1. évf. 1. sz{m: 2011/ 1. Feltöltve: 2011.augusztus 21. NYIKOS GYÖRGYI A KÖLTSÉGVETÉSI GAZD[LKOD[S AKTU[LIS PROBLÉM[I FEJLESZTÉSPOLITIKAI ASPEKTUSBÓL * A glob{lis gazdas{g kezd kil{balni az elmúlt fél évsz{zad legrosszabb pénzügyigazdas{gi v{ls{g{ból, Európa hatalmas feladat előtt {ll: túl kell lépnie egy mély v{ls{- gon, gazdas{gi növekedést serkentve csökkentenie kell a munkanélküliséget és a szegénységet. Ezen célok elérésének lehetséges módjairól sz{mos területen, több kérdésben szakmai vit{k útj{n megindultak az egyeztetési, előkészítési, stratégiai jelentőségű folyamatok. Gazdas{gpolitikai, költségvetési, fejlesztési stratégiai kérdések v{rnak megold{sra. A pénzügyi és gazdas{gi v{ls{g miatt m{r születtek javaslatok az Unió gazdas{gi korm{nyz{s{nak javít{s{t szolg{ló intézkedésekre 1. A munkahelyteremtés, a növekedés ösztönzése, a t{rsadalmi kirekesztés csökkentése és a szerkezeti v{ltoz{sok végrehajt{- s{nak előfeltételei a megalapozott makrogazdas{gi politik{k, a kedvező mikrogazdas{gi környezet és az erős intézményi keretek. Az uniós költségvetés felülvizsg{lata 2 szerint, különösen az al{bbi alapvető területeken van szükség fejlesztésre: az erőforr{sokat az Európa 2020 célkitűzésekre kell összpontosítani; kötelezni kell a tag{llamokat a politika hatékonys{g{hoz szükséges reformok végrehajt{s{ra; valamint javítani kell a kohéziós politika hatékonys{g{t és eredményességét. A kohéziós politika és az Európa 2020 stratégia kifejezett összekapcsol{sa lehetőséget jelenthet az uniós szakpolitik{k közötti koordin{ció elősegítéséhez, valamint a kohéziós politika fejlesztéséhez, hogy az minőségi tekintetben is kiemelt szerepet j{tszszon az Unió egészének növekedésében és hozz{j{ruljon péld{ul az idősödő népesség és az éghajlatv{ltoz{s {ltal felmerülő t{rsadalmi kihív{sok megold{s{hoz. Ugyanakkor a v{ls{g elhúzódó szoci{lis hat{sai, az innov{ció ir{nti igény, amely a fokozott glob{lis kihív{sokból ered, valamint az a kényszerűség, hogy az {llam {ltal kiadott minden eurót a lehető legjobban kihaszn{ljanak, szükségessé teszik a kohéziós politika reformj{t. * Nyikos Györgyi egyetemi docens, Budapesti Corvinus Egyetem, Közigazgat{studom{nyi Kar, Pénzügyi Jogi Tanszék. A szöveg a Modern {llam, hatékony közigazgat{s című, a Magyar Tudom{nyos Akadémia és Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgat{s-tudom{nyi Kara {ltal közösen szervezett tudom{nyos ülésen *2010. november 17.+ elhangzott előad{s anyaga. 1 A gazdas{gpolitikai koordin{ció erősítése a stabilit{s, a növekedés és a munkahelyteremtés érdekében az európai uniós gazdas{gi ir{nyít{s megszil{rdít{s{nak eszközei. COM(2010) 367 2 Az uniós költségvetés felülvizsg{lata. COM(2010) 700, 2010.10.19.
A költségvetési gazd{lkod{s aktu{lis problém{inak fejlesztéspolitikai aspektusból történő elemzésénél mindezek a körülmények meghat{rozó jelentőségűek a feltételrendszer elemzésénél. A magyar gazdas{g is súlyos helyzetben van, ennek jelei közismertek és jól dokument{lhatók. A makrostatisztikai adatok egyértelműen jelzik a v{ls{g mélységét: jelentős a termelés visszaesése, magas a munkanélküliség, óri{si mértékű az {llamadóss{g, a re- {lbérek csökkennek. Az utóbbi időben a megszorító intézkedések hat{s{ra javult az {llamh{ztart{s egyensúlya, a gazdas{g növekedésére, a foglalkoztat{s bővítésére azonban ez nem tudott hatni, mivel megszorító, adónövelő intézkedések eredménye volt. Hogyan kerültünk ebbe a v{ls{gos helyzetbe? Egy többéves folyamat eredményeként, h{rom v{ls{gjelenség együttesen jelentkezésével, és ezek negatív hat{sainak összegződésével: a rendszerv{lt{s, majd a moderniz{ció kifullad{sa, a politikai üzleti ciklusok húzd meg ereszd meg! politik{j{nak kedvezőtlen következményei és a vil{ggazdas{gi v{ls{g negatív hat{sai. Az orsz{g hosszabb t{vú érdekeit, a gazdas{g tartós stabilit{s{t, s a következő gener{ciók jólétét szem előtt tartó, felelősségteljes és {tl{tható költségvetési politika az elmúlt időszakban haz{nkban hi{nyzott. A magyar gazdas{gpolitik{t szélsőséges költségvetési ciklusok a jelentős túlköltekezések és megszorít{sok ismétlődései jellemezték, amelyek - miközben al{{st{k a gazd{lkod{s biztons{g{t - az {llamadóss{g fenntarthatatlan növekedéséhez, ezzel pedig egyre súlyosabb {llami kamatterhekhez is vezettek. A költségvetési egyenleget {ltal{ban erősen befoly{solja a gazdas{gi ciklus. A gazdas{gi recesszió rendszerint a deficit felé, míg a fellendülés a többlet ir{ny{ba mozdítja a költségvetést. Magyarorsz{gon azonban a kilencvenes évek elejétől a költségvetési folyamatok fő meghat{rozó tényezője nem a gazdas{gi, hanem a politikai v{laszt{si ciklus volt. Emellett Magyarorsz{gon növekedő hi{nyhajlam is érzékelhető volt. Az elmúlt h{rom orsz{ggyűlési v{laszt{si év körül az {llamh{ztart{si hi{ny a GDP-hez viszonyítva egyre 2
magasabb csúcsokat ért el: Magyarorsz{g a fisk{lis viselkedés ismétlődő, ún. időközi következetlenségének szinte tankönyvi esetévé v{lt. Ennek az a lényege, hogy a v{laszt{- sok ut{n a mindenkori korm{ny rutinszerűen költségvetési fegyelmet ígér, és legal{bb azt, hogy mand{tuma alatt igyekszik csökkenteni a deficitet. Ellenben amikor a következő v{laszt{s közeledik, elengedi a gyeplőt, és lazul a fisk{lis politika. Az EU-tags{g küszöbén a magyar korm{ny egy középt{vú fisk{lis konszolid{ciós p{ly{t v{llalt fel annak érdekében, hogy az évtized végéig sikerüljön betartani az euró bevezetéséhez szükséges maastrichti követelményeket. Emellett, mivel az EU-csatlakoz{s ut{n Magyarorsz{got az ún. túlzotthi{ny-elj{r{s al{ rendelték, konvergencia-programot kellett benyújtania az Európai Bizotts{gnak. Azonban a kijelölt p{ly{ról való eltérést újabb be nem tartott ígéretek követték. A magyar költségvetési politika teh{t - szinte {llandó jelleggel - hi{nyhajlamot és egyúttal időközi következetlenséget tanúsított. A magas költségvetési hi{ny-hajlamnak és az időközi következetlenségeknek azonban több azonosítható negatív következménye van: fékezi a növekedést, növeli a külső egyensúlyhi{nyt, sérülékennyé teszi a gazdas{got, valamint hosszú t{von igazs{gtalan terhet ró a jövendő nemzedékre. A fisk{lis konszolid{ciós ígéretek rendszeres megszegése negatívan hat a gazdas{gi teljesítményre. Amint Kydland és Prescott, a 2004-es közgazdas{gi Nobel-díj birtokosai kimutatt{k, az időközi következetlenség szuboptim{lis eredményhez vezet. Az ilyenfajta fisk{lis viselkedés gyengíti a költségvetési politika hitelességét, besz{míthatós{g{t, és így ellentétesen befoly{solja a mag{ngazd{lkodók v{rakoz{sait, következésképpen visszafogj{k a gazdas{g teljesítményét. Ha a beruh{z{sok elmaradnak az elv{rt szinttől, az alacsonyabb termelékenységi ütemet eredményez, így a gazdas{g alacsonyabb növekedési p{ly{n halad. A gazdas{gi v{ls{g a piac működésének alapvető problém{it hozta napvil{gra, valamint megmutatta a piaci stabilit{st biztosító kor{bbi szab{lyozó és ellenőrző szerkezetek hi{nyoss{gait. A korm{nyok és a központi bankok igen gyorsan példa nélkül {lló lépéseket tettek a pénzügyi rendszer megmentése érdekében, és politikai intézkedések szé- 3
les sk{l{j{t foganatosított{k, amelyek összességében megteremtették a fokozatos fellendülés alapj{t. Az eszközrendszer vizsg{lat{n{l meg{llapítható, hogy a gazdas{gi v{ls{g hat{sait kezelni prób{ló korm{nyzatok napirendjén előkelő helyen szerepel mostan{ban a gazdas{gfejlesztés, munkahelyteremtés és a fejlesztéspolitika: a politikaalkotók a gazdas{gi egészség helyre{llít{s{nak módj{t keresik. Fontos az olyan struktur{lis reformok végrehajt{sa, amelyek hosszú t{von a gazdas{g erősödését segítik elő: az ilyen reformok rövidt{von stimul{lhatj{k a keresletet is, ami a jelenlegi helyzet kontextus{ban különös jelentőséggel bír. A magyar gazdas{got jelenleg kettős v{ls{g sújtja: az {llamh{ztart{s krónikus egyensúlytalans{ga és a hazai v{llalkoz{sok gyenge versenyképessége. A kettő szorosan öszszefügg egym{ssal. Egyrészt az {llamh{ztart{s folyamatosan magas hi{nya és az {llam eladósodotts{ga miatt a v{llalkoz{sok nehezen jutnak fejlesztési forr{sokhoz, m{srészt viszont a v{llalkoz{sok alacsony versenyképessége (gazdas{gi teljesítményhi{ny és a tud{steljesítmény hi{nya is!) miatt az {llam is nehezen jut a magas színvonalú közszolg{ltat{sok megteremtéséhez szükséges bevételekhez. Az {llamh{ztart{s szerkezetének optim{lis kialakít{sa részben hatékonys{gi megfontol{sok, részben politikai értékv{laszt{sok függvénye. Az optimaliz{l{st azonban nem annyira a hatékonys{g és az értékek konfliktusa, hanem sokkal ink{bb az nehezíti meg, hogy az {llami bevételek és kiad{sok gazdas{gi és t{rsadalmi hat{sairól, és különösen a hosszú t{vú hat{sairól a közgazdas{gi elméletek és az empirikus tapasztalatok is bizonytalan, illetve gyakran egym{snak ellentmondó következtetésekhez vezetnek. A fegyelmezett költségvetési politika alapvető követelmény, {m ez önmag{ban még nem elegendő a gazdas{g talpra {llít{s{hoz. A gazdas{g versenyképességének megerősítése, és a növekedés feltételeinek kialakít{sa nélkül ugyanis nem lehet tartósan stabiliz{lni az {llamh{ztart{s helyzetét sem. Az egyes orsz{gok gazdas{gi teljesítményének összehasonlít{s{ra szok{sos különböző versenyképességi mutatókat haszn{lni. Ezek a mutatók az üzleti, gazdas{gi és politikai környezet sz{mbavételével megprób{lj{k összehasonlítani a nemzetgazdas{gokat aszerint, hogy mennyire képesek adott piacokon termékeket, szolg{ltat{sokat elő{llítani és értékesíteni. A versenyképesség mérésére sz{mos összetevőből kompozit mutatókat képeznek, amelyek alapj{n az orsz{gokat rangsorolj{k. A WEF {ltal össze{llított versenyképességi rangsorokban haz{nk az elmúlt évtizedben fokozatosan h{trébb csúszott: míg a 2001-es rangsor szerint a visegr{di régió legversenyképesebb {llama voltunk, 2007-re valamennyi térségbeli {llam megelőzött minket. 4
A visegr{di orsz{gok a WEF rangsor{ban Forr{s: World Economic Forum A gazdas{gfejlesztési eszközrendszer sz{mos sz{llal kötődik a fejlesztéspolitik{hoz. A fejlesztéspolitika célja az, hogy a fenntartható fejlődés biztosít{sa mellett a fejlesztési (európai uniós és nemzeti) erőforr{sok meghat{rozott célok mentén történő összehangolt felhaszn{l{s{val javítsa az emberek életkörülményeit, a v{llalkoz{sok működési feltételeit. Álljon rendelkezésre megfelelő infrastruktúra, a gazdas{gi és életkörülmények mutassanak folyamatosan emelkedő tendenci{t. A fejlesztési célok meghat{roz{sa az {gazati és területi stratégi{k alapj{n össze{llított nemzeti fejlesztési stratégia (gazdas{gfejlesztési és t{rsadalmi fejlesztési stratégia) alapj{n lehetséges. A fejlesztési célrendszer meghat{roz{s{n{l meghat{rozó, hogy a fókusz mire ir{nyul: versenyképesség és/vagy felz{rkóztat{s. Stratégiai tervezés keretében fel kell {llítani értékelési, prioriz{l{si rendszert ahhoz, hogy a fejlesztési igényeket időbeli és fontoss{gi sorrendbe lehessen {llítani annyi forr{s soha nincs, hogy minden igény azonnal egyszerre lehessen megvalósítani - ezzel segítve a koordin{lt tervszerű fejlesztések megvalósít{s{t. Magyarorsz{g sz{m{ra történelmi jelentőségű a 2007 2013 közötti fejlesztési időszak, amely sor{n az Európai Unió {ltal biztosított, hazai és a mag{nszféra {ltal kiegészített forr{sok v{rhatóan minden eddiginél nagyobb lehetőséget teremtenek az orsz{g megújít{s{ra, fejlődésének ösztönzésére. Rendkívüli jelentősége van teh{t annak, hogy hogyan hasznosítjuk ezeket a forr{sokat, hogyan élünk e kivételes lehetőséggel. A jelenlegi fejlesztési/t{mogat{si rendszer hi{nyoss{ga, hogy az uniós forr{sok felhaszn{l{s{n{l hi- {nyzott a stratégia, a szakmapolitikai célkitűzések hi{ny{ban a végrehajt{si intézményrendszer ötletelt a fejlesztési ir{nyokról. A mutatók, indik{torok vizsg{lata egyelőre 5
azt jelzi, hogy nem sikerült az eredeti célkitűzések megvalósít{s{t szolg{ló fejlesztéseket megvalósítanunk a forr{sok felhaszn{l{s{val 3. Forr{s: MAPI Az európai uniós forr{sok hazai lebonyolít{si intézményrendszerének működésével és az elj{r{sokkal kapcsolatban sz{mos kritika jelenik meg: a még mindig túlzott adminisztr{ciót, bürokr{ci{t, lassús{got és a magas (banki, p{ly{zatírói) tranzakciós költségeket tartj{k a legfőbb problém{nak a nyertes p{ly{zók. A közreműködő szervezetek működtetésénél jelentős gondot okozott, hogy különböző t{rc{k szakmai ir{nyít{sa mellett eltérő jogi szervezeti form{ban és gazd{lkod{ssal, azonos helyzetekben különböző megold{sokat alkalmazva l{tj{k el a feladataikat e szervezetek. 3 Persze nem lehet figyelmen kívül hagyni a gazdas{gi v{ls{g hat{sait sem, azonban a növekedési és foglalkoztat{si mutatók m{r a v{ls{got megelőzően is problém{t jeleztek, így a kedvezőtlen tendenci{kat csak felerősítette a v{ls{g. 6
Forr{s: MAPI A működés egységesítéséhez és {ttekinthetővé tételéhez első lépésként sor került a tulajdonosi joggyakorl{s egységesítésére - a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumhoz -, azonban tov{bbi egyszerűsítések, {tszervezések javasoltak a hatékonyabb és eredményesebb feladatell{t{shoz. Az Unió kezdettől hangsúlyozza, hogy az {ltala nyújtott t{mogat{sokkal nem felv{ltani, hanem kiegészíteni kív{nja a tag{llami t{mogat{sokat. A kiegészítő jelleg megtart{- sa érdekében minden t{mogatott program esetén szükség van egy meghat{rozott önrészre. Ezzel p{rhuzamosan a szab{lyoz{s azt is előírja, hogy a tag{llam nem csökkentheti a t{mogat{sokra fordított összegek mértékét az előző költségvetési időszakhoz képest addig, amíg igényt tart a Közösség {ltal nyújtott t{mogat{sra. 7
A hazai fejlesztési forr{sok 2010-13-as időszakra vonatkozó tervezését a megelőző időszakhoz képest lényegesen megv{ltozott feltételek között kell kialakítani. A nemzeti fejlesztés költségvetési kiad{si keretein belül jelentős az a h{nyad, ami az EU programok és projektek t{rsfinanszíroz{s{hoz szükséges, ennek megfelelően teh{t csökkent az a h{- nyad, amely a nem közvetlenül az EU t{mogatott programokhoz kapcsolódó kiz{rólag hazai priorit{sok előmozdít{s{ra és t{mogat{s{ra {ll rendelkezésre. Így kritikus kérdés, hogy milyen célokra és tématerületekre fordítjuk korl{tozott erőforr{sainkat, hogy azok a legmegfelelőbben szolg{lj{k a hosszú t{vú fejlesztési célokat. A központi költségvetés fejlesztési t{mogat{si célokat szolg{ló előir{nyzatai jelenleg szétszórtan, az egyes {gazatokért felelős miniszterek felügyelete alatt {lló költségvetési fejezeteken belül szerepelnek. Az egyes, működő t{mogat{si konstrukciók forr{sa a költségvetési törvény {ttekintése sor{n néh{ny esetben nem is beazonosítható. Az egyes előir{nyzatokra vonatkozó felhaszn{l{si szab{lyoz{s szintje a törvénytől a miniszteri utasít{sig terjedően v{ltozó. A szab{lyoz{s mélysége és színvonala ugyancsak igen v{ltozatos képet mutat: minisztériumonként, sőt, gyakran minisztériumokon belül, szakterületenként is eltér. Az egyes előir{nyzatok esetén alkalmazandó elj{r{srendek közötti különbségek jelentősek, azonban {ltal{ban nem indokoltak, mindössze az egyes intézményeken belül az évek sor{n kialakult szok{sok közötti különbségekből adódnak. A programfinanszíroz{son alapuló t{mogat{spolitika, valamint a komplex, több fejlesztési előir{nyzat igénybevételével megvalósítható fejlesztések elé azonban ezen különbségek komoly, gyakran a fejlesztéseket meghiúsító akad{lyokat emelnek. Fejezet eredeti kezelője Hazai (fejezeti kezelésű) t{mogat{si forr{sok a 2010.évi költségvetésben Előir{nyzat összege a 2010. évi költségvetési törvény szerint (millió forint, z{rol{s előtti {llapot) ÖM 17 643,4 NFGM 20 751,2 KVVM 1 474,1 KHEM 11 870,0 Néh{ny példa a fejezetben lévő célelőir{nyzatokra Címzett és célt{mogat{sok Lakóépületek és környezetük felújít{s{nak t{mogat{sa Turisztikai célelőir{nyzat Beruh{z{s ösztönzési célelőir{nyzat Kis- és középv{llalkozói célelőir{nyzat Terület- és régiófejlesztési célelőir{nyzat Ivóvíz-minőség javító program Természetvédelmi p{ly{zatok t{mogat{sa Vízk{relh{rít{si művek fejlesztési és {llagmegóv{si feladatai Kikötők fejlesztése Gyorsforgalmi úth{lózat fejlesztése Akad{lymentes közlekedés fejlesztés M44-es út Kecskemét Békéscsaba közötti előkészítési munk{latainak teljes befejezése 8
OKM 1 043,0 Örökségvédelmi fejlesztések V{ri rekonstrukciók (Szent György tér, M{ty{stemplom) Felsőoktat{si felújít{si programok EüM 100,0 Intézményi felújít{sok SzMM 65 152,6 Nemzeti Civil Alapprogram Megv{ltozott munkaképességűek foglalkoztat{s{nak t{mogat{sa Roma telepeken élők lakhat{si és szoci{lis integr{ciós programja Fogyatékos személyek esélyegyenlőségét elősegítő programok t{mogat{sa Gyermek és Ifjús{gi Alapprogram t{mogat{sa KvVM 200,0 Állami feladatok költséghatékony {tv{llal{sa az NKP keretében Kutat{si és Technológiai Innov{- ciós Alap 23 695,9 Kutat{si és Technológiai Innov{ciós Alap Összesen: 147 366,2 A hatékonys{g mérésére nincs központi rendelkezés sem a t{mogat{si célok kijelölése, sem a p{ly{zati felhív{sok meghirdetése előtt, sem a t{mogatott projektek megvalósít{- s{t követően. A forr{sok relatív széttagolts{ga megnehezíti a p{ly{zók dolg{t, mivel nem minden esetben egyértelmű, hogy honnan remélhetnek t{mogat{st. A helyzetet tov{bb bonyolítja, hogy egyes t{mogat{si célok nemcsak több célelőir{nyzatból, hanem több szinten is p{ly{zhatók (pl. megyei, régiós és központi forr{sból). A hazai fejlesztési forr{sok felhaszn{l{st az eddigieknél rendszerszerűbben és erőteljesebb stratégia fókuszok mentén kell végezni. Ehhez javasolt a hazai fejlesztési t{mogat{si rendszer egységesítése és programalapúv{ tételé, amely az uniós operatív programokhoz és akciótervekhez hasonlóan működhetne. A minisztériumok közreműködő szervezeteket vonnak be az előir{nyzatok szakmai és pénzügyi kezelésébe (p{ly{ztat{si feladatok, ellenőrzési, egyéb pénzügyi feladatok) {llamh{ztart{si és {llamh{ztart{son kívüli szervezeteket egyar{nt. A közreműködő szervezetekkel kötött meg{llapod{sokban a minisztériumok a jogszab{lyi előír{sokon túl {ltal{ban nem hat{roztak meg célszerű kontroll pontokat (egyeztetési kötelezettségek, munkafolyamatba épített ellenőrzések), tov{bb{ a nem szerződésszerű teljesítések esetére biztosítékokat. A közreműködő szervezetek sz{m{ra {tadott pénzügyi, illetve ellenőrzési jogosults{gok terjedelme különböző. 9
A kezelt előir{nyzatok és a közreműködő 2005. év 2006. év 2007. év szervezetek jogosítv{nyai 4 Kezelt előir{nyzat sz{ma (db) 90 86 85 Kezelt előir{nyzat (Mrd Ft) 257,6 268,6 294,7 Közreműködő szervezetek sz{ma (db) 15 17 13 Kötelezettségv{llal{s 36 51 47 Kötelezettségv{llal{s ellenjegyzé- 32 51 48 Az előir{nyzatokase érintően a közreműködő Teljesítés igazol{s 36 53 47 szervezet részére {tadott Érvényesítés 26 45 41 Utalv{nyoz{s 52 46 45 jogkörök (db) FEUVE 49 43 41 Kedvezményezettek ellenőrzése 55 36 24 A t{mogat{sok nyilv{ntart{s{t a szakmai kezelést végző szervezetek különböző rendszerekben biztosítj{k. Egységes, integr{lt nyilv{ntart{s hi{ny{ban a t{mogat{si rendszer lehetőséget biztosít p{rhuzamos, illetve többletfinanszíroz{sra is, azonos vagy hasonló nevű t{mogat{sfajt{k többször is különböző előir{nyzatokból kerülnek kifizetésre. Előfordulhat egy-egy szervezet éves szinten többszöri t{mogat{sa ak{r ugyanazon előir{nyzatból, ak{r több jogcímből. A t{mogatottak összetételére vonatkozó inform{ciók hi{ny{ban a t{mogat{sok eredményességének és a t{mogat{si tevékenység hatékonys{- g{nak megítélése sem lehetséges. A fejezeti kezelésű előir{nyzatok felhaszn{l{s{nak értékelését, monitoringj{t egységes módszer, elj{r{srend nem t{mogatja, azt a minisztériumok eltérően, vagy nem alakított{k ki. A fejlesztéspolitika hatékony és eredményes működéséhez alapkövetelmény, hogy teljes {ttekintéssel lehessen kezelni a magyar költségvetés fejlesztésre sz{nt forr{sait beleértve a hazai és uniós t{rsfinanszíroz{si összegeket, egységesen lehessen értékelni a fejlesztési programok hat{sait. Ennek megteremtéséhez egységes inform{ciós és monitoring rendszer és egységes fejlesztési menedzsment rendszer kialakít{sa szükséges. Ez{ltal lehetővé v{lik a különböző (EU-s és hazai) forr{sok koordin{lt, meghat{rozott fejlesztési stratégiai célok mentén való felhaszn{l{sa. Ily módon egyszerűsödik a p{ly{zati rendszer valamint a végrehajt{s adminisztr{ciós igénye és az ügyintézés elektroniz{l{sa jelentősen csökkenti az ügyintézéshez szükséges erőforr{sokat (csökken a fejlesztési végrehajt{si intézményrendszer mérete). A különböző fejlesztési forr{sok kombin{ciós lehetőségeinek egy-egy fejlesztési projektcsomagban való megteremtésével lehetőség nyílhat a hazai és az uniós forr{sok, a vidékfejlesztési, vagy Európai Területi Együttműködési forr{sok integr{ciój{ra is. Így ha- 4 Forr{s: Állami Sz{mvevőszék 10
tékonyabb{ és koordin{ltabb{ v{lik a felhaszn{l{suk, ugyanakkor az uniós forr{sokból nem finanszírozható, {m szakmailag indokolt és fenntartható fejlesztések hazai forr{- sokból való t{mogat{s{t is kialakítható. A költségvetési mozg{stér szűk, azonban az integr{lt megközelítés adta hatékonys{gnövelés biztosíthat hatékony fejlesztési lehetőségeket. Tartós eredmény azonban akkor érhető el, ha a fejlesztés forr{sai nem teljes egészükben külső t{mogat{sként érkeznek, hanem a t{mogatott közösség is részt v{llal belőle. A fejlesztés ir{ny{t az érintett közösség és terület saj{toss{gai hat{rozz{k meg. A belülről fakadó kezdeményezések képesek arra, hogy hosszú t{von életképesek maradjanak és biztos megélhetést nyújtsanak az embereknek. Ezt erősítik az Európai Unióban e témakörben zajló aktu{lis folyamatok is: amellett, hogy m{ra a tag{llamok közötti koordin{ció a területpolitik{ban elmélyült és tov{bb erősödik, a területi kohézió közös értelmezése az Európai Unió különböző intézményeinél is kiemelt tém{v{ v{lt. A fejlesztési feladatok ell{t{sa szempontj{ból a fejlesztési szintek kérdésénél a megye vagy régió dilemm{ja a régóta húzódó szakmai vit{ban sem került eldöntésre. Elemezni kell, hogy a jelenlegi 5 szintű rendszer moderniz{ciój{nak milyen lehetséges útjai vannak 5. Az EK szab{lyoz{s a területi lehat{rol{s kérdésében rögzíti a v{ltoztat{si lehetőségeket, amelyek tekintetében a t{mogat{sra jogosults{got meghat{rozó területi lehat{rol{st (régióhat{rokat) csak meghat{rozott feltételek esetén lehet programidőszak közben v{ltoztatni és ez nem eredményezheti a t{mogat{si forr{sok és jogosults{gok megv{ltoz{s{t. A fejlesztési intézményrendszer kialakít{s{nak módj{t azonban a tag{llamokra bízza a közösségi jogalkotó, így azt, hogy melyik területi szinten milyen fejlesztési feladatok kerülnek megold{sra, a helyi saj{toss{goknak megfelelően magunk dönthetjük el. Ehhez nem kell lehat{rol{si módosít{sokat eszközölni. 5 Különös figyelemmel a közigazgat{si feladatok ell{t{s{nak reformj{ra 11
A területfejlesztési intézményrendszer 1996-ban került fel{llít{sra, és a vonatkozó szab{- lyoz{s időközben többször módosult, azonban időközben a fejlesztési területen olyan jelentős v{ltoz{sok történtek az Európai Uniós tags{ggal j{ró fejlesztési kérdések és egyéb moderniz{ciós folyamatok amelyek szükségessé teszik a rendszer {ttekintését és megújít{s{t. Ennek szakmai ir{nyai kialakít{s és egyeztetés alatt {llnak. Nagy v{rakoz{sok előzik meg a magyar elnökségi időszakot a kohéziós politika területén, ugyanis a 2010. novemberében megjelent 5. Kohéziós Jelentéssel, valamint a 2013 ut{ni keret-költségvetési időszakra vonatkozó pénzügyi perspektíva magyar elnökségi időszakra eső megjelenésével m{r megindul a politika jövőjével kapcsolatos gyakorlati vita is. Ez pedig jelentős kihat{ssal lesz arra, hogy az egyes tag{llamok milyen mértékű fejlesztési forr{sokat kaphatnak és ezeket mire és milyen feltételek mellett haszn{lhatj{k majd fel. A v{ls{gra adandó v{laszok és kil{bal{si stratégi{k között, valamint a versenyképesség növekedése kapcs{n olyan szempontok kerültek előtérbe, amelyek nem (vagy nem megfelelő mértékben) vesznek tudom{st a tag{llamok és régiók közti fejlettségbeli különbségekről. Az az {ltal{nos megközelítés kezd kialakulni, hogy az új Európa 2020-hoz köthető szempontok, célok finanszíroz{s{ra erőforr{sokat kell tal{lni, azonban ez tekintettel az {llamh{ztart{sok {ltal{nos helyzetére csak a meglévő célok rov{s{ra történhet meg. Így a közösségi költségvetés legnagyobb kiad{si tételei, a közös agr{rpoliti- 12
ka és a kohéziós politika kerül górcső al{. A kohéziós politik{t a fentiek miatt t{mad{sok érik a nettó befizetők részéről, amelyek az új, jövőorient{lt célok és politik{k hangsúlyosabb{ tétele révén abban érdekeltek, hogy a közösségi költségvetésbe befizetett forr{saikból többet tudjanak visszaszerezni. Az Európai Bizotts{g pedig szintén érdekelt a politika gyengítésében, ugyanis az {gazati megközelítés révén a decentraliz{ltan működő kohéziós politik{val szemben nagyobb befoly{sra tudna szert tenni a tag{llamokkal szemben. Haz{nk erős kohéziós politik{ban érdekelt. A kohéziós politika az európai integr{ció fontos eszközeként az egyetlen olyan komplex, integr{lt szemléletű és eszközrendszerű fejlesztési politika, amely céljaival jelentősen hozz{j{rul a gazdas{gi, szoci{lis, és területi kohézió célkitűzésének megvalósít{s{hoz, illetve képes az egyéb európai politik{k közti erős szinergi{k létrehoz{s{ra és felerősítésére. A kohéziós politik{nak tov{bbra is jól finanszírozott, az Unió egészére, az összes régióra kiterjedő szakpolitik{nak kell maradnia, ugyanis csak így lehet valódi közösségi politik{nak tekinteni, és súly{t, valamennyi tagorsz{g érdekeltségét megtartani. Mindezek alapj{n a magyar {ll{spont szerint a kohéziós politika az Európa 2020 stratégia végrehajt{s{nak egyik rendkívül fontos, de nem kiz{rólagos eszköze. A kohéziós politika hatékonys{ga és l{thatós{ga növelésének érdekében elengedhetetlen a politika eredményorient{lt megközelítésének erősítése. A minőség javít{sa és az ellenőrző és értékelő rendszerek jobb működése alapvető fontoss{gúak a fokozottabban stratégiai jellegű és eredményorient{lt kohéziós politika kialakít{s{hoz. az eredményorient{lt megközelítés kiindulópontja az egyértelmű és mérhető célok és teljesítés-mutatók előzetes meghat{roz{sa. A mutatóknak egyértelműen értelmezhetőnek, statisztikailag igazoltnak, a politikai beavatkoz{ssal ténylegesen befoly{solhatónak kell lenniük, tov{bb{ haladéktalanul össze kell gyűjteni és nyilv{noss{gra kell hozni őket. A célok és feladatok elérését szolg{ló eszközöket és ösztönzőket a végrehajt{s sor{n ellenőrizni és értékelni kell. A Stabilit{si és Növekedési Paktumhoz kapcsolódó pénzügyi szankciók és ösztönzők mostan{ig a Kohéziós Alapra korl{tozódtak. A Bizotts{g javasolja, hogy ezek kiegészítő eszköz gyan{nt az EU költségvetésének fennmaradó részére is terjedjenek ki, és a Paktum korrekciós {g{nak keretében biztosíts{k az alapvető makrogazdas{gi feltételek tiszteletben tart{s{t. A Paktumban meghat{rozott szab{lyok be nem tart{sa esetére ösztönzőket kell kialakítani az uniós költségvetésből folyósítandó jelenlegi vagy későbbi előir{nyzatok egy részének felfüggesztése vagy felmond{sa révén anélkül, hogy ez érintené az uniós forr{sok végső kedvezményezettjeit. A visszavont erőforr{sok az uniós költségvetésben maradn{nak. Az Unió szélesebb körű gazdas{gi korm{nyz{sa tém{j{n{l maradva a javaslat szerint meg kell újítani az addicionalit{s elvének ellenőrzését oly módon, hogy a tag{llamok {ltal a Bizotts{ghoz évente benyújtott stabilit{si és konvergencia programokban m{r megadott mutatók felhaszn{l{s{val összekapcsolj{k azt az Unió gazdas{gi felügyeleti elj{r{s{val. A kohéziós politika működésének hatékonyabb{ tétele pozitív célkitűzés, kérdéses persze, hogy adott helyzetben a nehéz gazdas{- gi/költségvetési szitu{cióba kerülő tag{llamtól a fejlesztési forr{sok megvon{sa valóban a kív{nt hat{st éri-e el. Ezen un. kondicionalit{si mechanizmusok tekintetében azonban alapvető a tag{llamok közti egyenlő elb{n{s elvének tiszteletben tart{sa. Nem elfogadható, hogy egyes 13
tag{llamoknak elnézünk szab{lyszegést, míg m{sokkal betartatjuk a szab{lyokat és szankciókat alkalmazunk. A Bizotts{g az ötödik kohéziós jelentésben kifejti bizonyos alapvető elképzeléseit a kohéziós politika reformj{t illetően, amelyet a 2007-ben kiadott negyedik kohéziós jelentéssel kezdődött hosszú vitafolyamat előzött meg. Ezeknek az elképzeléseknek a finomhangol{sa és egységesítése az elkövetkező hónapok feladata. Mind közösségi, mind tag{llami szinten megfogalmazódtak kritik{k stratégiai célokhoz kötöttség, eredményorient{lts{g, monitoring, adminisztr{ciós teher csökkentés, hatékonyabb, gyorsabb működés - a rendszer működésével kapcsolatban, ezeknek a kezelése, a hib{k kijavít{sa a feladat. Ugyanakkor a fejlesztéspolitika jelentősen hozz{j{rulhat a növekedés megalapoz{s{hoz és a gazdas{gi, szoci{lis és területi egyenlőtlenségek csökkentéséhez. A jelenlegi rendszer működésének hib{i, valamint az a kényszerűség, hogy az {llam {ltal kiadott minden eurót/forintot a lehető legjobban kihaszn{ljunk, {talakít{sokat tesznek szükségessé a hatékonyabb rendszer kialakít{s{nak érdekében. 14