EURÓPAI PARLAMENT Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság MUNKADOKUMENTUM

Átírás

1 EURÓPAI PARLAMENT Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság MUNKADOKUMENTUM az Uniós Vízumkódex létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre (vízumkódex) irányuló javaslatról Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság Előadó: Juan Fernando López Aguilar DT\ doc PE v02-00 Egyesülve a sokféleségben

2 Bevezetés Noha a vízumpolitikát gyakran technikai kérdésnek tekintik, nemcsak a harmadik országokkal fenntartott kapcsolatok, az illegális bevándorlás elleni küzdelem, a közrend és a közbiztonság megóvása, illetve a gazdasági haszonteremtés szempontjából, hanem a vízumot igénylőkre és az uniós polgárokra gyakorolt közvetlen hatása miatt is nagy jelentőséggel bír, legyen szó a vízumköteles harmadik országbeli állampolgárok családtagjairól, üzleti partnereiről vagy barátairól. Ez a dokumentum meghatározza a vízumkódexre irányuló javaslat átfogó vízumpolitikán belül elfoglalt helyét, felidézi kidolgozásának körülményeit és összefoglalja annak néhány főbb rendelkezését. Zárásképpen több további vitára érdemes kérdést sorol fel. A vízumkódex A belső határellenőrzés nélküli schengeni térség létrehozása nyomán szükségképpen közös vízumpolitikát kellett kidolgozni. Ez a politika jelenleg a következőket foglalja magában: azon országok közös jegyzéke, amelyek állampolgáraira a schengeni térségbe való belépéskor vízumkötelezettség, illetve vízummentesség vonatkozik (539/2001/EK rendelet), a schengeni vízum egységes formátumára, valamint a Vízuminformációs Rendszerre (VIS) vonatkozó szabályok, több nemzetközi vízumkönnyítési megállapodás és a vízumkódex. A Parlament és a Tanács által együttdöntési eljárás keretében elfogadott vízumkódex (810/2009/EK rendelet) meghatározza többek között a konzulátusok általi vízumkiadásra vonatkozó feltételeket és eljárásokat. Ez a korábbi Közös Konzuli Utasítás helyébe lépett, jelentősen hozzájárulva ezáltal a vízumokkal kapcsolatos joganyag egységessé tételéhez, egyszerűsítéséhez és tökéletesítéséhez. A gazdasági növekedést szolgáló intelligensebb vízumpolitika (COM(2014)0165) A vízumkódex 57. cikkének (1) bekezdése előírta, hogy a vízumkódex valamennyi rendelkezése alkalmazásának megkezdése után két évvel (azaz április 5-ig) a Bizottságnak értékelést kell készítenie a vízumkódex alkalmazásáról, beleértve az elért eredményeknek, valamint rendelkezései végrehajtásának vizsgálatát. Az előadó a teljesség igénye nélkül a jelentés alábbi szempontjaira kívánja felhívni a figyelmet: Míg a Bizottság megállapítása szerint a vízumkódex [...] egyértelműsíti és egyszerűsíti a jogi keretet (15. o.) és általánosságban teljesítette az illegális bevándorlás kezelésére irányuló célt (7. o.), egyúttal elismeri, hogy [a] jogi rendelkezések végrehajtása [...] nem volt optimális (15. o.), valamint hogy az eljárási garanciákra vonatkozó célokat nem sikerült kielégítően teljesíteni. Mind az egyéni kérelmezők, mind az érintett szakmai szereplők úgy találták, hogy bizonyos kérelmezési eljárások hosszadalmasak, nehézkesek és költségesek (8. o.). A jelek szerint kétféle végrehajtási probléma merült fel. Elsőként a Bizottság arról számol be, hogy a konzulátusok bizonyos esetekben nem megfelelően alkalmazzák a vízumkódexet. Erre említhető példaként a kiszervezés. Noha a vízumkódex előírja, hogy ezt csak végső lépésként válasszák, a Bizottság azt írja, hogy a tagállamok az esetek többségében a többi PE v /5 DT\ doc

3 lehetőség felmérése nélkül döntenek a külső szolgáltatóval való együttműködés mellett. Ezenfelül annak ellenére, hogy ezt a 17. cikk (5) bekezdése előírja, kiszervezés esetében [...] nagyon gyakran nem biztosított a konzulátus közvetlen elérhetősége (14. o.). Az előadó felszólítja a Bizottságot, hogy hatáskörét maradéktalanul kihasználva (többek között a tagállamokkal folytatott egyeztetések, schengeni értékelések, de szükség esetén akár kötelezettségszegési eljárás útján) gondoskodjon a vízumkódex megfelelő alkalmazásáról. Másodszor, a Bizottság a kódex megfogalmazásához kapcsolódó végrehajtási problémákat állapít meg. A többszöri beutazásra jogosító vízumokat illetően például megállapítja, hogy kevesebb hosszú érvényességi idejű, többszöri beutazásra jogosító vízumot adnak ki, mint az lehetséges lenne (11. o.). Ezt a vízumkódex szövegére hivatkozva magyarázza, amelynek a többszöri beutazásra jogosító vízumokra vonatkozó, kötelező jellegű rendelkezését aláássa a [...] jogosultsági feltételek diszkrecionális értékelése (11. o.), ez ugyanis olyan fogalmakon alapul, mint a feddhetetlenség és a megbízhatóság. A Bizottság ezzel rámutat, hogy a konzulátusoknak gyakran jelentős mérlegelési jogkörük van. Végül meghatározza azokat az eseteket, amikor a gyakorlati tapasztalatok fényében a vízumkódex módosításra szorul. Erre egy példa a tagállami képviseletek hiánya bizonyos harmadik országokban, amelynek okán a vízumkérelmezők kénytelenek egy másik harmadik országban található illetékes tagállami konzulátushoz utazni annak ellenére, hogy saját országukban egy másik tagállam jelen van. A jelentést részletes szolgálati munkadokumentum (SWD(2014)0101) kíséri. Az előadó köszönetet kíván mondani a Bizottság szolgálatainak ezért a kiváló dokumentumért, amely igen hasznos bepillantást enged a vízumkérelmezési folyamat napi működésébe, meghatározva annak kedvező, illetve problémásabb vonatkozásait is. A jelen javaslat Ezt a javaslatot a vízumkódex 57. cikkének (2) bekezdése értelmében terjesztették elő, amely felszólítja a Bizottságot, hogy az értékelés alapján szükség szerint megfelelő javaslatokat [nyújtson] be e rendelet módosításának céljából. A javaslatok a vízumeljárásokra, valamint a konzulátusok hivatali irányítására és szervezésére vonatkoznak: Az eljárási vonatkozású javaslatokkal a Bizottság azt a gyakori bírálatot kívánja kiküszöbölni, hogy a vízumeljárások a megítélés szerint túlságosan hosszadalmasak, nehézkesek és költségesek (lásd fent). Noha a kérelem elbírálására vonatkozó alapvető kritériumokat nem érinti, a Bizottság több olyan intézkedést javasol, amelyek az eljárásokat hivatottak megkönnyíteni. Idetartozik a vízumkérelem benyújtásának időpontjával kapcsolatos fokozott rugalmasság, a szükséges okmányokra vonatkozó egyértelműbb követelmények, a rövidebb határidők, az uniós polgárok családtagjai részére nyújtott könnyítések, illetve annak lehetővé tétele, hogy a kérelmezőkkel folytatott személyes elbeszélgetésre modern kommunikációs eszközök használatával is sor kerülhessen. DT\ doc 3/5 PE v02-00

4 A Bizottság továbbá javasolja a VIS alkalmazásának figyelembevételét, amely a vízumkérelmezők adatait, köztük az ujjlenyomataikat is tartalmazza. A VIS-ben a konzulátusok minden korábbi kérelemhez hozzáférnek. Ennélfogva teljesen indokoltnak tűnik a VIS-ben nyilvántartott kérelmező és a VIS-ben nyilvántartott rendszeres utazó fogalma és az ilyen személyek részére biztosított egyes könnyítések javasolt bevezetése. Az előadó szerint ezért azokat a kérelmezőket, akik jogszerűen már több vízumot használtak, és akikre vonatkozóan a VIS-ben megbízható információk állnak rendelkezésre, az első kérelmezőktől eltérően kell megítélni. A Bizottság továbbá javasolja azon követelmény eltörlését, amely szerint valamennyi kérelmezőnek személyesen meg kell jelennie. Ezzel a gyakorlati változásokra kíván reagálni: a benyújtás céljával érkező kérelmezők általában csak a külső szolgáltatók alkalmazottaival vagy olyan konzulátusi munkatársakkal érintkeznek, akik nem vesznek részt a vízummal kapcsolatos döntéshozatalban. De facto szinte teljesen megszűnt az a korábbi gyakorlat, hogy a kérelmezők ilyen alkalmakkor közvetlenül találkoztak a döntéshozatalért is felelős konzulátusi munkatársakkal, így a személyes jelenlét lényegében értelmét vesztette. A Bizottság meglátása szerint ezért a személyes benyújtást csak az első kérelmezők esetében kell előírni, ahol ez az ujjlenyomatvétel miatt szükséges. Az előadó egyetért ezzel a megközelítéssel, feltéve, hogy a konzulátusoknak továbbra is jogában áll felkérni a kérelmezőt a személyes megjelenésre. Az előadó a többszöri beutazásra jogosító vízumokat érintő javaslatokra is ki kíván térni. A hatásvizsgálat alapján a Bizottság megítélése szerint a többszöri beutazásra jogosító vízumok bevezetése mindkét oldal számára előnyös megoldás lenne, mivel várhatóan csökkentené a konzulátusok adminisztratív terhét, és nagyon fontos [könnyítést] jelentene bizonyos utascsoportok számára (a javaslat 3. oldala). A Bizottság javasolja, hogy a jelenlegi fokozottan diszkrecionális és nem harmonizált rendelkezések helyett az előző 12 hónapban kapott vízumok közül kettőt legálisan felhasználó, VIS-ben nyilvántartott rendszeres utazók legalább három évig érvényes, többszöri beutazásra jogosító vízumot kapjanak, akik pedig ezt a többszöri beutazásra jogosító vízumot legálisan használták, és a három évre szóló vízum lejártát követő egy éven belül ismét vízumot igényelnek, öt évig érvényes, többszöri beutazásra jogosító vízumot kapjanak. A képviselet hiányával jellemzett, fent ismertetett helyzet orvosolása céljából a Bizottság kötelező képviseletet javasol, amelynek köszönhetően a kérelmezők a lakóhelyük szerinti országban képviselettel rendelkező konzulátuson nyújthatnák be kérelmüket. Az előadó maradéktalanul támogatja az eljárási könnyítéseken alapuló megközelítést, feltéve, hogy e könnyítések reálisak, mivel a valódi akadályt a vízumigénylés érdemi, nem pedig eljárási követelményei kell, hogy jelentsék. Több szervezeti jellegű javaslat érinti az egyre gyakrabban alkalmazott külső szolgáltatók munkáját. A Bizottság javasolja, hogy e szolgáltatókat ne csak végső lépésként lehessen igénybe venni, és hogy a konzulátusoknak a jövőben ne kelljen biztosítaniuk a közvetlen hozzáférés lehetőségét. A javaslat további újításaként a tagállamok (a rövid távú turizmus előmozdítása érdekében) felhatalmazást kapnak arra, hogy ideiglenes rendszereket hozzanak létre a külső határokon történő kivételes vízumkiadásra. Az előadó egyetért ezzel az elképzeléssel, ugyanakkor hangsúlyozza, hogy ez az eljárás nem áshatja alá a szigorú PE v /5 DT\ doc

5 biztosítékokkal rendelkező általános vízumeljárást. Megvitatandó kérdések Az előadó üdvözli a javaslatot és annak átfogó szellemiségét, ám úgy véli, hogy több kérdésről indokolt további egyeztetést folytatni. Ezek többek között a következők: Tehetünk-e többet a humanitárius vízumok esetében? A vízumkódex felülvizsgálatára különösen nehéz időszakban kerül sor, amikor számtalan tényleges menedékkérő veszíti életét a Földközi-tengeren, mialatt védelmet keresve próbál eljutni az Európai Unióba. A humanitárius vízumokról szóló tanulmány ötletekkel szolgál a humanitárius vízumok fogalmának megszilárdítására vonatkozóan, azonban más elképzeléseket is meg kell vizsgálni. Tehetünk-e többet annak biztosításáért, hogy a konzulátusok helyesen hajtsák végre a vízumkódexet? A Bizottság különböző jelentései többször említik a vízumkódex olyan rendelkezéseit, amelyeket nem tartanak be. Noha a vízumpolitika a schengeni értékelési rendszer részét képezi, a kérdés az, hogy tovább erősíthetők-e az ellenőrzési és végrehajtási mechanizmusok. Miként biztosítható, hogy az eljárások ne legyenek túlságosan nehézkesek, hanem hatékonyan betöltsék szerepüket? A javaslat mindenképpen jó irányba mutat, a jelek szerint azonban továbbra is vannak problémák, amelyek közül néhányra az előadó figyelmét is felhívták. Az előadó felkéri a tagállamokat és más szereplőket, hogy tájékoztassák őt a tudomásukra jutó való életbeli problémás esetekről, és lehetőség szerint tegyenek javaslatokat ezek orvosolására. Valóban a kiszervezés lenne a gyógyír mindenre? Úgy tűnik, a kiszervezés irányadó eljárássá növi ki magát. A Parlament a múltban komoly kritikával szemlélte ezt a megoldást, különösen a kezelt adatok érzékeny jellege, a fokozott korrupciós kockázat és amiatt, hogy számos harmadik tagállamban nem létezik a jogállamiság. Mivel kevés információ áll rendelkezésünkre, nem egyértelmű, hogy ezek az aggályok megalapozottak voltak-e. A szolgálati munkadokumentum megemlíti, hogy egyes tagállamok következetesen mellőzték a külső szolgáltatókkal kötött szerződések Bizottságnak történő kötelező továbbítását, valamint hogy a Bizottságnak nincs módja rá, hogy ellenőrizze a külső szolgáltatók tagállami nyomon követésének jellegét és gyakoriságát, és így megbizonyosodjon az esetlegesen felmerült problémákról (34. o.). DT\ doc 5/5 PE v02-00