A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

Átírás

1 EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, COM(2016) 635 final A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a schengeni térség általános működését veszélyeztető kivételes körülmények fennállása esetén végzendő ideiglenes belső határellenőrzésekről szóló ajánlás megállapításáról szóló, május 12-i tanácsi végrehajtási határozat alkalmazásáról HU HU

2 1. BEVEZETÉS május 12-én a Tanács a Bizottság javaslatára alapozva elfogadta a schengeni térség általános működését veszélyeztető kivételes körülmények fennállása esetén végzendő ideiglenes belső határellenőrzésekről szóló ajánlás megállapításáról szóló végrehajtási határozatot. Ez az első alkalom, hogy a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) szóló (EU) 2016/399 rendelet cikkében foglalt különös védintézkedési eljárást alkalmazták. Ezen ajánlás címzettje azon öt schengeni tagállam (Ausztria, Németország, Dánia, Svédország és Norvégia), amelyeket a 2015-ben kezdődő, soha nem látott méretű migrációs és menekültügyi válság során leginkább érintett a Görögországból érkező irreguláris migránsok beáramlása. Az ajánlás felhatalmazta ezt az öt schengeni tagállamot arra, hogy az ajánlás elfogadásának napjától kezdődően legfeljebb hat hónapos időtartamon át arányos ideiglenes határellenőrzést tartson fenn belső határai egyes szakaszain. Az ajánlás alapján visszaállított határellenőrzést célzottan kell végezni, hatályát, gyakoriságát, helyét és idejét tekintve pedig szigorúan a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető súlyos veszély kezeléséhez szükséges mértékre kell korlátozni. Az érintett schengeni tagállamoknak az ellenőrzés szükségességét, gyakoriságát, helyét és idejét rendszeresen felül kell vizsgálniuk, és szükség esetén kiigazítaniuk. Az ellenőrzéseket végző schengeni tagállamoknak az ajánlással összhangban kéthavonta jelentést kell tenniük a Bizottságnak. Az ajánlásban szerepel, hogy a Bizottság figyelemmel fogja kísérni az ajánlás alkalmazását és arról az ezen ajánlás elfogadásának dátumától számított négy hónap elteltével jelentést fog benyújtani az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. E jelentés tartalmazza a jelenlegi ideiglenes belső határellenőrzések végrehajtásának figyelemmel kísérése során tett bizottsági megállapításokat, a tanácsi ajánlásban előirányzottak szerint. A jelentés az ajánlás értelmében főként arra összpontosít, hogy a fent említett schengeni tagállamok által visszaállított belső határellenőrzések a Görögországon át érkező, és esetleg egy másik schengeni tagállamba átlépő irreguláris migránsok szabálytalan továbbutazásának tartósan fennálló kockázata által jelentett, a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető súlyos veszély tekintetében szükséges és arányos mértékre korlátozódnak-e. Elemzi továbbá, hogy megváltoztak-e a körülmények, ami a tanácsi ajánlás kiigazítását tenné szükségessé. E jelentés nem befolyásolja az ajánlásban előírt hat hónapos időszak lejártakor meghozandó döntést a jelenlegi ideiglenes belső határellenőrzések esetleges meghosszabbításáról. 1 HL L 77., , 1. o. 2

3 2. TÉNYEK Mind az öt érintett schengeni tagállam meghosszabbította a belső határellenőrzéseket a tanácsi ajánlásban jelezett egyes határszakaszokon, és erről tájékoztatták a többi tagállamot, az Európai Parlamentet és a Bizottságot. Mind az öt schengeni tagállam információval szolgált az ellenőrzések és azok eredményei tekintetében, amelyeket az alábbiakban ismertetünk. Ezek az információk azonban schengeni tagállamonként jelentős mértékben eltérnek. A Bizottság ezért felkéri az érintett schengeni tagállamokat, hogy a tanácsi ajánlás által előírt következő jelentésben adják meg a II. mellékletben felsorolt információkat. Ausztria május 13-án az osztrák hatóságok tájékoztatták a Bizottságot arról, hogy Ausztria végrehajtja a tanácsi ajánlást, és május 16-tól november 12-ig belső határellenőrzést tart fent az osztrák magyar és az osztrák szlovén határ szárazföldi szakaszain az ajánlással összhangban. Mivel az osztrák hatóságoknak az ajánlás végrehajtásáról szóló első jelentését nem nyújtották be határidőre (2016. július 16.), a Bizottság augusztus 12-én egy emlékeztetőt küldött Ausztriának augusztus 16-án az osztrák belügyminiszter levelében arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy az érintett szárazföldi határszakaszokon végzett határellenőrzések végrehajtása összhangban van a tanácsi ajánlással. Ausztria szeptember 9-én megerősítette, hogy az összes ellenőrzést a szükséges szinten hajtják végre, hatályukat, gyakoriságukat, idejüket és helyüket tekintve pedig szigorúan a veszély kezeléséhez szükséges mértékre korlátozzák. Ausztria továbbá megerősítette, hogy így jelentős mértékben el tudták kerülni a személyek és az áruk szabad mozgásának korlátozását. A Bizottság szeptember 9-én kiegészítő információkat kért az elvégzett ellenőrzésekről és azok eredményeiről, amire Ausztria szeptember 13-án válaszolt. A május 16. és augusztus 31. közötti időszakra vonatkozóan Ausztria rendelkezésre bocsátotta az ellenőrzéseket követően megtagadott beléptetések teljes számát (233), valamint a kapott menedékjog iránti kérelmek teljes számát (12 584) 2. Németország május 13-án Németország tájékoztatta a Bizottságot arról, hogy végrehajtja a tanácsi ajánlást, és november 12-ig belső határellenőrzést tart fent az szárazföldi határai érintett szakaszain. Mivel a német hatóságoknak az ajánlás végrehajtásáról szóló első jelentését nem nyújtották be határidőre (2016. július 12.), a Bizottság augusztus 12-én egy emlékeztetőt küldött Németországnak augusztus 23-án a német hatóságok a Bizottságnak küldött első levelükben a csempésztevékenységek megnövekedéséről adtak tájékoztatás, amit a nyugat-balkáni útvonalon megváltozott és intenzívebbé vált határigazgatás okozott. Németország 2 Lásd az 1. mellékletben szereplő táblázatokat. 3

4 beszámolója szerint a 2016 januárja és júliusa közötti időszakban a német osztrák határon harmadik országbeli állampolgárt lepleztek le, akik nem feleltek meg a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 6. cikkében említett beutazási feltételeknek. A német hatóságok ismertették a bevezetett ellenőrzési rendszert, amely váltakozva alkalmazza az állandó és a mozgó ellenőrzéseket. Tájékoztatást nyújtottak a nemzeti és más schengeni tagállambeli rendőrség és határőrizeti hatóságok közötti jó együttműködésről, amely biztosítja, hogy minimális legyen a határforgalomra gyakorolt hatás, valamint garantálja a közúti biztonságot az ellenőrzések során. Végezetül megerősítették az ellenőrzések hatályának és intenzitásának rendszeres vizsgálatát, amelyek továbbra is az előírt szinten maradnak. A Bizottság szeptember 12-én kiegészítő információkat kért az elvégzett ellenőrzésekről és azok eredményeiről, amire Németország szeptember 14-én válaszolt. A május 12. és július 31. közötti időszakra vonatkozóan Németország rendelkezésre bocsátotta az ellenőrzéseket követően megtagadott beléptetések teljes számát (3 077), valamint a május 12. és augusztus 31. közötti időszakban kapott menedékjog iránti kérelmek teljes számát (66 919) 3. Dánia Dánia június 1-jén tájékoztatta a Bizottságot arról, hogy végrehajtja a május 12-i tanácsi ajánlást, és november 12-ig belső határellenőrzést tart fent a Németországba kompjáratokat üzemeltető valamennyi dán kikötőben és a dán német szárazföldi határon. Mivel a dán hatóságoknak az ajánlás végrehajtásáról szóló első jelentését nem nyújtották be határidőre (2016. július 12.), a Bizottság augusztus 12-én egy emlékeztetőt küldött Dániának. A dán kormány szeptember 7-én arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy a dán német határon jelenleg folytatott határellenőrzés hatályát, gyakoriságát, helyét és idejét tekintve arányos és szigorúan a dániai közrendet és belső biztonságot fenyegető súlyos veszély kezeléséhez szükséges mértékre korlátozódik. Dánia továbbá arról is tájékoztatást adott, hogy megítélése szerint e szakaszban nincs alapja annak, hogy a dán német határon fokozatosan megszüntessék vagy csökkentsék a meglévő határellenőrzést. A Bizottság szeptember 12-én kiegészítő információkat kért az elvégzett ellenőrzésekről és azok eredményeiről, amire Dánia szeptember 14-én válaszolt. A május 12. és szeptember 11. közötti időszakra vonatkozóan Dánia rendelkezésre bocsátotta az ellenőrzött személyek teljes számát ( ), az ellenőrzéseket követően megtagadott beléptetések teljes számát (1 088), valamint a kapott menedékjog iránti kérelmek teljes számát (1 489), megjelölve az azokon a belső határokon benyújtott kérelmek számát (747), ahol az ellenőrzéseket végezték 4. Svédország Svédország június 2-án bejelentette, hogy végrehajtja a május 12-i tanácsi ajánlást, és június 8-tól belső határellenőrzést tart fent az érintett határszakaszokon, nevezetesen az Öresund hídon, Trelleborg, Malmö és Helsingborg kikötőiben a déli rendőrségi körzetben, valamint Gothenburg kikötőjében a nyugati rendőrségi körzetben. 3 Lásd az 1. mellékletben szereplő táblázatokat. 4 Lásd az 1. mellékletben szereplő táblázatokat. 4

5 Svédország augusztus 11-én küldte meg a Bizottságnak a tanácsi ajánlás végrehajtásáról szóló első jelentést. E jelentésben Svédország megerősítette, hogy az ajánlás szerinti határellenőrzéseket a súlyos veszély kezelése, valamint az egyes határszakaszok konkrét jellemzői tekintetében szigorúan a szükséges és arányos mértékben végzik. Svédország tájékoztatása szerint az egyes belső határátkelőhelyeken átlépő személyek összszámára vetítve 10% és 95% között mozog az elvégzett személyellenőrzések aránya. Svédország továbbá arról is tájékoztatást nyújtott, hogy az ellenőrzések gyakorisága és intenzitása a helyszíntől függően változik. Az Öresund hídon például bármely órában végeznek ellenőrzéseket, mivel a híd 24 órában nyitva áll a forgalom számára; a kikötőkben minden egyes érkező hajó esetében sor kerül hírszerzési információk által is támogatott ellenőrzésekre. Végezetül Svédország megerősítette, hogy a tanácsi ajánlással összhangban rendszeresen felülvizsgálja az ellenőrzések szükségességét, gyakoriságát, helyét és idejét augusztus 24-én a Bizottság kiegészítő információkat és adatokat kért az elvégzett ellenőrzésekről és azok eredményeiről, amire Svédország szeptember 1-jén és 13-án válaszolt. A június 8. és augusztus vége közötti időszakra vonatkozóan Svédország becslés formájában rendelkezésre bocsátotta az ellenőrzött személyek teljes számát ( ), az ellenőrzéseket követően megtagadott beléptetések teljes számát (640), valamint a kapott menedékjog iránti kérelmek teljes számát (6 097), megjelölve az azokon a belső határokon benyújtott kérelmek számát (166), ahol az ellenőrzéseket végezték 5. Norvégia június 10-én Norvégia bejelentette, hogy végrehajtja a május 12-i tanácsi ajánlást, és november 12-ig belső határellenőrzést tart fent az érintett határszakaszokon. Mivel a norvég hatóságoknak az ajánlás végrehajtásáról szóló első jelentését nem nyújtották be határidőre (2016. július 12.), a Bizottság augusztus 12-én egy emlékeztetőt küldött Norvégiának szeptember 8-án a norvég hatóságok megküldték jelentésüket a Bizottságnak. Norvégia tájékoztatást nyújtott arról, hogy a célzott határellenőrzések szigorúan a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető súlyos veszély kezeléséhez szükséges mértékre korlátozódnak. A személyellenőrzéseket Oslóban, a keleti, dél-keleti és nyugati rendőrségi körzetben végzik, ahol a Svédországba, Dániába és Németországba kompjáratokat üzemeltető kikötők találhatók. Az Állami Rendőrség Igazgatóságának műveleti parancsa szerint a rendőrség valamennyi komp érkezésnél jelen van és az egyes kompjáratokhoz igazított határforgalom-ellenőrzéseket a hírszerzési információk alapján végzik. Norvégia rendszeresen felülvizsgálja az ellenőrzések szükségességét, gyakoriságát, helyét és idejét. A Bizottság szeptember 12-én a norvég hatóságoktól kiegészítő információkat és adatokat kért az elvégzett ellenőrzésekről és azok eredményeiről, amire Norvégia szeptember 13-án válaszolt. A május 12. és szeptember 11. közötti időszakra vonatkozóan Norvégia rendelkezésre bocsátotta az ellenőrzéseket követően megtagadott beléptetések teljes számát (14), valamint a kapott menedékjog iránti kérelmek teljes 5 Lásd az 1. mellékletben szereplő táblázatokat. 5

6 számát (1 088), megjelölve az azokon a belső határokon benyújtott kérelmek számát (2), ahol az ellenőrzéseket végezték MEGÁLLAPÍTÁSOK E jelentés a Bizottság és az öt érintett schengeni tagállam (Ausztria, Németország, Dánia, Svédország és Norvégia) közötti, a május 12-i tanácsi ajánlás végrehajtásával kapcsolatos információcsere adatain alapul. Az öt érintett schengeni tagállammal folytatott információcsere adatai a fenti részletek alapján azt bizonyítják, hogy ezek a határellenőrzések az azonosított migrációs útvonalakra és veszélyekre korlátozódtak, és egyes határszakaszokra vagy egyes veszélyekre összpontosítottak. A tanácsi ajánlásban felsoroltakon kívüli más határszakaszokon úgy tűnik, hogy nem került sor ellenőrzésre. Ezenkívül az ellenőrzések célzottak, hatályukat, gyakoriságukat, helyüket és idejüket tekintve pedig korlátozottak voltak; hírszerzési információkon vagy kockázatelemzésen alapultak, és azokhoz a konkrét határátkelőkhöz igazodtak, ahol végrehajtották őket. Emellett az ellenőrzések szükségességét, gyakoriságát, helyét és idejét az érintett schengeni tagállamok rendszeresen értékelték. Az érintett schengeni tagállamokbeli rendőrség és nemzeti határőrizeti hatóságok közötti együttműködés a jelentések szerint jó és hatékony volt. A Bizottság emellett információkat kapott az ideiglenes belső határellenőrzések gazdasági hatásáról is, mindenekelőtt a közlekedést és az idegenforgalmi ágazatot illetően. Ugyanakkor a Bizottság számára a jelenlegi szakaszban rendelkezésre álló információk egyebek mellett az érintett schengeni tagállamoktól kapott jelentések szerint a jelenlegi határellenőrzéseket kizárólag a szükséges mértékben, intenzitásukat korlátozva hajtották végre. Jóllehet nem zárható ki bizonyos fokú gazdasági hatás, úgy tűnik, hogy a nagyközönség belső határokon való átkelését sikerült a lehető legkisebb mértékben akadályozni. A fentiekre figyelemmel megállapítható, hogy az Ausztria, Németország, Dánia, Svédország és Norvégia által végrehajtott belső határellenőrzések arányosak voltak, és összhangban álltak a tanácsi ajánlással. A védelmet kereső és a 2015 ősze óta az EU-ba belépő személyek korábban nem tapasztalt migrációs áramlása jelentős nyomást gyakorolt a tagállamokra. Az irreguláris migránsok szabálytalan továbbutazása miatt több tagállamban a közrendet és a belső biztonságot fenyegető súlyos veszély alakult ki. Számos schengeni tagállam az ideiglenes belső határellenőrzések visszaállítása mellett döntött annak érdekében, hogy a befogadási kapacitások szerint szabályozza a migránsok korábbi tömeges akár napi több ezres nagyságrendű érkezését. E tekintetben elismerést nyert, hogy korlátozott belső határellenőrzésekre van szükség 7 a hátralékok és a beáramlások feldolgozásához, valamint a vonatkozó uniós jogszabályok szigorú alkalmazásának biztosításához, ezáltal bizonyos 6 Lásd az 1. mellékletben szereplő táblázatokat. 7 Lásd még a Németország és Ausztria által visszaállított belső határellenőrzés szükségességéről és arányosságáról szóló, október 23-i bizottsági véleményt (C(2015) 7100 final). 6

7 fokú védelmet nyújtva az irreguláris migránsok szabálytalan továbbutazása által jelentett, a közrendet és a belső biztonságot fenyegető veszéllyel szemben 8. Ugyanakkor a schengeni tagállamok által a május 12-i tanácsi ajánlás keretében végzett ellenőrzések információi és számadatai melyeket a jelentéshez melléklet táblázat összesít csökkenő tendenciát mutatnak azon személyek száma terén, akiktől megtagadták a beléptetést, valamint a kapott menedékjog iránti kérelmek számát illetően, különösen a migrációs válság első hónapjaiban regisztrált magas számadatokkal összevetve. Ez részben az EU Törökország nyilatkozat végrehajtásának tudható be, amelynek köszönhetően jelentősen csökkent a migránsok beáramlása. E számadatok értékelésekor azonban figyelembe kell venni a migrációs válság rendkívüli hosszát. A 2015 ősze óta az EU-ba érkezők és a kapcsolódó menedékjog iránti kérelmek nagy száma már eddig is jelentős kihívások elé állította az összes uniós tagállamot, és így erre is figyelemmel kell lenni. Az olyan kihívások, mint a migránsok és a menedékkérők megfelelő fogadása, a menedékjog iránti kérelmek terén fennálló hátralék feldolgozása, az elismert kérelmezők integrációja és a további érkezések kezelése folyamatos nyomást gyakorol e tagállamok igazgatási szerveinek és menekültügyi rendszereik működésére. Ezenkívül a Bizottság rendelkezésére álló információk szerint még mindig jelentős számban vannak Görögországban olyan irreguláris migránsok, akik északra tartanának. Végül fontos kiemelni, hogy a külső határigazgatás megerősítése érdekében hozott uniós jogalkotási kezdeményezések és fellépések közül több még mindig nem volt teljeskörűen működőképes a jelentés készítésekor. Például az Európai Határ- és Parti Őrségről szóló rendelet október 6-án lép hatályba 9. A Frontex, a Bizottság és a tagállamok jelenleg intenzív munkát folytatnak annak érdekében, hogy mihamarabb működőképessé váljon. A Frontex például Görögországban és Bulgáriában nyújtott segítsége mellett jelentősen megerősödik reagálási képessége is, amint a rendelet előírásai szerint december 6-ig gyorsreagálású tartalék- és eszközállománya, január 6-ig pedig visszatérési tartalékállománya teljeskörűen működésbe lép. A március 18-i EU Törökország nyilatkozat folyamatos eredményes végrehajtása szintén fontos tényező. Az EU Törökország nyilatkozat végrehajtásáról szóló harmadik eredményjelentés 10 azt bizonyítja, hogy az EU Törökország nyilatkozat a folyamatos kihívások ellenére folyamatosan eredményeket hoz. A fentieket figyelembe véve úgy tűnik tehát, hogy e jelentés készítésekor még mindig szükség van az ideiglenes belső határellenőrzések fenntartására, ami megfelelő válaszlépés a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető megállapított veszélyre, hiszen hozzájárul az egyes belső határokat átlépő személyek áramlásának szabályos mederbe való tereléséhez, és így korlátozza a szabálytalan továbbutazást. Ezeket az ellenőrzéseket azonban összhangban a tanácsi ajánlással továbbra is célzottan, intenzitásukat az abszolút szükséges minimumra korlátozva és oly módon kell 8 Lásd a tanácsi ajánlás (15) preambulumbekezdését. 9 Az (EU) 2016/1624 rendelet. 10 COM(2016)

8 végezni, hogy az a nagyközönség érintett belső határokon való átkelését a lehető legkevésbé akadályozza. A Bizottság felkéri a schengeni tagállamokat, hogy az ajánlás szerinti, október 18-ig esedékes következő jelentésükben adják meg az e jelentés II. mellékletében felsorolt információkat. 4. KÖVETKEZTETÉS A Bizottság a fentiekre tekintettel azon a véleményen van, hogy a május 12-i tanácsi ajánlás értelmében Ausztria, Németország, Dánia, Svédország és Norvégia által végrehajtott ideiglenes belső határellenőrzés eleget tesz a Tanács által megállapított feltételeknek. Emellett a rendelkezésre álló információk és az érintett schengeni tagállamoktól kapott jelentések alapján a Bizottság a jelenlegi szakaszban nem tartja szükségesnek a tanácsi ajánlás módosításának indítványozását. A Bizottság hangsúlyozza, hogy e jelentés nem befolyásolja az ajánlásban előírt időszak lejártakor (2016. november 12.) meghozandó döntést a jelenlegi ideiglenes belső határellenőrzések esetleges meghosszabbításáról. A Bizottság emlékeztetni kíván arra, hogy a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 29. cikkének (2) bekezdésével összhangban a Tanács a Bizottság javaslata alapján az eredeti ajánlás elfogadásának feltételeivel és eljárásával összhangban ajánlást hozhat a meghosszabbításra. 8

9 I. MELLÉKLET (1) A tanácsi ajánlás alkalmazásának kezdete óta ellenőrzött személyek teljes száma Tagállam május június július augusztus Összesen Ausztria Ausztria nem gyűjt ilyen számadatokat. Németország Németország nem gyűjt ilyen számadatokat. Dánia Dánia nem nyújtott be havi bontást Svédország Tárgytalan kb (szeptember elejét is beleértve) Norvégia Norvégia nem gyűjt ilyen számadatokat. (2) A tanácsi ajánlás értelmében végzett ellenőrzések eredményeként megtagadott beléptetések teljes száma Tagállam május június július Összesen augusztus Ausztria Németország Még nem állnak rendelkezésre számadatok Dánia Dánia nem nyújtott be havi bontást Svédország Tárgytalan Norvégia (3) A tanácsi ajánlás alkalmazásának kezdete óta kapott, menedékjog iránti kérelmek teljes száma Tagállam május június július augusztus Összesen Ausztria Ausztria nem nyújtott be havi bontást Németország Dánia Svédország Tárgytalan Norvégia Norvégia nem nyújtott be havi bontást (4) A tanácsi ajánlás értelmében végzett ellenőrzések helyszínéül szolgáló belső határokon benyújtott, menedékjog iránti kérelmek teljes száma Tagállam május június július augusztus Összesen Ausztria Ausztria nem gyűjti ezeket a számadatokat. Németország Németország nem gyűjti ezeket a számadatokat. Dánia Dánia nem nyújtott be havi bontást. 747 Svédország Tárgytalan Norvégia Megjegyzés: A fenti számadatok némelyike mindössze az érintett schengeni tagállamoktól kapott becsléseken alapul. 9

10 II. MELLÉKLET A május 12-i tanácsi ajánlás értelmében az ellenőrzések helyszínéül szolgáló belső határokkal kapcsolatban az érintett schengeni tagállamoknak az alábbi havi információkat kell megadniuk: 1) A határt átlépő személyek száma; 2) Az ellenőrzött személyek száma; 3) A megtagadott beléptetések száma; 4) Regisztrált/benyújtott menedékjog iránti kérelmek száma; 5) Az ellenőrzések jellegével, szintjével és intenzitásával, valamint elvégzésük módjával kapcsolatos információk; 6) A nagyközönség és a kereskedelmi forgalom számára jelentett késedelemmel kapcsolatos statisztikák. A schengeni tagállamoknak a október 15-ig végzett ellenőrzésekkel kapcsolatban kell ezeket az információkat benyújtaniuk. Az információkat lehetőség szerint heti bontásban kell megadni. 10