9823 Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 1997. évi címzett- és céltámogatások vizsgálatáról TARTALOMJEGYZÉK Bevezetés I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. Az 1997. évi beruházási célok kijelölése 2. A pályázati feltételeknek való megfelelés, a beruházások pénzügyi, műszaki előkészítése 3. A közbeszerzési eljárás betartása 4. A címzett- és céltámogatási előirányzatok pénzügyi teljesítésének helyzete, a pénzmaradványok alakulása 5. A támogatások igénybevételének jogszerűsége 6. A befejezett beruházások műszaki átvétele, üzembe helyezése, számviteli rendezése és értékelése 7. A létesítmények folyamatos működtetésének forrásai és a közműberuházások üzemelése Mellékletek Bevezetés Az Állami Számvevőszék 1998. évi ellenőrzési terve alapján vizsgálta a címzett- és céltámogatások 1997. évi igénybevételét és felhasználását. A Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetéséről szóló 1996. évi CXXIV. törvény a címzett- és céltámogatásokra 39 000,0 millió forint előirányzatot biztosított. Ezt az összeget növeli az 1996. évi végéig fel nem használt 20 451 millió forint, az évközi lemondásokat, illetve az ebből visszaforgatott összeget figyelembe véve összesen 58 666,8 millió forint állt a helyi
önkormányzatok rendelkezésére. Ezen felül a saját forrás egy részének kiváltása céljából 600,0 millió forint összegű Céltámogatási Kiegészítő Keret (a továbbiakban: CKK) szolgált a társadalmi és gazdasági szempontból elmaradott települések - külön jogszabályban (219/1996. (XII. 24.) Kormányrendelet) felsoroltönkormányzatai részére. Az ellenőrzés célja annak megállapítása, hogy: ˇ A címzett- és céltámogatások döntési rendszere és mechanizmusa miként segíti elő a helyi önkormányzatok fejlesztéseinek megvalósítását és az ágazati szakmai szempontok érvényre jutását? ˇ Az önkormányzatok hogyan és milyen módon készítették elő, illetve biztosítják a beruházások megvalósítását? A támogatásokkal érintett önkormányzatok rendelkeznek-e a feladat megvalósításához szükséges pénzügyi eszközökkel? ˇ A támogatások igénybevételénél és felhasználásánál érvényesült-e a törvényesség? ˇ Biztosított-e és milyen módon a megvalósított létesítmények üzemeltetése? ˇ Célszerű volt-e a támogatás segítségével az adott kapacitások létrehozása, figyelemmel kihasználtságukra? A támogatásokkal megvalósított beruházásoknál és rekonstrukcióknál a pénzeszközöket takarékosan és hatékonyan használták-e fel? Az ÁSZ az ellenőrzést az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (5) bekezdésében és az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. 121. (3) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján végezte. Az önkormányzati törvény szerint a helyi önkormányzatok egyes nagy költségigényű beruházási feladatainak megvalósításához az Országgyűlés (a továbbiakban: OGY) címzett támogatást nyújthat, míg az önkormányzatok a társadalmilag kiemelt célok teljesítéséhez a meghatározott mértékben és feltételek mellett - alanyi jogon - céltámogatásra jogosultak. E támogatások kizárólag az adott célra használhatók fel. A címzett- és céltámogatási rendszer működése lényegét tekintve 1993. évtől nem változott. A korábbi vizsgálatainkban - az eredmények elismerése mellett - rendszeresen felhívtuk a figyelmet a rendszer "gyenge" pontjaira és javaslatot tettünk ezek javítására. Ezek az ajánlások a különböző jogszabályalkotó munkában nagyobb részben hasznosultak. E jogszabály alkotások közül különösen a következők emelhetők ki: a helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvény
(továbbiakban: Cct.) módosításáról szóló 1997. évi CXXXI. törvény; a helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatásának, a céljellegű decentralizált támogatásának igény-bejelentési, döntés-előkészítési és elszámolási rendjéről, valamint a Magyar Államkincstár finanszírozási, elszámolási és ellenőrzési feladatairól, továbbá a TÁKISZ feladatairól szóló 9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet: a fejezeti kezelésű előirányzatok és az elkülönített állami pénzalapok egymáshoz kapcsolódó célú, rendeltetésű előirányzatok összehangolt felhasználásának szabályairól kiadott 263/1997. (XII. 21.) Korm. rendelet. A jogszabályokban foglalt korszerűsítés célja, hogy a támogatás eljárási rendje alkalmazkodjon a megváltozott körülményekhez, egyszerűsödjön és ellenőrizhetőbbé váljon. E jogszabályok 1998-tól várhatóan hozzájárulnak a támogatási rendszer szabályozottságának továbbfejlesztéséhez. Az ellenőrzés során összesen 81 db címzett támogatás segítségével megvalósuló helyi önkormányzati fejlesztést vizsgáltunk (az 1997. évi támogatások 72,9%-át). Az ellenőrzött fejlesztések ágazati besorolását tekintve 12 db a vízgazdálkodásba, 29 db az egészségügyi és szociális ellátásba, 40 db pedig az oktatás és kulturális szolgáltatásba tartozik. A céltámogatások vizsgálata 17 megyére és a főváros 4 kerületi önkormányzatára terjedt ki, összesen 58 helyi önkormányzatra irányult. A rendelkezésre álló céltámogatások 14%-át, 5 141,5 millió forint felhasználását ellenőriztük, mely 129 feladatot érintett. E reprezentációban az ágazati szempontok, a vízgazdálkodási ágazat prioritása mellett meghatározó volt a támogatott feladatok nagyobb volumene és korábbi jelentősebb előirányzat maradványa. A címzett- céltámogatások ellenőrzése összesen 104 önkormányzatnál történt. (A vizsgált önkormányzatok és feladatok jegyzékét az 2. sz. melléklet tartalmazza). (Az 1997. évi címzett- és cél támogatások ágazati előirányzatait és a reprezentáció arányait a 7. sz. táblázat mutatja). Jelentésünk a realizálás, a visszafizettetés érdekében tartalmazza azokat a jogosulatlanul igénybe vett céltámogatásokat is, amelyeket 1997-ben a jelentős hitelállománnyal vagy forráshiánnyal rendelkező egyes helyi önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzése c. témavizsgálat során tártunk fel. (Heréd, Szendehely, Egyházasdengeleg, Táska, Tés önkormányzatoknál). Ellenőrzött időszak: alapvetően az 1997. év, befejezett beruházások esetében a célszerűség és hatékonyság tekintetében a beruházás teljes időszaka.
I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok A helyi önkormányzatok létrejöttével 1990. évtől a településeken széles körben merültek fel olyan igények, amelyek a korábban hiányzó, vagy elavult (tönkrement) helyi infrastruktúra fejlesztésére, pótlására irányultak. Ezek az igények és az Országgyűlés által támogathatónak, befogadhatónak ítélt célok, feladatok hosszabb időre is meghatározhatják egy település infrastruktúrális ellátottságát és pénzügyi helyzetét. Ezért van különös jelentősége a hosszabb távú tervezés biztonságának, az igények megfelelő felmérésének és az elhatározott beruházások alapos műszaki, pénzügyi előkészítésének. A címzett- és céltámogatásoknak az önkormányzati forrásokon belüli részesedésüknél jóval nagyobb a jelentősége, mert ezekhez a támogatásokhoz főleg a céltámogatott fejlesztésekhez nagymértékű saját erőt mozgósítanak. A tervezés biztonságát rontotta, hogy 1996. évtől csökkentették a támogatási arányokat. Az Országgyűlés az Önkormányzatok beruházási feladataihoz nyújtandó címzett- és céltámogatásokról, a központi pénzeszközök hatékony és ellenőrizhető felhasználásának igényével, az önkormányzatok fejlesztési tevékenysége stabilitásának megteremtése érdekében 1992. év decemberében alkotta meg a helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatási rendszerét szabályozó törvényt: Cct. E törvényhez kapcsolódóan a címzett és céltámogatások döntés-előkészítését szabályozó Kormányrendelet (46/1993.) 1993. márciusban jelent meg. Az Állami Számvevőszék az állami támogatások felhasználását 1991. évtől kezdődően - a zárszámadáshoz kapcsolódóan - vizsgálta. A Cct. 1993. évi hatálybalépése után a vizsgálatok célja e törvény betartásának ellenőrzése volt. Az 1993-tól eltelt 5 éves időszak alatt a települési önkormányzatok egyharmadánál 1 570 feladat ellenőrzését végeztük el. A címzett támogatások évenkénti vizsgálata, illetve az adott önkormányzatnál megvalósítandó több céltámogatásos beruházás miatt egyes önkormányzatok ellenőrzése ismétlődött. Az előirányzatok felhasználása tekintetében az Állami Számvevőszék vizsgálatai kedvezőtlen jelenségre hívták fel a figyelmet. A Cct. bevezetésének második évétől kezdődően az éves maradványok jelentős emelkedést mutatnak: a címzett- és céltámogatásoknál együttesen az 1994-95-ben az év végi
kimutatott, fel nem használt pénzeszközök aránya 21-24%-ot tett ki, 1996-97. évben ez az arány már 47%-ra növekedett. (A címzett- céltámogatások évenkénti maradványát a 8.és 9. sz. táblázatok mutatják). A vizsgált évek alatt a törvényesség romló tendenciát mutatott. Évente 16, 43, 22, illetve 88 esetben tettünk a támogatások visszavonására javaslatot valamilyen jogszerűtlen felhasználás miatt. Öt év alatt összesen 1074,8 millió forint visszafizettetését kezdeményeztük, amelyeknek nagyságát évenként a következő számok mutatják: 1993. évben 101,6 millió forint, 1994. évben 44,4 millió forint, 1995. évben 178,7 millió forint, 1996. évben 256,9 millió forint, 1997-ben 493,2 millió forint. A visszafizettetésre javasolt összegek egyharmada az ivóvíz- és a szennyvízhálózat bekötővezetéke miatt, mint nem támogatott műszaki tartalomra történő felhasználásból származott. (A jogtalan igénybevétel keletkezésének oka az önkormányzatok által kitöltött Beruházási Adatlap pontatlansága). Az Állami Számvevőszék az érvényben lévő, a költségviselést szabályozó Kormányrendelet alapján évente kezdeményezte a visszafizettetéseket, illetőleg az egyértelmű törvényi szabályozást. Ennek hiányában a zárszámadáshoz kapcsolódóan, a Számvevőszéki Bizottság ad hoc bizottsága évente döntött a támogatások visszafizettetéséről. A döntés során minden esetben elfogadta, támogatta az ÁSZ megállapításait. A Bizottság 1996. évben is hasonlóan elismerte a jogtalan felhasználást és döntött a felhasznált tőke visszafizettetéséről, azonban méltányosságot gyakorolva a büntető kamat megfizetésétől több esetben eltekintett, vagy a megfizetést átütemezte. Összességében 1997. év végéig a bekötővezetékek létesítésére jogtalanul felhasznált 255 millió forint visszafizettetéséről kellett döntést hozni. A címzett- és céltámogatások elbírálási, döntési mechanizmusa 1997. évben alapvetően nem változott. Az önkormányzatok céltámogatási igénybejelentése és annak elfogadása kétharmad részben megfelelt a jogszabályi feltételeknek. A fejlesztések előkészítettsége azonban főként a pénzügyi megalapozottság tekintében nem volt megfelelő. Az önkormányzatok egy része a beruházáshoz szükséges saját pénzügyi forrást nem teljeskörűen, vagy egyáltalán nem tudta biztosítani. Ennek több oka volt: egyrészt az önkormányzatok céltámogatási igénybejelentését továbbra is a befogadtatási szándék érvényesítése jellemezte, ezzel összefüggésben saját pénzügyi teljesítőképességüket túlbecsülték, másrészt a fejlesztések céltámogatása, illetve
aránya csökkent. Az önkormányzatok a saját forrás megteremtéséhez az elkülönített és egyéb állami pénzalapokból igényelhető támogatásokra is számítottak, ugyanakkor ezek elbírálása a céltámogatástól időben is és rendszerében is eltérően történt. Az önkormányzatok kivárták az egyéb állami támogatások pályázatának az eredményét, ettől tették függővé egy-egy beruházás megindítását. Kedvezőtlen elbírálású pályázat esetén veszélybe került a beruházás megindítása. A szükséges saját forrás biztosítása érdekében az önkormányzatok egy része szabálytalan ügyletekbe bonyolódott (közterületi használati, bérleti díj fizetése az önkormányzatnak), amely a beruházás saját forrását kímélte, ugyanakkor az állami támogatást terhelte. Az igények benyújtásakor a saját forrásra vonatkozó képviselő - testületi kötelezettségvállalás (határozat) gyakran formális volt. A saját források hiánya, elégtelensége részben a beruházások elhagyásához, vagy csökkentett mértékű megvalósításához, illetve az előirányzatról való lemondáshoz vezetett, részben pedig a fejlesztések megvalósításának elhúzódását idézte elő. A céltámogatásokhoz a saját erőt több önkormányzat csak számottevő hitel (kölcsön) segítségével tudta előteremteni. A fejlesztések mintegy felének megvalósítása nem tekinthető tervszerűnek. A helyi önkormányzatoknál 1997. év végén az országos összesített adatok alapján a címzett- és céltámogatások összes maradványa 27 297,8 millió forint volt (ez 46,5%). E maradány döntő hányada, 21 360 millió forint a céltámogatásoknál jelentkezik. A helyszíni vizsgálat során ellenőrzött beruházások is hasonló képet mutatnak: a címzett támogatások felhasználásánál 27,1%, a céltámogatásoknál 55,3% maradvány keletkezett. A támogatások felhasználásának alacsony aránya kedvezőtlennek minősíthető, mivel a központi költségvetésben korlátozottan rendelkezésre álló pénzeszközök hasznosításának, felhasználásának jelentős mértékű lemaradását mutatja. Ez egyidejűleg ellentmondás és pazarlás, és egyben mutatja a címzett- és céltámogatási rendszer rugalmatlanságát is. Erre vezethető vissza, hogy az önkormányzatoknál növekedett a jogtalanul igénybe vett, ezért a központi költségvetésbe visszafizetendő címzett- és céltámogatások összege, amely nem tulajdonítható csupán a szubjektív elemek szerepének. Az ÁFA törvények feltételekhez kötötten lehetőséget biztosítottak, illetve biztosítanak a beruházások előzetesen felszámított ÁFA-jának visszaigénylésére, amit az
önkormányzatok részben saját ismeretük, részben pedig pénzügyi tanácsadó cégek megbízása alapján - sikerdíj mellett - ki is használtak. A jogtalan igénybevétel mintegy 30%-a a szennyvíz bekötővezetékkel mint nem támogatható műszaki tartalommal függött össze. A 38/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet külön szabályozza a bekötővezeték létesítésének költségviselőjét, megnevezve a bekötés kezdeményezőjét. Így a bekötővezeték létesítése nem támogatható műszaki tartalomnak számít. Már korábban is a címzett- és céltámogatási rendszer hibájaként jeleztük, hogy a célok kijelölése nem minden esetben a valós helyi szükségleteket tükrözte és kényszerpályára terelte a helyi fejlesztési tevékenységet. Nem ösztönzött kellően az állami pénzeszközök takarékos és hatékony felhasználására. A központi költségvetésben hozzájárult jelentős összegű kiadási előirányzat hosszabb ideig tartó felesleges lekötéséhez. A területi koordináció, a szakmai irányítás és ellenőrzés fogyatékosságai következtében az esetenként "pazarló" pénzfelhasználással létrejött elaprózott, vagy túlméretezett kapacitások működtetése többlet költséget okozott. Az 1997. évi CXXXI. tv. - 1997. XII. 10-iki, illetve későbbi hatállyal - több vonatkozásban módosította, korszerűsítette a Cct.-t. Ezáltal szabályozottabbá, ellenőrizhetőbbé válik e támogatások feltételrendszere, ami egyben a címzett támogatások "felhígulása" ellen is hatni fog. Az ÁSZ több korábbi javaslata is hasznosult a törvénymódosításban. A szabályozás változásának hatása 1999-től várható. A címzett- és céltámogatási rendszer, valamint a kapcsolódó területek jogi szabályozásának fejlesztése, működésének javítása, és a törvényesség érvényesítése érdekében az Állami Számvevőszék a következőket javasolja: A Belügyminisztérium részére 1. A megalapozottabb döntéshoztatal érdekében kétoldalú garanciák beépítésével szükséges szabályozni a folyamat egyes elemeit (több évre garantált azonos pénzügyi feltételek, saját forrás vállalásának megalapozottsága, a szakmai program- műszaki terv és pénzügyi előirányzatok összhangja). 2. A beruházások gazdaságosságának és hatékonyságának javítása céljából a címzett- és céltámogatások igénybejelentéseinek elfogadását fokozottabban hangolják össze az egyéb központi és térségi területfejlesztési programokkal. Ezen belül biztosítsanak prioritást a legfontosabb helyi és térségi feladatoknak. 3. A beruházási igénylések (Beruházási Adatlap) során fokozottabban kísérjék figyelemmel a nem támogatott műszaki tartalom
megfogalmazását, különös tekintettel az ivóvízhálózat és a szennyvízcsatorna hálózat bekötőveztékeinek - mint nem támogatott műszaki tartalomnak - elkülönítésére. A Pénzügyminisztérium részére Az ellenőrzés által feltárt és jogtalanul igénybe vett címzett- és céltámogatások utáni büntető kamatot számítsák ki és központi költségvetésbe történő befizettetéséről gondoskodjanak az 1997. évi zárszámadási törvényben. A Belügyminisztérium és a Pénzügyminisztérium részére 1. Intézkedjenek a vizsgálat által feltárt jogtalanul igénybe vett 434 127 ezer forint céltámogatás, és 55 597 ezer forint CKK. támogatás, valamint 59 073 ezer forint címzett támogatás visszafizettetéséről (4., 3. sz. mellékletek szerint) és büntető kamatainak megfizettetéséről a Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényben. 2. Az ellenőrzések által feltárt, 1998. május 20-ig a képviselőtestületek által le nem mondott 777 642 ezer forint céltámogatási előirányzat, és 7 ezer forint CKK. csökkentést (6. sz. melléklet szerint), továbbá 18 965 ezer forint címzett támogatási előirányzat csökkentést (5. sz. melléklet szerint) - az időközbeni lemondások figyelembevételével - érvényesítsék az OGY-nek benyújtandó zárszámadási törvényben. A Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium részére Kezdeményezze a Belügyminisztérium és a Pénzügyminisztérium bevonásával a víziközművek bekötővezetéke költségviselésének törvényi szabályozását. II. Részletes megállapítások 1. Az 1997. évi beruházási célok kijelölése Az önkormányzati törvény szerint a címzett támogatás a kiemelten fontos, egyes nagy költségigényű beruházások megvalósítására adható. A Cct-ben azonban nincs meghatározva, hogy milyen beruházás tekinthető kiemelten fontosnak. Az 1997. évre jóváhagyott új címzett támogatások mintegy 10%-ában igen alacsony - 10 millió forint beruházási összköltséget el nem érő -, minden lényeges jellemzői alapján céltámogatásként is indítható beruházásokat is jóváhagytak. Ez a rendelkezésre álló források szétforgácsolását jelenti. Az új címzett támogatások számának növekedése összefügg azzal is, hogy az évek során a céltámogatási körből kikerültek a
már alapvetően kielégített célok - pl. egészséges ivóvízellátás, tornaterem építés - ezért az egyedi igények a címzett támogatások között szerepelnek. A címzett támogatási igények kialakításánál alapvetően az motiválta a helyi önkormányzatok képviselő-testületeit, hogy az önkormányzati törvényben megfogalmazott feladatok ellátásának az alapjait megteremtsék, vagy korszerűbb körülményeket hozzanak létre a feladatok magasabb színvonalú ellátása érdekében. A vízgazdálkodási ágazaton belül a címzett támogatási keret kétharmada az egészséges ivóvízellátásra, egyharmada a belterületi vízrendezésre és a szennyvízelvezetési- és tisztítási feladatok megoldására irányult. Az egészségügyi és szociális ágazatban, valamint az oktatási és kulturális ágazatban a címzett támogatási igények közös jellemzője, hogy azokat a helyi önkormányzatok elsősorban a leromlott műszaki állapotú épületek korszerűsítésének érdekében fogalmazták meg. A címzett támogatási igények kialakításánál reális lakossági szükségleteket vettek figyelembe a helyi önkormányzatok, célul tűzve ki a helyi és a térségbe tartozó lakosság magasabb színvonalú ellátását. Az új induló beruházásokkal érintett önkormányzatok címzett támogatási igényeik véglegesítésénél figyelembe vették, illetve hasznosították az érintett szakminisztériumok javaslatait, amelyek elsősorban a támogatási igények évek közti átütemezésére irányultak és főleg a beruházás induló évének támogatási előirányzatát csökkentették. A céltámogatásoknál a támogatható célokat, az új induló beruházások körét a Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetéséről szóló 1996. évi CXXIV. törvény 20. (2) bekezdése a következők szerint állapította meg és rangsorolta: ˇ települési szilárdhulladék-lerakó építése, ˇ életveszélyessé vált általános iskolai tanterem kiváltása, ˇ működő kórházak és szakrendelők (beleértve az önálló fogászati rendelőt is) gép- és műszerbeszerzései, ˇ a Cct. mellékletében meghatározott igény-kielégítési sorrend, de üzembe-helyezhetőség szempontjából műszakilag összetartozó beruházások együttes kezelésének figyelembevételével a költségvetési előirányzatból még kielégíthető szennyvíztisztító telep, települési folyékony hulladék-, tengelyen szállított szennyvíz, tisztítótelep és szennyvízcsatorna-hálózat építés. Ez évben a legnagyobb volumenű céltámogatási előirányzat (a keret 85%-a) környezetvédelmi új beruházások részeként a
szennyvízelvezetés- és tisztítás létesítményeinek megvalósítását szolgálta. Az infrastruktúra-fejlesztés egyes elemeinek az európai integrációval összefüggő gyorsításáról rendelkező 1085/1997. (VII. 24.) Korm. határozat a pénzügyi lehetőségeket is figyelembe véve prioritásként kezeli - többek között - a veszélyeztetett vízbázisok védelmét, valamint az ivóvízellátás és csatornázottság eltérő szintjéből adódó vízi közműolló szűkítését. Az igénykielégítés sorrendjében a települési szilárdhulladéklerakó építése első helyre került. A céltámogatási keret 7%-a az egészségügyi és szociális ellátásra fordítható, míg az oktatás és kulturális szolgáltatásra tervezett összeg 3%-ot jelent. A céltámogatási igények benyújtásánál és elfogadásánál meghatározóak voltak, egyrészt az adott évben támogatott - az állami prioritásokat kifejező - fejlesztési célok, és a támogatás igénybevételének feltételei, másrészt a helyi igények és az előteremthetőnek ítélt saját források. Az előírások évenkénti változásával összhangban, a korábbinál fokozottabban került előtérbe a térségi beruházások megvalósítása, melyek főként a közös, társulásos szennyvíztisztító telepek, valamint a szilárd települési hulladéklerakók építésében jelentkeztek. 2. A pályázati feltételeknek való megfelelés, a beruházások pénzügyi, műszaki előkészítése Az 1997. évre jóváhagyott címzett- és céltámogatások előkészítő tevékenysége már 1995-ben megkezdődött. A Belügyminisztérium 1995. májusában kezdeményezte a szakminisztériumoknál, hogy a címzett támogatások beruházási koncepciójának tartalmi követelményeit határozzák meg. A beruházási koncepciók benyújtási határidejének 1995. szeptember 8-át jelölték meg. A Belügyminisztérium 1995. október 24-ig kérte a szakminisztériumoktól a beruházási koncepciók szakmai indoklással ellátott, rangsorolt javaslatát. A Belügyminisztériumba és a szakminisztériumokba 1997. évre összesen 287 db új címzett támogatási pályázat érkezett, amelyek összes támogatási igénye meghaladta a 91,3 milliárd forintot, az 1997. évi támogatási üteme pedig a 20,9 milliárd forintot. Az önkormányzatok a támogatási igényeik benyújtásánál több esetben saját forrást nem terveztek. Az is jellemző volt, hogy a
pénzügyi ütemezésben elsősorban 1997-98. évi felhasználást irányoztak elő, itt kívánták a központi támogatás nagyobb részét igénybe venni. Mérlegelve a pénzügyi lehetőségeket, figyelembe véve a költségvetés teherbíró képességét, valamint a már folyamatban lévő címzett- és céltámogatással megvalósuló beruházások 1997. évet terhelő összegét, 1997. évben 2,0 milliárd forint új címzett támogatással induló beruházás támogatását javasolták. A következőkben megkezdődött az igények és a rendelkezésre álló források összehangolása. A szakmai döntés során különböző szempontokat érvényesítettek: ˇ A vízgazdálkodás területén javasolt beruházások ellátatlan települések, külterületi lakott helyek egészséges ivóvíz ellátását, valamint a legsürgetőbb ivóvíz-minőségi javítási feladatok megoldását teszik lehetővé, aminek biztosítását a helyi önkormányzatokról szóló törvény kötelező feladatként írja elő. Az egyre gyakoribb nagy intenzítású csapadék okozta károk megelőzése érdekében a támogatásra javasolt körbe kerültek a belterületi vízrendezésre benyújtott legfontosabb és a feltételeknek megfelelő igények. ˇ Az egészségügyi ellátás területén javasolt kórház rekonstrukciók célja a korszerűbb ellátás megvalósítása. A beruházások megvalósítása legtöbb esetben ágyszám csökkenéssel járt. A támogatásra javasolt fejlesztési elképzelések közül elsősorban azok indítására tettek javaslatot, melyeknél a műszaki- orvosszakmai elképzelések kidolgozása során a kivitelezési és működési költség- megtakarítás elve fokozottan érvényesült. Mindez azt jelenti, hogy a támogatásra javasolt rekonstrukciók többsége működési többlet- költséggel nem jár. ˇ Az oktatási és kulturális szolgáltatásnál javasolt beruházások kiválasztásánál elsőbbséget kaptak a halaszthatatlan rekonstrukciós munkálatok, az egyedi képzési profilú, nagy vonzáskörzettel rendelkező középfokú oktatási intézmények és a kistelepüléseken elsősorban a többfunkciós létesítmények fejlesztései, valamint a folyamatban lévő beruházások befejezése. A mérlegelésnél - a fentieken túl - fontos szempont volt a költségkímélő megoldások előtérbe helyezése. Hat önkormányzat igénybejelentése nem felelt meg a jogszabályi feltételeknek (hiányos dokumentáció), egy önkormányzat visszavonta kérelmét (elállt a beruházás megvalósításától). A közel kétszáz elutasításra javasolt fejlesztési elgondolás jelentős részének támogatására - bár azok szakmailag
indokoltak voltak - alapvetően a pénzügyi lehetőségek szűkössége miatt nem volt mód. Az 1997. évre jóváhagyott fejlesztések jellemző adatait a következő táblázat tartalmazza: millió Ft Ágazat megnevezése Beruházási koncepciók Beruházási koncepciókban jelzett címzett támogatási igény darab száma beruházási összköltsége összes 1997. évi Vízgazdálkodás 39 3 179 1 452 400 Egészségügy 15 11 047 9 593 880 Oktatás és kulturális 42 7 437 5 047 720 Összesen: 96 21 663 16 092 2 000 A céltámogatások körében az 1997. évre vonatkozó támogatható célokat és az igénybevétel feltételeit az OGY az 1995. év CIII. törvénnyel fogadta el. A gazdasági stabilizáció érdekében a támogatás mértékének csökkentésére került sor. Az 1997. évi új céltámogatásra 10,1 milliárd forint állt rendelkezésre. A helyi önkormányzatok az 1997. évi új céltámogatási igényeiket 1996. március 14-ig nyújthatták be. A benyújtott összes igény 505 darab volt. A céltámogatási igényekkel összesen 139 milliárd forint beruházást terveztek az önkormányzatok, amiből 51 milliárd forintot tesz ki az állami támogatás. Az önkormányzatok a beruházások finanszírozásához 88 milliárd forint saját forrás bevonását vállalták. Az alanyi jogosultság alapján benyújtott összes jogos céltámogatási igény kielégítése 1997-ben sem volt lehetséges. A benyújtott céltámogatási igények esetében a döntéselőkészítés arra irányult, hogy az igények megfelelnek-e a jogszabályi feltételeknek. Az 1997. évi új céltámogatásokra rendelkezésre álló 10,1 milliárd forint előirányzatból 264 darab - a feltételeknek megfelelőnek minősített támogatási igény volt kielégíthető. A céltámogatásban részesülő célokhoz - a működő kórházak és szakrendelők gép- műszer beszerzései kivételével - a szakminisztériumok által kidolgozott fajlagos költségek alapján lehetett a támogatást igényelni. Általános tapasztalat, hogy az önkormányzatok többsége a beruházás tervezett összköltségét a fajlagos költségek alapján számított értékre állította be. Azon területeken, ahol a kivitelezési költségek alacsonyabbak és az önkormányzatok saját forrásai szűkösebbek, a beruházási összköltség a fajlagos költségek alapján számított költség alatt maradt. Néhány esetben azonban az is előfordult, hogy a fajlagos költség alapján számított beruházási költséget
meghaladó kivitelezési költséggel számoltak az önkormányzatok. Az ebből eredő többletköltséget képviselő - testületi határozat alapján saját forrásuk terhére tervezték. A Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetéséről szóló 1996. évi CXXIV. törvény 20. -a (2) bekezdésének hatálya alá tartozó ˇ települési szilárdhulladék-lerakó céltámogatással történő megvalósítására összesen 14 db igény érkezett be. Ebből 2 db nem tett eleget a jogszabályi feltételeknek. A megfelelőek összes céltámogatási igénye 1,4 milliárd forint, amelyből 0,9 milliárd forint az 1997-ben igényelt támogatás. A céltámogatások segítségével több mint 3 milliárd forint volumenű beruházás valósítható meg. A céltámogatások segítségével így 12 új térségi szilárdhulladék- lerakó hely létesül; ˇ az életveszélyessé vált általános iskolai tanterem kiváltására 28 db igény érkezett, ebből 1 nem felelt meg a feltételeknek. A feltételeknek megfelelő igények céltámogatási összege 0,4 milliárd forint, aminek a segítségével mintegy 1 milliárd forint beruházás valósítható meg. Az 1997. évi támogatás összege 0,2 milliárd forint; ˇ működő kórházak és szakrendelők (beleértve az önálló fogászati rendelőt is) gép- műszer beszerzései esetében - a rendkívül elhasználódott orvosi műszerparkra tekintettel - az önkormányzatok részéről továbbra is nagy volt az érdeklődés. A benyújtott igények száma 79 db. A jogszabályi feltételeknek valamennyi megfelelt, azonban 1 önkormányzat visszavonta igényét. A közel 1,4 milliárd forint összegű céltámogatással 4,3 milliárd forint beruházás valósítható meg. Ezek a beszerzések gyakorlatilag egy év alatt megvalósuló beruházások; ˇ A Cct. 3. számú mellékletének I. Vízgazdálkodás, szennyvízelvezetés- és tisztítás alcím megjegyzésében jelzett igény-kielégítési sorrend figyelembevételével a költségvetési előirányzatból még kielégíthető szennyvíztisztító telep, települési folyékonyhulladék (tengelyen szállított szennyvíz), tisztítótelep és szennyvízcsatorna-hálózat építés területén 147 beruházás támogatására nyílik lehetőség. E több év alatt megvalósuló beruházások összköltsége közel 49 milliárd forint, amelyből 18,2 milliárd forint a céltámogatás. 1997. évre a támogatási igény 7,5 milliárd forint. Az 505 céltámogatási igénybejelentés közül 17 db nem részesült támogatásban, mert a döntés során nem felelt meg a jogszabályi feltételeknek (az elutasítási javaslat oka például az építési, vagy a vízjogi létesítési engedély hiánya, illetve a határozatok jogerőre emelkedésének beadási határidőt
Célok megnevezése a) Települési szilárdhulladék-lerakó építése b) Életveszélyessé vált általános iskolai tanterem kiváltása c) Működő kórházak és szakrendelők (beleértve az önálló fogászati rendelőt is) gép- műszer beszerzései d) Szennyvíztisztító telep, települési folyékonyhulladék (tengelyen szállított szennyvíz), tisztítótelep és szennyvízcsatorna-hálózat építés meghaladó időpontja, valamint a nem támogatott célra történő benyújtás). Az önkormányzatok saját döntésük alapján 26 db igényt vontak vissza. A rangsorolt célok utolsó - d) pontjában szereplő célnál - az 1997. évben rendelkezésre álló 10,1 milliárd forint összegű előirányzat - további 198 db igény esetében már nem nyújt fedezetet a feltételeknek megfelelő önkormányzati fejlesztési elképzelések központi támogatására. Az 1997. évi költségvetési törvény 20. (4) bekezdése alapján a címzett és céltámogatás 1997. évi előirányzatából, továbbá az előző évek előirányzatmaradványából június 30-ig lemondással felszabaduló előirányzat felhasználható a tárgyévben ki nem elégített, de a feltételeknek megfelelő, az igény-kielégítési sorrendben következő céltámogatási igényekre. Ezen szennyvíztisztítótelep és szennyvízcsatorna-hálózat építésére vonatkozó önkormányzati igények is közzétételre kerültek. A benyújtott és a feltételeknek megfelelő (támogatott) igények célok szerinti bontása a következő: darab száma Benyújtott 1997. évi támogatási üteme (millió Ft) céltámogatási igények darab száma1 Feltételeknek megfelelő (támogatott) 997. évi támogatási üteme (millió Ft) 14 1 073 12 946 28 341 27 247 79 1 370 78 1 355 384 18 282 147 7 534 Összesen: 505 21 066 264 10 082 Az 1997-ben új céltámogatással finanszírozásra javasolt beruházási körben az önkormányzatok - több év alatt - közel 58 milliárd forint beruházást terveznek megvalósítani. A beruházás összköltségéből 62%, azaz több mint 36 milliárd forint a saját forrás és mintegy 22 milliárd forint az igényelt céltámogatás. Az önkormányzatoknak a céltámogatási igényeiket a megyei TÁKISZ (FÁKISZ)-hoz kellett benyújtani. Ezen szervezetek munkatársait a BM munkaértekezlet és egyedi tájékoztatás
útján készítette fel az önkormányzatok igénybejelentéssel kapcsolatos problémáinak megoldására. Ezen túl a BM és a szakminisztériumok munkatársai az önkormányzat megkeresésére közvetlenül is tájékoztatást adtak. A beruházások pénzügyi- gazdasági előkészítettsége, megalapozottsága, az állami támogatáson kívüli forrás-hányad biztosítása tekintetében a vizsgálat számos hiányosságot állapított meg, annak ellenére, hogy az igénybejelentések illetőleg az ehhez csatolt képviselő- testületi határozatok a saját források maradéktalan rendelkezésre állását "garantálták". A saját források összetétele (önkormányzati költségvetés, lakosság hozzájárulása, hitel, társulati hitel, átvett pénzek, elkülönített állami pénzalapok stb.) sem az igénybejelentésekben, sem az ehhez mellékelt testületi határozatokban nem szerepelt. Gyakran a céltámogatás megítélését követően igyekeztek a saját forrást biztosítani. A beruházások finanszírozásához a különböző állami támogatások többcsatornán, pályázati rendszereken keresztül, nem kellően koordináltan jutottak el az önkormányzatokhoz. A céltámogatott beruházásoknál a saját forrás melletti összes állami támogatás aránya- esetenként lényeges - különbségeket mutatott, helyenként előfordult, hogy a PHARE támogatás és az összes állami támogatás (céltámogatás, KKA) meghaladta a beruházási összköltséget. A beruházások egy részének nem kellő pénzügyi megalapozásához hozzájárult, hogy főként a kisebb önkormányzatok, egyrészt a nagy költségigényű fejlesztésekhez - az 1996. évtől lecsökkentett céltámogatási támogatási arány mellett - a saját pénzügyi teljesítő képességüket túlbecsülték, másrészt az elkülönített központi állami pénzalapokra (KKA-ra, VA-ra), valamint a CKK-ra, és a megyei területfejlesztési tanácsok hatáskörébe adott decentralizált pénzalapokra benyújtott pályázatok alapján a remélt forrásokhoz az önkormányzatok egy része nem, vagy az elgondoltnál alacsonyabb összegben jutott hozzá. Az elkülönített állami pénzalapok a "saját források" részeként, kiegészítéseként továbbra is nehezen voltak tervezhetők, mert ezek pályázati és elbírálási rendje - időben, tartalmában és összehangoltságában - nem illeszkedett kellően a céltámogatásokhoz, ezek nem "egységes" központi forrásként viselkednek. Az alapok igénylésének rendszere, a pályázatok benyújtása, elbírálása, a támogatási és finanszírozási szerződések megkötése 1997-ben is hosszadalmas, időigényes eljárásnak bizonyult. Ezek a körülmények az önkormányzatok
költségvetéseiben a fejlesztéseknél - átmenetileg, hosszabb ideig, vagy véglegesen is - bizonytalanságot, forráshiányt okoztak, a beruházások elhúzódását, helyenként meghiúsulását idézték elő. Várhatóan a 263/1997. (XII. 21.) Korm. rendelet a pénzügyi alapok összehangolását elősegíti. Az 1997. évi területfejlesztési célelőirányzat és a területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás megyék közötti felosztásáról szóló 105/1997. évi (VI. 18.) Korm. rendelet és a területfejlesztés kedvezményezett területeinek jegyzékéről szóló 106/1997. (VI. 18.) Korm. rendelet viszonylag későn jelent meg. Ehhez a decentralizálási elvek és feltételrendszer korábban a 30/1997. (IV. 18.) OGY. határozatban jelentek meg. E központi döntések hatással voltak arra, hogy a megyei területfejlesztési tanácsok 1997. évi támogatás odaítélései elhúzódtak. E tanácsok 1996. és 1997. években összesen 4,7 és 5,2 milliárd forint területfejlesztési célelőirányzat, illetve 5,0 és 8,0 milliárd forint területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás felhasználásáról dönthettek. Néhány beruházásnál a saját forrásokon belül meghatározó, többségét képező volt a területfejlesztési tanács által odaítélt támogatás aránya. A saját forrás biztosításának gyakorlatát a következő példák személeltetik: Makó, Szentes és Csepreg: települési szilárdhulladék - lerakó, Medgyesegyháza: szennyvíztisztító- telep és szennyvízcsatorna, Orosháza: Szentes: szennyvízcsatorna, Sárosd: életveszélyessé vált általános iskolai tanterem kiváltása, Szabadbattyán: térségi szilárd hulladéklerakó, szennyvízcsatorna- és tisztító, Sopron: szennyvízcsatorna, Komárom: szennyvíztisztítás. Tiszakóród: szennyvíztisztító, Bátaszék, Báta, Bogyiszló, Sorokpolány, Balatonkenese, Várpalota, Balatonalmádi, Zalaegerszeg, Lenti és Hévíz: szennyvízcsatorna. Nógrád Megyei Önkormányzat: megyei kórház telephelyi rekonstrukció II. ütem, Somogy Megyei Önkormányzat: megyei kórház egyes osztályainak szociális célú átalakítása. Sásd, Heréd, Füzesabony: csatornahálózat. (Függelék: továbbiakban F. 1.) Az önkormányzatok keresték a saját forrás mentesítése, előteremtése érdekében a különböző lehetőségeket. A céltámogatott fejlesztéseknél további egyéb forrásokat vettek,
illetve terveztek igénybe venni (pl. hitel; kedvezményes kamatozású, a lakosságot terhelő társulati hitel, illetve a különböző mértékű lakossági közműfejlesztési- és érdekeltségi hozzájárulás; befektető tőkehányad; kivitelezői kölcsön; átvett pénzeszköz). E körben gyakran szabálytalan megoldást is alkalmaztak, tanácsadó, szakértő céggel kötött szerződés alapján ÁFÁ-t igényeltek vissza, illetve a kivitelezőkkel közterület-használati és bérleti szerződéseket kötöttek. Az ügyletekben valamely önkormányzati szolgáltatásért - amelynek tartalma vitatható - a kivitelező pénzösszegeket utalt az érintett önkormányzatoknak. Nyilvánvaló, hogy a későbbiek során ezt a költségekben, a vállalkozási díjban érvényesítette, melynek kiegyenlítése jelentős mértékben állami támogatásból történt, ezáltal a pályázatban vállalt önkormányzati saját forrás szintén jelentős részének állami pénzeszközzel való kiváltását jelentette. Komló, Bogyiszló: szennyvízcsatorna (F.2.); Nemeske: iskolaberuházás.(f. 8.) A víziközmű társulatok kedvezményes kamatozású hiteleinek módosított 106/1988. (XII. 26.) MT rendelet 11. (4) bekezdése szerinti lehetőségét egyes önkormányzatok szabálytalanul kijátszák. Ez oly módon történik, hogy az önkormányzatok átvállalták a lakossági érdekeltségi hozzájárulás egy részét és így kedvezményes kamatozású hitelhez jutottak a társulaton keresztül. Így a központi költségvetést feleslegesen terhelte e hitelek kamatának jogszabály szerinti 70%-a. Csepreg, Ják, Sorokpolány: szennyvízcsatorna. (F. 3.) Az érintett helyi önkormányzatok a vállalt saját forrásokat eredeti éves költségvetési rendeleteikbe általában beépítették. Jellemző volt viszont, hogy az új induló még pályázati szakaszban lévő beruházásokhoz nem jelenítették meg a vállalt saját forrást, pedig azt a céltartalékok között indokolt lett volna szerepeltetni. A vállalt saját forrást több esetben a költségvetési rendelet módosításával biztosították. A szükséges saját forrást nem építette be Csemő és Nagykálló és csak részben építette be Cegléd a költségvetési rendeletébe. A vizsgált önkormányzatok az előkészítés során az esetek többségében (90%) a szükséges dokumentumokat, hatósági engedélyeket (pl.: engedélyezési terv, elvi vízjogi engedély, kiviteli terv, vízjogi létesítési engedély, építési engedély) a szükséges időben és tartalommal biztosították. Az előkészítéskor tehát a hatósági engedélyek rendelkezésre álltak,
azoknak a kivitelezés során történő módosítása, illetve meghosszabbítása jelentett problémát. A címzett támogatás segítségével megvalósuló beruházásoknál a nagyvonalú szakmai programok alapján az esetek mintegy harmadában nem konkretizálták megfelelően a műszaki megoldást. A szakmai koncepciók bizonytalanságai és azok változásai gyakran az egész beruházási folyamatot végigkísérték és kihatással voltak a pénzügyi teljesítésekre is. Budapest Főváros Önkormányzata: Fazekas M. Gimnázium, Fővárosi Állat- és Növénykert, kórház-rekonstrukciók. (F. 4.) A vizsgált önkormányzatok mintegy 10%-ára volt jellemző, hogy a nem megfelelő műszaki előkészítés miatt az eredeti műszaki terveket, kiviteli tervdokumentációkat több esetben módosítani kellett, amelyek miatt az 1997. évi műszaki teljesítés csúszik és a pénzügyi felhasználás ütemtelen volt. Füzesabony, Verpelét, Dunaharaszti, Budaörs: szennyvízcsatorna, Füzesabony, Dunaharaszti, Nyírbátor, Tiszakóród: szennyvíztisztító; Budapest XXII. ker. és II. kerület: szennyvízcsatorna Győr- Moson- Sopron Megyei Önkormányzat: Petz A. Megyei Kórház rekonstrukciója; Pest megye: Cegléd Toldy Ferenc kórház rekonstrukciója; Tolna Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház rekonstrukciója; Budapest Főváros Önkormányzata: Főv. Állatés Növénykert, Fazekas M. Gimnázium; Poroszló: 75 férőhelyes óvoda rekonstrukció; Cegléd: Török J. Mezőgazdasági és Egészségügyi Szakközépiskola rekonstrukciója; Szentendre: Képzőművészeti Centrum kialakítása. Jászfényszaru, Tarpa, Nyírbátor, Nyíregyháza, Báta, Bogyiszló, Paks, Balatonalmádi, Balatonkenese, Várpalota, Tatabánya, Komárom, Dunaharaszti, Budaörs, Bp. II. ker., XVI. ker.: szennyvízcsatorna; Ják: szennyvíztisztító; Sopron: szennyvízcsatorna; Karcag: szilárd hulladéklerakó. ( F. 4.) 3. A közbeszerzési eljárás betartása Az önkormányzatok a beruházások megvalósítása során a versenytárgyalásra, illetve 1995. november 1. után a közbeszerzési eljárásra vonatkozó központi szabályokat és önkormányzati rendeleteket döntő többségében (70%-ban)
betartották. Az eljárást jellemzően nyílt, vagy előminősítési eljárás, ritkábban tárgyalásos eljárás formájában végezték. Az ajánlati felhívásban az elbírálás szempontjai általában a következők voltak: ajánlati összeg; referencia; anyagiszemélyi- szakmai- pénzügyi alkalmasság; szerződési feltételek, ezen belül garanciális, szavatossági feltételek; biztosítási garanciák; és helyenként a szerződési biztosítékként bizonyos mértékű készpénzletét. (Utóbbi a kivitelező gazdasági társaságoknál, és így az államilag támogatott beruházások megvalósításánál is fennálló kockázatok csökkentése miatt volt célszerű). A közbeszerzési törvényben előírt pályáztatási határidő betartása - ahol nyílt előminősítési eljárást folytattak le, vagy az első pályázat érvénytelen volt - a kivitelezés megkezdését elnyújtotta. A közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó, központi támogatás segítségével megvalósuló beruházást a tárgyévben szinte lehetetlen, vagy alig lehetett elkezdeni, ha az érintett önkormányzat maradéktalanul be akarta tartani a hosszadalmas, (4-5 hónapos) közbeszerzési eljárást. Az 1997. évi új induló céltámogatásokról szóló kormányközleményt - az előírt 1997. IV. 24. határidővel szemben - 1997. VI. 5-én, megkésve hirdették ki. A Cct. 14. -ának (1) bekezdése szerint az önkormányzat a központi támogatás felhasználására a jogosultságát elveszíti, ha a kivitelezést a támogatás első évében nem kezdi meg. Ezen szabály, továbbá a módosított 46/1993. (III. 17.) Korm. rendelet 9. -a és a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény közötti időbeli összehangolatlanságot a Cct.-t módosító 1997. CXXXI. törvénnyel, annak 10. -ával és 21. (1) bekezdésével oldották fel, mely 1997. XII. 10-től hatályos. E szerint a kivitelezést a támogatási jogosultság kihirdetéséről számított tizenkét hónapon belül meg kell kezdeni. 1997-ben a két törvény ellentmondását az önkormányzatok esetenként úgy oldották meg, hogy vagy egy műszakilag önálló részt kiemeltek az eljárásból, és azt külön indították, vagy az eredménytelen első forduló után áttértek a tárgyalásos eljárásra. A képviselő - testületi, vagy bizottsági döntéseket szakértői, szakbizottsági értékelések előzték meg. A gazdasági és szakmai szempontok általában indokolták a nyertes pályázat kiválasztását. Az alábbi esetekben fordultak elő ezzel ellentétes döntések:
Győr- Moson- Sopron Megyei Önkormányzat: Megyei múzeum, levéltár rekonstrukciója, bővítése Sopronban, ahol a döntés nem volt kellően megalapozva. ( F. 5.) Előfordult, hogy egyrészt a tervező, a lebonyolító és a kivitelező kiválasztására nem folytatták le a versenyeztetési eljárást, másrészt pedig a versenyeztetési eljárás során a vonatkozó egyes előírásokat megsértették. Mór, Verpelét, Budaörs, Dunaharaszti, Nyírbátor, Paks, Bogyiszló, Báta, Sorokpolány, Ják: szennyvízcsatorna. Dunaharaszti: szennyvíztisztító- telep, Erdőhorváti: Szlovák nemzetiségi feladatokat szolgáló művelődési ház és könyvtár építése; Mohács: 502. sz. Szakmunkásképző Intézet tanműhely építés; Vásárosnamény: Általános Iskola bővítése. ( F. 5.) A Közbeszerzési Döntőbizottság 2 esetben (Ajka, Nógrád Megyei Önkormányzat) állapította meg az ajánlatkérő részéről a Közbeszerzési Törvény megsértését, de szankcionáló döntést csak 1 esetben (Ajka) hozott, amely szerint az önkormányzatot 500 ezer forint bírság megfizetésére kötelezte. 4. A címzett- és céltámogatási előirányzatok pénzügyi teljesítésének helyzete, a pénzmaradványok alakulása Az önkormányzatok a beruházások egy részére - a számlavezető pénzintézettel, jellemzően az OTP Rt.-vel - a finanszírozási szerződést a 46/1993. (III. 17.) Korm. rendelet 12. -ában meghatározottak szerinti időben nem kötötte meg. Arra hivatkoztak, hogy ezen előírás, amely a kihirdetést követő 30 napon belüli szerződéskötési kötelezettséget állapítja meg, korainak ítélhető. Szerintük elegendő lenne a finanszírozás megkezdése előtti határidőt megjelölni. A szerződéses kapcsolatban kedvező változásnak minősíthető, hogy 1996. évtől az OTP Rt-nél a lehívott céltámogatások után felszámított, irányadó kezelési költség aránya 1,25 ezrelékkel ( a finanszírozási módtól függően 2,8%-ról 2,675%-ra, illetve 4,5 ezrelékről 3,25 ezrelékre) mérséklődött. A csökkenés oka, hogy a Magyar Államkincstár a volt AFI Rt-vel ellentétben már nem számolt fel kezelési költséget. A 2,675%-os kezelési költség azonban még így is magasnak ítélhető. A vizsgált önkormányzatok a beruházások finanszírozása során az állami támogatás igényléséhez a szükséges saját forrásokat
biztosították, így a támogatási arányokat betartották. A benyújtott számlákat a lebonyolító (műszaki ellenőr) és az önkormányzatok rendszeresen igazolták, nyilatkoztak a visszaigényelhető, illetve vissza nem igényelhető ÁFÁ-ról. Esetenként azonban az igazolt teljesítményeken belül nem különítették el a támogatott és a nem támogatott műszaki tartalmat. Előfordult, hogy nem támogatott műszaki tartalomra a műszaki ellenőr teljesítés igazolása nélkül is hívtak le céltámogatást. Összességében a támogatással megvalósult fejlesztéseknél az ezirányú pénzügyi lebonyolítás, finanszírozás szabályszerűnek ítélhető. A megvalósítás helyzete azonban nem tekinthető kielégítőnek. A vizsgálat megállapítása szerint a fejlesztések felének megvalósítása nem ítélhető tervszerűnek. Ezt a támogatási előirányzatok maradványának számottevő összege, aránya is jelzi. Az önkormányzatok a vállalkozási szerződésekben általában olyan ütemben határozták meg a kivitelezői feladatokat, ahogyan a saját forrásuk rendelkezésre állt. A saját források hiánya és ütemtelensége, a műszaki változtatások, a nem kellő előkészítés és a közbeszerzési eljárás időigénye miatt - esetenként - a kivitelezések késve indultak. Több feladatnál a kivitelezés, az épületbontások során előre nem látható statikai, gépészeti és egyéb problémák jelentkeztek, illetve egy esetben felmerült a műemlékvédelmi követelmények érvényesítésének igénye, amelyek pótmunkákat tett szükségessé. Az ellenőrzött címzett támogatásos beruházások 1997. év végi maradványa 4884,2 millió forint, mely az 1997-ben rendelkezésre álló összes előirányzat 27,1%-ának felel meg. Az összes maradvány döntő többsége, 4 398,0 millió forint (90,1%) az egészségügyi ágazatban képződött. A legnagyobb összegű címzett támogatási előirányzat maradvánnyal rendelkező beruházások: Tolna Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház rekonstrukció 1.430 668 E Ft 70,6% Fővárosi Önkormányzat: Uzsoki úti Kórház 545 069 E Ft 52,3% Esztergom: Vaszary Kolos Kórház 501 974 E Ft 56,5% Baranya Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház teleph. rek. 395 729 E Ft 95,2% Nógrád Megyei Önkormányzat Megyei Kórház teleph. rek. 355 934 E Ft 35,7% Sátoraljaújhely: Kórházrekonstrukció 278 925 E Ft 65,9%
Fővárosi Önkormányzat: Fővárosi Állat- és Növénykert rek. 163 947 E Ft 41,2% Tolna Megyei Önkormányzat: Idősek Ápoló Gondozó Otthonának építése Bátaszéken 115 907 E Ft 64,4% Győr- Moson-Sopron Megyei Önkorm.: Petz A. Megyei Kórház rekonstrukciója 92 000 E Ft 76,7% Szentendre: Képzőművészeti Centrum 88 639 E Ft 98,4% Ezek együttes maradványa megközelíti a 4 milliárd forintot. Az egészségügyi és szociális ágazatban a jelentős mértékű maradványok keletkezésében szerepe volt a szakmai programok, műszerlisták felülvizsgálata, illetve esetenként a saját forrás hiányának, a számlázási késedelmeknek, valamint műszaki okok, illetve kivitelezői problémák miatt fennálló ütemtelenségnek. Az egészségügyi ágazatban az 1997. évi CL. törvénnyel jóváhagyott többlettámogatások is hozzájárultak az ágazat maradványainak képződéséhez, hiszen az 1997. évi többlet előirányzatok felhasználására a törvény 1997. december 19-i kihirdetése miatt eleve nem volt lehetőség. A vízgazdálkodási, valamint az oktatási és kulturális ágazatban a címzett támogatással megvalósuló 1997. évi új induló beruházások 1997. év végi előirányzat maradványa az éves előirányzatnak 40%-a. A maradvány keletkezésének okai között kell említeni az 1997. évi új induló beruházások késői jóváhagyását. (Az 1997. évi XLV. tv. a Magyar Közlöny 1997. június 5-i számában került kihirdetésre). A maradvány keletkezésének okai közé tartozott még a közbeszerzési eljárás időszükséglete. A beruházások kivitelezését szinte kivétel nélkül csak az utolsó negyedévben tudták elkezdeni. Mindezeken túlmenően a címzett támogatási előirányzat maradványok nagyságát a fel nem használt előirányzatokról való lemondási kötelezettség teljesítésének elmaradása is befolyásolta. A vizsgált önkormányzatok közül 7 önkormányzatnál állapítottunk meg lemondási kötelezettséget, együttesen 19,0 millió forintos összegben. Tác, Hajdúböszörmény, Szentendre, Veszprém Megyei Önkormányzat, Ajka, Hárskút, Zala Megyei Önkormányzat. Közülük 1998. május 20-ig Szentendre, Hajdúböszörmény és Ajka tett eleget lemondási kötelezettségének. Az ellenőrzött céltámogatások esetében az év végi maradvány 2839,1 millió forint, az éves előirányzat 55,2%-a. A maradvány 90%-a a szennyvízelvezetés és tisztítási feladatoknál jelentkezik.
A vizsgált céltámogatások közül a jelentősebb előirányzat maradványok a következő beruházásoknál keletkeztek. Nem ritka, hogy az önkormányzat az 1997. évre jóváhagyott céltámogatási előirányzatból még nem használt fel. Baja, Solt, Szabadbattyán, Tarpa, Várpalota, Balatonalmádi, Balatonkenese, Lenti: szennyvízcsatorna; Rátka, Mezőzombor, Hernád-németi, Heves, Báta, Bogyiszló: szennyvízcsatorna; Makó és Szentes: hulladéklerakó telep; Dunaharaszti, Budaörs, Budapest, II. ker.: szennyvízcsatorna; Szabadbattyán, Szerencs: szennyvíztisztító. ( F. 6.) A vizsgált céltámogatásos beruházások esetében a maradványok képződésének okai hasonlóak a címzett támogatásoknál tapasztaltakhoz. Sajátos számottevő eleme volt e beruházásoknál az év végi támogatási előirányzat maradványoknak a vissza nem igényelhető ÁFA-ra jóváhagyott rész. Ez akkor keletkezeik ha az önkormányzat az ÁFA-t a beruházás megkezdésekor, folyamatában, vagy befejezéskor - jogszabályi feltételeknek megfelelően - visszaigényelheti, de a számlák nettó összege után hívja le a támogatást, és az ÁFA-ra jutó arányos támogatási előirányzatról történő lemondási kötelezettségnek nem tesz eleget. Az 1997. évi címzett- és céltámogatások előirányzatait, felhasználását és ezek maradványait országosan az 1., 2., 3. sz. táblázatok, a vizsgált körre vonatkozóan a 4., 5., 6. sz. táblázatok tartalmazzák. Az országos adatok alapján a címzett támogatások maradványa 27%, a céltámogatásoké 58%. A magas maradvány igen kedvezőtlennek minősíthető, mivel a központi költségvetésben korlátozottan rendelkezésre álló pénzeszközök hasznosulásának jelentős mértékű lemaradását mutatja. Ez egyidejűleg ellentmondás és pazarlás is. Az önkormányzatok egy része a fel nem használt támogatási keretmaradványokról, illetve a saját források hiánya és egyéb okok miatt indokolatlanul lekötött állami támogatásokról történő - törvényben előírt - lemondási kötelezettségük nem teljesítésével feleslegesen kötött le nagy összegeket az állami támogatásokból. A támogatási keretek indokolatlan lekötése a szükséges saját forrással rendelkező helyi önkormányzatok támogatási lehetőségeit csökkenti, nemzetgazdasági szinten veszteséget okoz és ezen keresztül hátrányosan érinti a címzettés céltámogatási rendszer működésének hatékonyságát is.