelme nélkül végrehajtják az (1) bekezdésben említett bíróságok vagy hatóságok meg nem támadható határozatát. A 116. cikk szerint (1) Az egyes Szerződő Felek nemzeti jogszabályaiknak megfelelően felelnek a Schengeni Információs Rendszer nemzeti adatállományának használata révén valamely személynek okozott kárért. Ez vonatkozik a figyelmeztető jelzést kiadó Szerződő Fél által okozott kárra is, ha ez utóbbi téves adatokat vitt be vagy az adatok tárolása jogszerűtlen volt. (2) Ha az a Szerződő Fél, aki ellen eljárást indítottak, nem azonos a figyelmeztető jelzést kiadó Szerződő Féllel, felszólításra ez utóbbi köteles a kártérítésként kifizetett összegeket megtéríteni, kivéve ha ezeket az adatokat a megkeresett Szerződő Fél az egyezmény megsértésével használta fel. Ez a gyakorlatban a következőképpen érvényesülhet: A lengyel-ukrán határon a lengyel határőr a Shengeni Információs Rendszer jelzése alapján lefoglalja egy olasz állampolgár gépjárművét. Egy hónap múltán az olasz hatóság közli a lengyel hatósággal, hogy a figyelmeztető jelzés téves volt. Az olasz állampolgár a lengyel hatóságnál benyújtja kártérítési igényét, amit a lengyel bíróság meg is ítél. A kárt az utasnak a lengyel állam, a lengyel államnak az olasz állam téríti meg. 6

7 o minden szerződő fél érdekének figyelembe vétele; Az eltérő nemzeti szabályozások és a bonyolult problémahelyzetek miatt a határőrök jogalkalmazó készségének nagy a jelentősége. Az első pillanatban megfogant gondolat szerint ez az elv csak akkor érvényesülhet maradék nélkül, ha a határellenőrzést végrehajtó tisztviselő a nemzeti jogszabályokon túl jól ismeri minden tagállam jogrendszerét, képes azok idegenrendészeti, határőrizeti törvényeinek a gyakorlatban is érvényt szerezni. Nyilvánvaló azonban, hogy túlzott igény minden nemzeti jogrendszer követelményeinek egyenként eleget tenni, s áthidaló megoldások szükségesek. A schengeni aqui elfogadása, s különösen a Schengeni Végrehajtási Egyezmény és a Schengeni Határellenőrzési Kódex 8 ezt a kérdést csak részben rendezi. A további megoldások közül kiemelésre érdemes a Határőrök Gyakorlati Kézikönyve, 9 amelynek (az előzőekkel ellentétben) nem az a célja, hogy a tagállamokkal szemben bármilyen további jogi kötelezettséget állapítson meg, vagy az egyes határőrökre ruházzon fel újabb jogokat és feladatokat. Minden szerződő fél érdekének érvényesítése szempontjából azonban igen hasznos és hatékony iránymutatásokat, bevált gyakorlatokat és ajánlásokat fogalmaz meg. A fontos és folyamatosan frissítésre kerülő információk között megtalálható a határátkelőhelyek listája, az úti okmányok mintája. A végrehajtó szolgálat segítése mellett a határőrök egységes képzésében is segítséget nyújt. o a közrend és a nemzetbiztonság szempontjainak érvényesítése; A határforgalom ellenőrzés céljának a tagállamok közrendjét és nemzetbiztonságát fenyegető veszélyek elhárítását, valamint a jogellenes bevándorlás elleni harcot kell tekintenünk. Ugyanakkor fenn kell tartani a térség nyitottságát a világ többi része felé, s különösen a cserekapcsolatok intenzitását kulturális, tudományos és gazdasági téren. Harmadik országok állampolgárainak be- és kiutazásakor végrehajtott alapos ellenőrzés során elsősorban azt kell vizsgálni, hogy az érintett személy, a járműve és a birtokában lévő tárgyak nem jelentenek-e veszélyt valamely tagállam közrendjére, belső biztonságára, közegészségügyére vagy nemzetközi kapcsolataira. A vizsgálat a Schengeni Információs Rendszerben és a nemzeti adatállományokban tárolt, személyekre, és amennyiben szükséges tárgyakra vonatkozó adatoknak és figyelmeztető jelzéseknek, valamint a figyelmeztető jelzés esetén végrehajtandó intézkedésnek a közvetlen lekérdezését foglalja magában. Fontos, hogy a határőr a végrehajtandó intézkedés során a biztonsági és konspirációs szabályokat is betartsa. A határőr ezen túl minden határátléptetés során saját kockázatelemzést is végez, melynek során ennek az elvnek érvényesítésére kiemelt figyelmet szentel. Ez alapján fogalmazza meg és teszi fel kérdéseit az utazás céljára, az útitervekre, a munkaviszonyra, a szállásra, az anyagi fedezetre és más személyes adatokra vonatkozóan. Közegészségügyi veszély észlelése esetén az egészségügyi intézkedések végrehajtására jogosult hatóságokat mindig be kell vonni az eljárásba, különösen, ha a kockázatelemzés tárgya a beléptetés engedélyezése vagy megtagadása. 8 Az Európai Parlament és a Tanács március 15-i 562/2006/EK rendelete a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni Határellenőrzési Kódex) létrehozásáról, HL L 105., A Bizottság (2006/XI/06) ajánlása a tagállamok illetékes hatóságai által a személyek határokon történő ellenőrzése során használandó közös Határőrök gyakorlati kézikönyve (Schengeni kézikönyv) létrehozásáról. 7

8 o minden személy azonosságát meg kell állapítani; Minden személynek legalább egy ellenőrzésen kell átesnie, amely lehetővé teszi személyazonosságának megállapítását utazási okmányainak bemutatása alapján. A személyazonosításnak kettős célja van. Egyrészt annak megállapítása, hogy az úti okmány felmutatója azonos-e azzal a személlyel, aki részére azt kiállították. Másrészt, hogy meg lehessen különböztetni a közösségi jog kedvezményezettjeit és a többi személyt. A további, biztonsági kockázatok szerint végrehajtott szelektálás (megkülönböztetés, csoportosítás) teremti meg az alapot az eltérő tartalmú és mélységű, differenciált ellenőrzés végrehajtására. A Tanács 2252/2004/EK rendelete (2004. december 13.) a tagállamok által kiállított útlevelek és úti okmányok biztonsági jellemzőire és biometrikus elemeire vonatkozó előírásokat magas szintre emelte. A pontosan meghatározott minimum követelményeknek megfelelő okmányoknak magukban kell foglalniuk egy arcképet tartalmazó tároló elemet és interoperábilis formátumban bele kell foglalniuk az ujjlenyomatokat is. o az ellenőrzés kiterjed a járművekre és a tárgyakra is; Célja a közbiztonságot és közrendet fenyegető veszélyek felderítése és megelőzése, valamint a jogellenes bevándorlás megakadályozása. Különös figyelmet kell fordítani a járműlopás, az illegális autókereskedelem és az olyan más bűncselekmények, mint például a kábítószer-, lőszer-, és emberkereskedelem közötti kapcsolatra. Több lehetséges veszélyforrás közül éppen a turista autóbuszok ismétlődő katasztrófái hívták fel a figyelmet a járművek műszaki állapota fokozott ellenőrzésének szükségességére. A körözött járművek azonosítása céljából a határátkelőhelyeken gépjármű rendszámtábla leolvasó, értékelő rendszereket telepítenek. A tiltott anyagok, rejtekhelyek felfedését speciális technikai eszközök segítik. A Schengeni Katalógus kiemeli, hogy a határon átnyúló bűnözés felderítése érdekében külön hangsúlyt kell fektetni a gyanús tárgyak ellenőrzésére. Ehhez a határőröknek ismerniük kell a bűnözés kockázati indikátorait, profiljait és jellemző elkövetési módszereit. o belépéskor a külföldieket alaposan kell ellenőrizni; A differenciálás oka az, hogy a tagállamok köz- és nemzetbiztonságát elsősorban kívülről fenyegetik veszélyek. Az illegális migráció egyre inkább összefonódik a szervezett bűnözéssel és új megjelenési formákat ölt. Az uniós polgár államhatáron való gyors beléptetése mellett szól, hogy alapjogait minél teljesebb mértékben biztosítsuk, hazatérését segítsük. A határőrnek lehetőséget kell adni, hogy a határellenőrzés során idejét, a technikai eszközök alkalmazását a nagyobb biztonsági kockázatokat hordozó külföldiekre összpontosíthassa. A határellenőrzés gyorsítása céljából az utasokat, járműveket és szállítmányokat célszerű külön választani. Jól látható jelzésekkel ellátott külön sávot lehet biztosítani az EGT állampolgárai, harmadik országok lakosai és a szomszédos országok állampolgárai határátlépéséhez. o a kilépő külföldiek ellenőrzése bűnmegelőzési céllal; Az ellenőrzés tartalma mindig függ az általános körülményektől és a konkrét helyzettől. Általában kiterjed annak ellenőrzésére, hogy a külföldi betartotta-e a schengeni területen és az adott tagállamban a tartózkodásra vonatkozó rendelkezéseket. Keresik a bűncselekmények elkövetésére utaló gyanúokokat. Végrehajtják a Schengeni Információs Rendszerben és a nemzeti körözési nyilvántartásokban tárolt, személyekre és tárgyakra vonatkozó figyelmeztető jelzések lekérdezését. 8

9 o a belépő forgalom ellenőrzésének elsőbbsége; Ha az általános szabályok szerinti határellenőrzést azonnali intézkedést kiváltó különleges és előre nem látható körülmények miatt nem lehet elvégezni, meg kell állapítani a kiemelt fontosságú területeket. Elsősorban olyan esetekről van itt szó, amikor a határátkelőhelyen a csúcsforgalom, vagy más rendkívüli körülmény miatt hosszú várakozások alakulnak ki. Ilyen esetben a belépő forgalom ellenőrzésének a kilépő forgalom ellenőrzéséhez képest rendszerint kiemelt jelentősége van. Az Unió számára a kívülről fenyegető veszélyek felismerése, megelőzése és elhárítása fontosabb, mint a kilépő utasok ellenőrzése. o a külső határokon azonos színvonalú az ellenőrzés; A közvélemény ehhez az elvhez mindig hozzákapcsolja a szigorú jelzőt, holott itt annak elkerüléséről van szó, hogy egyes határszakaszokon vagy csak határátkelőhelyeken a többihez képest alacsonyabb színvonalú, kevésbé hatékony ellenőrzés alakuljon ki. A szigorúság relatív fogalom. A Szerződő Felek szempontjából fontosabb az, hogy a külső határ minden szakaszán az általa is elfogadott elvek és normák szerint történik az ellenőrzés. Mára kialakult a schengeni minőségbiztosítás sajátos gyakorlata. A Schengeni Katalógus meghatározza e téren a minimális szabványokat és ajánlásokat tesz az élenjáró gyakorlatra. A csatlakozás előtt az érintett tagállamoknak el kell jutniuk a közösség által megkívánt szintre. Automatizált határellenőrzési rendszerek jöttek létre. Megkezdődött a határőrök képzésének egységesítése. o szoros együttműködés és információcsere; Az eddigi elveken túl a határon átlépő bűnözés és a hatékony ellenőrzés igénye egyre szorosabbra fűzi az együttműködés és információcsere szálait. A személyekre vonatkozó adatok cseréje esetén figyelembe veszik az SchVE adatvédelmi előírásait. Törekszenek a közös adatbázisok létrehozására, a közös kockázatelemzésre, képzésre, a tevékenység teljes összehangolására. A nemzetközi együttműködés új dimenziói tárulnak elénk. Az üldözés jogáról, közös információs rendszerekről, közös kapcsolattartási szolgálati helyekről, fókuszponti irodákról beszélünk. Természetes igényként merül fel és hatékony közös tevékenységet ígér a szolgálati rendszerek összehangolása és egyéb bizalmas információk határrendészeti, rendőri szervek közötti cseréje. Ám jelen van a bizalmatlanság is, a korrupciós veszélyeztetettség, a szervezett bűnözés beépülési, bomlasztó törekvéseivel együtt. Melyek az együttműködés határai, kockázati tényezői hogyan szűrhetőek ki, milyen garanciák szükségesek? A határellenőrzéssel kapcsolatos kockázatelemzést és igazgatási tevékenységet szisztematikus információgyűjtésnek kell támogatnia. A határigazgatási rendszereknek alkalmasnak kell lenniük az információk gyűjtésére, elemzésére és az eredmények helyszíni hasznosítására. o az úti okmányok bélyegzése. Habár az elvek között fontossági sorrendet nem lehet felállítani az úti okmányok bélyegzése logikailag előrébb kívánkozik. A sor végére azért maradt, mert az eddigi elvek mindegyike a Schengeni Végrehajtási Egyezményből következik, ez viszont utólag lett megfogalmazva. A Schengeni Végrehajtási Egyezmény úti okmányok bélyegzésével kapcsolatos lazasága valószínűleg több okból táplálkozott. Közöttük biztosan szerepel az egyes tagállamok idegenrendészeti szabályozásának sokszínűsége, illetve a bélyegzés bürokratikus volta, az ellenőrzés idejét növelő hatása. De a szakemberek számára már akkor nyilvánvaló volt, hogy e téren is meg kell határozni az egységes normát. Ez a legegyszerűbb és legcélszerűbb módszer ahhoz, hogy a külföldi a határátlépés jogszerűségét bizonyítsa, lehetővé váljon az egységes schengeni térségben való tartózkodás időtartamának követése, az újabb beutazások 9

10 jogszerűségének elbírálása, a vízumszabályok érvényesítése Ezek mellett segíti a határőrök kockázatelemzését, mely az egész határellenőrzés központi eleme. Az úti okmányok bélyegzésének rendjét a biztonsági kockázatokat figyelembe véve dolgozták ki. Ebben azt is meghatározzák, hogy mely utas kategóriák esetén kell, illetve nem kell az úti okmányokat rendszeresen bélyegezni. Fontos kiemelni, hogy a harmadik országok állampolgárainak úti okmányait mind a belépéskor, mind a kilépéskor rendszeresen bélyegezni kell. Amennyiben okmányaikban nem szerepel a beléptető bélyegző lenyomata, az illetékes nemzeti hatóságok vélelmezhetik, hogy az úti okmány birtokosa nem felel meg, vagy már nem felel meg az adott tagállamban való tartózkodás időtartamára vonatkozó feltételeknek. Ugyanakkor a vélelem megdönthető, ha a harmadik ország állampolgára ezt olyan hitelt érdemlő módon például utazási jegy vagy a tagállamok területén kívül való tartózkodásának bizonyítására alkalmas eszköz útján bizonyítja, amelyből megállapítható, hogy teljesítette a rövid tartózkodás időtartamára vonatkozó feltételeket. 10 A határforgalom-ellenőrzés schengeni elveinek összefoglalásakor ki kell emelnünk, hogy azok a gyakorlatban az aktuális helyzetnek megfelelően, esetenként eltérő formában jelenhetnek meg. Sajátosságokat mutathatnak az egyes országokban, különbözhetnek a technikai fejlettségi szintektől függően. Összességük rendszert alkot. Az elénk táruló összkép megfelel a szelektív és differenciált határforgalom-ellenőrzési rendszer magyar szaknyelvben a társadalmi rendszerváltás után elfogadott fogalmának. 11 Lényege az utasok, járművek és szállítmányok biztonsági kockázatok szerinti csoportosítása és különválasztása, majd eltérő mélységű, differenciált ellenőrzése. A schengeni rendszer távlatai Először is meg kell állapítanunk, hogy a schengeni rendszer teljes leírásával még nem rendelkezünk, a terminológiára labilitás jellemző. Nagyon gyakori a fogalmak keveredése, eltérő tartalmú használata. Nem véletlen, hogy szinte minden schengeni dokumentum, s különösen a jogi normák leírása szinte kivétel nélkül az alapfogalmak meghatározásával kezdődik. Ebben a bizonytalan helyzetben a jogalkotó és a kutató egyaránt arra kényszerül, hogy a legfontosabb fogalmakat külön is értelmezze. Ráadásul az uniós szakmai szövegeket általában nem határellenőrzési szakemberek fordítják saját nyelvükre, sokszor találkozunk pontatlanságokkal. Mikor fogunk elérni oda, hogy az unióban az egyes határellenőrzési fogalmakon ugyanazt értjük? Ahány ország, annyi rendvédelmi, rendőr, határőr kultúra. A rendészettudományra e téren nagy feladatok várnak. Mint e konferencia létrejötte is bizonyítja e téren reményteljes a nemzetközi együttműködés. A probléma eredetét illetően megalapozottnak tűnik hogy az illegális bevándorlás elleni küzdelem még hosszú távon is az egész EU egyik legfőbb gondja marad. Ez abból fakad, hogy Európa más földrészek lakóihoz, s különösen a háború és természeti katasztrófák sújtotta országokhoz képest vonzóan gazdag és biztonságos. 10 A Tanács 2133/2004/EK rendelete (2004. december 13.) a tagállamok illetékes hatóságaira vonatkozó, a tagállamok külső határainak harmadik országbeli állampolgárok által történő átlépésekor az úti okmányok rendszeres bélyegzésének követelményéről, valamint a schengeni megállapodás végrehajtásáról szóló schengeni egyezmény és a Közös Kézikönyv rendelkezéseinek e célból történő módosításáról Celex szám: 32004R Szelektív, differenciált ellenőrzési rendszer: Az államhatáron átlépésre jelentkező személy, jármű és szállítmány ellenőrzését a meghatározott irányban, időben, az utas és járműkategóriák, információk, gyanúokok figyelembevételével, a legcélszerűbb ellenőrzési módszer és eszköz megválasztásával, különböző tartalommal és terjedelemmel hajtják végre. 10

11 A helyzet komolyságát mutatja, hogy az unióban az idegenrendészeti szabályozás szigorításának tanúi lehetünk. A közeljövőben megvalósulhat az egységes idegenrendészeti információs rendszer. A csak belső szárazföldi határokkal rendelkező tagállamokban is erősítik az idegenrendészeti tevékenységet, mert ugyan a klasszikus értelemben vett határellenőrzés megszűnik, de a jogsértő cselekmények száma nem csökkent. A kompenzációs intézkedések eredményeként elfogott külföldiekkel kapcsolatos idegenrendészeti intézkedéseket, közöttük a kiutasítást továbbra is végre kell hajtani. A probléma kezelése érdekében az unió az átfogó biztonsági rendszere részének tekintett határellenőrzési rendszert egyre tökéletesíti. A politikai, jogi eszközökön túl fejleszti a határellenőrzés intézményeit, sőt egyre több pénzt hajlandó erre áldozni. Az illegális migráció távoltarása érdekében külső határain túl is biztonságos övezetet akar látni. A szomszédságpolitika (ENP) jegyében anyagi áldozatra is kész: 2013-ig mintegy 12 milliárd euróval támogatja külső szomszédjait. 12 A FRONTEX 13 növekvő költségvetési támogatással egyre hatékonyabb programokat hajt végre a külső határok térségében. Az egységes európai határőrizeti szervezet kialakításának folyamata elkezdődött, s egyes szakértői vélemények szerint 2 évtized alatt létre is jöhet. A FRONTEX képzési munkacsoportja a képzés terén uniós standardokat dolgozott ki. A Core Curriculum for Border Guard Training című alapszintű program tartalmát tekintve közelebbi célként a határőr tisztviselők képzésének európai minimális programját foglalja magában, amelyeket a tagállamok saját szükségleteiknek megfelelően bővíthetnek. Megkezdődött a középszintű program végrehajtása. Ennek keretében a tanulmányaikat középszinten befejező hallgatók, a frissen végzett tisztek négy hetes (négy országban végzett 1-1 hetes részkurzusból álló) képzésen vesznek részt. A határellenőrzési szakembereket képző intézmények között is megkezdődött a szorosabb nemzetközi együttműködés kialakítása. A kreditrendszer révén lehetséges a tanulmányok kölcsönös elfogadása, beszámítása. Ennek kiváló példáját adja a pozsonyi Rendőr Akadémia három hallgatója, akik a tanulmány megírásának időszakában éppen a budapesti Rendőrtiszti Főiskolára készülnek, hogy ott egy szemesztert elvégezzenek. Ez arra is utal, hogy a bolognai úton haladó intézményeink az európai felsőoktatási térségben is képesek a modern kor kihívásainak megfelelni. A valamikori tranzit országokból migrációs cél országok válnak. Az új tagállamok közül azoknak, amelyek külső határokkal is rendelkeznek, több hátrányos következményt is el kell szenvedniük. A külső határon a szomszédos államokkal való kapcsolattartás nehezebbé válik. Az esetek nagy részében a vízummentességi megállapodás helyett vízumkényszert kellett bevezetniük. A vízumügyekben erősödik az együttműködés, kezd kirajzolódni a schengen büro -k hálózata. Berta Krisztina szerint az unió megosztja a vízumkérelmekkel járó terheket és ennek januártól Magyarország is részese lesz: sok helyen a magyar schengeni vízum kiadását másik uniós állam veszi át. Németország 12 helyen ad ki magyar vízumot, így például Nepálban, Libériában, Tádzsikisztánban, Türkmenisztánban. Ausztria átvállalta például Etiópiát, Kazahsztánt, Szenegált, de élénk tárgyalások folynak Franciaországgal is. Lettország, Litvánia, Szlovénia és Magyarország pedig sok helyen váltja ki egymást. A magyar képviselet például Bejrútban, Teheránban, Újdelhiben fog lett vízumot kiadni European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union

12 A rendvédelmi szervek azonban nem képesek az illegális migráció egész problémáját kezelni. Az elmúlt években lendületet vett a civilszervezetek bevonása, a velük való együttműködés és közös tevékenység. Különösen fontos ez az olyan országokban, amelyek az út elején vannak és a demokratikus jogállam intézményrendszere még nem épült ki. Magyarországon rendkívül hasznos az ENSZ Menekültügyi Főbiztosság Magyarországi Képviselete, a Magyar Helsinki Bizottság és a Határőrség kiváló együttműködése. A rendvédelmi szervek és az emberi jogi szervek közötti bizalom megteremtésének sikertörténeteként kezelik a menedékjogi egyezmények betartásának monitorizálását. Ezt bizonyítja, hogy több ország átveszi a kezdeményezést. A schengeni rendszer mélyen beívódott az Európai Unió biztonsági rendszerébe és azzal kölcsönhatásban fejlődik. A hozzá kapcsolódó uniós szabályozás széleskörű, de korántsem végleges. Folyamatos kölcsönhatásban van környezetével, s reakciói egyre határozottabbak, hatékonyabbak. Ez összhangban van azzal az elvi követelménnyel, hogy a schengeni eszme megvalósulásához szükséges, hogy folyamatosan megújuljon. Budapest, december

13 Varga János A schengeni eszme uniós biztonsági rendszerré válásának kiteljesedése és távlatai A konferencia alapkérdésének megválaszolásához, hogy milyen A Schengeni rendszer perspektívája a XXI. században?, sok lehetőség kínálkozik. A tanulmány gondolatmenete a schengeni eszme születésénél kezdődik. Célja azoknak a körülményeknek a feltárása, amelyek a rendszerré fejlődést eredményezték és azoknak a tendenciáknak a megismerése, amelyek befolyásolják a rendszer felépítését, működését a jövőben. A vizsgálat során arra összpontosít, hogy meghatározza a schengeni követelményeknek megfelelő külső határellenőrzés elveit és vizsgálja érvényesülésüket. Bemutatja 3 olyan rendszermodell vázlatát, amelyek a probléma egészét igyekszenek megragadni: o Integrált Határbiztonsági Modell; o A schengeni elvekkel összhangban lévő határőrizeti rendszer; o Integrált Határigazgatás. Mindhárom modellre jellemző a rendszerszemlélet, s a külső határ ellenőrzésnek, mint alrendszernek tulajdonított meghatározó szerep. Schengeni Végrehajtási Egyezmény elemzése alapján kifejti a schengeni követelményeknek megfelelő külső határellenőrzés elveit, vizsgálja érvényesülésüket és meghatározza a hosszú távon is állandó, általánosítható elemeket. A határforgalom-ellenőrzés schengeni elvei: o egységes elvek és nemzeti jogszabályok szerint történik; o minden szerződő fél érdekének figyelembe vétele; o a közrend és a nemzetbiztonság szempontjainak érvényesítése; o minden személy azonosságát meg kell állapítani; o az ellenőrzés kiterjed a járművekre és a tárgyakra is; o belépéskor a külföldieket alaposan kell ellenőrizni; o a kilépő külföldiek ellenőrzése bűnmegelőzési céllal; o a belépő forgalom ellenőrzésének elsőbbsége; o a külső határokon azonos színvonalú az ellenőrzés; o szoros együttműködés és információcsere; o az úti okmányok bélyegzése. A schengeni rendszer távlatait elemezve kiemeli, hogy a schengeni rendszer mélyen beivódott az Európai Unió biztonsági rendszerébe és azzal kölcsönhatásban fejlődik. 13

14 János Varga The development of the Schengen idea into the security system of the EU: Accomplishment and future perspectives We can answer the fundamental question of the conference, i.e. "What kind of prospects does the Schengen system offer us in the 21st century?" in many different ways. The study begins with the birth of the Schengen idea. It aims to reveal the circumstances which resulted in the initiative becoming a system and the tendencies which will influence the construction of this system and its operation in the future. It defines the principles of external border control which meets the Schengen requirements and examines their implementation. It shows the outlines of three models of the system which try to embrace the whole problem: o Integrated Border Security Model; o Border control system in harmony with the Schengen principles; o Integrated Border Management All of the three models are based on system approach and on the view that external border control as a subsystem should be assigned a decisive role. Based on the analysis of the Convention implementing the Schengen Agreement, it elaborates on the principles of external border control in the Schengen area; it examines their application and defines the elements which will be constant and of general importance in the distant future as well. The Schengen principles of border control: o it is carried out in accordance with uniform principles and national law; o it takes account of the interests of all Contracting Parties; o checks shall include the ones that are carried out to detect and prevent threats to national security and public policy; o the identities of all persons should be established; o the checks cover the means of transport and objects; o on entry, aliens shall be subject to a thorough check; o on exit, aliens shall be checked for the purposes of crime prevention; o entry checks shall take priority over exit checks; o an equal degree of control shall be exercised at external borders; o close cooperation and information exchange; o travel documents shall be stamped. Analysing the future perspectives of the Schengen system, the study emphasises that it has been deeply integrated into the security system of the European Union and they are developing in interaction. 14