EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2011.11.10. COM(2011) 700 végleges A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK az állatok szállítás közbeni védelméről szóló 2005/1/EK tanácsi rendelet hatásáról
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK az állatok szállítás közbeni védelméről szóló 2005/1/EK tanácsi rendelet hatásáról 1. BEVEZETÉS Az Európai Unió 1977 óta rendelkezik az állatok szállítás közbeni jólétére vonatkozó szabályokkal 1. A szabályok célja az, hogy felszámolják az élőállat-kereskedelem technikai akadályait, és lehetővé tegyék a piaci szervezetek zavartalan működését, miközben biztosítják az érintett állatok védelmének kielégítő szintjét. Az uniós jogszabályt legutóbb az állatok szállítás közbeni védelméről szóló 2005/1/EK tanácsi rendelet 2 (a továbbiakban: a rendelet) módosította, amelyet 2004. december 22-én fogadtak el. A rendelet 32. cikke értelmében a Bizottság jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak e rendeletnek a szállítás alatt lévő állatok jólétére és az élő állatoknak a kibővített Közösségen belüli kereskedelmére gyakorolt hatásáról. Ez a jelentés különös figyelmet fordít az állatok jóléti szükségleteivel kapcsolatos tudományos bizonyítékokra, a( ) navigációs rendszer alkalmazására, valamint e rendelet társadalmi-gazdasági vonatkozásaira, ideértve a regionális vonatkozásokat is. Ez a jelentés a Bizottság válasza a fenti követelményre. A jelentés áttekintést ad a jelenlegi helyzetről a rendeletnek az állatok jólétére és az Unión belüli kereskedelemre gyakorolt hatásával, a társadalmi-gazdasági és regionális vonatkozásaival, valamint a rendelet I. melléklete VI. fejezetének 4.3. pontjában említett navigációs rendszerek alkalmazásával kapcsolatban. A jelentés ezenkívül az uniós jogszabály végrehajtásával kapcsolatos információkat is tartalmazza. A rendelet a gerinces állatok gazdasági tevékenységgel összefüggő szállítása esetén alkalmazandó. Mivel azonban a rendelet főként a haszonállatokat, például a szarvasmarhát, a sertést és a lovakat érinti részletesen, a jelentés elsősorban ezeknek az állatoknak a szállításával foglalkozik. Más fajok, például a kutyák, macskák, a baromfi, a tudományos céllal tartott állatok és az egzotikus fajok szállítását nem tárgyalja. A halak szállítását illető különleges problémákat és intézkedéseket amelyeket az európai akvakultúra fenntartható fejlődését szolgáló bizottsági stratégia határozott meg 3 e jelentés összefüggésében szintén meg kell vizsgálni. A jelentés végén szakkifejezéseket tartalmazó jegyzék található. 1 2 3 A Tanács 77/489/EGK (1977. július 18.) irányelve az állatok nemzetközi szállítása közbeni védelmének szabályairól, HL L 200., 1977.8.8., 10 16. o. A Tanács 2005/1/EK rendelete (2004. december 22.) az állatoknak a szállítás és a kapcsolódó műveletek közbeni védelméről, valamint a 64/432/EGK és a 93/119/EK irányelv és az 1255/97/EK rendelet módosításáról, HL L 3., 2005.1.5., 1. o. COM (2009) 162 végleges. HU 1 HU
2. A RENDELET HATÁSA A Tanács 2005/1/EK rendelete 2005 januárjában lépett hatályba és 2007. január 5-től kell alkalmazni. Annak megállapítására, hogy a rendelet elfogadása hatással volt-e az 1. fejezetben említett tényezőkre (kereskedelem, állatjólét stb.), és ha igen, milyen mértékben, összehasonlították a rendelet alkalmazását (2007) megelőző és az azt követő időszak adatait 4. A belső bizottsági adatokon kívül a jelentéshez felhasznált adatok főbb forrásai a következők: Az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) által 2010 decemberében elfogadott Scientific Opinion Concerning the Welfare of Animals during Transport (Tudományos szakvélemény az állatok szállítás közbeni jólétéről) 5. A tagállamok hivatalos ellenőrzési jelentései 6. Az uniós érdekelt felek által biztosított hivatalos tájékoztatás. A közúti szállításra vonatkozó szociális szabályok megsértéséről szóló bizottsági jelentés 7. A korábbi panaszokból és jogsértési eljárásokból származó adatok. A Bizottság 2010-ben megbízást adott a rendelet hatását vizsgáló külső tanulmány elkészítésére 8 9. A tanulmány zárójelentését, beleértve a tanulmány alkalmazási körét és korlátait, a Bizottság honlapján tették közzé 10. Elemezték a tanulmány eredményeit és a fent felsorolt forrásokból származó adatokat, hogy meghatározzák a rendelet 2007. évi alkalmazását követően jelentkező általános tendenciákat és hatásokat 11, különösen a következőket: (1) az élőállatok Unión belüli kereskedelmére gyakorolt hatás; (2) a rendelet regionális és társadalmi-gazdasági vonatkozásai; (3) az állatok szállítás közbeni jólétének minőségi összehasonlítása a rendelet alkalmazását megelőző és az azt követő időszakban; (4) a rendelet követelményeinek értékelése az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság 2010 decemberében elfogadott tudományos szakvéleményének figyelembevételével; 4 5 6 7 8 9 10 11 Bulgária és Románia 2007-ben csatlakozott az Európai Unióhoz. Az Eurostat szerint az Unió teljes húsgyártásának 2,5 %-a származik e két tagállamból, ezért a bővítésnek a lovak kivételével az élőállatok Unión belüli kereskedelmére gyakorolt hatását a jelentés elhanyagolhatónak tekinti. EFSA Journal 2011; 9 (1):1966 [125. o.]. A rendelet 27. cikke értelmében a tagállamok éves jelentést nyújtanak be a rendelettel összefüggésben végzett ellenőrzéseikről. COM(2009) 225 végleges, A Bizottság jelentése A tagállamok jogszabályaiban a közúti szállításra vonatkozó szociális szabályok súlyos megsértése tekintetében megállapított szankciók elemzése. Tanulmány az állatok szállítás közbeni védelméről szóló 2005/1/EK tanácsi rendelet hatásáról, SANCO/2010/D5/116733. http://www.ibf.be/animalstransport/. http://ec.europa.eu/food/animal/welfare/index_en.htm. A rendelet a 6. cikk (5) bekezdése kivételével 2007. január 5-től alkalmazandó; vö.: a rendelet 37. cikke. HU 2 HU
(5) a navigációs rendszerek használatának vizsgálata; (6) a megfelelés és a végrehajtás szintje. A felsorolt források részletes leírása a következő alfejezetekben, a 2.1 2.6. pontban olvasható. 2.1. Az élőállatok Unión belüli kereskedelmére gyakorolt hatás Minden évben sok élőállatot szállítanak a tagállamok között, valamint harmadik országokba és onnan az Európai Unióba 12. E kereskedelemnek számos oka van, a kereskedelem szerkezete pedig a rendelet 2007. évi alkalmazását és az azonos évi uniós bővítést követően sem változott 13. Az állatok tagállamokon belüli szállítására nem vonatkozik bejelentési kötelezettség, ezért az Európai Unió egyes tagállamain belül szállított állatok teljes számáról nem állnak rendelkezésre adatok. Az élőállatok Unión belüli kereskedelmének és uniós behozatalának/kivitelének adatai azt mutatják, hogy a szállított élőállatok teljes száma 2005-ben és 2009-ben hozzávetőleg azonos volt. Különbségek találhatók azonban ez egyes fajok között, amint az az 1. táblázatban látható. Különösen a 24 óránál hosszabb ideig szállított lovak száma csökkent jelentős mértékben, míg a szállított sertések száma ugyanebben az időszakban 70 %-kal nőtt. A változások okait e jelentés keretében nem vizsgáltuk, ezért ezekkel kapcsolatban nem vonható le határozott következtetés. 1. táblázat: Szállított élőállatok (Unión belüli kereskedelem és uniós behozatal/kivitel) száma összesen, fajonként 2005-ben és 2009-ben Forrás: Külső jelentés (az adatok a TRACES-ből származnak) 2005 2007 2009 változás %-ban 2005 2009 között Szarvasmarha Összesen 3 973 008 4 222 859 4 299 255 + 8 % Sertés Összesen 16 438 637 21 696 563 27 802 500 + 70 % Juh Összesen 4 209 196 9 112 233 4 335 078 + 3 % Ló Összesen 176 348 224 449 147 122 17 % Ló > 24 óra 58 224 67 739 39 371 33 % A termelési költségekkel és piaci mozgásokkal kapcsolatos adatok külső jelentésben szereplő elemzése megerősítette, hogy az ilyen kereskedelem fő célja továbbra is a tagállamok közötti árkülönbségek kihasználása. Az állattenyésztésben az egyik legjelentősebb költségtényező a takarmányköltség, amely tagállamonként és régiónként változó. Ezenfelül néhány tagállam korlátozott vágási és feldolgozási kapacitása, valamint az a tény, hogy az uniós regionális húsgyártás nem éri el a regionális fogyasztás szintjét, ugyancsak ösztönözheti az élőállatok unión belüli kereskedelmét. Megjegyzendő azonban, hogy az élőállatok unión belüli kereskedelmének többsége mindössze néhány tagállam között történik. Az Unión 12 13 A külső jelentés szerint 2009-ben hozzávetőleg 37 millió élő szarvasmarhát, sertést, juhot, kecskét és lovat szállítottak a tagállamok között, valamint harmadik országokba és onnan az Európai Unióba. Ezenkívül ugyanebben az évben 1 milliárd baromfit is szállítottak. Bulgária és Románia 2007-ben csatlakozott az Európai Unióhoz. HU 3 HU
belüli szarvasmarha-kereskedelem 60 %-a hét tagállam 14 között zajlik, a sertések 70 %-át pedig Dánia vagy Hollandia szállítja, míg az összes szállított sertés több mint 50 %-a Németországba érkezik. Az élőállatokat tartalmazó, behozatalra/kivitelre és az unión belüli kereskedelemre szánt szállítmányok teljes száma emelkedett 2005 és 2009 között. A rövid és nagy távolságokra továbbított szállítmányok száma is növekedett ebben az időszakban, míg a nagyon nagy távolságokra továbbított szállítmányoké, amelyek esetében a kirakodás és az utazás folytatása előtt az állatok számára 24 órás pihenést kell biztosítani, megközelítőleg azonos maradt. A 2. táblázat adatai szerint a határokon átnyúló állatszállítás hozzávetőleg 65 70 %-a rövid távolságokra történik. A szállítmányok 25 30 %-át nagy távolságokra továbbítják, míg a nagyon nagy távolságokon történő szállítás aránya 5 %. A 2005. és 2009. év összehasonlítása azt mutatja, hogy a fenti arányok hozzávetőleg azonosak maradtak. Kiemelendő, hogy noha a rendelet bevezetése az élőállatok Unión belüli teljes kereskedelmét nem befolyásolta, nem készült olyan részletes vizsgálat, amely az egyes tagállamokra gyakorolt lehetséges hatást méri. Ugyancsak megjegyzendő, hogy az adatok alapján úgy tűnik, a szállítmányok egy részénél nem jelölték pontosan az utazási időt, és a 2005. és 2009. évet összevetve az ilyen szállítmányok száma (az összes szállítmány viszonylatában) ötszörösére emelkedett. 2. táblázat: Élőállat-szállítmányok száma 15 (Unión belüli kereskedelem és az EU-27 országaiból érkező behozatal/oda irányuló kivitel) 2005-ben és 2009-ben, a szállítási idő szerinti bontásban Forrás: Külső jelentés (az adatok a TRACES-ből származnak) 2005 Szállítmányok %- os aránya 2009 Szállítmányok %- os aránya változás %- ban 2005 2009 között Összesen 315 237 100 % 399 988 100 % + 27 % Szállítási idő < 8 óra 214 831 68 % 261 387 65,5 % + 21 % 8 19/24/29 óra > 19/24/29 óra Nem áll rendelkezésre adat 83 513 26,5 % 114 820 28,5 % + 37 % 15 731 5 % 16 619 4 % + 5 % 1162 < 0,5 % 7162 < 2 % A 3. táblázat adatai szerint a lovakat tartalmazó szállítmányok száma 31 %-kal nőtt, míg amint az az 1. táblázatban látható a szállított lovak száma csökkent. Ennek oka a rendeletben bevezetett, a lovak szállítás közbeni elkülönítését előíró követelmény lehet, amely az egy kamionban szállított állatok átlagos számának csökkenéséhez vezetett. E következtetés megerősítéséhez azonban nem áll rendelkezésre elegendő adat. 14 15 Belgium, Franciaország, Hollandia, Németország, Lengyelország, Olaszország és Spanyolország. Szarvasmarha, sertés, juh, kecske, baromfi és ló. HU 4 HU
3. táblázat: Szállítmányok (unión belüli kereskedelem és uniós behozatal/kivitel) száma összesen, fajonként 2005-ben és 2009-ben Forrás: Külső jelentés (az adatok a TRACES-ből származnak) Faj 2005 2009 %-os különbség Szarvasmarha 118 142 127 685 + 8 % Sertés 85 336 125 889 + 47,5 % Ló 29 740 38 930 + 31 % 2.2. A rendelet regionális és társadalmi-gazdasági vonatkozásai Az adatok azt mutatják, hogy a rendeletnek nincs különös hatása a távoli területek állattenyésztésére, beleértve az Európai Unió legkülső régióit 16. A távoli területek túlnyomó többségén az állattenyésztés a rendelet bevezetését megelőző szinten maradt. Az Unió egyes távoli területein, úgymint Skóciában és Szicíliában jellemző juhpopulációra vonatkozó adatok alapján például a tenyésztett juhok számában nem volt jelentős eltérés a 2005. és 2009. évi adatok között. Amint az a 2.1. pontban szerepel, a határokon túlra szállított állatok száma nem változott jelentősen, ezért feltehető, hogy az iparra gyakorolt hatás nem volt nagymértékű. A rendeletnek ugyanakkor vannak gazdasági következményei, főképp a szállítmányozók számára. A költségek az adminisztratív intézkedésekkel és a járművek nagy távolságokra történő szállításhoz szükséges korszerűsítésével kapcsolatosak. (Az ilyen intézkedések és az ehhez kapcsolódó költségek részletes leírása a 2.2.1. és a 2.2.2. pontban szerepel.) A szállítmányozók a jelek szerint nem tudták ráterhelni ezeket a költségeket más élelmiszer-ipari szereplőkre. Feltehetően azért nem, mert az állatszállítási ágazatban rendkívül nagy a verseny. A 2005 és 2009 közötti időszakban az élőállat-szállítás piaci árai nem nőttek, sőt előfordult, hogy csökkentek is. Ez a szállítmányozók számára kisebb haszonkulcsot eredményezett. A 2.6.1. pontban foglalt részletes információk szerint a rendelet értelmezésében és végrehajtásában az egyes tagállamok között mutatkozó eltérések piaci torzuláshoz vezettek. Amennyiben ezt a csökkent haszonkulcsokkal összefüggésben vizsgáljuk, feltételezhető, hogy a rendelet kedvezőtlen hatással volt az állatszállítási iparra. Noha elismerjük az állatszállítási ágazat megnövekedett költségeit, meg kell jegyezni, hogy az állatok szállításával kapcsolatos költségeket a leginkább befolyásoló tényezők, mint például a járművásárlás, valamint a munkaerő és az üzemanyag költsége, függetlenek a rendelettől. Állatok szállításával kapcsolatos közvetlen költségeket az állat-egészségügyi jogszabály is előír. Ilyenek például a járművek tisztításának és fertőtlenítésének költségei, valamint az adminisztratív intézkedések költségei, amelyek leírása a 2.2.1. pontban olvasható. A független érdekképviselőkből álló, adminisztratív terhekkel foglalkozó magas szintű munkacsoport (a továbbiakban: a magas szintű munkacsoport) 17 szerint a rendelet jelentős adminisztratív költségeket teremtett 18. A külső jelentés szerint 16 17 18 Az EUMSZ 349. cikkében felsorolva (azaz Guadalupe, Francia Guyana, Martinique, Réunion, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, az Azori-szigetek, Madeira és a Kanári-szigetek). Vö.: A Bizottság C(2007) 4063 határozata (2007. augusztus 31.) a független érdekképviselőkből álló, adminisztratív terhekkel foglalkozó magas szintű munkacsoport létrehozásáról. Két tájékoztatási kötelezettség A szállítási és tervezési adatok létrehozása és elérhetővé tétele, valamint A fertőtlenítési napló készítése önmagában 1,6 milliárd EUR adminisztratív költséget HU 5 HU
azonban a legtöbb faj esetében a rendelet miatti költségnövekedés becsült mértéke az állatok szállítási költségének kevesebb mint 1 %-a. A megbízott vállalkozó becslése szerint a lovak szállítása esetében, amelyben a legnagyobb volt a költségnövekedés, az emelkedés nem haladta meg az összes költségnövekedés 3 %-át. 2.2.1. Az adminisztratív előírásokból eredő költségek A külső jelentés szerint, ahogy az a 4. táblázatban is látható, a rendeletnek való megfelelést biztosító adminisztratív költségekkel kapcsolatban nagy különbségek figyelhetők meg a tagállamok között. Az egyik példa a szállítmányozói engedély megszerzésének becsült költsége 19. A rendeletből fakadó becsült adminisztratív költségek közötti eltéréseket részben magyarázhatja az a tény, hogy a magas szintű munkacsoport által kiszámított költségek az állatok szállítás közbeni védelméről szóló 2005/1/EK rendeletben szereplő költségeken kívül a jelek szerint egyéb költségeket is tartalmaznak 20, míg a megbízott vállalkozó által becsült költségek kizárólag a rendelettel kapcsolatban felmerülő költségeket tartalmazzák. 4. táblázat: Átlagos adminisztratív költségek Forrás: Külső jelentés 21 Jármű jóváhagyása Tétel Adminisztratív költség (uniós átlag) A megközelítőleg ötévente esedékes költségek 22 Szállítmányozói engedély megszerzése Például a menetlevél készítésével és az illetékes hatóságnak történő benyújtásával kapcsolatos költségek Rakományonkénti költség 26 EUR (1,65 EUR és 30 EUR között) 515 EUR (33 EUR és 605 EUR között) 22 EUR (1,37 EUR és 25,21 EUR között) A magas szintű munkacsoport az adminisztratív terhek csökkentésére az elektronikus technológia felé történő elmozdulást javasol, hogy a hatóságok által előírt adattárolás és adatközlés elősegítésével a tagállamok megkönnyíthessék az üzleti vállalkozások életét 23. A navigációs rendszerekre vonatkozó követelmények rendeletben történő bevezetésének egyik oka pontosan az volt, hogy lehetővé tegyék 19 20 21 22 23 eredményez, amely az uniós tájékoztatási kötelezettségekből eredő összes adminisztratív költség 30 %-ának felel meg. Mindkettő az állatoknak a szállítás és a kapcsolódó műveletek közbeni védelméről szóló 2005/1/EK rendeletből fakad, vö.: Opinion of the High Level Group on administrative burden reduction in the priority area food safety (A magas szintű munkacsoport véleménye az élelmiszerbiztonság mint kiemelt terület adminisztratív terheinek csökkentéséről), 2009. március 4., 3. o. Franciaországban egy szállítmányozó 605 EUR-t, Bulgáriában pedig 33 EUR-t fizet azért, hogy ugyanazt az engedélyt megkapja (18-szor magasabb áron). A 2005/1/EK rendelet nem teszi kötelezővé például fertőtlenítési napló készítését. Az IBF az adminisztratív hatások értékeléséhez az Eurostat és egy IBF-felmérés adatait használta fel. Vö.: a rendelet 6. és 7. cikke. A magas szintű munkacsoport véleménye az élelmiszerbiztonság mint kiemelt terület adminisztratív terheinek csökkentéséről, 2009. március 4., 3. o. HU 6 HU
a szállítási ágazat és az illetékes hatóságok számára a menetlevelek használatával kapcsolatos adminisztratív terhek csökkentését. A gyakorlatban azonban a jelek szerint sem az ipar, sem a hatóságok nem használták ki maradéktalanul az adminisztratív terhek navigációs rendszerek által biztosított csökkentésére vonatkozó lehetőségeket. Ezt a 2.5. pontban részletesebben értékeljük. Ahogy már említettük, egyes adminisztratív költségek az állat-egészségügyi jogszabályból fakadnak. Ide tartoznak például az állat-egészségügyi ellenőrzések elvégzésének, illetve az állatok mozgására vonatkozó, visszakeresési céllal történő tanúsításoknak és bejelentéseknek a költségei 24. Az állat-egészségügyi és az állatjóléti jogszabályokból eredő adminisztratív kötelezettségek további integrálásának lehetőségével részletesebben többek között az uniós állat-egészségügyi jogszabály folyamatban lévő felülvizsgálata keretében foglalkoznak 25. 2.2.2. A járművek korszerűsítésének költségei Az adminisztratív költségek mellett a rendelet bevezette a járművek korszerűsítésére vonatkozó költségeket is. Az 5. táblázat a járművek korszerűsítésével kapcsolatos fő költségeket foglalja össze. E költségek különböző tényezőktől függően szintén eltérőek lehetnek. A külső jelentés szerint a műholdas navigációs rendszer üzembe helyezésének költsége 250 és 6000 EUR között változhat. A jelentés keretében nem készült olyan részletes vizsgálat, amely feltárja a különbségek okait. Az egyik ok azonban a jelek szerint az, hogy egyes esetekben a rendelet által előírtnál jóval korszerűbb navigációs rendszert telepítenek. 5. táblázat: Kamion pótkocsival történő felszerelésének költsége Forrás: Külső jelentés 26 A rendeletben szereplő előírás Szigetelt tető és tartállyal ellátott itatókészülékek Műholdas navigációs rendszer, beleértve a hőmérséklet-ellenőrző és hőmérsékletrögzítő rendszert Szellőztetési rendszer A jármű korszerűsítésének teljes költsége Becsült költség (uniós átlag) 5000 EUR 3800 EUR 2300 EUR 11 900 EUR 24 25 26 TRACES (TRAde Control and Expert System), transzeurópai állat-egészségügyi hálózat, amelynek feladata az állatok és állati termékek behozatalának, kivitelének és Unión belüli kereskedelmének bejelentése, tanúsítása és nyomon követése. Jelenleg zajlik az uniós állat-egészségügyi jogszabály áttekintése, így olyan ellenőrzési és adminisztratív költségeket is felülvizsgálhatnak, amelyek e jogszabályhoz kapcsolódnak. A megbízott vállalkozó költségekre vonatkozó adatai az alábbi forrásokból származtak: Szakirodalom, esettanulmányok, IBF-felmérés, az Európai Élőállat- és Húskereskedők Szövetségétől (UECBV) származó adatok, Eurostat. HU 7 HU
2.3. Az állatok szállítás közbeni jólétének minőségi összehasonlítása a rendelet alkalmazását megelőző és az azt követő időszakban Noha határozott következtetést nem lehet levonni, a rendelkezésre álló adatok arra utalnak, hogy 2005 óta összességében javult az állatok nagy távolságokon történő szállításának minősége, mindenekelőtt a korszerűbb járműveknek és az állatokkal való körültekintőbb bánásmódnak köszönhetően. A körültekintőbb bánásmód a jelek szerint annak köszönhető, hogy a rendeletben bevezetett, az állatokat gondozó személyzetre vonatkozó szigorúbb képzési előírásokat megfelelően hajtották végre 27. A fenti következtetést alátámasztó adatokból 28 az is kiderül, hogy a sántulás, sérülések, kiszáradás vagy kimerülés miatt veszélyeztetett szállított állatok százalékos aránya 2006 29 és 2009 között csökkent, vagy nem változott. Az elhullottan érkezettként jelentett állatok száma 2005 és 2009 között jelentősen visszaesett. A különbség a nagy távolságokon történő szállítás esetében nagyobb volt, mint a rövid távolságokon. A rendeletetési helyre érkezéskor utazásra alkalmatlannak minősített állatok száma is jelentősen csökkent. Noha az állatjólét általános szintje javult a rendelet bevezetését követően, a rendelkezésre álló adatok azt mutatják, hogy az állatok szállítás közbeni jólétével kapcsolatban továbbra is komoly problémák tapasztalhatók. E problémák többsége a jelek szerint abból fakad, hogy az érdekelt felek nem felelnek meg teljes mértékben a rendelet bizonyos követelményeinek. Ezeket a kérdéseket a 2.6. pontban részletesebben tárgyaljuk. 2.4. A rendelet követelményeinek értékelése az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság 2010 decemberében elfogadott tudományos szakvéleményének figyelembevételével A rendelet általánosságban az állatok szállítás közbeni jólétéről alkotott, az Állategészségügyi és Állatjóléti Tudományos Bizottság által 2002. március 11-én elfogadott tudományos szakvéleményen alapul. A rendelet szállítási időre, pihenőidőre és helyigényre vonatkozó előírásai azonban a korábbi irányelvből származnak 30. Naprakész tudományos bizonyítékok gyűjtése és a jelentés összeállítása érdekében a Bizottság 2010-ben felkérte az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóságot (EFSA), hogy készítsen tudományos szakvéleményt az állatok szállítás közbeni jólétéről. Az EFSA véleményét 2010. december 2-án fogadták el 31. A vélemény következtetéseiben a tudósok elismerik, hogy a mostani rendelet egyes részei nem 27 28 29 30 31 A rendelet 6. cikkének (4) bekezdése értelmében. A megbízott vállalkozó által készített kérdőív alapján. A kérdőívre mezőgazdasági termelők, vágóhidak, kereskedelmi vállalatok és szállítmányozók, ellenőrző állomások tulajdonosai, illetékes nemzeti hatóságok, valamint az élőállat-szállítás területén dolgozó állatjóléti csoportok és tudósok válaszoltak. A megbízott vállalkozó által erről a kérdésről gyűjtött adatok nem tartalmaztak 2005-ből származó információkat. A Tanács 91/628/EGK irányelve (1991. november 19.) az állatok szállítás közbeni védelméről, valamint a 90/425/EGK és a 91/496/EGK irányelv módosításáról, HL L 340., 1991.12.11., 17. o. Az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) által 2010 decemberében elfogadott Scientific Opinion Concerning the Welfare of Animals during Transport (Tudományos szakvélemény az állatok szállítás közbeni jólétéről), EFSA Journal 2011; 9 (1):1966 [125. o.]. HU 8 HU
állnak összhangban a jelenlegi tudományos ismeretekkel, és rámutatnak azokra a konkrét területekre, amelyeken ajánlott további kutatásokat végezni. A tudósok különösen azt ajánlják, hogy a vágólovak szállítási ideje rövidebb legyen a rendeletben meghatározottnál. Egyéb fajok, és különösen a juhok tekintetében a tudósok úgy találták, hogy az állománysűrűség, a szalma, a takarmány, a víz és a szellőztetés szempontjából kiváló szállítási körülmények között az állatok jóléte inkább a járművezetés minőségétől, mintsem a szállítási időtől függ. A vélemény megállapításai arra utalnak, hogy a rendeletben foglalt helyigényt újra kell számítani egy olyan képlet használatával, amely az állatok méretét a súlyuk arányában veszi figyelembe. A vélemény szerint ezenfelül pontos követelményeket kell meghatározni a jogszabály bizonyos elemeire, például a közúti járművek tereinek belmagasságára vonatkozóan. 2.5. A navigációs rendszerek használatának vizsgálata A rendelet a nagy távolságokon történő szállításra engedélyezett járművekben kötelezővé tette navigációs rendszer beszerelését. E követelmény elfogadásakor a Tanács megbízta a Bizottságot, hogy végezzen részletes, célzott vizsgálatot az új technológia végrehajtásáról. Ennek célja elsősorban a szállítási idő és a pihenőidő ellenőrzési minőségének javítása, és egyúttal az adminisztratív terhek csökkentése volt. A jogszabály előírja, hogy a rendszernek rögzítenie kell a következő adatokat: a szállítmányozó neve és engedélyének száma; a rakodófül nyitása/zárása, valamint az indulás és érkezés ideje és helye. A rögzített adatokat kérésre az illetékes hatóság rendelkezésére kell bocsátani. A rendelkezésre álló adatok 32 szerint annak ellenére, hogy a rendeletet már több mint négy éve alkalmazzák, a navigációs rendszerekre vonatkozó követelmények végrehajtása terén még mindig jelentős különbségek mutatkoznak a tagállamok között. A legtöbb tagállam továbbra sem rendelkezik átfogó megközelítéssel annak ellenőrzésére, hogy a beszerelt rendszerek megfelelnek-e a rendelet előírásainak, és kevés ellenőrző hatóság használja a navigációs rendszer révén gyűjtött adatokat a rendelet szerinti ellenőrzések végrehajtásához. Az adatokat számos esetben csupán akkor vizsgálják, ha az illetékes hatóság a szállítás előtt vagy közben, illetve az érkezéskor végzett fizikai ellenőrzés során jogsértést észlel. Ebből megállapítható, hogy a navigációs rendszereket nem használják átfogó jelleggel az ellenőrzések javítására. 2.6. A megfelelés és a végrehajtás szintje A tagállamok felelősek a rendelet végrehajtásáért. Az Egészség- és Fogyasztóügyi Főigazgatóságnak az írországi Grange-ben székhellyel rendelkező bizottsági ellenőrző szolgálata (Élelmiszerügyi és Állategészségügyi Hivatal, FVO) ellenőrzi a tagállamok illetékes hatóságainak munkáját. A Bizottság elsősorban az ilyen ellenőrzésekből származó jelentések 33 adatai alapján értékeli a végrehajtás Unió-szerte tapasztalható helyzetét. 32 33 Főképp a tagállamok körében a Bizottság által 2011 első félévében elvégzett vizsgálat alapján, SANCO D5 AN/oj (2011)441562. Az FVO ellenőrzési jelentéseit a http://ec.europa.eu/food/fvo/ir_search_en.cfm webhelyen teszik közzé. HU 9 HU
A rendelet 27. cikke értelmében a tagállamok ezenfelül éves jelentést nyújtanak be ellenőrzési tevékenységükről a Bizottságnak, valamint tájékoztatást nyújtanak arról, hogy milyen lépéseket tesznek a legfontosabb hiányosságok kiküszöbölésére. Az összes tagállammal történő megállapodást követően ezeket a jelentéseket közzéteszik a Bizottság honlapján 34. A hivatal és a tagállamok jelentései szerint a végrehajtás szintje az egyes tagállamokban jelentősen különbözik. Ez megfelel több nem kormányzati állatjóléti szervezet 35 által gyűjtött és a Bizottsághoz hivatalos jelentésben eljuttatott adatoknak. Néhány, a jelentések által kiemelt fő hiányosságról és problémáról az alábbi pontok adnak leírást. 2.6.1. Az értelmezés és végrehajtás különbségeiből eredő piaci torzulások és más, az ágazati szereplőket érintő nehézségek A rendelkezésre álló adatok megerősítik, hogy jelentős különbségek tapasztalhatók a tekintetben, hogyan értelmezik az egyes tagállamok a rendelet előírásait. A Bizottság gyakran beavatkozik, hogy a rendelet egyes rendelkezéseihez magyarázatot és útmutatást biztosítson. Noha a rendelet valamennyi élő gerinces állat szállítására alkalmazandó, a részletes szabályok többsége a haszonállatokra vonatkozik. Az állatok egyéb csoportjaiba tartozó állatok különösen az európai akvakultúra fenntartható fejlõdését szolgáló bizottsági stratégia meghatározása szerinti 36 tenyésztett halak szállítása esetében a rendelet végrehajtása ezért olykor nehézségekbe ütközik. A szabályok eltérő értelmezése piaci torzulásokat eredményezhet, amely a csökkent haszonkulcsokkal és a különböző adminisztratív költségekkel együtt bizonyos ágazati szereplőket nehéz helyzetbe hozhat. A kevéssé határozott végrehajtás továbbá hátrányos helyzetbe hozhatja a szabályokat betartó szállítmányozókat. Fontos ezért, hogy egyenlő feltételeket biztosítsunk az ágazati szereplők számára. 2.6.2. A szabályok be nem tartása és a helytelen végrehajtás kedvezőtlen hatással van az állatok jólétére Bár valóban fontos, hogy az ágazati szereplők számára egyenlő feltételeket biztosítsunk, a szabályok be nem tartásával és a helytelen végrehajtással kapcsolatos fő kockázat az, hogy veszélybe kerülnek az állatok jóléti szükségletei. A végrehajtás és a jogi előírások tiszteletben tartásának hiánya rendkívül kedvezőtlen hatással lehet az állatok jólétére, a rendelkezésre álló adatok pedig azt mutatják, hogy a szabályok be nem tartásának egyes esetei visszatérő jellegűek, úgymint: (1) az arra alkalmatlan állatok szállítása; (2) a járművek túlterhelése; (3) a nem megfelelő belmagasságú terekkel rendelkező járművekben történő állatszállítás; 34 35 36 http://ec.europa.eu/food/animal/welfare/transport/inspections_reports_reg_1_2005_en.htm. Például: Eurogroup For Animals; Animal Angels; Compassion in World Farming; Eyes on Animals. COM (2009) 162 végleges. HU 10 HU
(4) az állatok nem kapnak elegendő vizet a szállítás során, és (5) az állatokat a leghosszabb megengedett szállítási időnél hosszabb ideig szállítják. Úgy tűnik, a szabályok be nem tartása gyakran összefügg a helytelen végrehajtással. A rendelet értelmében például az illetékes hatóságok felelősek a menetlevelek nagy távolságokon történő szállításokat megelőző ellenőrzéséért és jóváhagyásáért, hogy meggyőződjenek arról, hogy megfelelnek-e a valóságnak és a rendeletnek. Számos esetben hagynak azonban jóvá olyan menetleveleket, amelyek valótlan adatokat tartalmaznak. Az ilyen menetlevelek némelyikében irreális módon több mint 100 km/órás átlagsebesség szerepel, ugyanis a rendeltetési hely csak így érhető el a menetlevélben feltüntetett idő alatt. Ez azt eredményezheti, hogy egyes szállítási utak több órával tovább tartanak a rendeletben előírt határidőnél. Amikor ez hely- és vízhiánnyal párosul, a végeredmény bizonyítottan rendkívül kedvezőtlen hatással van az állatok jólétére. Amennyiben a rendeletet a szállítás megtervezésére és a szállítási időre vonatkozó előírások szigorú alkalmazása révén megfelelően hajtanák végre, a rendelet a 2.3. pontban ismertetett körülményeknél jóval kedvezőbb hatással lenne az állatok jólétére. A fenti vizsgálat az állatokat küldő, valamint a tranzitnál vagy az rendeltetési helyen történő ellenőrzésekért felelős tagállamokban egyedi és eltérő ellenőrzési szükségletekre és hatáskörökre hívja fel a figyelmet. 2.6.3. Büntetések és szankciók A magánszemélyek számára meghatározott szankciókkal kapcsolatos döntés joga kizárólag a tagállamokat illeti meg. A rendelet 25. cikke szerint a tagállamok meghatározzák a szankciókat, amelyek hatékonyak, arányosak és visszatartó erejűek, valamint tájékoztatják a Bizottságot ezekről a szankciókról. Az adott tagállamból származó tájékoztatás általában a tagállami büntető törvénykönyvre hivatkozik. A tagállami szankciók szintjének részletes összehasonlítása ezért csak akkor lenne hasznos, ha az pontos jogsértéshez vagy bűncselekményhez kapcsolódna, és összevetnék a jogsértés vagy bűncselekmény súlyosságával. Ilyen összehasonlítást a Bizottság nem végzett. A rendelkezésre álló adatok alapján végzett becslés azonban Unió-szerte jelentős eltéréseket mutat a rendelettel kapcsolatos jogsértésekre vonatkozó szankciók szintjének tekintetében. Fontos kiemelni, hogy a szankciók közötti különbségek kérdése nem korlátozódik az állatszállítás területére, hanem tükrözi a közúti szállításra vonatkozó szociális szabályok megsértéséről szóló bizottsági jelentés eredményeit 37 is. A jelentésben a Bizottság többek között a maximális vezetési időre vonatkozó uniós jogszabály megsértése esetén alkalmazandó vagy a menetíró készülékekkel kapcsolatos szankciókat vizsgálta. A Bizottság nem találta kielégítőnek a helyzetet, és arra ösztönözte a tagállamokat, hogy biztosítsák a szabályok harmonizáltabb alkalmazását, figyelembe véve a tagállamok és a jogalkotók által a Bizottságra ruházott hatáskörök korlátait. 37 COM(2009) 225 végleges, A Bizottság jelentése A tagállamok jogszabályaiban a közúti szállításra vonatkozó szociális szabályok súlyos megsértése tekintetében megállapított szankciók elemzése. HU 11 HU
3. KÖVETKEZTETÉS A jelentésben szereplő adatok alapján a következő fő következtetések vonhatók le a jelentés 2. pontjában részletezett és vizsgált kérdésekkel kapcsolatban: (1) A rendelet kedvező hatást gyakorolt az állatok szállítás közbeni jólétére. (2) A rendelet a nagy távolságokon történő szállításra engedélyezett járművekben kötelezővé tette navigációs rendszer beszerelését. A jelek szerint azonban nem használják ki a rendszerekben rejlő valamennyi lehetőséget az ágazat adminisztrációs terheinek csökkentésére vagy a hivatalos ellenőrzések javítására. (3) A rendelkezésre álló adatok szerint a rendelet nem volt hatással az élőállatok Unión belüli kereskedelmének mértékére. (4) A rendelet a jelek szerint nem gyakorolt hatást a távoli területeken folytatott állattenyésztésre. A rendelet bevezetése a szállítási költségek emelkedéséhez vezetett, ugyanakkor feltehetően a szállítási ágazatban tapasztalható verseny miatt a növekedés eloszlása az élelmiszerlánc mentén nem egyenletes, és a többletköltségeket főképp a szállítmányozók viselik. (5) Az EFSA véleménye szerint 38 úgy tűnik, hogy a rendelet egyes részei nem állnak maradéktalanul összhangban a jelenlegi tudományos ismeretekkel. (6) A rendelet végrehajtása továbbra is komoly kihívás, részben a követelmények eltérő értelmezése, részben pedig a tagállami ellenőrzések hiánya miatt. A tagállamok által a Bizottságnak benyújtott ellenőrzési adatok minősége ezenkívül gyakran nem megfelelő ahhoz, hogy világos helyzetelemzést biztosítson, és uniós szinten konkrét korrekciós intézkedéseket tegyen lehetővé. Amint azt fentebb említettük, a rendelet kedvező hatást gyakorolt az állatok szállítás közbeni jólétére. Úgy tűnik azonban, hogy a helyzet további javításra szorul. Ezek a fejlesztések különböző intézkedésekkel érhetők el, és hangsúlyozni kell, hogy a Bizottság szerint a rendelet alkalmazási körébe tartozó állatok túlnyomó többsége esetében nem egy rendeletmódosítás volna a legmegfelelőbb megközelítés a megállapított problémák megoldására. A szilárd jogi helyzet lehetővé fogja tenni a tagállamok és az érdekelt felek számára, hogy egy stabil jogi kereten belül a végrehajtásra összpontosítsanak. A jogszabályi követelmények és a rendelkezésre álló tudományos adatok közötti szakadékkal kapcsolatban a Bizottság úgy véli, hogy annak áthidalására jelenleg a bevált gyakorlatokra vonatkozó útmutatók elfogadása nyújtja a leghatékonyabb megoldást. Az élő halakra vonatkozóan a Bizottság vizsgálatot fog indítani a halak szállítás alatti jólétéről annak érdekében, hogy eldöntse, felül kell-e vizsgálni a rendeletben foglalt intézkedéseket az akvakultúra piaci szereplői számára történő élőhal-szállítást 38 EFSA Journal 2011; 9 (1):1966 [125. o.]. HU 12 HU
szabályozó jogi keret tisztázása céljából, az akvakultúrára irányuló bizottsági stratégia értelmében. A meghatározott problémák kiküszöbölése érdekében továbbra is kiemelt szerepet kell kapnia a meglévő szabályok megfelelő módon történő végrehajtásának. E célból a Bizottság a közeljövőben a következő lehetséges intézkedéseket tervezi: (a) A rendelet 6. cikkének (9) bekezdésében előírt navigációs rendszerekre vonatkozó végrehajtási intézkedések elfogadása, valamint a menetlevél egyszerűsített változatának létrehozása a rendelet II. melléklete 8. pontjának megfelelően. Az Európai GNSS Ügynökséggel 39 szorosan együttműködve biztosítani kell továbbá azt is, hogy a járművezetőket tájékoztassák a készülék alkalmazásának leghatékonyabb módjáról. Célkitűzés: A rendelet végrehajtásának jobb harmonizációja és az állatok fokozottabb jólétének biztosítása az állatszállítás idejére, helyigényre stb. vonatkozó ellenőrzések számának növelése révén. Ez a lépés elvben a szállítmányozók adminisztratív terheinek csökkentéséhez is hozzájárulna, de növelheti is a tagállami hatóságok adminisztratív terheit. Mindez azonban az állatok szállításáról szóló jogszabály hatékonyabb végrehajtását hivatott szolgálni. (b) A rendelet 27. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamok illetékes hatóságai által elvégzendő ellenőrzésekre vonatkozó végrehajtási intézkedések elfogadása. Ezzel egyidejűleg a jelentéstételi rendszer szerkezetét tovább kell harmonizálni. Célkitűzés: Az ellenőrzések számának növelése adott esetben a végrehajtás hatékonyságát hivatott javítani. Azonos szerkezet esetén a tagállami jelentésekben nyújtott tájékoztatás pontosabb és összehasonlíthatóbb adatokat biztosítana, és így hasznosabb információkat nyújtana a tagállamok ellenőrzéséhez az FVO számára. (c) A Bizottság vizsgálatot kezd a halak szállítás közbeni jólétére vonatkozóan. A halak kábítás közbeni jólétére vonatkozó tanulmányokat előkészítő jelenlegi munka tovább folytatódik. Célkitűzés: A halak szállítás közbeni jólétével kapcsolatos jelenlegi helyzet áttekintése abból a célból, hogy az uniós jogi keret esetleges hiányosságait feltárják és orvosolják, az akvakultúrára irányuló bizottsági stratégia kötelezettségvállalásaival összhangban. (d) Fokozottabb együttműködés és párbeszéd a tagállamok illetékes hatóságaival és az érdekelt felekkel, beleértve a nem kormányzati állatjóléti szervezeteket. E célra igénybe vehető a rendelet által előírt kapcsolattartó 40, valamint a meglévő 39 40 http://www.gsa.europa.eu/. A rendelet alkalmazásában kijelölt kapcsolattartó kilétéről a rendelet 24. cikkének (2) bekezdése értelmében tájékoztatták a Bizottságot. HU 13 HU
munkacsoportok, például az élelmiszerlánc, valamint az állat- és növényegészségügy kérdéseivel foglalkozó konzultatív csoport 41 segítsége. Célkitűzés: A rendelet végrehajtásával kapcsolatos nehézségekre vonatkozó információk gyűjtése és elemzése, valamint a lehetséges megoldásokkal kapcsolatos tapasztalatok megosztása. (e) A rendelet értelmezéséről szóló bizottsági iránymutatás terjesztése, és a bevált gyakorlatra vonatkozó útmutatók kidolgozásához nyújtott támogatás biztosítása, a rendelet 29. cikkének megfelelően. Az útmutatók a napi irányítás különböző, feltehetően problémás szempontjaira összpontosíthatnának, és ösztönöznék a legújabb tudományos ismeretekre épülő bevált gyakorlatot. Célkitűzés: A jelenlegi állatjóléti jogszabály bizonyos kétértelműségeinek és hiányosságainak kiküszöbölése, valamint a szabályokra vonatkozó végrehajtás harmonizációjának javítása. Ezzel egyidejűleg ösztönözni kell az ágazatot és más érintett feleket az állatok szállítására vonatkozó minimális jóléti előírások meghaladására. A fenti tényezők alapján a Bizottság felkéri az Európai Parlamentet és a Tanácsot, hogy vitassák meg a jelentésben említett kiemelt kérdéseket. 41 Az élelmiszerlánc, valamint az állat- és növényegészségügy kérdéseivel foglalkozó konzultatív csoport leírása megtalálható a http://ec.europa.eu/food/committees/advisory/index_en.htm webhelyen. HU 14 HU
A JELENTÉSBEN HASZNÁLT SZAKKIFEJEZÉSEK JEGYZÉKE Szállítmány: azonos állat-egészségügyi bizonyítvánnyal rendelkező, azonos közlekedési eszközzel és ugyanarról a kiindulási helyről ugyanarra a rendeltetési helyre szállított, azonos fajú állatok. Utazás/szállítás: teljes szállítási művelet, amely a kiindulási helytől a rendeltetési helyig tart, beleértve a köztes helyeken való kirakodást, elhelyezést és berakodást. Rövid (távolságokon történő) szállítás: 8 órát meg nem haladó szállítás. Nagy (távolságokon történő) szállítás: 8 órát meghaladó, de a nagyon nagy távolságokon történő szállításnál rövidebb szállítás. Nagyon nagy távolságokon történő szállítás: fiatal állatok 19 órát, lovak és sertések 24 órát, kifejlett szarvasmarhák 29 órát meghaladó szállítása (a szövegben 19/24/29 ). Unión belüli kereskedelem: tagállamok közötti kereskedelem. HU 15 HU