A biometrikus adatokat tartalmazó úti és személyazonosító okmányok biztonságnövelı hatása a határ- és közbiztonság alakulására

NEMZETI KÖZSZOLGÁLATI EGYETEM Hadtudományi Doktori Iskola Balla József rendır alezredes A biometrikus adatokat tartalmazó úti és személyazonosító okmányok biztonságnövelı hatása a határ- és közbiztonság alakulására Doktori (PhD) értekezés Témavezetı: Dr. Prof. Fórizs Sándor PhD ny. rendır dandártábornok egyetemi tanár, CSc Budapest, 2013. 1

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS... 4 TUDOMÁNYOS PROBLÉMA MEGFOGALMAZÁSA...5 A TÉMAVÁLASZTÁS INDOKLÁSA...7 KUTATÁSI CÉLOK...9 ÉRTEKEZÉSEM HIPOTÉZISEI...10 KUTATÁSI MÓDSZEREK...11 1. A BIOMETRIA MEGJELENÉSE A SZABADSÁG A BIZTONSÁG ÉS A JOG SZOLGÁLATÁBAN... 13 1.1. A SZABADSÁG, A BIZTONSÁG ÉS A JOG TÉRSÉGE...13 1.1.1. BEL- ÉS IGAZSÁGÜGYI EGYÜTTMŐKÖDÉS... 15 1.1.2. A HÁGAI PROGRAM, MINT A BIOMETRIKUS SZEMÉLYAZONOSÍTÁS MÉRFÖLDKÖVE... 17 1.2. A BIZTONSÁG MEGHATÁROZÁSA RENDÉSZETI MEGKÖZELÍTÉSBİL...19 1.2.1. STRATÉGIÁK ÉS BIZTONSÁG MAGYARORSZÁGON... 23 1.2.2. HATÁRBIZTONSÁG... 26 1.2.3. INTEGRÁLT HATÁRIGAZGATÁS... 27 1.3. AZ 1. FEJEZET ÖSSZEGZÉSE ÉS KÖVETKEZTETÉSEK LEVONÁSA...32 2. BIOMETRIKUS ADATOK MEGJELENÉSE AZ OKMÁNYOKBAN... 35 2.1. EGYSÉGES FORMÁTUMÚ ÚTLEVÉL AZ EURÓPAI UNIÓBAN...36 2.2. A KEMÉNY JOG ELVE, AZ EGYSÉGES OKMÁNY KÖTELEZİ KIÁLLÍTÁSA...39 2.3. BIOMETRIKUS ADATOK MEGJELENÉSE AZ ÚTLEVÉLBEN ÉS AZ ÚTI OKMÁNYOKBAN... 41 2.4. A 2252/2004/EK RENDELET MÓDOSÍTÁSA...44 2.5. BIOMETRIKUS ADATOK MEGJELENÉSE AZ EGYSÉGES, SCHENGEN TÍPUSÚ VÍZUMOKNÁL... 47 2.6. A 2. FEJEZET ÖSSZEGZÉSE ÉS KÖVETKEZTETÉSEK LEVONÁSA...51 3. SZEMÉLYAZONOSÍTÁS A RENDÉSZETI MUNKÁBAN... 54 3.1. AZ AZONOSÍTÁS KRIMINALISZTIKAI VONATKOZÁSA...55 3.2. A SZEMÉLYAZONOSÍTÁS MEGHATÁROZÁSA...57 3.3. A SZEMÉLYAZONOSÍTÁS MÓDSZERE...58 3.4. A SZEMÉLYAZONOSÍTÁS VÉGREHAJTÁSÁT BEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZİK...61 3.5. A SZEMÉLYAZONOSÍTÁS OKTATÁSA...64 3.6. SZEMÉLYAZONOSÍTÁS A HATÁRFORGALOM-ELLENİRZÉS SORÁN...66 3.7. SZEMÉLYAZONOSÍTÁS A KÖZÚTI ÉS A KÖZTERÜLETI ELLENİRZÉS SORÁN...68 3.8. A 3. FEJEZET ÖSSZEGZÉSE ÉS KÖVETKEZTETÉSEK LEVONÁSA...69 4. BIOMETRIKUS ADATOK ALKALMAZÁSA A SZEMÉLYAZONOSÍTÁSBAN... 71 4.1. BIOMETRIKUS SZEMÉLYAZONOSÍTÁS...74 4.1.1. A BIOMETRIKUS SZEMÉLYAZONOSÍTÁS TÖRTÉNETE... 75 4.1.2. ALKALMAZOTT BIOMETRIA INTÉZET... 76 4.1.3. A BIOMETRIKUS SZEMÉLYAZONOSÍTÁS JELENTİSÉGE... 77 4.2. A BIOMETRIKUS SZEMÉLYAZONOSÍTÁS MÓDSZEREI...80 4.2.1. DNS ALAPJÁN TÖRTÉNİ SZEMÉLYAZONOSÍTÁS... 82 4.2.2. KÉZGEOMETRIAI ELEMZÉSEN ALAPULÓ SZEMÉLYAZONOSÍTÁS... 82 4.2.3. ALÁÍRÁS-ELLENİRZÉSEN ALAPULÓ SZEMÉLYAZONOSÍTÁS... 84 4.2.4. RETINA LETAPOGATÁSON ALAPULÓ SZEMÉLYAZONOSÍTÁS... 84 4.2.5. ARC-HİTÉRKÉP VIZSGÁLATON ALAPULÓ SZEMÉLYAZONOSÍTÁS... 86 4.2.6. HANGANALÍZISEN ALAPULÓ SZEMÉLYAZONOSÍTÁS... 86 4.2.7. ARCFELISMERÉSEN ALAPULÓ SZEMÉLYAZONOSÍTÁS... 87 4.2.8. UJJNYOMAT ALAPJÁN TÖRTÉNİ SZEMÉLYAZONOSÍTÁS... 89 4.2.9. ÍRISZ LETAPOGATÁSON ALAPULÓ SZEMÉLYAZONOSÍTÁS... 92 4.3. A 4. FEJEZET ÖSSZEGZÉSE ÉS KÖVETKEZTETÉSEK LEVONÁSA...95 2

5. A BIOMETRIKUS ADATOK GYAKORLATI ALKALMAZÁSA... 98 5.1. A NEMZETKÖZI HATÁRRENDÉSZETI KONFERENCIA AJÁNLÁSA...99 5.2. A VÍZUMBIRTOKOSOK UJJNYOMAT ALAPJÁN TÖRTÉNİ AZONOSÍTÁSÁNAK KÍSÉRLETI PROJEKTJE MAGYARORSZÁG VEZETÉSÉVEL - CEUVIS... 102 5.3. ÍRISZ LETAPOGATÁSON ALAPULÓ SZEMÉLYAZONOSÍTÁSI TANULMÁNY, KÍSÉRLET... 107 5.4. BIOMETRIKUS ADATOK ALAPJÁNT TÖRTÉNİ SZEMÉLYAZONOSÍTÁS GYAKORLATI TAPASZTALATI NÉHÁNY EURÓPAI UNIÓS ORSZÁGBAN... 108 5.4.1. PORTUGÁLIA... 109 5.4.2. NÉMETORSZÁG... 110 5.4.3. HOLLANDIA... 111 5.5. ADATBÁZISBAN TÁROLT UJJNYOMAT ALAPJÁN TÖRTÉNİ SZEMÉLYAZONOSÍTÁS MAGYARORSZÁGON... 112 5.5.1 A SCHENGENI INFORMÁCIÓS RENDSZER (SIS II)... 115 5.5.2. EURODAC RENDSZER... 116 5.6. OKMÁNYBAN TÁROLT UJJNYOMAT ALAPJÁN TÖRTÉNİ SZEMÉLYAZONOSÍTÁS... 118 5.6.1. BIOMETRIKUS ADATOK TÁROLÁSA... 118 5.6.2. A BIOMERTIKUS ADATOK ALAPJÁN TÖRTÉNİ AZONOSÍTÁSHOZ SZÜKSÉGES HITELESÍTÉSI ELJÁRÁSOK... 121 5.6.3. OKMÁNYBAN TÁROLT UJJNYOMAT ALAPJÁN TÖRTÉNİ SZEMÉLYAZONOSÍTÁS FOLYAMATA... 123 5.7. AZ 5. FEJEZET ÖSSZEGZÉSE ÉS KÖVETKEZTETÉSEK LEVONÁSA...126 6. A KUTATÓ MUNKA ÖSSZEGZÉSE... 128 6.1. ÖSSZEGZETT KÖVETKEZTETÉSEK...128 6.2. ÚJ TUDOMÁNYOS EREDMÉNYEK...130 6.3. A TUDOMÁNYOS EREDMÉNYEK GYAKORLATI HASZNOSÍTHATÓSÁGA, AJÁNLÁSOK... 132 6.4. JAVASLAT A KUTATÁS TOVÁBBI FOLYTATÁSÁRA...134 BEFEJEZÉS... 136 FELHASZNÁLT IRODALOM... 138 PUBLIKÁCIÓK, TUDOMÁNYOS MUNKÁK...138 EURÓPAI UNIÓS SZABÁLYOZÁSOK ÉS AJÁNLÁSOK...146 HAZAI TÖRVÉNYEK, RENDELETEK, HATÁROZATOK, UTASÍTÁSOK...150 INTERNETES HONLAPOK...152 A SZERZİ PUBLIKÁCIÓS JEGYZÉKE... 153 3

BEVEZETÉS A határok összekötnek és nem elválasztanak, átjárhatóak és mégis biztonságosak. 1 Az országhatárok kialakulásával együtt felmerült azok átjárhatóságának igénye is. A határok átlépésének szabályozott keretek között történı megvalósulását hivatott tevékenység az ellenırzés volt és maradt a mai napig. Az ellenırzés sohasem öncélú, hanem az állam kinyilatkoztatott politikai és gazdasági céljait szolgálja. Az államhatáron átlépı személyeket, szállítmányokat minden állam saját biztonsági és gazdasági érdekeinek megfelelıen ellenırizheti. Magyarország számára 2007. december 21-én jött el az a pillanat, amely idıpont mérföldkövet jelentett határforgalom-ellenırzésünkben, és máig hatást gyakorol a közbiztonság alakulására is. Egy paradigmaváltás következett be, ugyanis ekkor csatlakoztunk több közép-kelet-európai országgal a schengeni térséghez 2, és schengeni belsı határainkon 3 megszőnt a határellenırzés. A schengeni belsı határokon a határellenırzés megszőnésével egy olyan biztonsági deficit keletkezett, amely az egyes államok belsı biztonságát veszélyeztetheti, ezért hatékony intézkedéseket kell foganatosítani. A kompenzációs intézkedések témakörében folytatott egyeztetı tárgyalások eredményeként az öt alapító tagállam 4 1990. június 19-én aláírta a Schengeni Végrehajtási Egyezményt (a továbbiakban: SVE), amely fı szabályként meghatározza, hogy a belsı határok személyi ellenırzés nélkül bárhol átléphetık. Az SVE értelmében a személyi ellenırzésnek a belsı határokon történı megszőntetése nem sértheti a közös rendelkezéseket, illetve a szerzıdı felek jogszabályai által 1 III. Nemzetközi Határrendészeti Konferencián résztvevı, 20 ország határrendészeti képviselıi által elfogadott CHARTA, Siófokon 1995. május 2-3. Forrás: Országos Rendır-fıkapitányság Rendészeti Fıigazgatóság Határrendészeti Fıosztály, 2011. 2 A Tanács Határozata (2007. december 6.) a schengeni vívmányok rendelkezéseinek a Cseh Köztársaságban, az Észt Köztársaságban, a Lett Köztársaságban, a Litván Köztársaságban, a Magyar Köztársaságban, a Máltai Köztársaságban, a Lengyel Köztársaságban, a Szlovén Köztársaságban és a Szlovák Köztársaságban történı teljes körő alkalmazásáról (2007/801/EK) Letöltés:http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:323:0034:0039:HU:PDF, 2012.02.10. 3 Ausztria, Szlovákia, Szlovénia 4 NSZK, Franciaország, Belgium, Hollandia, Luxemburg 4

meghatározott, a teljes területükre kiterjedı rendészeti hatásköröknek az illetékes szervek útján való gyakorlását, sem pedig a jogszabályokban elıírt igazolványok és okmányok birtoklására, viselésére és bemutatására való kötelezettséget. 5 TUDOMÁNYOS PROBLÉMA MEGFOGALMAZÁSA Az Európai Uniónak (a továbbiakban: EU) egyik kiemelt feladata, hogy a huszonhét tagállam közel 500 milliós lakosságának biztosítsa a szabadságon, biztonságon és jogon alapuló térség megteremtését. Az EU polgárai számára a legfıbb prioritást a biztonság jelenti, amely biztonságot folyamatosan fenyegeti és ostromolja többek között a terrorizmus, a szervezett bőnözés, a kábítószerkereskedelem, az emberkereskedelem és az illegális migráció is. Az EU egyik legnagyobb kihívása, amellyel kénytelen szembenézni, nem más, mint az illegális migráció. Hiába az eddig tett mérhetetlen erıfeszítés, hiába a már több mint húsz éve megfogalmazott illegális migráció elleni fellépés. Azok az emberek, akik napról napra éheznek, minden egyes nap az életben maradásukért harcolnak, akik mérhetetlen nyomorban élnek, nem adják fel, és egy jobb élet reményében (mely jobb élet számukra csupán annyit jelent, hogy minden nap van mit enniük, és nem kell gyermekeik szenvedését végignézniük) útra kelnek az ismeretlenbe, amelyrıl azt hallották, hogy ott jó élni. Az illegális migráció, az új uniós tagokat, köztük hazánkat is évtizedek óta támadja, csökkenı intenzitással. Vannak ugyan hullámvölgyek, némely idıszakban adódik nyugodtabb pillanat, azonban a jogtalanul beáramló külföldiek száma csak nem apad el. Az Európai Uniót beleértve a klasszikus schengeni övezet országait is több irányú támadás fenyegeti az illegális migráció területén és ezzel szemben igyekszünk megtalálni a lehetıségekhez mért legoptimálisabb ellenlépést. Minden ország, régió, térség más-más veszélynek van kitéve, máshonnan érinti a jogellenesen beáramló külföldiek tömege. 6 5 Egyezmény a Benelux Gazdasági Unió Államai, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai között a közös határaikon történı ellenırzések fokozatos megszüntetésérıl 1985. június 14-én kötött Schengeni Megállapodás Végrehajtásáról (Schengeni Végrehajtási Egyezmény), 1-3. Letöltve: http://www.euvonal.hu/kulugy/upload/m_26/rek5/4.pdf, 2012, 02.10. 6 Vájlok László: A gyarmatok bosszúja - Európába irányuló afrikai illegális migráció. Kutatatási anyag; 2006. - p. 3. 5

A híradások által a közvélemény napról napra, folyamatosan szem- és fültanúja annak, hogy hány fı illegális migránst fogtak el Magyarországon, Görögországban vagy éppen Olaszország partjainál. Az illegális migráció az életünk részévé vált. A jelenlegi ismereteink, információink és gyakorlati tapasztalataink alapján ez a helyzet a közeljövıben sem fog változni, és örökérvényő megállapításként tekinthetünk Görbe Attiláné Dr. Zán Krisztina rendır alezredes doktori (PhD) értekezésének bevezetı gondolataira: Migráció volt, van és lesz. A XXI. században az egyik legmarkánsabb globalizációs tényezı a migráció, amely egyszerre gazdasági-társadalmi-szociálisetnikai-vallási stb. problémákat kiváltó, összetett jelenség, a nemzeti-regionális biztonságot fenyegetı tényezı, de forrása lehet a jólét fenntartásának, a népesség szinten tartásának, a statisztikák javításának, humanitárius megoldásnak. Összegezve: nehezen kezelhetı, de kezelendı kategória. 7 A schengeni külsı határainkon végzett határforgalom-ellenırzéssel és a belsı határokon megszüntetett határellenırzés miatt keletkezı biztonsági deficit egyik kiegyenlítı (kompenzációs) intézkedéseként alkalmazott mélységi ellenırzéssel 8 már nem csak hazánk biztonságát vagyunk hivatottak garantálni, hanem a teljes schengeni térségét. A schengeni rendszerben Magyarország jelentıs szárazföldi külsı határokkal rendelkezik, amelyek a kelet-nyugati és a délkelet-északnyugati illegális migráció egyik frekventált csomópontjában helyezkednek el, illetve földrajzi elhelyezkedése, eddigi megítélése a további bıvítés hídfı szerepének betöltésére is alkalmassá tehetik. Ez meghatározza az ország és a határellenırzési szerv konkrét felelısségét, illetve a geostratégiai helyzethez kötıdı szerepvállalásának irányait és kereteit. 9 A határellenırzés végrehajtása nem csupán azoknak a tagállamoknak az érdeke, amelyek külsı határainál azt elvégzik, hanem valamennyi olyan tagállamé, amely belsı határain megszüntette a határellenırzést. A határellenırzésnek elı kell segítenie az illegális bevándorlás és az emberkereskedelem elleni küzdelmet, és meg 7 Görbe Attiláné Zán Krisztina rendır alezredes: A magyarországi migráció helyzete, kezelésének feltételei és lehetıségei, doktori (PhD) értekezés, ZMNE Budapest, 2010. - p. 4. 8 A rendırség szolgálati szabályzatáról szóló 30/2011. (IX.21.) BM rendelet 65. A rendır önállóan vagy más hatóságokkal együttmőködve az ország területén jogellenesen tartózkodó személyek felderítése céljából a külsı határon lévı határterületen kívül mélységi ellenırzést végez. A mélységi ellenırzés nem irányulhat a határforgalom ellenırzésére. Letöltve: http://jogszabalykereso.mhk.hu/cgi_bin/njt_doc.cgi?docid=140153.609626, 2012. 06. 14. 9 Dr. Ritecz György: A magyar Határırség szerepe az európai biztonságban, Pécsi Határır Tudományos Közlemények III., Pécs 2004. HU ISSN 1589-1674, - p. 1. 6

kell elıznie a tagállamok belsı biztonságát, közrendjét, közegészségügyét és nemzetközi kapcsolatait fenyegetı veszélyeket. 10 Az ellenırzési rendszert akkor nevezhetjük biztonságosnak, ha garantálja a biztonságra ható veszélyforrások idıben történı felismerését, megakadályozza a nemzet- és közbiztonságra veszélyes személyek továbbutazását, valamint megelızi és felderíti a jogsértı cselekményeket. A biztonság fenntartásához és a szabad mozgás nyújtotta lehetıségek biztosításához elengedhetetlen, hogy mind az EU, mind a harmadik országok állampolgárainak személyazonosságát kétséget kizáróan megállapítsuk. A schengeni területen belüli szabad mozgás és tartózkodás térsége egy új típusú kihívásokkal érintett térséget is eredményezett, hiszen az illegálisan érkezık és tartózkodók mellett szükséges azon személyek kiszőrése is, akik legálisan érkeztek, de tartózkodásuk már illegálissá vált. A biztonság megkívánja, hogy mindenki azonosítható legyen, mind a schengeni külsı határokon, mind a schengeni térségben. A kérdés csupán az, hogy milyen módszerek, és milyen ellenırzési mechanizmusok alkalmazásával lehet elérni a biztonságot úgy, hogy közben az EU állampolgárok szabad mozgásának jogát nem korlátozzuk, illetve mindenkinek tiszteletben tartjuk a személyiségi jogait. A TÉMAVÁLASZTÁS INDOKLÁSA Értekezésem megírásánál az a cél vezérel, hogy olyan, napjainkban idıszerő kérdéssel foglalkozzam, amely egyrészt hatással van az igazoltatás és a határforgalom-ellenırzés gyakorlati végrehajtására, másrészt pedig elıre láthatóan módosításokat fog eredményezni az ellenırzési technológiában is. Ezen megközelítésbıl kezdtem el 2005-ben a biometrián alapuló azonosítás kutatását. A kutatási tevékenységem elırehaladtával azzal a ténnyel kellett szembesülnöm, hogy keletkeztek ugyan írásos mővek magáról a biometriáról, mint személyazonosság megállapításához felhasználható eljárásról. Ezek az eljárások alapvetıen a polgári életben alkalmazható beléptetı-, nyilvántartó rendszerek oldaláról közelítették meg a 10 Az Európai Parlament és Tanács 2006. március 15-i 562/2006/EK Rendelete a személyek határátlépésre irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ-ellenırzési kódex) létrehozásáról L105/1, Preambulum (6) bekezdés Letöltve:http://eur-x.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:105:0001:0032:HU:PDF, 2012. május 15. 7

kérdést, ugyanakkor olyan hazai tudományos publikációkkal, amelyek a biometrikus elemek alapján történı rendészeti célú azonosítással foglalkoztak volna, nem találkoztam. Témakutatásom kezdetén már hatályos volt a Tanács 2252/2004/EK Rendelete 11 (2004. december 13.), amely a tagállamok által kiállított útlevelek és úti okmányok biztonsági jellemzıire és biometrikus elemeire vonatkozó elıírásokat tartalmazza. A Rendelet a kemény jog elvét alkalmazva konkrét határidıkkel és pontos adattartalommal határozza meg az útlevelek formai és tartalmi követelményeit. Az úti okmányok egységesítése terén nagy áttörést jelentett ez a Rendelet, hiszen az úti okmányok egységesítésének a jogszabályi háttere már 1981-ben kialakításra került. Az Amerikai Egyesült Államokat ért 2001. szeptember 11-i terrortámadás okainak elemzése során rávilágítottak arra a tényre, hogy a forgalomban lévı okmányokat relatíve könnyő hamisítani. Mindezek hatására az Amerikai Egyesült Államokban törvényileg szabályozták, hogy 2004 júliusától csak azon országok állampolgárai utazhatnak be vízummentesen, amely országok bevezetik az elektronikus adattárolású és biometrikus adatokat is tartalmazó útlevelet, e-útlevélevelet. A megszorítás alól az EU tagállamai sem kivételek, így a megadott határidıre szükségessé vált az új útlevelek kifejlesztése. Ez volt az alapvetı kiváltó oka a Rendelet megalkotásának és elfogadásának is. Az úti okmányokba a biometrikus azonosítókat annak érdekében kell rögzíteni, hogy az útlevél, valamint az úti okmány és annak valódi birtokosa között megbízhatóan bizonyítható kapcsolat jöjjön létre. A Rendelet kötelezettségébıl adódóan Magyarország - a többi EU tagállamhoz hasonlóan - 2006. augusztus 29-tıl bocsát ki arcképet tartalmazó e-útleveleket (elsı generációs). A 2009. június 28-tól kiállításra kerülı útlevelek már tartalmazzák a tulajdonos ujjnyomat adatait is (második generációs). A biometrikus elemek biztonságnövelı hatása akkor érvényesül, ha az ellenırzésre jogosult hatóságok képesek ezen elemek okmányokból történı kiolvasására, értékelésére és összehasonlítására. Ebbıl adódóan kezdtem el a témát kutatni. A Rendelet az okmányok kiállításának határidejét állapítja meg, viszont a 11 A Tanács 2252/2004/EK Rendelete (2004. december 13) a tagállamok által kiállított útlevelek és úti okmányok biztonsági jellemzıire és biometrikus elemeire vonatkozó elıírásokról L 385/1 Letöltve:http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:385:0001:0006:HU:PDF, 2012. 06. 20. 8

biometrikus adatok alapján történı ellenırzés megkezdésének idıpontjára vonatkozóan nincs kötelezı érvényő határidı. Jelenleg minden tagállam saját belátása szerint dönti el, hogy mely idıponttól alkalmazza a biometrikus adatok alapján történı személyazonosítást. KUTATÁSI CÉLOK A forráskutatás során tett megállapításaim alapján azt a célt tőztem ki, hogy egy olyan értekezést készítsek, amely tudományos alapot szolgáltathat az általam érintett területek további elemzéséhez és kutatásához. Kiemelt célként határoztam meg azt, hogy bemutassam az ok-okozati összefüggéseket a schengeni térség biztonsága és a biometrikus adatok alapján történı azonosítás lehetısége és gyakorlati megvalósulása/megvalósítása között. Megkülönböztetett figyelmet fordítottam a szabadság, a biztonság és a jog térségének megteremtését célzó szerzıdésekre, programokra abból az aspektusból, hogy a biometrikus azonosítók hogyan, milyen céllal jelennek meg azokban (mint például: Maastrichti Szerzıdés /1993/, Amszterdami Szerzıdés /1997/, Bécsi Akcióterv /1998./, Tamperei Csúcs /1999/, Laekeni Csúcs /2001/, Hágai Program /2004/). Kulcskérdés volt számomra annak elemzése és értékelése, hogy a szabadság, a biztonság és a jog térségének megteremtését célzó szerzıdések és programok hatására milyen változások történtek a személyazonosító és jogosultságot igazoló okmányok (mint például: útlevél, vízum, tartózkodási engedély) tartalmi elemeiben, hogyan épülnek be azokba a biometrikus azonosítók. Sajátos célként határoztam meg, hogy bemutassam a személyazonosítás rendészeti célú, hagyományos módon, anatómia jegyek alapján történı végrehajtását befolyásoló szubjektív tényezık negatív hatásainak megszőnését biztosító biometrikus jegyek alapján történı személyazonosítási lehetıségeket. Speciális célom volt annak bemutatása, hogy az adattárakban és az okmányokban tárolt biometrikus adatok azonosítása hogyan valósul meg a rendészeti célú igazoltatások és a határforgalom-ellenırzése során. Milyen eszközök szükségesek ahhoz, hogy rövid idı alatt, különbözı ellenırzési helyeken (mint például: autópálya parkoló, repülıtér, közúti határátkelıhely) biztosított legyen az azonosítás lehetısége. 9

Személyes célom volt azon elméleti ismereteimnek és gyakorlati tapasztalataimnak az átadása is, amelyeket a választott témámmal összefüggésben szereztem, vagy részt vettem kidolgozó munkákban és projektek végrehajtásában (mint például: a Nemzetközi Határrendészeti Konferencia Ajánlása a biometrikus adatokkal ellátott útlevelek ellenırzésére, az automatizált átléptetı rendszerek és regisztrált utasprogram gyakorlati tapasztalatai európai repülıtereken, a Vízuminformációs Rendszer közép-európai régió kísérleti projektje). ÉRTEKEZÉSEM HIPOTÉZISEI: 1) A szabadság, a biztonság és a jog térségének megteremtését célzó szerzıdések és programok hatással vannak a határbiztonság és a közbiztonság alakulására, valamint a biztonsági okmányok tartalmi (biztonsági) elemeinek fejlıdésére. Ezzel együtt a meghozott intézkedések még csak részben képesek garantálni a biztonsági szint növekedését. 2) A tagállamok által kiállított útlevelek és úti okmányok biztonsági jellemzıire és biometrikus elemeire vonatkozó elıírásokról szóló 2252/2004/EK Tanácsi Rendelet (2004. december 13.) hozzájárult az okmányok tartalmi elemeinek egységesítéséhez, és követendı példaként szolgál más jogosultságot igazoló okmányok biometrikus azonosító elemekkel történı ellátásához. A biometrikus adatok okmányokban történı rögzítése önmagában még nem tudja megszüntetni a biztonsági deficitet a hagyományos, anatómiai jegyek alapján történı azonosításhoz viszonyítva. 3) A rendıri igazoltatás és a határforgalom ellenırzése során a személyazonosítás azonos tartalommal bír, és az azonos vagy nem azonos döntés meghozatalában az anatómiai jegyek alapján történı személyazonosítás nem tekinthetı megfelelıen biztonságosnak. A szubjektív tényezık kizárása a személyazonosításból biztonságnövelı hatást eredményez. 4) Magyarországon a biomertikus adatok ellenırzése a rendıri intézkedések során a hagyományos, anatómiai jegyek alapján történı azonosítást kiegészíti, és nem helyettesíti. A biztonsági nyereség a hagyományos 10

eljárások és a biometrikus adatok ellenırzési lehetıségeinek kombinációjából adódik. A biometrikus adatokkal ellátott okmányok helyszíni ellenırzése során, gyanúok esetén lehetıség, van a biometrikus adatok alapján történı azonosítás végrehajtására. 5) A kötelezı érvényő okmánykiállítási normákkal még nem teljes mértékben vannak összhangban az okmányellenırzési mechanizmusok. A biometrikus elemeket tartalmazó úti és jogosultságot igazoló okmányok eltérı adatfelvételezési eljárásai (mint például: e-útlevél, Vízuminformációs Rendszer) különbözı ellenırzési mechanizmust feltételeznek. Az okmányok ellenırzésére fordított anyagi befektetés jelenleg még nincs arányban és összhangban a biztonság növelésének szintjével. KUTATÁSI MÓDSZEREK Kutatómunkám során törekedtem arra, hogy a választott témát mind elméleti összefüggéseiben, mind a gyakorlati megvalósításra/megvalósulásra kifejtett hatásai alapján széleskörően vizsgáljam. Az elméleti kérdéseket a kötelezı érvényő jogi normákból kiindulva közelítettem meg, mindig szem elıtt tartva a gyakorlati megvalósítás lehetıségeit, így kiemelt figyelmet fordítottam az EU bel- és igazságügyi együttmőködésének rendjét közvetlenül szabályozó, illetve ahhoz közvetve kapcsolódó jogforrásokra is. A dokumentumelemzéseket minden esetben csak a kutatási témámhoz kapcsolódóan igyekeztem végrehajtani. Tettem ezt azért, mert nem csak egy összesítı, összefoglaló vagy rendszerezı értekezés megírása vezérelt, hanem okokozati összefüggéseket is tartalmazó, a témához szorosan kapcsolódó mő elkészítése. Fontosnak tartottam feldolgozni olyan eddig megjelent tudományos mőveket, amelyek kapcsolódnak értekezésem témájához. Kiemelt figyelmet fordítottam a gyakorlati tapasztalatok összegyőjtésére, elemzésére, következtetések levonására és a javaslatok megfogalmazására. Konzultációt folytattam a témában jártas szakemberekkel, illetve gyakorlati tapasztalataimat is hasznosítottam és beépítettem az értekezésbe. 11

Az értekezés - az EU szabadság, biztonság és jog térségének megvalósulásán belül - kiemelten a biztonság kérdéskörével foglalkozik a biometrikus személyazonosítás oldaláról, ahol már kötelezı érvényő, alkalmazandó eljárások vannak, ezért az Európában alkalmazott azonosítási eljárásokat vettem alapul. A téma szerteágazósága és az értekezés terjedelmi korlátaira tekintettel az értekezés nem tartalmazza a biometrikus azonosítás technológiai, informatikai követelményrendszerét, illetve az ujjnyomat tárolás mőszaki paramétereit. Az értekezésben felhasznált szakirodalmat konkrét hivatkozásokkal, valamint a felhasznált szakirodalmi jegyzékben tüntettem fel, amit az "MSZ ISO690" szabályzás szerint készítettem. Kutatásomat 2012. szeptember 16-án zártam le, így az azt követı jogszabályi változásokat és tudományos anyagokat az értekezés nem tartalmazza. 12

1. A BIOMETRIA MEGJELENÉSE A SZABADSÁG A BIZTONSÁG ÉS A JOG SZOLGÁLATÁBAN 1.1. A SZABADSÁG, A BIZTONSÁG ÉS A JOG TÉRSÉGE A szabadság, biztonság és a jog olyan kulcsfontosságú értékek, amelyek szerves részét képezik az európai társadalmi modellnek. Ezek az európai integráció sarkalatos pontjai. A szabadság, biztonság és jog térségének mindenekelıtt egy olyan egységes területnek kell lennie, amelyben az alapvetı jogok érvényesülése biztosított, és ahol az Alapjogi Chartában foglalt emberi jogok és emberi méltóság és más jogokat tisztelet övez, és ez egy alapvetı érték. Például, ezeknek a szabadságjogoknak a gyakorlását és a polgárok személyiségei jogait a nemzeti határokon túl is meg kell ırizni, elsısorban a személyiségi adatok védelme útján; a különlegesen rászoruló embereknek segélyt kell biztosítani és a polgároknak lehetıvé kell tenni, hogy bizonyos jogaikat teljes körően gyakorolják, akár az Unión kívül is. 12 Az országok és államok közötti szabad mozgás gyakorlati megvalósulásának testet öltése Európa területén már az 1950-es évekre visszavezethetı, amikor 1954. március 22-én az Északi Tanács tagállamai (Dánia, Norvégia, Svédország, Finnország, Izland) egységes munkaerıpiacot hoztak létre, illetve az egységes Északi Útlevél Unió révén megszüntették a közös határaikon a határellenırzést, vagyis nem folytattak sem határırizeti, sem határforgalom-ellenırzési tevékenységet. A benelux államok, valamint Franciaország, Olaszország és a Német Szövetségi Köztársaság 1957. március 25-én a Római Szerzıdés aláírásával létrehozták az Európai Gazdasági Közösséget. A szerzıdı felek alapvetı célja az volt, hogy megteremtsék az alapjait egy közös piac létrehozásának, ahol kölcsönösen biztosítják a személyek, az áruk, a szolgáltatások és a tıke szabad mozgását. A közös piac megalakításának elsı lépésének tekinthetjük az 1958-ban létrehozott Benelux Gazdasági Uniót (Belgium, Luxemburg, Hollandia), amely alapján - az Északi Útlevél Unióhoz hasonlóan - 1960-ban szintén megszüntették közös határaikon a határellenırzést. Ehhez a kezdeményezéshez azonban hosszú idın keresztül nem 12 Jaroslav Rapcan-Michaela Rapcanova: Az Európai Unió állampolgársága és a szabadság, biztonság és jog térségének összefüggései, Pécsi Határır Tudományos Közlemények XI., Pécs 2010, HU ISSN 1589-1674, - p. 1. 13

csatlakozott az Európai Gazdasági Közösség másik három tagállama. Az eltérı álláspontok közeledésére/közelítésére több kezdeményezés is volt, de a legjelentısebbnek az Európai Tanács 1984. júniusi csúcstalálkozóját tekinthetjük, ahol nyilatkozatban rögzítették a szabad mozgás lehetıségét is. Az Európai Tanács a Fontainebleau-i Nyilatkozatban megfogalmazta az utas- és áruforgalom határellenırzésének és vámellenırzésének eltörlését a belsı határokon. Ugyanakkor az Európai Tanács egy ad hoc bizottságot hozott létre a Polgárok Európája névvel (Adonino-bizottság). Ez a bizottság egyrészt egy útlevélunió lehetıségét vizsgálta meg, amelynek célja az volt, hogy az EK-útlevelek birtokosai szabadon mozoghassanak, egészen a belsı határon történı személyellenırzés fokozatos megszüntetéséig. Másrészt feltérképezte azt, hogy a tagállamok polgárainak közösségi polgárként milyen jogokat lehetne biztosítani. 13 A Német Szövetségi Köztársaság és Franciaország az 1984. július 13-án aláírt Saarbrückeni Egyezményben megállapodtak abban, hogy közös határukon fokozatosan felszámolják az ellenırzést. Valójában ez az idıpont a schengeni térség kialakulásának kezdete. Még ebben az évben jelezték csatlakozási szándékukat a benelux államok is az egyezményhez. Az öt állam képviselıje 1985. június 14-én Luxemburgban, Schengen városában aláírta a közös határaikon történı ellenırzések fokozatos megszüntetésérıl szóló Schengeni Megállapodást, amely elvi szinten rögzítette a közös határokon történı ellenırzések fokozatos megszüntetése érdekében bevezetendı rövid, illetve hosszú távú célkitőzéseket és intézkedéseket. Ez a Megállapodás keret jellegő, tartalma rövid, mindössze két címbıl áll. Az elsı cím a rövid távú intézkedéseket tartalmazza. A rövid távú intézkedések valójában azok az ellenırzési könnyítések, amelyeket 1985. június 25-tıl kezdve a szerzıdı államok fokozatosan bevezettek a közös határaikon. A második cím a hosszabb távon bevezetendı úgynevezett kompenzációs intézkedéseket öleli fel, amelyek lehetıvé teszik, hogy az ellenırzést a belsı határokon teljesen meg lehessen szőntetni. A kiegyenlítı (kompenzációs) intézkedések lényege, hogy a személyforgalomban az ellenırzést a közös határokon teljesen megszőntetik, és a külsı határokra telepítik át. Ennek érdekében elızetesen összehangolják a tilalmakra és a szigorításokra vonatkozó jogszabályokat 13 Fejes Zsuzsanna-Sallai János-Soós Edit-Tóth Judit (szerk.)-vájlok László: Schengenre hangolva Európai Mőhelytanulmányok, 2007. 113. szám. - p. 4. 14

különösen a kábítószerek, fegyverek, és robbanóanyagok, a szállodai bejelentések tekintetében és megakadályozzák az olyan államok polgárainak jogellenes bevándorlását, amelyek nem tagjai az Európai Közösségeknek. 14 A Schengeni Megállapodás csak a célokat fogalmazta meg, így a részletes szabályokat az 1990. június19-én aláírt és 1995-ben hatályba lépett SVE tartalmazta. 1.1.1. BEL- ÉS IGAZSÁGÜGYI EGYÜTTMŐKÖDÉS Az EU-t létrehozó Maastrichti Szerzıdés 1993. november 1-jén lépett hatályba (1992. február 7-én fogadták el), amely kiemelt feladatként kezelte a bel- és igazságügyi együttmőködést. A szerzıdés felépítését tekintve három pillért határozott meg, melyek közül a harmadik pillér az, amely a tagállamok közötti belés igazságügyi együttmőködés kérdéseinek összehangolását hivatott garantálni, de gyakorlati megvalósulása kevésbé volt hatékony. A hatékonyság fokozásának érdekében szükségessé vált a harmadik pillér átfogó reformja, amelyre az 1997. október 2-án elfogadott és 1999. május 1-jén hatályba lépett Amszterdami Szerzıdés vált hivatottá. Hatálybalépésétıl számított öt éven belül központi célkitőzésként határozta meg a szabadság, a biztonság és a jog térségének megteremtését, amely közvetlenül kihat az uniós állampolgárok mindennapi életére. Az Amszterdami Szerzıdés többek között beemelte a Schengeni Egyezmények joganyagait is az EU keretei közé. Míg a Maastrichti Szerzıdés együtt kezelte a bel- és igazságügyi politikát, addig az Amszterdami Szerzıdés részben az elsı, részben a harmadik pillérben kezelte azokat, és hatásköri szempontból az elsı pillér alá tartozó politikák a megosztott hatáskörő politikák közé tartoztak, mivel többek között a közrend és a közbiztonság fenntartása továbbra is tagállami hatáskörben maradt. Az 1999. október 15-16-án Tamperében megtartott Európai Tanács ülésén az Amszterdami Szerzıdésben rögzített célkitőzések végrehajtása érdekében egy 2004- ig szóló, ötéves jogalkotási programot fogadtak el, amely konkrét határidıkhöz kötötten tartalmazta a végrehajtandó feladatokat. 14 Szabó József: Az Európai Ideától a Schengeni Egyezményen át, Magyarország teljes jogú Schengeni csatlakozásáig vezetı út - benne hazánk határrendészeti szerepvállalása, Határrendészeti Tanulmányok V. Évfolyam 1. szám, 2008/1, Budapest, 2008. ISSN: 1786-2345, - p. 25. 15

A tamperei következtetések értelmében a szabadság, a biztonság és a jog térsége a bel- és igazságügyi politikákon túlmutatva az alábbi rész-politikákat foglalja magában: - személyek szabad mozgása; - vízum; - az EU külsı határai; - schengeni térség; - bevándorlás; - menekültügy; - igazságügyi együttmőködés polgári ügyekben; - EU-állampolgárság; - alapvetı jogok; - rasszizmus és idegengyőlölet; - rendıri és vámegyüttmőködés; - bőnmegelızés; - a szervezett bőnözés elleni közdelem; - külkapcsolatok; - az EU-bıvítés a bel- és igazságügyi együttmőködés szempontjából. 15 A tamperei csúcsra mérföldkıként tekinthetünk abból a szempontból is, hogy gyakorlatilag itt kerül elıször definiálásra, hogy a szabadság, a biztonság és a jog térségének megteremtése milyen területeken kíván intézkedéseket. 16 Megállapíthatjuk, hogy részben a külsı határok ellenırzésével, az okmánybiztonság növelésével (vízum is) biztosítható a schengeni térségen belüli szabad mozgás lehetısége is. Az Európa Tanács 2001. december 15-i laekeni ülésén mintegy félidıs mérleget vont a tamperei jogalkotási programról, és megállapította, hogy az elırelépés jelentısen elmarad a kitőzött céloktól, amely a közösségi akarat hiányára is visszavezethetı. Továbbra is dominálnak a nemzeti érdekek, és a közösségi célkitőzések megvalósítása másodlagos szerepet kap. 15 Tóth Árpádné dr. Masika Edit: A szabadság, biztonság, jog európai térségének reformja az európai alkotmányozás tükrében, Európai Mőhelytanulmányok 2004., Miniszterelnöki Hivatal, ISSN 17861306, ISBN 963 9284 90 4, - p. 7. 16 Sem a Maastrichti Szerzıdés, sem az Amszterdami Szerzıdés nem definiálta, hogy mit is kell konkrétan érteni a szabadság, a biztonság és a jog térségének megteremtésén. 16

A bel- és igazságügyi együttmőködés terén 1993-tól, a Maastrichti Szerzıdés hatálybalépésétıl meglévı közös tenni akarás hiányában fennálló deficitben jelentıs változást eredményezett a 2001. szeptember 11-én az Amerikai Egyesült Államokat ért terrorcselekmény. A tagállamok részérıl megnıtt a cselekvési készség aziránt, hogy közösen lépjenek fel a hasonló események megelızése érdekében, és valóban képességnövelı hatást érjenek el a nemzetközi összefogás területén. Az együttmőködés hiánya azonban még 2004-ben is valós kockázati tényezı, amit az ötéves program értékelése is negatív kritikaként említ. A Tampere óta elért eredmények mérlegének az elemzése, valamint a következı idıszak prioritásaira vonatkozó elsı elképzelések azt mutatják, hogy az Unió külsı fellépésében nagyobb hangsúlyt kell kapniuk a jövıben a bel-és igazságügyi vonatkozásoknak, valamint jobban össze kell hangolni az Unió közös külsı fellépését. 17 A Tamperei Program hozzájárult a határellenırzés harmonizációjának elıkészítéséhez. 1.1.2. A HÁGAI PROGRAM, MINT A BIOMETRIKUS SZEMÉLYAZONOSÍTÁS MÉRFÖLDKÖVE A Tamperei Jogalkotási Program folytatásaként az Európai Tanács 2004. november 5-i ülésén elfogadta a Hágai Programot 18, amely az úgynevezett második cselekvési programként hivatott kifejezésre juttatni a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének erısítését, amely a polgárok alapvetı érdekeit és igényeit szolgálja. A Program a 2004-2009. közötti idıintervallumra határozza meg a kitőzött cél megvalósításához követendı lépéseket. Mind a három részterületre konkrét iránymutatásokat ad, de csak az értekezés szempontjából meghatározó szabadság erısítésének lehetıségeit érintem, amit komplex módon kell értelmezni. Ez a Program a biometria alkalmazását a migrációs hullám kezelésének egyik eszközeként határozza meg. Ez az elsı olyan dokumentum, amely a közösségi fellépések során a személyazonosítás meghatározásánál számol a biometrikus személyazonosítás lehetıségével és alkalmazásával. Teszi ezt oly módon, hogy a különbözı azonosítási 17 A Bizottság közleménye az Európai Tanácsnak és a Parlamentnek, A szabadság, biztonság és igazságosság övezete: a tamperei program mérlege és az új iránymutatások, Brüsszel, 2.6.2004,COM(2004)401 végleges 18 Hágai Program: A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének erısítése az Európai Unióban, (2005/C 53/01) 17

eljárások egységes alkalmazását is igyekszik a személyazonosítás szolgálatába állítani, mint a Schengeni Információs Rendszert 19 (SIS II), a Vízuminformációs Rendszert 20 (VIS) és az Eurodac Rendszert 21. Mind a három rendszerben különbözı céllal kerülnek rögzítésre ujjnyomatok, közös ismérvük azonban, hogy mindhárom esetben a személyazonosság kétséget kizáró megállapítását szolgálják. Az Európai Tanács felkéri a Tanácsot, a Bizottságot és a tagállamokat, hogy folytassák azon törekvéseiket, amelyek a biometrikus azonosítók úti okmányokba, vízumokba, tartózkodási engedélyekbe, uniós polgárok útlevelébe és információs rendszerekbe történı haladéktalan beillesztését célozzák, és készüljenek fel a nemzeti személyazonosító igazolványok minimumszabályainak kidolgozására, az ICAOszabványokat is figyelembe véve. 22 Ezt a felkérést fordulópontnak tekinthetjük a tagállamok által kiállított okmányok formai és tartalmi követelményeinek egységesítésében, valamint a gyakorlati megvalósításban is. A Tanács rövid idın belül rendeletet alkot a biometrikus elemek úti okmányokban történı rögzítésére. 23 A Hágai Program végrehajtására az Európai Tanács Cselekvési Tervet 24 fogadott el, amely 2006-tól tartja megvalósíthatónak a biometrikus azonosítók széles körő használatát az úti okmányokban, a vízumokban, a tartózkodási engedélyekben, az EU állampolgárainak útlevelében és az információs rendszerekben. A biomertikus adatok személyazonosság megállapításában betöltött szerepét támasztja alá az a tény is, hogy a Hágai Program megvalósítása ebbıl a szempontból sikeres volt, amit bizonyít az Európai Bizottság 2009-ben kiadott közleménye 25 is. A Bizottság megállapította, hogy a tagállamok 2006-ban bevezették a biometrikus 19 Az Európai Parlament és Tanács 1987/2006/EK Rendelete (2006. december 20.) a Schengeni Információs Rendszer második generációjának (SISII) létrehozásáról, mőködtetésérıl és használatáról Letöltés:http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:381:0004:0023:HU:PDF, 2012.06.10. 20 A Tanács Határozata (2004. június 8.) a Vízuminformációs Rendszer létrehozásáról (VIS) (2004/512/EK), 2012.04.10. Letöltve: http://eur- lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:32004d0512:hu: HTML, 21 A Tanács 2725/2000/EK Rendelete (2000. december 11.) a dublini egyezmény hatékony alkalmazása érdekében az ujjnyomatok összehasonlítására irányuló Eurodac létrehozásáról, L316/L 22 Hágai Program: A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének erısítése az Európai Unióban, (2005/C 53/01), 1.7.2. pontja 23 Részletesen a 2. fejezetben ismertetem. 24 A Tanács és a Bizottság cselekvési terve az Európai Unióban a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése megerısítésérıl szóló hágai program végrehajtásáról, (2005/C 198/01) 25 A Bizottság közleménye a Tanácsnak, az Európai Parlamentnek, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának A jog érvényesülése, a szabadság és a biztonság Európában 2005 óta: A Hágai Program és Cselekvési Terv értékelése, Brüsszel, 10.6.2009, COM(2009) 263 végleges 18

adatokat tartalmazó útleveleket. A jogi keretek kialakítását követıen megkezdıdött a Schengeni Információs Rendszer (SIS) és a Vízuminformációs Rendszer (VIS) második generációjának kidolgozása, amelyek fokozottan támaszkodnak az új technológiákra, különösen a biometrikus azonosításra, és ezzel egyszerre járulnak hozzá a schengeni övezet biztonságának növeléséhez és az adatvédelmi követelmények maradéktalan tiszteletben tartásához. A Bizottság ezen megállapításával egyértelmővé tette, hogy a biometrikus elemek alkalmazásának a schengeni övezetre nézve biztonságnövelı hatása van. Azt, hogy a biztonságnövelı hatást hogyan lehet a közösség szempontjából az egyes tagállamok által végzett ellenırzések, személyazonosítások során biztosítani, mindig az alkalmazott ellenırzési mechanizmusok határozzák meg. 26 1.2. A BIZTONSÁG MEGHATÁROZÁSA RENDÉSZETI MEGKÖZELÍTÉSBİL A rendırségek nem teremtik, hanem megvédelmezik a biztonságot azáltal, hogy a fenyegetı veszélyeket szakmai hozzáértéssel felismerik és az általuk gyakorolt hatósági kényszerrel elhárítják. 27 A nyolcvanas évek végéig a szocialista országokban a biztonságpolitika nem tartozott a széleskörően használt fogalmak közé. Helyette gyakorlatilag a katonapolitika kifejezést alkalmazták, mintegy leszőkítve a biztonság problémakörét a katonai kérdésekre. A kilencvenes évek elejére felbomlott a Szovjetunió, majd megszőnt a Varsói Szerzıdés. Ezen két tényezı hatására egy jelentıs átrendezıdés indult meg az addigi kétpólusú világrendben, ahol viszonylag nagy biztonsággal, elıre lehetett tudni a várható fenyegetést. A biztonság komplex értelmezése - és vele együtt a biztonságpolitika fogalma - a rendszerváltás után nyert igazán létjogosultságot Európa keleti felén is. A biztonság nehezen megfogalmazható és sokféle megközelítés alapján értelmezhetı fogalom. A biztonság szempontjából az emberek élete mindig meghatározó jelentıséggel bírt, de az emberi biztonság csak az elmúlt évtizedekben épült be a biztonságpolitikába. A mindennapi életünkben a biztonság alapvetıen azt jelenti, hogy nem észlelünk olyan körülményeket, amelyek hatására az 26 Részletesen az 5. fejezetben ismertetem. 27 Dr. Finszter Géza: A rendészeti funkciók és a Határırség Integrációja, Pécsi Határır Tudományos Közlemények VII., Pécs 2007., HU ISSN 1589-1674, - p. 21. 19

életkörülményeinkben változás bekövetkezésétıl kellene tartanunk, vagy ha mégis, akkor képesek vagyunk azok ellen intézkedéseket foganatosítani, és az eredeti állapotot a lehetı legrövidebb idın belül visszaállítani. A biztonság szó ma az a varázsige, amely nélkül nem létezik az emberiség. Mindenki biztonságra vágyik, de a biztonságnak ára van. Salgó László úgy fogalmaz doktori értekezésében, hogy a biztonság áru, és mint minden árunak értéke van, pénzbe kerül, a piacra kerül, költenünk kell rá, fizetnünk kell érte. Oly annyira értékes áru lett a biztonság, hogy minden valamire való biztonságpolitikai, biztonságtechnikai szakértı jól megél abból, hogy a biztonság különféle szempontú vizsgálatát elvégezve ajánlatokat tesz annak megvalósíthatóságára a társadalom legkülönbözıbb területein. 28 A biztonság fogalmát a Magyar Értelmezı Kéziszótár 29 veszélyektıl mentes, zavartalan állapotként határozza meg. Ennél sokkal részletesebb meghatározást ad a Hadtudományi Lexikon, mely szerint a biztonság egyéneknek, csoportoknak, országoknak, szövetségi rendszereknek olyan állapota, helyzete (és annak tudati tükrözıdése), amelyben kizárható vagy megbízhatóan kezelhetı az esetlegesen bekövetkezı veszély, illetve adottak az ellene való eredményes védekezés feltételei. 30 A modern európai felfogás szerint a közbiztonság olyan kollektív társadalmi termék, amely az egyének és közösségeik tevékenységébıl, az állami szervek hatósági intézkedéseibıl, a polgárok önvédelmi képességei és a vállalkozói piac nyújtotta szolgáltatások együttesébıl alakul ki. Ennek mérésére, elemzésére a fejlett demokráciákban egyre bonyolultabb és pontosabb módszereket alkalmaznak. Ilyenek például az áldozatok megkérdezésén vagy a lakosság széles köreiben végzett vizsgálatok eredményein alapuló elemzések. 31 A biztonság statisztikai adatokkal is mérhetı, amely nem biztos, hogy összhangban van az adott területen élı emberek biztonságról alkotott elképzeléseivel, biztonságérzetével. Napjainkban a biztonság mérésének leggyakoribb kifejezése az emberek szubjektív biztonságérzete. A biztonságérzet növelése, garantálja a szubjektív biztonság megteremtését és ezzel együtt a közbiztonság fokozását is. 28 Dr. Sándor Vilmos: Biztonság, Határbiztonság Komplexitás, Kompetencia, Pécsi Határır Tudományos Közlemények VI., Pécs 2006., HU ISSN 1589-1674, - p. 1. 29 Magyar Értelmezı Kéziszótár, Akadémiai Kiadó, Budapest 2003. 30 Hadtudományi Lexikon I. kötet, Budapest 1995, Magyar Hadtudományi Társaság, ISBN 963 04 5227 8, - p. 144. 31 115/2003. (X. 28.) OGY határozat a társadalmi bőnmegelızés nemzeti stratégiájáról Letöltve: http://www.njt.hu/cgi_bin/njt_doc.cgi?docid=76165.106426, 2012. június 08. 20

Ebben a megközelítésben a biztonság középpontjában maga az ember áll. A biztonság az ı szemszögébıl kerül megítélésre, azon szempontok alapján, hogy a lakókörnyezetében, munkahelyén, utazásai közben milyen biztonságra veszélyes cselekményekkel (mint például: betörések az utcájában, lopások a faluban, rablások az általa használt tömegközlekedési eszközökön, stb.) találkozik, vagy milyen cselekményekrıl hall. Az emberek célja az, hogy sem közvetve, sem közvetetten ne kerüljenek kapcsolatba jogsértı cselekményekkel. Véleményem szerint a szubjektív biztonság fogalmának legpontosabb meghatározását Dr. Teke András adja, aki azt mondja, hogy A szubjektív biztonság a biztonságnak az egyéni tapasztalatok, az érintettség mértéke és minısége oldaláról való megközelítése, elsısorban a szubjektív érzékelés és értékelés folyamatainak jelentıségét hangsúlyozza, s így az emberek szubjektív közérzete alapján méri a társadalom fejlıdését és az életminıség mértékét, abból kiindulva, hogy az átlagember tudja leginkább megítélni saját életminıségét. 32 Az említett szubjektív biztonság megítélése, vagy ha úgy tetszik, akkor méréseken alapuló maghatározása központi elemként tekinthetı a közbiztonság megítélése szempontjából. A közbiztonság pozitív megítélését nem csak az határozza meg, hogy az emberek úgy érzik szubjektíve, hogy biztonságban vannak, hanem az, hogy valóban, objektíve is biztonságban vannak. A közbiztonság alkotmányos demokráciákban nem lehet sem több, sem kevesebb olyan államcélnál, amelynek eléréséért szüntelenül munkálkodni kell, a nélkül azonban, hogy a biztonság kikényszeríthetı alanyi joggá válhatna, és abszolút beteljesülése bárki által elérhetı lenne. A közbiztonság, mint államcél szoros kapcsolatban van a társadalmi értékek büntetıjogi védelmével. 33 A közrend és a közbiztonság fenntartása állami feladat, melynek megvalósítására alapvetıen a Rendırség hivatott, és folyamatosan, napi feladatként kell a rend és a biztonság fenntartását garantálnia, nem csak programok mentén. Az állam szervei, különösképpen pedig a Rendırség számára monopolizált, konzervatív etatista rendvédelem-felfogással szakítva fel kell ismernünk, hogy a közbiztonság kollektív társadalmi termék, amely az egyének és közösségeik 32 Dr. Teke András: Határrendészeti Igazgatás, Rendészeti Szakvizsga Bizottság 2008., - p. 15. 33 Dr. Finszter Géza: A rendészeti rendszer alkotmányos és közjogi alapjai 2. számú elıtanulmány az átfogó rendészeti stratégia társadalmi vitájához, a Rendırség Tudományos, Technológiai és Innovációs Tanácsa, Budapest 2008. Letöltve: www.police.hu/data/cms529192/alkotmanyos_es_kozjogi_elemzes.doc, 2012.július 09. 21

tevékenységeinek, az állami szervek hatósági intézkedéseinek, a polgárok önvédelmi képességeinek és a vállalkozói piac nyújtotta szolgáltatások együttesébıl alakulhat ki. 34 Hazánk biztonságpolitikájára, a biztonságról alkotott elgondolásunkra, annak megvalósulására hatással van az EU-hoz történı csatlakozásunk és ezzel együtt az európai biztonsági stratégia 35 is. A stratégia számol azokkal a veszélyekkel és fenyegetésekkel, amelyek hatást gyakorolhatnak az EU biztonságára (például a határok átjárhatósága mellett megjelenı bőnözık mozgása és az illegális migráció is). Az Európai Parlament az európai biztonsági stratégiáról szóló állásfoglalásában kritikát fogalmaz meg azzal kapcsolatosan, hogy a tagállamok még mindig nem képesek közös európai érdekek mentén gondolkodni és cselekedni. Továbbra is a nemzeti érdekeket részesítik elınyben, és ezzel hátráltatják az EU-t, hogy nemzetközi szintéren is meghatározó szereplıvé váljon a biztonsági kérdésekkel összefüggı megállapodások terén. Kifejti azon álláspontját is, hogy a közösségi biztonsági érdekek magukba foglalják a polgároknak és a polgárok érdekeinek a határon belül és kívül történı védelmét, az EU szomszédságának biztonságát, a külsı határoknak és a kritikus fontosságú infrastruktúráknak a védelmét is. 36 A Tanács a 2003. decemberben elfogadott európai biztonsági stratégia kiegészítéseként 2010. februárban elfogadta a belsı biztonsági stratégiát 37, amit az Európai Tanács 2010. március 25-26-án jóváhagyott. A belsı biztonsági stratégia iránymutatást ad egy európai biztonsági modell kialakításához, amely magába foglalja a bőnüldözési feladatokat, az igazságügyi együttmőködést, a határigazgatást és a katasztrófavédelmet érintı intézkedéseket is. Az EU belsı biztonságának szavatolásában jelentıs szerepet játszik a biometria és más technológiák által teremtett lehetıségek kiaknázása az állampolgárok 34 Dr. Kacziba Antal: A szabadság rendje- a közbiztonsági stratégia alapvetései, Pécsi Határır Tudományos Közlemények IX., Pécs 2008., HU ISSN 1589-1674, - p. 68. 35 Az Európai Tanács által 2003. december 12-én Egy biztonságos Európa egy jobb világban címmel elfogadott európai biztonsági stratégia Letöltés: http://consilium.europa.eu/uedocs/cmsupload/031208essiihu.pdf, 2012. január 16. 36 Az Európai Parlament 2009. február 19-i állásfoglalása az európai biztonsági stratégiáról és az EBVP- rıl (2008/2202(INI)), (2010/C 76 E/13) Letöltve:http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:076E:0061:0068:HU:PD F, 2012.07.10. 37 Az Európai Unió belsı biztonsági stratégiája, Az európai biztonsági modell felé, Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2010., ISBN 978-92-824-2685-2 Letöltve:http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/librairie/PDF/QC3010313HUC.pdf, 2012.07.10. 22

biztonságának növelése érdekében, olyan megoldások révén, melyek az emberek magánéletének védelmére is szolgálnak. 1.2.1. STRATÉGIÁK ÉS BIZTONSÁG MAGYARORSZÁGON Hazánk biztonságára elsısorban az euroatlanti régió biztonságának alakulása és a térségében végbemenı politikai és gazdasági folyamatok gyakorolnak hatást, de figyelembe kell venni a globális veszélyforrásokat is. Ezen veszélyforrások közé sorolhatjuk az országok közötti ellentéteket, az etnikai és vallási felszültségeket, a terrorizmust, a szervezett bőnözést vagy éppen a tömeges migrációt. 38 A Magyarországot érintı illegális migráció az 1990-es évek elején tetızött, amikor az illegális migránsok száma meghaladta a harmincezer fıt. Ezt követıen egy csökkenı tendencia vált jellemzıvé, amelynek mélypontja az évtized közepén évente tizenhéttizennyolcezer illegális migránst jelentett. Az 1998. év kiugró volt a közel huszonhatezer illegális migráns tekintetében, azonban azóta állandósult a csökkenı trend és 2003-ban már alig több mint tizenháromezer illegális migráns került elfogásra. 39 Az említett csökkenı tendencia 2008-tól kezdıdıen megfordult és ismét jelentıs növekedést mutat. Az ország teljes területén bekövetkezett összes migrációval összefüggı cselekmény száma (embercsempészés, közokirat hamisítás, beutazási és tartózkodási tilalom megsértése, tiltott határátlépés, külföldiek rendészetével kapcsolatos szabálysértés): 2008-ban 7895, 2009-ben 9895, 2010-ben 9791, 2011- ben 12 571. Ez a növekvı tendencia prognosztizálható 2012-ben is. Magyarországon a biztonsági és védelempolitikai alapelvek 1998-as megszületése, majd 1999-es életbe lépése után, a kormány 2002-ben a két választási forduló között fogadta el az ország hidegháborút követı elsı nemzeti biztonsági stratégiáját 40, amelyet két év múlva újabb követett. Magát a felülvizsgálatot indokolhatta az idıközben elnyert EU-tagság, amely azt is magával hozta, hogy 38 94/1998. (XII. 29.) országgyőlési határozat a Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájának alapelveirıl 39 Gaál Gyula határır alezredes: Az embercsempész tevékenység megjelenési formáinak és módszereinek változásai a Magyar Köztársaság államhatárán 1991-2003 között doktori (PhD) értekezés, ZMNE Budapest 2005. - p. 5. 40 2144/2002 (V.6) Korm. határozat a Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiájáról 23

figyelembe kellett venni az EU által 2003-ban elfogadott Európai Biztonsági Stratégia elemeit is. 41 A Kormány 2004. március 31-i ülésén elfogadta hazánk új nemzeti biztonsági stratégiáját 42, amely tartalmi elemeiben hasonlóságot mutat az EU Biztonsági Stratégiájával. A komplex biztonságra ható új politikai, gazdasági, társadalmi, közbiztonsági és védelembiztonsági hatások következtében Magyarország 2012-ben kihirdette új Nemzeti Biztonsági Stratégiáját, amelyben továbbra is biztonsági fenyegetésként értékeli a migrációt, amellyel szemben az egyik leghatásosabb fellépési lehetıség a schengeni külsı határokon végrehajtott szisztematikus ellenırzés. Migráció. A migrációt természetes, ugyanakkor összetett jelenségként kezeljük, amely gazdasági és demográfiai elınyöket, valamint köz- és nemzetbiztonsági kockázatokat egyaránt magában rejt. Magyarország határainak egy része a belátható jövıben is az EU vagy a schengeni térség külsı határa marad, ami együtt jár az uniós határszakasz igazgatásának felelısségével és feladataival. Az illegális migráció Magyarországot jelenleg elsısorban tranzitországként érinti, azonban hosszabb távon nem zárható ki, hogy az illegális migrációban érintettek nagyobb része célországként tekintsen hazánkra. Az illegális migráció megjelenésével együtt járó biztonsági kockázatok kezelése az uniós tagságból fakadó kötelezettségek teljesítése mellett nemzeti érdek is, ezért az ebbıl fakadó biztonsági kérdéseket nemzetközi együttmőködés keretében kezeljük. a) A schengeni csatlakozásból fakadó feladatok, a külsı határok fokozott védelmének eredményes megvalósítása a magyar rendvédelmi és migrációs, valamint a migrációval kapcsolatos feladatok végrehajtásában közremőködı szervek hatékonyabb együttmőködését követelik meg. A szükséges nemzeti és nemzetközi támogatás biztosítása nélkül nem várható, hogy az érintett szervezetek hatékonyan lépjenek fel az illegális migráció megjelenési formái ellen. 43 Tényként állapíthatjuk meg azt, hogy az EU biztonságának, így hazánknak is egyik garanciális eleme a schengeni külsı határokon végzett határellenırzés 41 Ignáth Éva: A 2002-ben és a 2004-ben született magyar nemzeti biztonsági stratégiák összehasonlítása, - p. 1. Letöltve: http://www.grotius.hu/doc/pub/wpnyuq/2009_159_ignath_eva_nemzeti_bizti_strat. pdf, 2012.03.07. 42 2073/2004. (IV. 15.) Korm. határozat a Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiájáról 43 A Kormány 1035/2012. (II. 21.) Korm. határozata Magyarország Nemzeti Biztonsági Stratégiájáról Letöltve: http://www.kormany.hu/download/f/49/70000/1035_2012_korm_hatarozat.pdf, 2012.07.10. 24

egységes elvek alapján történı végrehajtása, ugyanis számos biztonsági kihívás természeténél fogva határon átnyúló jellegő. A határbiztonság is koherensebb fellépést kíván. Közös külsı határokkal a csempészetet és a többi határon átnyúló illegális tevékenységet is európai szinten kell kezelni. Az EU külsı határainak hatékony ellenırzése tehát alapvetı a szabad mozgás térsége szempontjából. 44 A biztonság szempontjából nem kívánatos személyek távoltartása, beléptetésének megtagadása a schengeni külsı határon csak abban az esetbe lehetséges, ha az ellenırzési rendszerünk által képesek vagyunk garantálni a személyazonosság megállapítását, a személyazonosítás kétséget kizáró végrehajtását. Az ellenırzési rendszernek biztosítania kell az utazáshoz, a személyazonosság megállapításához használt okmányok egyszerő eszközökkel és módszerekkel történı elsıdleges ellenırzésének és vizsgálatának személyi és infrastrukturális feltételeit. A biztonság egy nem létezı állapot megbízható személyazonosítás nélkül. A biztonság kérdésköréhez szorosan kapcsolódik annak belsı és külsı dimenziója. A belsı dimenzióról, amihez közbiztonság is tartozik, már említést tettem. A közbiztonság alapvetıen egy olyan statikus állapot, amit leginkább a bőnügyi fertızöttség tud megváltoztatni és negatív irányba mozdítani. Minél nagyobb számban következnek be jogsértı cselekmények, annál alacsonyabb szintő a közbiztonság, vagyis annál kevésbé biztonságos. A közbiztonságnak további vetületei vannak, így beszélhetünk közösségi, helyi, területi, regionális, országos, integrált és globális közbiztonságról is. Értekezésem szempontjából a biztonság külsı vetületének - amely nem más, mint a határbiztonság - talán még nagyobb jelentısége és szerepe van. Vélem ezt azért, mert megítélésem szerint elsıdleges célja egy országnak az, hogy a területére csak olyan személyeket enged belépni és ott tartózkodni, akik magatartása nem vezethet a közbiztonság romlásához, ezzel együtt a biztonságérzet csökkenéséhez. Ezen kívánt cél elérésének az eszközeként tekinthetünk a határbiztonságra. 44 A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak Az EU belsı biztonsági stratégiájának megvalósítása: öt lépés a biztonságosabb Európa felé, Brüsszel, 2010.11.22., COM(2010) 673 végleges 25

1.2.2. HATÁRBIZTONSÁG A határbiztonság olyan állapot, helyzet, amely megelızı, visszatartó, szabályozó és ellenırzı jellegő komplex, kooperatív, koordinált tevékenység, intézkedés és magatartás által vagy annak következményeként jön létre, és az országra, illetve a közösségre nézve potenciális veszélyt jelentı vagy nem kívánatos személyek, tárgyak, technológiák bejutási esélyének szintjét jelöli meg. A határbiztonság nélkülözhetetlen eleme a komplex nemzeti és európai biztonságnak. Az Európai Biztonsági Stratégia is kiemel három olyan veszélyforrást a terrorizmust, a szervezett bőnözést és az illegális migrációt, amelyek határokon átnyúló jelenségek és az ellenük való fellépés hatékony és hosszútávon mással nem helyettesíthetı eszköze, módszere és megoldása a határbiztonsági rendszer hatékony mőködtetése. A határbiztonság tehát politikai tényezı. A határbiztonság terén a belsı és külsı dimenziók összehangoltsága és együttes kezelése egyre fontosabbá válik. 45 A belsı határok biztonságának értelmezése a határok nélküli térség vonatkozásában nehezen értelmezhetı dolog, mivel pontosan az a lényege, hogy ezen belsı határok ellenırzés nélkül bármikor és bárhol átléphetıek, természetesen a szükséges okmányok birtokában. A tagállamoknak természetesen joguk van kockázatelemzésen alapuló, szúrópróbaszerő ellenırzéseket végezni az államhatárok közvetlen közelében is, amellyel szemben kritérium, hogy nem lehet rendszeres. Ebbıl adódóan a határbiztonság a schengeni külsı határokon garantálandó követelmény, mivel a külsı határok biztonsága azt jelenti, hogy a külsı határok a tagállamok számára megbízható szőrıként szolgálnak olyan tevékenységekkel és magatartásokkal szemben, amelyek veszélyeztetik az ellenırzés és az ırizet hatékonyságát, a nemzeti vagy közösségi jog betartását. A külsı határok biztonsága elválaszthatatlan a belsı biztonság szintjétıl - a belsı határok nélküli közös térségben - és a tagállamok közrendjétıl és közbiztonságától. A határbiztonság garantálása nem azt jelenti, hogy konkrétan a határellenırzés során foganatosított intézkedések révén valósul meg, hanem egy sokkal összetettebb, sokrétőbb, egymásra épülı és egymással ok-okozati összefüggésben lévı cselekvéssorozatok összessége. Ezen különbözı tevékenységek egymást erısítı és egységet alkotó rendszerét nevezzük integrált határigazgatásnak. 45 Tóthné dr. jur. Demus Mária: Az államhatár rendjének jogi védelme az EU-csatlakozás tükrében, doktori (PhD) értekezés, Határrendészeti Tanulmányok, V. évfolyam 3. szám, 2008/2. különszám, Budapest 2008. ISSN: 1786-2345, - p. 91. 26

1.2.3. INTEGRÁLT HATÁRIGAZGATÁS Integrált határigazgatás a tagállamok illetékes hatóságai által történı olyan egységes szemléleten alapuló fejlesztési, koordinált igazgatási tevékenység, mely a rendelkezésre bocsátott humán erıforrás, eszközök, technológiák, ismeretek lehetıségeinek felhasználásával a vonatkozó EU szabályok következetes, egységes alkalmazásával, a felügyeleti és ellenırzési funkciók érvényesítésével magas szintő, határbiztonság megteremtésére és felhasználására irányul. 46 Az Integrált Határigazatási Modell (Integrated Border Management, a továbbiakban: IBM) fontos eszköze a tagállamok belsı biztonsága garantálásának, és különösen az illegális bevándorlás, az ehhez kapcsolódó bőncselekmények és az egyéb, határon átnyúló bőncselekmények megelızésének és felderítésének. Az IBM mőködıképessége a tagállamok együttmőködésén, a közös teherviselésén is alapszik. A külsı határok ellenırzésében nem csak annak a tagállamnak van szerepe, amelyiknek az államhatára egybeesik a schengeni külsı határral, hanem azoknak is, akik nem rendelkeznek külsı határokkal. Ennek a szerepvállalásnak több megnyilvánulási formája is lehet, mint például pénzügyi támogatás, humánerıforrás biztosítása vagy technikai támogatás. Az Európai Közösség az IBM meghatározásával elsıdlegesen a közösségi határrendészetet érintıen egy teljesen új határellenırzési politikát hozott létre. Korábban a határigazgatással összefüggı elgondolások, koncepciók fogalmi meghatározásai sem voltak egységesek az egyes államokban, így azok 2002-tıl történt újraértelmezésével már egységes gondolkodásmódot honosított meg. 47 Az IBM a határellenırzési politika minden egyes aspektusát felölelı rendszer egységes elnevezése. Ez a rendszer alapvetıen négy egymásra épülı, egymást szorosan kiegészítı szint/szőrı kombinációja, melyek egységes, követelményszintő alkalmazása teszi lehetıvé, hogy azonos elvek mentén értékelje minden tagállam a saját határellenırzési politikáját. 46 Magyar Rendészettudományi Társaság: Rendészettudományi szószedet, Budapest 2008., - p. 217. Letöltés: http://rendeszet.hu/rendeszeti-szoszedet, 2012. május 07. 47 Samu István r. vezérırnagy: Az integrált határigazgatás szerepe a globális illegális migrációs áramlatok visszaszorításában (elektronikus elıadás), XVI. Nemzetközi Határrendészeti Konferencia, Balatonalmádi, 2008. május 25. 27

A négy alapszőrı 48 : 1. A harmadik (származási és tranzit) országokban végzett tevékenység: Ez idıben és helyszínét tekintve is elsıdleges fontosságú intézkedések összességét takarja, hiszen itt meghatározó szerep jut a delegált okmányszakértıknek 49, összekötı tiszteknek, illetve a konzulátusok tevékenységének. Ez utóbbi elsısorban a vízumkiadásból adódóan rendelkezik hatékony szőrı szereppel. Biztosítani kell a konzulátusok számára a szükséges adatbázisok elérésének lehetıségét is, így például a Schengeni Információs Rendszerhez és elektronikus okmánynyilvántartó rendszerekhez (pl. ifado 50 ) való hozzáférést. 2. A két- és többoldalú, nemzetközi határrendészeti együttmőködés: A nemzetközi határrendészeti együttmőködés több szintre bontható: beszélhetünk két- vagy többoldalú együttmőködésrıl, illetve elsıdleges fontosságú a helyi szinten megvalósított kooperációs tevékenység. A határbiztonság fokozásának hatékony eszköze a tagállamok és a szomszédos harmadik országok határrendészeti szervei között megkötött megállapodás. 3. A külsı határokon foganatosított intézkedések (alapvetıen a határellenırzés): Az IBM sarokköve egy jól funkcionáló határellenırzési rendszer a tagállamok külsı határain, amely kockázatelemzésen alapuló, szelektív és differenciált határforgalom-ellenırzésen és aktív határırizeti tevékenységen alapul. Ahhoz, hogy ez megfelelıen és kellı hatékonysággal mőködjön, megfelelı jogszabályi háttérre, infrastruktúrára, technikai eszközparkra van szükség. Ezen felül szükséges a megfelelı számú és képzettségő humánerıforrás biztosítása és utánpótlása. 48 A külsı határellenırzésre, kiutasításra és visszafogadásra vonatkozó európai uniós schengeni katalógus frissített változata (7864/09), 2009. p. 8. Forrás: http://register.consilium.europa.eu/pdf/hu/09/st07/st07864.hu09.pdf, 2012. február 10. 49 Okmányszakértık összehangolt igénybevételére a Végrehajtó Bizottság 1998. december 16-i Határozata alapján van lehetıség (SCH/Com-ex (98) 59 rev.) 50 Az ifado az Eredeti és Hamis Okmányok Online Rendszerének (FADO) az intranetes felületen mőködı és jogosultsághoz kötött szintje. Az ifado az európai uniós tagállamok és harmadik országok eredeti úti és egyéb személyazonosító okmányainak, vízumainak és bélyegzılenyomatainak biztonsági jellemzıire vonatkozó legfontosabb információkat tartalmazza. Emellett összefoglaló információt tartalmaz a legelterjedtebb hamis okmányokról és hamisítási technikákról. 28

4. A belsı területeken végzett egyéb tevékenységek: Az illegális migráció, illetve a hozzá kapcsolódó bőnözés nem földrajzi kérdés (ahogy azt már többször, több fórumon is hangoztatták a szakemberek): valóban nem ismer határokat, és az ellenük való eredményes fellépés csak közös erıvel, egy komplex belsı biztonsági térség kialakításával és tagállamonkénti azonos értelmezésével valósítható meg. Ezt segítheti egyébként az a szabályozási rendszer is, amely a belsı határokon a rövid, konkrét idıtartamra visszaállítható határellenırzés lehetıségének megteremtésével egy eredményesebb, ugyanakkor a schengeni elvekhez képest aránytalanul szigorúbb intézkedésekre ad módot. Témakutatásom során - a forráskutatások eredményeként - az IBM-mel kapcsolatos tudományos anyagok igen széles tárházával találkoztam, és mindenképpen szükségesnek tartok megemlíteni néhány szerzıt, akik Magyarország schengeni csatlakozásának felkészülése jegyében a Határırségnél egyrészt úttörıi voltak ennek a területnek, másrész pedig szekértıkké váltak, és színvonalas írásokkal gyarapították a szakirodalmat: Dr. Fórizs Sándor, Dr. Sallai János, Dr. Kónya József, Dr. Ritecz György, Dr. Gubicza József, Dr. Teke András. Ezen források közül a négylépcsıs szőrırendszer tovább bontásával foglalkozó Dr. Ritecz György írását ragadom meg, aki kellı alapossággal vette számításba azokat a körülményeket, amelyek hatást gyakorolhatnak a határbiztonságra, és ezáltal a hatóságok részérıl reagálási képességet igényelnek. - politikai, gazdasági, tájékoztató eszközök széleskörő alkalmazása a migráció kezelésében, - egységes vízumrendszer alkalmazása és egységes gyakorlat érvényesítése, - kihelyezett okmányszakértık (tanácsadók) alkalmazása a várható veszélyeztetettség helyszínén és a veszélyeztetés irányaiban, - összekötı hivatalnokok kölcsönös kiküldetése, alkalmazása, az információcsere biztosítása, - a szállító vállalatok illegális migrációhoz kötıdı felelısségének következetes érvényesítése, - a tranzitállamok határırizeti és határbiztonsági rendszerének megfelelı szintre hozása, segítése a migrációs folyamatok kezelésében, 29

- az ún. biztonságos harmadik országok helyzetbehozása, határbiztonsági rendszerük kialakításában, hatékonnyá tételében aktív közremőködés megvalósítása, - a külsı határok szigorú, egységes elvárások szerinti ellenırzése, - kiegyenlítı intézkedések tervszerő, az ország egész területére kiterjedı foganatosítása, - a belsı határ (térsége) biztonságát garantáló ellenırzés. 51 Értekezésemmel összefüggésben a gyakorlati megvalósítási fázisok jobb elkülöníthetıségének érdekében a négy szőrırendszer további összetevıi közül az alábbiakat emelném ki: - Egységes formátumú okmányok alkalmazása (útlevelek, vízumok, tartózkodási engedélyek): A közokirat-hamisítások számának folyamatos növekedése és a hamisítványok egyre kvalifikáltabbá válása megköveteli az egységes fellépést. Ennek érdekében szükséges, hogy a tagállamok az útleveleiket, személyazonosító igazolványaikat, vízumaikat és tartózkodási engedélyeiket azonos formátumban készítsék, és egységes elvek, eljárási mechanizmus alapján állítsák ki, amellyel hozzájárulnak az egységes elvek alapján történı ellenırzések kialakításához és végrehajtásához is. - Egységes vízumrendszer alkalmazása: A meghatározott vízummentességi és vízumkötelezettségi körbe tartozó állampolgárokkal szembeni egységes fellépés kialakítása érdekében indokolt a vízumkiadásért felelıs külképviseletek, hatóságok tevékenységének szabályozása, a szükséges adatbázisokhoz és információkhoz történı hozzáférés biztosítása. Ezzel biztosítottá válhat többek között az ellenırzı hatóságok részére a vízumtulajdonosok vízum elıéletének ellenırzése, vizsgálata, amely megakadályozhatja a vízummal történı visszaéléseket és a vízumok csalárd módon történı megszerzését. 51 Ritecz György: Az illegális migráció és az EU csatlakozás hatása a magyar határırizetre Doktori (PhD) értekezés, ZMNE Budapest 2002. p. 43. 30

- Kihelyezett okmányszakértık, okmánytanácsadók alkalmazása: Szakértelmükkel, tanácsaikkal és javaslataikkal rövid (1 hét), közép (1 hónap) és hosszú (minimum 1 év) távon támogatni képesek a külképviseletek vízumkiadását, a kiinduló és tranzitországok nemzetközi repülıterein szolgáló rendészeti szervek tevékenységét. Kizárólagos cél a hamis, hamisított okmányok, illetve az ezeket felhasználó személyek felismerésében szerzett szakismeret, tapasztalat alkalmazása, esetleges átadása a fogadó ország határellenırzésbe bevonható szervezetek munkatársainak; (1) A Szerzıdı Felek, közös helyzetértékelések alapján, összhangban az Európai Unió Tanácsának 377/2004/EK (2004. február 19.) számú, a bevándorlási összekötı tisztviselık hálózatának létrehozásáról szóló rendeletének releváns rendelkezéseivel, okmánytanácsadóknak az illegális migráció forrás- vagy tranzitországának tekintett államokba való kihelyezésérıl állapodnak meg. (3) Az okmánytanácsadók kihelyezése során az egyik Szerzıdı Fél megbízhat egy másik Szerzıdı Felet a konkrét intézkedések koordinációjával. Ez a koordináció lehet ideiglenes jellegő is. 52 Az egységes formai és tartalmi elemeket tartalmazó okmányok révén nem csak a legmagasabb szintő okmányvédelem érhetı el, hanem az okmányok ellenırizhetıségének szempontjából egy olyan képességnövelı hatás is érvényesül, amely révén az azonos biztonsági elemek eredetiségének ellenırzése nagyságrendekkel kevesebb idıt vesz igénybe. Ez a hatás abból következik, hogy az ellenırzést végzı rendırnek nem kell országonként minimum 6-7 okmány (pl. magánútlevél, diplomata útlevél, szolgálati útlevél, vízum, tartózkodási engedély, személyazonosító igazolvány, stb.) formai követelményeit és biztonsági elemeit ismernie, hanem ha megfelelıen felkészült az egységes 6-7 okmány ellenırzésére, akkor azt mondhatjuk, hogy több tucat ország okmányát tudja biztonságosan vizsgálni. Ha példaként vesszük a Liszt Ferenc nemzetközi repülıtér állampolgárság szerinti határforgalmi statisztikáját, akkor azt látjuk, hogy évente mintegy kétszáz 52 2007. évi CXII. törvény a Belga Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Holland Királyság és az Osztrák Köztársaság között a határon átnyúló együttmőködés fokozásáról, különösen a terrorizmus, a határon átnyúló bőnözés és az illegális migráció leküzdése érdekében létrejött Szerzıdés (Prümi Szerzıdés) kihirdetésérıl, valamint ehhez kapcsolódóan egyes törvények módosításáról, IV. fejezet 20. Letöltés: http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=a0700112.tv, 2012.04.20. 31

ország állampolgára utazik. Ha az elıbbi, országonkénti 6-7 okmány megjelenésével kalkulálunk, akkor az ellenırzést végzı rendırnek mintegy 1200-1400 okmányt kellene ismernie, ami mindenki számára egyértelmő, hogy fizikai képtelenség. Abban az esetben viszont, ha ezen okmányok minden ország esetében azonosak lennének, akkor csak az említett 6-7 okmányt kellene ismerni, és mind a kétszáz ország állampolgárának okmányát, legalább a fıbb tartalmi elemeiben egyszerően lehetne ellenırizni. 1.3. AZ 1. FEJEZET ÖSSZEGZÉSE ÉS KÖVETKEZTETÉSEK LEVONÁSA Az EU kiemelt célkitőzéseként deklarált szabadság, biztonság és jog térségének megteremtése csak közösségi összefogással és intézkedési hajlandósággal lehetséges. Elméleti és jogalkotási szinten már mindenki számára elfogadható és világos beavatkozási területek kerültek megfogalmazásra és meghatározásra, amelyek gyakorlati megvalósulása révén lehetıség van egy olyan közösség kialakítására, ahol az emberek biztonságban érzik magukat, mert biztonságban vannak. A forráselemzések alapján megállapítható, hogy a biztonság nem egy statikus állapot, folyamatos külsı és belsı hatások érik, amelyek ellensúlyozására, a biztonságot veszélyeztetı magatartási formák detektálására, megszüntetésére és megakadályozására mindig megfelelı reagálási képességgel kell rendelkezni. Az EU belsı biztonságának alakulására elsıdleges hatást gyakorolnak a biztonság külsı dimenziói, így a kettı közötti ok-okozati összefüggést bizonyítottnak tekinthetjük. Az EU biztonságát leginkább az illegális migráció veszélyezteti, amelynek megszüntetésére az egyes országok közötti jelenlegi társadalmi, szociális és gazdasági szakadék következtében nincs lehetıség. Az illegális migrációt kezelni kell, amelyhez rövid, közép és hosszú távon érvényesülı cselekvési terveket és megoldási javaslatokat kell kialakítani, amelyek megvalósításának eredményességét csak a közösségi szintő együttmőködés biztosíthatja. Kutatásaim bizonyították azt, hogy a határbiztonság közvetlen, ok-okozati kapcsolatban van a közbiztonsággal és egyben a biztonság meghatározó dimenziója, 32

amely a biztonságot kívülrıl veszélyeztetı források elleni hatékony fellépések révén nevezhetı eredményesnek. A külsı biztonság megteremtésének leghatékonyabb módszere az Integrált Határigazgatás nyújtotta lehetıségek egymásra épülı, összehangolt és a tagállamok együttmőködésén alapuló megvalósítása. Az elvégzett elemzések alapján tényként állapítható meg az is, hogy a belsı biztonság megteremtésének nélkülözhetetlen eszköze a tagállamok területén végrehajtott, kockázatelemzésen alapuló migrációs ellenırzéseknek a végrehajtása, amelyek tagállamok közötti összehangolása még nagyobb hatásfokú eredményességet biztosít. Gyakorlati tapasztalataim is ezt támasztják alá, hiszen Magyarország EU-s elnöksége idején az Országos Rendır-fıkapitányság Rendészeti Fıigazgatóság Határrendészeti Fıosztálya egy összeurópai, az illegális migráció ellen irányuló ellenırzéssorozatot koordinált MITRAS (Migration, Route and Traffic) elnevezéssel, 22 tagállam részvételével. Az ellenırzés idıtartama alatt a résztvevı tagállamok 1959 fı illegális migráns elfogásáról számoltak be, és 134 esetben merült fel, hogy embercsempészek segítették ıket Európába jutni. A feltárt ismeretek segítségével igazolható, hogy a biztonság megteremtéséhez vezetı út egyik meghatározó lépése a megbízható személyazonosítás végrehajtása, amelyhez jogos igényként merül fel az ember biometrikus adatok alapján történı azonosítása, ami közösségi szinten is kinyilvánított akarat, és minden tagállam számára követendı út. Megítélésem szerint sikerült egy kronológiai és ahhoz kapcsolódó ok-okozati összefüggésen keresztül bemutatni a szabadság, a biztonság és a jog térségének megteremtésében nélkülözhetetlenné váló biometrikus adatok személyazonosításban történı megjelenésének igényét és szükségszerőségét, hiszen a tagállamok 500 milliós létszáma mellett a harmadik országok állampolgárai megbízható személyazonosításának jelenleg és a közeli jövıben szinte egyetlen lehetséges alternatívája. Az elvégzett elemzések alapján elmondható, hogy a meghozott intézkedések csak abban az esetben járulnak hozzá a biztonsági szint emeléséhez, ha az ellenırzés 33

oldaláról is kézzelfogható lépések történnek, vagyis az ellenırzési rendszer garantálja a biometrikus adatok alapján történı személyazonosítás végrehajtását. Az elvégzett kutatómunka eredményeként következtetésként állapítható meg az is, hogy a biometrikus adatok alapján történı személyazonosítás igénye közvetlen hatást gyakorol a személyazonosító okmányokkal szemben támasztott formai és tartalmi követelményekre, ezzel együtt az okmánybiztonság növelésére. 34

2. BIOMETRIKUS ADATOK MEGJELENÉSE AZ OKMÁNYOKBAN Ahogyan értekezésem bevezetıjében már említettem, a határok kialakulásával alapvetı igényként merült fel azok átlépésének lehetısége is. Ahhoz, hogy valakirıl meglehessen állapítani azt, hogy ki is ı valójában, rendelkeznie kell valamilyen írásos dokumentummal. Ezen dokumentumok - megfelelı feltételek egyidejő teljesülése mellett - igazolják tulajdonosának személyazonosságát és utazáshoz való jogát is. Kezdetekben ezen dokumentumok 53 alapvetıen az Ajánló Levelek, Oltalomlevelek, Úti Levelek vagy éppen Vándorkönyvek voltak. 54 A emberek világ felfedezése iránti igényének hatására, az utazás általánossá válásával, sokkal nagyobb számban vált szükségessé az utazási jogot igazoló okmányok kiállítása, s ez szükségessé tette az adott kor technikai, technológiai fejlettségének igénybevételét is. Ezzel együtt biztosítani kellett azt a jogos igényt is, hogy az utazáshoz használt okmányok rendelkezzenek olyan egyedi azonosítóval, amelyek révén ellenırizhetıvé válik az is, hogy az arra jogosult állította azt ki. Régen ilyen azonosítási lehetıséget szolgáltak a viasz pecsétnyomatok vagy éppen a nedves bélyegzınyomatok. Az okmányazonosítás mellett másik azonosítási igényként jelentkezett a személyazonosság megállapítása. Nevezetesen az, hogy aki részére az okmányt kiállították, azonos-e azzal, aki azt ellenırzésre felmutatja. Korábban az utazási iratok, dokumentumok csak minimális személyes adatot, majd személyleírást tartalmaztak. A fényképek alkalmazása az 1800-as évek végén és az 1900-as évek elején kezdett megjelenni az okmányokban, amit a fényképkészítés technikai fejlıdése tett lehetıvé. Ne feledkezzünk el azonban arról, hogy a személyazonosság megállapítása már a kezdetekben is biztonsági kérdésként merült fel, hiszen az ellenırzésnek a dokumentum eredetiségének és az utazó személyazonosságának megállapítása mellet az is célja volt, hogy felfedje azokat a személyeket, akik valamilyen oknál fogva (mint például: rossz hírő kereskedı, hamis kártyajátékos, lótolvaj) nemkívánatos személyek voltak az adott állam területén és beutazásuk nem támogatható. 53 Ezeket a dokumentumokat még egyáltalán nem lehet okmányoknak nevezni. 54 Prof. Dr. Nagy György: A Magyar Útlevelek története I., Elektronikus elıadás, Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem, 2006. 35

2.1. EGYSÉGES FORMÁTUMÚ ÚTLEVÉL AZ EURÓPAI UNIÓBAN Az okmányhamisítás elleni védelem az EU bevándorlási politikájának fontos eleme, ezért a határátlépésre, tartózkodásra jogosító okmányok körében az EU egységes, kötelezı és részleteiben meghatározott formai és biztonsági követelményeket ír elı a tagállamok részére. A védelmi elemek fejlesztése uniós szinten történik. 55 Az egységes formai és tartalmi követelményeknek megfelelı úti okmány igénye az Európai Unió vonatkozásában szinte a Montanunió 56 megalakulásáig vezethetı vissza. Az egységes okmány hozzájárulhat a szabad mozgás jogának gyakorlásához, valamint az okmányelemek egységesítése révén biztosíthatja a tagországoknak az azonos elveken és gyakorlati eljárásokon alapuló ellenırzési mechanizmusainak kialakítását. A szabad mozgás jogát élvezı személyek szempontjából fontos követelmény, hogy az okmányaik ellenırzése csak a szükséges idıt vegye igénybe, és lehetıség szerint az ellenırzés helyszínén kerüljön végrehajtásra. Ebbıl a szempontból szükséges az, hogy vizsgáló eszközök nélkül, vagy egyszerő eszközökkel (mint például egy kézi nagyító) és módszerekkel is megállapítható legyen az, hogy az okmányban nem végeztek semmilyen külsı beavatkozást, azt az arra jogosult hatóság állította ki, megfelel a kiállító hatóság által meghatározott formai és tartalmi követelményeknek, valamint felhasználója azonos azzal, aki részére az okmányt kiállították. Az okmánynak biztosítania kell tehát az azonosíthatóságok és a hamisítások elleni védelmet is. Az egységes úti okmány az egy közösséghez tartozást is hivatott szimbolizálni, ezzel is hozzájárulva a közösségi szellem identitásának erısítéséhez. Az egységesítés szempontjából meghatározó jelentıséggel bír a Párizsban, 1974. december 9-10-én megtartott kormányfıi találkozó, ahol a résztvevık azzal a kéréssel fordultak az Európai Tanácshoz, hogy vizsgálja meg egy Útlevél Unió létrehozásának és egy egységes útlevél bevezetésének a lehetıségét. Az Európai Tanács a felkérésnek eleget téve, közel egy éves szakmai egyeztetés és elıkészítı munkát követıen, a Rómában 1975. december 3-4-én megtartott ülésén egyetértését fejezte ki az egységes tervezéső útlevél bevezetésével kapcsolatban. Döntésüket 55 Dr. Boda József dandártábornok, fıigazgató ajánlásával:15 éves a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat, Nemzetbiztonsági Szakszolgálat, Budapest 2011., - p. 22. 56 Az 1951-ben Franciaország, NSZK, Olaszország, Belgium, Luxemburg és Hollandia által alapított Európai Szén- és Acélközösség 36

attól a céltól vezérelve hozták meg, hogy az egységes okmány kibocsátása hozzájárul a tagállamok állampolgárai szabad mozgásának gyakorlásához. A kormányfık 1974- es kérését követıen hét év elteltével született meg az Európai Tanács állásfoglalása 57, amelyben javasolja a tagállamoknak, hogy legkésıbb 1985. január 1-jétıl kezdjék meg kibocsátani az egységes úti okmányt. Az állásfoglalás részletesen meghatározta többek között az okmány megjelenésére vonatkozó követelményeket (mint például: a színe, a fedılapon feltüntetendı szöveg, oldalak száma), valamint a tartalmi követelményeket (mint például: hol és milyen személyes adatokat kell feltüntetni, mely oldalak milyen hivatalos bejegyzések rögzítésére szolgálnak). Az ajánlással kapcsolatosan joggal adhatunk hangot azon hiányérzetünknek, hogy az okmány azonosíthatósága és hamisítása elleni védelem szempontjából nem került meghatározásra egyetlen egy minimum biztonsági követelmény sem arra vonatkozóan, hogy a hordozó anyagnak milyen biztonsági elemekkel kell rendelkeznie (mint például: biztonsági papír, vízjel, jelzırostok), vagy milyen nyomtatási eljárásokat kell alkalmazni (mint például: sík nyomtatás, magas nyomtatás, metszet-mély nyomtatás). Az értekezésnek nem része a biztonsági okmányok felépítésének és biztonsági elemeinek bemutatása, ezért ez nem kerül ismertetésre. 58 Az egységes okmány kiállítása a tagállamok valamennyi útlevelére vonatkozik, viszont speciális esetekben lehetıséget ad arra, hogy egyes útlevelek esetén (mint például: diplomata útlevél, szolgálati útlevél) más formátum kerüljön alkalmazásra. Fontos megjegyeznünk azt is, hogy az egységes útlevél létrehozásának felvetése és nem kötelezı érvényő kiállítása (mivel a tagállamok azt csak megkísérlik) között 11 év telik el, amely jelentıs biztonsági deficitet hordoz magában. Az egységes útlevél biztonsági védelmére vonatkozóan az Európai Tanács 1982- ben kiegészítı állásfoglalást 59 fogad el, mivel az 1981. június 23-i állásfoglalás megvalósításáért felelıs munkacsoport arra a következtetésre jutott, hogy az 57 Resolution of the Representatives of the Governments of the Member States of the European Communities, meeting within the Council of 23 June 1981, Official Journal C 241, 19/09/1981 P. 0001-0007 58 Az okmányok védelmi rendszerének- és az okmányelemek megismerését biztosítja: dr.jur. Varga Norbert határır ırnagy egyetemi oktató és Balla József határır ırnagy okmányszakértı: Okmányismeret-Okmányhamisítás, egyetemi jegyzet, Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem Hadtudományi Kar Határır Tanszék, Kiadja: Rendırtiszti Fıiskola 2006. 59 Supplementary Resolution to the Resolution adopted on 23 June 1981 concerning the adoption of a passport of uniform pattern, of the Representatives of the Governments of the Member States of the European Communities, meeting within the Council on 30 June 1982, Official Journal C 179, 16/07/1982 P. 0001-0002 37

egységes okmány követelményrendszere nem biztosítja az okmányvédelmet. Ennek a szekértıi megállapításnak köszönhetı, hogy az ajánlás kiegészítésre került az alábbi okmány biztonsági védelem lehetıségével: - nyomtatott, hamisítványellenes minta beépítése az útlevél oldalaiba; - az útlevél sorozatszámának perforálása az összes oldalon és a hátsó fedılapon keresztül; - nemcsak a sorozatszám, hanem egy nyilvántartási szám is rávezethetı az útlevélre; - az oldalakba vízjel is beépíthetı; - rétegelhetı a hagyományos azonosító oldal és más oldal is. Az 1981-es ajánlás módosítására még három alkalommal került sor. Az 1986-os 60 és 1995-ös 61 módosítás alapvetıen csak szín, illetve szövegmódosításokat tartalmaz. Okmánybiztonsági szempontból meghatározó jelentıségőnek tekinthetı a 2000-ben 62 megjelent módosítás, amely minimum biztonsági követelményeket állapít meg az egységes okmányokra vonatkozóan. Az egységes útlevelek kiállítása a tagállamok állampolgárai részére jelentıs eltéréseket mutatott a gyakorlatban. Azt egyetlen tagállam sem vitatta, hogy szükség van az okmányok hamisítás elleni védelmére, de az anyagi források több esetben gátat szabtak/szabnak a kor technológiai fejlettségével összhangban lévı és az okmányhamisítók hamisítási képességeinek ellenálló útlevelek elkészítésének. A 90-es években forgalomban lévı útlevelek viszonylag könnyen hamisíthatóak voltak, amely hamisításokkal és utánzatokkal kapcsolatban több írásos anyag is keletkezett, de tudományos mőként kiemelném Gaál Gyula doktori (PhD) 60 Resolution of the Representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council, of 14 July 1986 supplementary to the resolutions of 23 June 1981 and 30 June 1982 concerning the introduction of a passport of uniform pattern Official Journal C 185, 24/07/1986 P. 0001-0001 61 Resolution of the representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council of 10 July 1995 supplementary to the resolutions of 23 June 1981, 30 June 1982 and 14 July 1986 concerning the introduction of a passport of uniform pattern Official Journal C 200, 04/08/1995 P. 0001-0001 62 Resolution of the representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council of 17 October 2000 supplementary to the resolutions of 23 June 1981, 30 June 1982, 14 July 1986 and 10 July 1995 as regards the security characteristics of passports and other travel documents (2000/C 310/01 38

értekezését 63, aki átfogóan, rendszerezve mutatja be az okmányhamisítások valamennyi lehetséges változatát. 2.2. A KEMÉNY JOG ELVE, AZ EGYSÉGES OKMÁNY KÖTELEZİ KIÁLLÍTÁSA Az Amerikai Egyesült Államokat 2001. szeptember 11-én ért terrortámadások megváltoztatták és átértelmezésre kényszerítették a fejlett országokban a biztonság fogalmát. A terrortámadások okainak elemzése során rávilágítottak arra a tényre, hogy a forgalomban lévı utazásra jogosító okmányokat relatíve könnyő hamisítani, majd a hamisított okmányokkal könnyen be lehet utazni az Amerikai Egyesült Államokba. A biztonság szempontjából másik jelentıs megállapításként szerepelt, hogy az alkalmazott vízum adatbázisok korszerőtlenek, nem felelnek meg a terrorizmus és a szervezett bőnözés elleni harc feltételeinek. Mindezek hatására az Amerikai Egyesült Államokban törvényileg szabályozták, hogy 2004 júliusától csak azon országok állampolgárai utazhatnak be vízummentesen, amelyek bevezetik az elektronikus adattárolású és biometrikus elemeket is tartalmazó útlevelet. Az US Visa Waiver Programme (a továbbiakban: Vízummentességi Program 64 ) keretében meghozott szigorító intézkedések során minden mást háttérbe szorítva egyértelmően a nemzetbiztonsági érdekek kerültek elıtérbe. A Vízummentességi Program megszorításai alól az Európai Unió tagállamai sem voltak kivételek, így a megadott határidıre szükségessé vált az új útlevelek kifejlesztése és bevezetése. A tagállamok korábbi okmánykiállítási gyakorlatától eltérıen konkrét, egységes és határozott fellépésre volt szükség. A biometrikus adatoknak úti okmányokban a személyazonosság megállapítása érdekében történı rögzítésére még nem létezett nemzetközi szabályozás. Nemzetközi szinten a biometrikus elemek alapján történı személyazonosítás általános standardjainak a megállapítását a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet 63 Gaál Gyula határır alezredes: Az embercsempész tevékenység megjelenési formáinak és módszereinek változásai a Magyar Köztársaság államhatárán 1991-2003 között doktori (PhD) értekezés, ZMNE Budapest 2005. 64 2004-ben bevezetett Vízummentességi Program célja az volt, hogy megakadályozzák a hamis személyazonosságot használó vagy gyanús emberek beutazását. A személyazonosság megállapításához az ujjnyomatot használták. 39

(International Civil Aviation Organization, a továbbiakban: ICAO) végezte. Az ICAO alapító okmánya 65 alapján nem rendelkezik felhatalmazással arra, hogy kötelezı érvényő elıírásokat határozzon meg tagállamai számára. Ennek ellenére már több mint 50 éve vállal vezetı szerepet az úti okmányok egységes elvek alapján történı megjelenésének és megszemélyesítésének megállapításában és alkalmazandó, legjobb gyakorlatként történı ajánlásában. 66 Mivel szinte minden ICAO részes állam elfogadja az ajánlásokat, ezért a nem részes tagállamokat is arra ösztönzi, hogy kövessék azok megvalósítását, ezért azt mondhatjuk, hogy szinte kizárólagos befolyással bír ezen a területen. Az ICAO kiemelt figyelmet fordított az okmányok egyszerő és gyors ellenırzésének végrehajtása érdekében lehetséges eljárások vizsgálatára, mivel az eltérı adattartalommal rendelkezı és az adattári ellenırzésekhez manuálisan rögzítendı adatok jelentıs idıráfordítást követelnek az ellenırzést végzı személytıl és nagyfokú hibázási arányt eredményezhetnek. Ennek az ellenırzési problémának a megszüntetésére kezdte az ICAO az úti okmányok kitöltési szabályainak egységesítését, amelynek eredményeként kialakította a gépi olvasási zónát (Machine Readable Zone, a továbbiakban: MRZ) az úti okmányok adathordozó oldalán, és meghatározta a kötelezı felépítésének szabályrendszerét is. 67 Ezt az eljárásrendet kialakította a vízumoknál és a tartózkodási engedélyeknél is. Ne feledkezzünk meg azonban arról sem, hogy 1982-ben az ICAO javaslatára egészítette ki az Európai Tanács az 1981-ben hozott állásfoglalását az egységes úti okmány biztonsági védelmi lehetıségeivel kapcsolatban. Az Amerikai Egyesült Államok által az úti okmányokban rögzítendı biometrikus elemek alkalmazásának kényszere összhangban van a Hágai Programban - és annak végrehajtására elfogadott Cselekvési Tervben rögzített - a biometrikus elemek úti okmányokban történı alkalmazásával (legkésıbb 2006-tól). 65 Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet. 1944. december 7-én alakult meg Chicagóban, a Nemzetközi Polgári Repülésrıl szóló, 52 állam által aláírt Egyezménnyel (Chicagói Egyezmény). Letöltés: http://www.icao.int, 2012, 14,10, 66 Machine Readable Travel Documents (MRTDs): History, Interoperability, and Implementation Version: Release 1, Status: Draft 1.4, Date: March 23, 2007 67 International Civil Aviation Organization: Machine Readable Travel Documents Part I, Machine Readable Passports, Volume 1, Passporth with Machine Readable Data Stored in Optical Character Recognition Format 2006. 40

Az ICAO ajánlására 2003-ban megállapításra kerültek a gépi azonosításra alkalmas okmányok új standardjai, és maghatározták a biometrikus azonosítás módszereit. 68 A biometrikus azonosítók közül elsıdleges azonosítóként az arcot jelölte meg. Ennek ellenırzésére a kapcsolat nélküli (kontaktmentes) chipen tárolt nagyfelbontású, digitalizált kép alapján van lehetıség. Másodlagos azonosítónak az ujjnyomat alapján történ azonosításra tett javaslatot, amely szintén az elektronikus chipen kerül tárolásra. A biomertikus azonosítás harmadik lehetıségeként említést tesz még az írisz alapján történı azonosításra is. Az említett biometrikus azonosítók tárolása minden esetben az elektronikus chipen történik, amelynek következtében egységes központi adatbázis kialakítására nem kerül sor. Az ICAO szerint ezzel biztosítható, hogy valamennyi országban megtörténhessen az azonosítás, és az államok közötti azonosítási átjárhatóság is megvalósulhasson. 69 2.3. BIOMETRIKUS ADATOK MEGJELENÉSE AZ ÚTLEVÉLBEN ÉS AZ ÚTI OKMÁNYOKBAN A Tanács 2004. december 13-án kelt 2252/2004/EK Rendeletében szabályozta elıször részletesen a tagállamok által kiállított útlevelek és úti okmányok biztonsági jellemzıire és biometrikus elemeire vonatkozó elıírásokat. A Rendelet megalkotását hármas cél vezérelte: - az útlevelek biztonságosabbá tétele a harmonizált biztonsági jellemzıkre vonatkozó standardok kötelezı érvényő meghatározása révén; - megbízható, közvetlen kapcsolat biztosítása az útlevél és annak tulajdonosa közt a biometrikus azonosítók bevezetése révén, - annak megvalósítása, hogy az uniós állampolgárok megfeleljenek az Amerikai Egyesült Államok Vízummentességi Programjában meghatározott követelményeknek. A Rendelet elsıdleges biometrikus azonosítóként határozta meg az arcképet, másodlagos azonosítóként pedig az ujjnyomatot. Mind a két elem alkalmazása eltérı idıponttól kötelezı. Az ujjnyomat kötelezı alkalmazását heves, eltérı tartalmú 68 International Civil Aviation Organization: Machine Readable Travel Documents Part I, Machine Readable Passports, Volume 2, Specifications for Electronically Enabled Passperts with Biometric Identification Capability 2006. 69 Részletesen az 5. fejezetben ismertetem. 41

javaslatháború elızte meg a Bizottság, az Európai Parlament és a Bel- és Igazságügyi Tanács részérıl. A Tanács végül a Bel- és Igazságügyi Tanács 2004. október 25-26-i ülésén kiadott tervezete alapján fogadta el 2004. december 13-án a 2252/2004/EK Rendeletet, amelyben nem vette figyelembe a Parlament javaslatait és módosításra vonatkozó kéréseit. A Rendeletet a biometrikus azonosítók alkalmazásának alaprendeleteként tarthatjuk számon a közösségi jogban. Preambulumában deklarált célja, hogy a biometrikus azonosítók révén az okmány és annak valódi birtokosa között megbízható kapcsolat jöjjön létre, vagyis kiküszöbölje az okmányok csalárd felhasználását. Adatvédelmi indokkal rögzíti, hogy valamennyi tagállamnak egyetlen szervet kell kijelölnie az útlevelek és más úti okmányok elıállítására, utal továbbá arra, hogy az útlevelekkel és úti okmányokkal összefüggésben felmerülı adatkezelésre a 95/46/EK 70 irányelv szabályait kell alkalmazni. Az arányosság követelményének való megfelelés érdekében a rendelet leszögezi, hogy a benne foglalt rendelkezések által alkalmazott jogkorlátozások nem lépik át a Schengeni Megállapodás végrehajtásához szükséges mértéket. 71 A Tanács 2252/2004/EK Rendelete a megbízható személyazonosítás és a megfelelı okmányvédelmi eljárások szempontjából két területre osztható fel. Egyrészt részletesen meghatározza az útlevelek és úti okmányok minimum biztonsági követelményeit. Teszi ezt úgy, hogy egyes esetekben választási lehetıséget biztosít a tagállamok számára, hogy a felkínált eljárások közül melyiket részesítik elınyben, illetve melyik biztonsági elemet alkalmazzák. A biztonsági elemek egységes, minimum - és a huszonegyedik század technológiai fejlettségének megfelelı - meghatározása jelentıs lépésnek mondható az 1974-tıl szorgalmazott egységes okmány kiállításában. A másik terület, amit kötelezıvé tesz a Rendelet, nem más, mint a biometrikus adatok alkalmazása. Ezen a területen már nincs választási lehetısége a tagállamoknak, mivel a Rendelet kihirdetését megelızıen az ujjnyomattal kapcsolatban lezajlott szakmai vitákat követıen taxatíve meghatározásra került 70 Az Európai Parlament és Tanács 95/46/EK Irányelve (1995. október 24.) a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének védelmérıl és az ilyen adatok szabad áramlásáról, (HL L 281, 23.11.1995, o. 31) Letöltve:http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1995L0046:20031120 :HU:PDF, 2012. július 10. 71 Drinóczi Tímea Kocsis Miklós Zeller Judit: A személyes adatok védelme és a biometrikus azonosító szerepe a szupranacionális azonosítás tükrében, Pécsi Határır Tudományos Közlemények IX., Pécs 2008., HU ISSN 1589-1674, - p. 9. 42

elsıdleges azonosítóként az arckép és a másodlagos biometrikus adatként az ujjnyomat 72 alkalmazása. Jogosan merülhet fel bennünk az a kérdés, hogy miért van szükség a minimum biztonsági követelmények meghatározására, ha az okmányban rögzítésre kerülnek a biometrikus azonosítók, amelyeknek megfelelıen védettnek kell lenniük a hamisítás ellen, és azonosítás esetén biztosítják az okmány tulajdonosának és az okmány kiállítójának azonosságát. A válasz viszonylag egyszerő, mégis összetett, ugyanis a minimum biztonsági elemek meghatározásának célja - azon kívül, hogy egységes megjelenést, formátumot adnak az okmánynak - az, hogy biztosítsák az okmány hamisítás elleni védelmét. A minimum biztonsági követelmények az alábbi okmányelemekre terjednek ki: - az okmány alapanyagára; - a személyazonosító adatokat tartalmazó oldalra; - az alkalmazott nyomtatástechnikára; - a másolás elleni védelemre; - a kiállítási technikára. Megállapítható, hogy az okmány minden egyes alkotóelemére kiterjedı biztonsági követelmények kerültek meghatározásra. A kérdésünkre a választ egyrészrıl az adja meg, hogy a rendelet elıírásai a tagállamok állampolgárai részére kiállított, tizenkét hónapnál hosszabb érvényességi idejő útlevelek és úti okmányok esetében alkalmazandó kötelezıen. Másrészrıl azok a személyek, akik az okmányok tulajdonosaivá/használóivá válnak, a schengeni külsı határok átlépése során minimum ellenırzés 73 alá esnek, így okmányaik ellenırzését gyors és egyszerő módszerekkel kell végrehajtani. Ehhez az ellenırzési metodikához szükséges az, hogy az okmányok biztonsági elemeinek eredetisége akár technikai eszközök alkalmazása nélkül is megállapítható legyen. A biometrikus adatok alkalmazása tehát nem helyettesíti, hanem kiegészíti az okmányelemek hagyományos vizsgálatán alapuló ellenırzését. Abban az esetben, ha az okmány eredetiségével vagy az ellenırzés alá vont személy személyazonosságával kapcsolatban gyanúok merül fel, 72 A bal és a jobb mutatóujj sima lenyomata. Abban az esetben, ha az ujjnyomatok minısége nem megfelelı és/vagy a mutatóujj sérült, a középsıujj, a győrősujj vagy a hüvelykujj megfelelı minıségő sima lenyomatát kell rögzíteni. 73 Az Európai Parlament és Tanács 2006. március 15-i 562/2006/EK Rendelete a személyek határátlépésre irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ-ellenırzési kódex) létrehozásáról L105/1, 7. Letöltve: http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2006:105:0001:0032:hu PDF, 2012. május 15. 43

akkor a biometrikus adatok ellenırzése helyben biztosít lehetıséget annak igazolására vagy kizárására. A kötelezı kiállítási határidıkkel kapcsolatban fontos megemlíteni, hogy nem a Rendelet kihirdetésétıl, hanem a rendelet felhatalmazása alapján megállapítandó mőszaki elıírások meghatározásának idıpontjától számítva kell legkésıbb 18 hónappal az arckép tekintetében és 36 hónap elteltével pedig az ujjnyomat tekintetében alkalmazni az elıírásokat. Az arckép szerepeltetésére vonatkozó mőszaki elıírások megállapítását a Bizottság 2005. február 28-i határozatában 74, míg a levett ujjnyomatok tárolására és védelmére vonatkozó mőszaki elıírások megállapítását a 2006. június 28-i határozatában 75 fogadta el. Ebbıl következıen az arckép integrálását legkésıbb 2006. augusztus 28-ig, míg az ujjnyomatot 2009. június 28-ig kellett a tagállamoknak teljesíteniük. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy 2006. augusztus 28-tól a Rendelet hatálya alá tartozó okmányokat 76 a minimum biztonsági követelményeknek megfelelı formátumban és az arcképet integrálva kell kiállítani. 2.4. A 2252/2004/EK RENDELET MÓDOSÍTÁSA A Rendelet hatálybalépését követıen a mőszaki elıírások magállapítása során egyre több gyakorlati kivitelezéssel kapcsolatos nehézség adódott, fıleg az ujjnyomat rögzítésével kapcsolatosan. A Rendelet elfogadásakor nem álltak rendelkezésre olyan gyakorlati tapasztalatok, amelyek megfelelı szakmai hátteret biztosítottak volna ahhoz, hogy a Bizottság valóban felelısségteljes döntést tudjon hozni. Joggal feltételezhetjük azt, hogy nem voltak alaptalanok az Európai Parlamentben és a Tanácsban felvetett szakmai érvelések. Nem álltak rendelkezésre információk arról sem, hogy az elektronikus chipet hogyan és az okmányon belül hol lehet rögzíteni, mivel ezzel még korábban nem próbálkoztak (alapvetıen kártya 74 A Bizottság Határozata 2005/II/28 a tagállamok által kiállított útlevelekben és úti okmányokban alkalmazott biztonsági jellemzık és biometria szabványaira vonatkozó mőszaki elıírások megállapításairól, Brüsszel 2005/II/28, K(2005) 409 végleges, 75 A Bizottság Határozata 2006/VI/28 a tagállamok által kiállított útlevelekben és úti okmányok biztonsági jellemzıire és biometrikus elemeire vonatkozó elıírások mőszaki leírásainak megállapításáról, Brüsszel 2006/VI/28, B(2006) 2909 végleges, NEM NYILVÁNOS 76 Nagyon fontos kiemelni, hogy nem vonatkozik a személyazonosító igazolványokra. 44

formátumú okmányokkal kísérleteztek), csak feltételezték, hogy a technológia fejlettségi szintje biztosítja a gyakorlati kivitelezést. Másik jelentıs hiányossága volt a Rendeletnek, hogy nem tett kivételt az ujjnyomat adási kötelezettség alól, nem vette figyelembe, hogy az életkori sajátosságokból adódóan vannak olyan korcsoportok, akiktıl nem lehet értékelhetı ujjnyomatot venni, illetve vannak olyan személyek, akik a foglalkozásuk miatt (ujjaik folyamatos súrlódásnak, kopásnak vannak kitéve, mint például: fizikai munkások, autófényezı, kımőves, stb.) nem képesek azonosításra alkalmas ujjnyomatot adni. A harmadik szempont, amivel nem számoltak 2004-ben az, hogy miként történjen azon okmányok esetén a biometrikus elemek rögzítése, amelyekkel többen is utazhatnak, például a szülı útlevelében szerepel a gyerek/gyerekek. A felvetett hiányosságok megszüntetésére az Európai Parlament és a Tanács 2009. május 28-án kiadta a 444/2009/EK Rendeletet 77, amelyben az alábbi lényeges módosítások kerültek rögzítésre: - az okmányokat egyedi okmányként kell kiállítani, egy személy egy okmány; - a 12 életévüket be nem töltött gyermekek mentesülnek az ujjnyomat adási kötelezettség alól azok a tagállamok, amelyeknek 2009. június 26. elıtt elfogadott nemzeti joga 12 évnél alacsonyabb korhatárt állapít meg, egy átmeneti idıszakban, azaz 2009. június 26-át követı négy évig alkalmazhatják ezt a korhatárt. A korhatár azonban még az átmeneti idıszakban sem lehet 6 évnél alacsonyabb ; 78 - azok a személyek, akiknél az ujjnyomatvétel fizikailag lehetetlen, mentesülnek a kötelezettség alól; - azokat a személyeket, akiknél átmenetileg nem lehetséges az ujjnyomat vétele, maximum egy évig érvényes ideiglenes útlevéllel kell ellátni. A módosítás lehetıséget biztosít bizonyos objektív tényezık esetén arra, hogy nem kötelezı ujjnyomat vétele. Ezzel együtt azt mondhatjuk, hogy a Tanács még mindig nem érezte a helyzet súlyát, és igyekezett a legegyszerőbb módon meghatározni álláspontját. Az eljárással kapcsolatos ellenérveket az Európai Adatvédelmi Biztos fogalmazza meg talán a legkézzelfoghatóbban, amikor azt 77 Az Európai Parlament és a Tanács 444/2009/EK Rendelete (2009. május 28.) a tagállamok által kiállított útlevelek és úti okmányok biztonsági jellemzıire és biometrikus elemeire vonatkozó elıírásokról szóló 2252/2004/EK tanácsi rendelet módosításáráról. 78 u. o. 45

mondja, hogy még mindig elégtelennek tartja ezeket a mentességeket, mivel ezek nem képesek kezelni a biometrikus rendszerek belsı tökéletlenségeibıl fakadó valamennyi lehetséges és releváns kérdést, konkrétabban a gyermekekkel és az idıs személyekkel kapcsolatosakat. 79 Az egy személy egy útlevél elvét csak a vonatkozó korhatárnál idısebb gyermekekre szabad alkalmazni. 80 Figyelemmel kell lenni arra a tényre is, hogy az egy személy-egy okmány rendelkezés bevezetésével mindenkinek külön-külön útlevéllel kell rendelkeznie. A biometrikus adatok alkalmazásával lehetıség nyílik az okmány tulajdonosa és az okmány közötti közvetlen kapcsolat megállapítására, kivéve a gyerekkereskedelem miatt leginkább érintett személyeket, nevezetesen a 6 év alatti gyerekeket. Ezen gyerekek esetenként a szüleik útlevelében szerepeltek és a szüleikkel együtt utazhattak. Az elv bevezetése nem biztosítja a gyerekkereskedelem visszaszorítását, mivel nem jelent megoldást arra az esetre, ha egy családi útlevélbe nem az arra jogosult hatóság jegyezte be a gyereket, elrabolták a szüleitıl, és megkísérelték átlépni vele az államhatárt. Amennyiben az ujjnyomat adási kötelezettség alsó korhatárát be nem töltı személyek is önálló útlevéllel rendelkeznek, akkor még nagyobb veszélynek vannak kitéve a gyerekkereskedelem áldozatai, mivel biometrikus személyazonosítás végrehajtására nincs lehetıség, illetve az igazoltatás és a határfogalom-ellenırzése során nem, vagy csak nagyon nehezen bizonyítható a gyerek és a felnıtt kísérı közötti (szülı-gyerek) kapcsolat. Ezen logikai okfejtés következtében sokkal nagyobb biztonságot jelent a gyerekkereskedelem megelızése és visszaszorítása terén, ha az egy személy-egy okmány elv csak az ujjnyomat adási kötelezettség alsó korhatárától válik kötelezı érvényővé. Az ujjnyomat adási kötelezettség alsó korhatáráig a szülık útlevelébe bejegyzett gyerekek lényegesen kisebb mértékben vannak kitéve annak, hogy a gyerekkereskedelem áldozataivá váljanak. Megfontolandó, hogy a gyerekek védelme érdekében a jövıben egy más okmánykiállítási eljárást alakítsanak ki az arra jogosult hatóságok. 79 Az Európai Adatvédelmi Biztos Véleménye a tagállamok által kiállított útlevelek és úti okmányok biztonsági jellemzıire és biometrikus elemeire vonatkozó elıírásokról szóló 2252/2004/EK tanácsi rendelet módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletjavaslatról, (2008/C 200/01) 80 u. o. 46

2.5. BIOMETRIKUS ADATOK MEGJELENÉSE AZ EGYSÉGES, SCHENGEN TÍPUSÚ VÍZUMOKNÁL Értekezésem tartalmi egységének biztosítása érdekében szükségesnek tartom bemutatni a vízumkötelezettség alá esı harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan megjelenı biometrikus személyazonosítási kötelezettség bevezetéséhez vezetı utat és az alkalmazandó ellenırzési lehetıségeket. A biometrikus adatokat tartalmazó okmányok megjelenése és a vízumkötelezett állampolgárok biometrikus adatainak rögzítése, majd ellenırzése 2010-re ér össze a gyakorlatban, és fedi le a schengeni övezet területén tartózkodó, illetve az oda beutazni szándékozó személyek jelentıs részét, akik esetében a személyazonosítást biometrikus adatok alapján is el lehet végezni. Az egységes formátumú és tartalmú, valamint a hamisítás elleni egységes biztonsági elemekkel védett vízum igénye az Európai Uniót létrehozó Maastrichti Szerzıdés aláírásával a megvalósulás útjára lépett. A Szerzıdés 100-as cikke elıírja, hogy az Európai Unió Tanácsának 1996. január 1-jéig el kell fogadnia a vízumok egységes formátumára vonatkozó intézkedéseket, mivel az egységes formátumú vízumok bevezetése fontos lépés a vízumpolitika harmonizációja felé, amely hozzájárul a belsı piac megteremtéséhez és a belsı határok nélküli térség kialakulásához. Ettıl a kötelezettségtıl és céltól vezérelve az Európai Unió Tanácsa 1995. május 29-én elfogadta a vízumok egységes formátumának meghatározásáról szóló 1863/95/EK Rendeletét. 81 A Rendelet meghatározta a vízumok egységes formai megjelenését és tartalmát, valamint azt, hogy országonként egyetlen szervezetet lehet kijelölni a vízumok gyártására, amely gyártás során kötelezıen alkalmazni kell a hamisítás elleni védelmet nyújtó okmánybiztonsági elemeket. A Rendelet megalkotása az elsı lépés volt a tagállamok által korábban kiadott különbözı biztonsági elemekkel rendelkezı és eltérı tartalommal megszemélyesített vízumok felváltására. Ez az egységesítés az ellenırzést végzı hatóságok munkáját is nagymértékben könnyítette, illetve tovább erısítette a szerzıdı felek egységének megteremtését. 81 A Tanács 1683/95/EK rendelete (1995. május 29.) a vízumok egységes formátumának meghatározásáról Letöltés: http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:31995r1683:hu:not, 2012. 04.10. 47

A 1863/95/EK rendelet módosítására 82 2002-ben került elıször sor, amely módosítás a vízumok hamisítás elleni védelmét szolgálta, összefüggésben az Amerikai Egyesült Államokat ért 2001. szeptember 11-i terrortámadás okainak elemzése során feltárt hiányossággal, miszerint a forgalomban lévı okmányokat relatíve könnyő hamisítani. Ahhoz, hogy egy ország vagy közösség területére valaki beutazzon és ott tartózkodjon, alapesetben útlevélre, és ha két- vagy többoldalú szerzıdések nem teszik lehetıvé, akkor vízumra van szükség. Az EU az útlevelekre vonatkozóan elkezdte, és - amint bemutattam - 2004-ben már el is fogadta azok biometrikus adatokkal történı ellátására vonatkozó Rendeletét. Megállapíthatjuk tehát, hogy az útlevelekkel párhuzamosan a vízumok életében is elkezdıdött a megvalósíthatósági vizsgálat a biometrikus adatok tárolása a személyazonosítás során történı alkalmazása érdekében. Egy gondolat erejéig visszatérve még a 2002-es módosításhoz, annak lényeges eleme volt a további mőszaki elıírások meghatározása a hamisítás elleni védelem érdekében. Biztonsági szempontból viszont a leglényegesebb módosítás az volt, hogy a vízumon integrált arcképet kellett rögzíteni, amelyet hamisítás elleni védelemmel kellett ellátni. Ez az elsı lépés ahhoz, hogy az okmány tulajdonosát megbízhatóan kapcsolják az okmányához, és megakadályozzák annak jogosulatlan felhasználását. Szinte elképzelhetetlen és felfoghatatlan mai szemmel az, hogy hét évig az egységes vízum nem tartalmazta a tulajdonosa fényképét/arcképét akkor, amikor a vízum tulajdonosának állampolgársága szerinti útlevelének okmányhamisítás elleni védelmére semmilyen ráhatással nem volt az EU. A fénykép integrálása a vízumra jelentıs lépésnek bizonyult. Az Európai Tanács a 2002. június 21-22-i sevillai ülésén elsıdleges prioritásként fontolóra vette a vízumadatok közös azonosítási rendszerének létrehozását, valamint a 2002. június 13-án a Tanács által elfogadott iránymutatások alapján történı mielıbbi bevezetését szorgalmazta. Ennek hatására 2004-ben elfogadta a Vízum Információs Rendszer (Visa Information System, a továbbiakban: VIS) létrehozásáról szóló Határozatát 83. A VIS a vízumadatok tagállamok közötti cseréjét 82 A Tanács 334/2002/EK Rendelete (2002. február 18.) a vízumok egységes formátumának meghatározásáról szóló 1683/95/EK rendelet módosításáról Letöltés: http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=dd:19:04:32002r0334:hu:pdf 2012. 04.10. 83 A Tanács Határozata (2004. június 8.) a Vízuminformációs Rendszer létrehozásáról (VIS) (2004/512/EK) 48

szolgálja, és lehetıvé teszi a nemzeti hatóságok számára a vízumadatok bevitelét, illetve az ellenırzı hatóságok számára pedig az adatok elektronikus úton történı megtekintését. A VIS jelentıségét az ellenırzés oldaláról abban határozatjuk meg, hogy lehetıség nyílik valamennyi tagállam számára arra, hogy a többi tagállam által kiállított vízumok kiadáskor felvételezett és rögzített adatainak - természetesen megfelelı jogosultságok biztosításával - magtekintésére és az adatok valódiságának ellenırzésére. A vízumkiállító hatóságoknak viszont abban nyújt segítséget a VIS, hogy lehetıségük van a vízumkérelmet benyújtó személlyel kapcsolatban elızménykutatást is végrehajtani, amelynek eredményeként kiszőrhetıek a vízumokkal való visszaélések. Megakadályozható az is, hogy vízumkötelezett állampolgárok huzamosan tartózkodjanak a schengeni térség területén. A gyakorlati megközelítés oldaláról vegyünk egy példát. A korábbi gyakorlat szerint, mondjuk, kérelmeztek egy többszöri beutazásra és rövid idejő tartózkodásra jogosító vízumot Spanyolország ankarai nagykövetségén, akkor azzal a vízum érvényességi ideje alatt, hat hónapon belül kilencven napig is tartózkodhattak a schengeni övezetben (nem csak Spanyolországban). A vízum érvényességének elsı napján beutaztak a schengeni térségbe és egyhuzamban kilencven napig tartózkodtak, majd elhagyták a térséget. Ezt követıen hazájukban kérelmeztek egy új útlevelet, amellyel bementek például Magyarország kisinyovi nagykövetségére és vízumkérelmet adtak be. Ha a vízumkiadás feltételei fennálltak, akkor a vízumot kiadták számukra, mivel az útlevélbıl nem lehetett megállapítani, hogy korábban mikor utaztak be a schengeni térségbe, illetve a magyar nagykövetségen sem volt információ arra vonatkozóan, hogy korábban mikor és milyen vízummal rendelkeztek. Ez csak egy gyakorlati példa arra vonatkozóan, hogy milyen visszaélések megakadályozására is szolgál a VIS. A 2004-ben elfogadott VIS Határozat még nem tartalmazta azt, hogy a vízumkérelmezıktıl biometrikus adatot kell rögzíteni. Az erre vonatkozó rendelkezést a 2008-ban elfogadott Rendelet 84 tartalmazza. A VIS Rendelet 9. cikke Letöltve: http://eur- lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:32004d0512:hu: HTML, 2012.04.10. 84 Az Európai Parlament és Tanács 767/2008/EK Rendelete (2008. július 9.) a vízuminformációs rendszerrıl (VIS) és a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokra vonatkozó adatok tagállamok közötti cseréjérıl (VIS Rendelet) Letöltve: http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2008:218:0060:0081:hu: PDF, 2012.04.10. 49

a beviteli adatok között határozza meg a kérelmezı arcképét és ujjnyomatát. A Vízumrendészeti Kézikönyv 85 rendelkezése szerint a kérelmezıtıl biometrikus azonosítóként digitális fényképet és digitálisan rögzített, lapos ujjnyomatot kell felvenni mind a tíz ujjáról. Mentesülnek az ujjnyomat adási kötelezettség alól a 12. életévük betöltése elıtti napig a gyerekek, illetve azok a személyek, akiktıl ujjnyomat vétele fizikailag nem lehetséges. Amennyiben nem mind a tíz ujjról lehet ujjnyomatot venni, úgy a lehetséges ujjakról kell ujjnyomatot rögzíteni. Amennyiben viszont egyetlen ujjról sem lehet ujjnyomatot venni, akkor a következı vízumkérelemnél úgy kell tekinteni a személyt, hogy elsı alkalommal vízumkérelmet benyújtó személynek minısül és tízujjas ujjnyomatot kell tıle rögzíteni. A VIS Rendelet kötelezettségeket állapít meg mind a külsı határátkelıhelyeken történı ellenırzéskor, mind a tagállamok területén végzett ellenırzés során. A VIS mőködésének megkezdését követı legfeljebb három évig a keresés kizárólag a vízumbélyeg száma alapján is elvégezhetı, majd a három év letelte után a személyazonosítás az ujjnyomatvétel alapján is kötelezıvé válik. Az útlevélben tárolt ujjnyomat alapján történı személyazonosítás nem kötelezı végrehajtásával ellentétben a vízumok esetében taxatíve meghatározásra került, hogy mikortól kell ujjnyomat alapján is elvégezni a személyazonosítást. Az EU tagállamainak a VIS Rendelet elfogadásakor nyilvánvalóvá vált, hogy a VIS indulásának pillanatától a vízumkérelmezıktıl ujjnyomatot kell venni és rögzíteni, illetve az vízumbirtokosokat a schengeni külsı határokon történı belépésnél, valamint a tagállamok területén végzett migrációs ellenırzések során ujjnyomatuk alapján kell azonosítani, mely gyakorlati megvalósítására még három év felkészülést kaptak. A VIS bevezetésére vonatkozóan a Bizottság úgy döntött, hogy az országokat régiókra osztja, és a vízumliberalizációs folyamatokkal összhangban régiónként határozza meg a VIS bevezetésének sorrendjét és ütemezését. Az elsı három régió meghatározását a 2009-es Bizottsági Határozat 86 tartalmazza. Elsı régiónak Algériát, 85 A vízumkérelmek feldolgozásáról és a kiadott vízumok módosításáról szóló kézikönyv egységes szerkezetbe foglalt változata. Forrás: Országos Rendır-fıkapitányság Rendészeti Fıigazgatóság Határrendészeti Fıosztály, 2012. 86 A Bizottság 2010/49/EK Határozata (2009. november 30.) a vízuminformációs rendszer (VIS) mőködésének megkezdése tekintetében az elsı régiók meghatározásáról Letöltve: http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2010:023:0062:0064:hu:pdf 2012.04.10. 50

Egyiptomot, Líbiát, Mauritániát, Marokkót és Tunéziát rögzíti. Második régiónak Izraelt, Jordániát, Libanont és Szíriát nevesíti. A harmadik régióba sorolja Afganisztánt, Bahreint, Iránt, Irakot, Kuvaitot, Ománt, Katart, Szaúd-Arábiát, az Egyesült Arab Emírségeket és Jement. A Határozat fontos rendelkezést tartalmaz a határátkelıhelyen benyújtott vízumkérelmekkel kapcsolatosan, hiszen a külsı határátkelıhelyek külön régiónak minısülnek, így az átkelıhelyeken nem csak az ellenırzésre, hanem a vízumkérelmezésnél az ujjnyomatok levételére is fel kell készülni. Magyarországon a Rendırség nem vízumkiállító hatóság, de az átkelıhelyeken a vízumkérelmet ı veszi át, amit továbbít a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalhoz, aki dönt a vízum kiállításáról vagy elutasításáról. Amennyiben a vízumkiállítás mellett dönt, akkor a Rendırségnek kell végrehajtania a VIS-ben történı adatrögzítéseket, köztük az ujjnyomatok levételét is, amelyre fel kell készülni, és a megfelelı technikai és informatikai hátteret kell biztosítani hozzá. A Rendırség már rendelkezik a vízumkiadáshoz szükséges feltételekkel a vízumkiadásra feljogosított 25 határátkelıhelyén, ujjnyomat olvasó eszközöket is beszerzett, de a vízumkiadás még nem ujjnyomat rögzítésével valósul meg. A VIS elsı régióban történı indulásának 2011. október 11-i idıpontját a Bizottság 2011. szeptember 21-i Végrehajtási Határozata 87 állapította meg. Ettıl az idıponttól kell számolni a három évet, amikor már az ujjnyomat alapján is végre kell hajtani a vízumbirtokos személyazonosítását, amely dátum 2014. október 11. 2.6. A 2. FEJEZET ÖSSZEGZÉSE ÉS KÖVETKEZTETÉSEK LEVONÁSA A kutatás eredményeként megállapítható, hogy az EU a tagállamok állampolgárainak biztonságát egyrészrıl azzal igyekszik biztosítani, hogy olyan útlevelekkel látja el ıket, amelyekkel megteremtették a tulajdonos közvetlen kapcsolatát a biometrikus adatok révén, így biztosítható a közösséghez való tartozásuk ténye. Másrészrıl viszont az EU Biztonsági Stratégiája és a Belsı 87 A Bizottság 2011/636/EU Végrehajtási Határozata (2011. szeptember 21.) a vízuminformációs rendszer (VIS) mőködésének az elsı régióban történı megkezdése tekintetében az idıpont meghatározásáról Letöltve: http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2011:249:0018:0020:hu:pdf 2012.04.10. 51

Biztonsági Stratégiája is biztonsági kockázatként értékeli az illegális migrációt, amelynek egyik kiszőrési lehetısége a vízumkötelezett országok állampolgárainak kétséget kizáró személyazonosítása, amely a VIS révén garantálható, hiszen a biometrikus adatok felvételezése során a vízum tulajdonosa és a vízum között is létrejön a közvetlen kapcsolat. Ennek a közvetlen kapcsolatnak a minél elıbbi megállapítása az EU biztonságát szolgálja, így indokolt az ellenırzés kezdeti idıpontjának konkrét meghatározása is. A forráskutatás és az elemzés során kitértem a harmadik országok állampolgárainak kiállított tartózkodási engedélyek egységes formátumának vizsgálatára is. Mivel megállapítottam, hogy a biometrikus adatok felvételezésében és tárolásában teljes azonosságot mutat az útlevelek biometrikus adataival és tárolásával, ezért külön alfejezetet nem szenteltem annak. Az információfeldolgozás eredményeként kijelenthetı, hogy az egységes okmány gyakorlati megjelenése talán a mai napig nem történt volna meg, ha nincs egy 2001- es terrorcselekmény, amely rádöbbentette a világot arra, hogy a biztonságunk alapvetıen attól függ, hogy tudjuk-e az emberetek azonosítani. A megszerzett ismeretek birtokában elmondható, hogy a tagállamok az egységes okmányok formai és tartalmi elemeinek egységesítését az ellenırzés biztonságnövelı oldaláról megközelítve nem tartották fontosnak. Ezt a tényt bizonyítja azon megállapításom, hogy az egységes okmányra vonatkozó javaslat és a nem kötelezı kibocsátása között 11 év, míg a kötelezı kiállítás között 32 év telt el, amely biztonsági szempontból elfogadhatatlan. A dokumentumelemzések alapján kijelenthetı, hogy a biometrikus adatok alapján történı személyazonosítás végrehajthatósága érdekében rögzített biometrikus adatok minden esetben a kor technikai és technológiai fejlettségi szintjével összhangban eredményezik az okmányok biztonsági elemeinek fejlıdését. Ezzel biztosítottá válik az okmányok egyszerő eszközökkel és módszerekkel történı azonosítása, és a hamisítás elleni védelme is növekszik. Gyakorlati tapasztalataim is azt igazolják, hogy az okmányellenırzés során az igazoltatást és a határforgalom-ellenırzést végzı rendırök nagyobb magabiztossággal hoznak döntést azon okmányok esetében, ahol 52

olyan biztonsági elemek is találhatóak, amelyek ellenırzése technikai eszköz nélkül is végrehajtható. Az elvégzett elemzések alapján következtetésként fogalmazható meg, hogy a biometrikus adatok rögzítése és az ezzel megvalósuló okmányelemek fejlıdése azt eredményezi, hogy a biometrikus adatok alapján történı személyazonosítás és a hagyományos, okmányba rögzített biztonsági elemek alapján történı személyazonosítás nem nélkülözik egymás jelentétét, hanem kiegészítik egymást. Minden ellenırzési mechanizmusnak megvan a kívánt biztonsági szint eléréséhez igazodó helye. 53

3. SZEMÉLYAZONOSÍTÁS A RENDÉSZETI MUNKÁBAN Kutatási témám központi kérdésköre a személyazonosítás végrehajtásának, a személyazonosság meghatározásának gyakorlati módszere. A személyleírással és személyazonosítással kapcsolatos szakirodalom kutatása és feldolgozása során azt tapasztaltam, hogy azokkal a személyleírással kapcsolatosan, amelyek a bőnügyi megközelítés oldaláról fontosak, sokkal több írásos anyag készült. Ebben a tekintetben talán a legrégebbinek tekinthetı Sebe Bálint (Kıvár Vidéki csendbiztos) 1869-es mőve a Személyleírásról (Közbiztonság I. évfolyam 19. szám). A rendészeti ellenırzési megközelítéső személyazonosítás vonatkozásában elsı jelentısebb mőnek Dr. Vargha László 1966-os Kriminalisztika címő egyetemi jegyzetének VI. fejezete tekinthetı. Az elmúlt évtizedben szinte nem is jelent meg új elemeket tartalmazó írás, alapvetıen csak a korábbi szempontok rendszerezése volt a jellemzı. Az áttörést a biometrikus elemek megjelenése jelentheti, viszont azok ellenırzésének oldaláról szinte egyetlen rendszerezı anyag sem jelent még meg, ami jelentısen megnehezítette a kutatásomat. A rendır feladata ellátása során igazoltatás alá vonja többek között azt a személyt, akinek a személyazonosságát a közrend, a közbiztonság védelme érdekében, illetve a tartózkodása jogszerőségének vizsgálata céljából kell megállapítani. Az intézkedés alá vont személy köteles személyazonosító adatait hitelt érdemlıen igazolni. Magyar állampolgár esetén személyazonosító okmányként elfogadható a személyazonosító igazolvány 88, útlevél és a kártya formátumú vezetıi engedély (a továbbiakban a három okmány: személyazonosító okmány). Nem magyar állampolgár esetén csak olyan okmány fogadható el személyazonosság igazolására, amelybıl a tartózkodás jogszerősége is hitelt érdemlıen megállapítható. Ha az igazoltatott személy személyazonosítása más módon nem biztosítható, akkor a személyazonosság megállapítása céljából ujjnyomat vehetı. 88 A személyazonosító igazolvány: olyan hatósági igazolvány, amely a polgár személyazonosságát a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvényben meghatározott adatait közhitelően igazolja. Letöltés: http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=99200066.tv#lbj23param, 2012.09.10. 54

A határforgalom-ellenırzése során a Rendırség a határátlépésnek az EU kötelezı jogi aktusaiban és jogszabályokban meghatározott feltételeit ellenırzi, ennek során jogosult az államhatár átlépésére jelentkezı személyek személyazonosságát megállapítani, úti okmányát ellenırizni, a személy tárgyait és jármővét átvizsgálni. 89 3.1. AZ AZONOSÍTÁS KRIMINALISZTIKAI VONATKOZÁSA Ahhoz, hogy a rendészeti feladat végrehajtásban alkalmazott eljárásrendet megfelelıen tudjuk értelmezni, szükségesnek tartom röviden megvizsgálni az azonosítás kriminalisztikai vonatkozását is. A kriminalisztika az a bőnügyi tudomány, amely a bőncselekmény tárgyi és személyi nyomai keletkezésének, valamint a tárgyi és személyi nyomokból meríthetı bizonyítékok büntetı jogalkalmazásban történı megismerésének a törvényszerőségeit kutatja. 90 Általánosságban elmondhatjuk, hogy mindennapi életünk során a kriminalisztikát, mint a büntetı jogalkalmazás taktikai és technikai kérdéseinek megválaszolására hivatott tudományágként aposztrofáljuk, annak ellenére, hogy más területeken is hatékony segítségként, követendı eljárásként szolgál a bizonyítékok feltárásához és összevetéséhez. A crime szó eredetileg különböztetést jelentett, ami utal mindenfajta, tehát nem csupán büntetıjogi jelentıségő tényállásra. Ezeket a múltbéli történéseket a mindennapok folyamából azért kell kiemelni és megismerni, hogy azokhoz valamely joghatás legyen kapcsolható. 91 A kriminalisztika összességében a hatékonyságról szól: van egy adott feladat és lássuk, hogyan lehet azt minél kisebb befektetéssel és kockázattal, gyorsan és jól megoldani. Ide tartozik, hogy milyen tanulsággal, ötletekkel szolgálnak a gyakorlati tapasztalatok; s hogy mely eljárási formában miképpen alkalmazhatók az egyes erık, 89 A Rendırségrıl szóló 1993. évi XXXIV. törvény Letöltés: http://net.jogtar.hu/jr/gen/getdoc2.cgi?dbnum=1&docid=99400034.tv, 2012.09.10. 90 Finszter Géza: A kriminalisztika elmélete és a praxis a büntetıeljárási reform tükrében, jegyzet, - p 7., Letöltés: users.atw.hu/be/letoltes/krimjegyzet.doc, 2012.09.18. 91 Zlinszky János: Római büntetıjog, Tankönyvkiadó, Budapest, 1991., - p. 11. 55

eszközök és módszerek, s azokat hogyan lehet meghatározott célok érdekében specializálni. 92 A széleskörő alkalmazási területekbıl adódóan a legfontosabb krimináltechnikai ágazatok közé tartozik a személyleírás és a személyazonosítás. A gyakorlati alkalmazás céljára kidolgozott kriminalisztikai módszerek egyike a kriminalisztikai azonosítás, amely arra hivatott, hogy az elváltozások vizsgálatához tudományos elméleti alapokat és alkalmazható gyakorlati módszereket nyújtson. A kriminalisztikai azonosítással biztosítható a releváns személy meghatározása, az azonosság igazolása, vagy kizárása. Mint a hétköznapokban gyakran használt kifejezéseknél, az azonosság esetében is azzal szembesülünk, hogy a hétköznapi jelentésen túli definiálása, tartalmának meghatározása jelentıs nehézséget okoz. A változatlan tulajdonságokkal rendelkezı dolgok azonosítása nem okoz problémát. De mi a helyzet a változó dolgok azonosításával, mint például személyazonosítással? Sejtjeink nagyjából hét évente kicserélıdnek. Vajon azonosak vagyunk-e a hét évvel korábbi énünkkel? 93 A felnıtt korú személyek részére kiállított személyazonosításra alkalmas okmányok döntı többsége tízéves érvényességi idıvel kerül kiállításra. Magyarországon 1991 elıtt és még utána is kerültek kiállításra olyan személyazonosító igazolványok (függetlenül az életkortól), amelyeknek nincs érvényességi ideje, vagyis a tulajdonosának haláláig igazolja a személyazonosságot. A jelenlegi szabályozás szerint a 70. életévét betöltött, igény jogosult személy részére határidı nélküli érvényességgel állítják ki a személyazonosító igazolványt. Az útlevelek vonatkozásában több ország tíz évnél hosszabb érvényességgel adja ki azokat, illetve lehetısége van az okmány tulajdonosának arra, hogy annak érvényességi idejének lejárta után ne új okmányt kérelmezzen, hanem hatósági bejegyzéssel (általában nedves bélyegzılenyomattal és aláírással) hosszabbítsák meg az érvényességet akár további tíz évvel (pl: Fehéroroszország által kiállított magán útlevelek esetében). 94 92 Ideiglenes tansegédlet a 2011/12 tanévre a Kriminalisztika, valamint a Kriminalisztika Általános Rész tantárgyakhoz, amely tansegédlet Balláné-Kunos-Lakatos: Bevezetés a kriminalisztikába (Rejtjel Kiadó 2004.) címő könyv szerzıinek hozzájárulásával készült. Letöltés: http://www.rtf.hu/downloads/tanszekek/krimcs/bevez_krim.pdf, 2012.06.20., - p. 22. 93 Agárdi Tamás: A kézírásvizsgálat, kézeredet-, (személy-) azonosítás új lehetıségei az igazságszolgáltatásban. Rendészeti Szemle 2007/6, - p. 33. Letöltés: http://miszk.hu/system/files/rendeszeti_szemle_2007_6.pdf, 2012.07.20. 94 Az Európai Parlamentnek és Tanácsnak a Közösségi Vízumkódex létrehozásáról szóló 810/2009/EK rendelete értelmében a tagállamok területén való átutazásra vagy bármely hat hónapos 56

A rendészeti célú személyazonosításnál csak abban az esetben mondhatjuk azt, hogy az ellenırzés alá vont személy azonos azzal a személlyel, akinek a részére a személyazonosító okmányt kiállították, ha az ellenırzés alá vont személy valamennyi tulajdonsága azonos a személyazonosító okmányban rögzített fényképen/arcképen látható személy valamennyi tulajdonságával. Ennek fordítva is igaznak kell lennie, tehát a személyazonosító okmányban rögzített fényképen/arcképen látható személy valamennyi tulajdonsága azonos az ellenırzés alá vont személy valamennyi tulajdonságával. Ebbıl a ténybıl következik, hogy minden személy csak önmagával lehet azonos. 95 3.2. A SZEMÉLYAZONOSÍTÁS MEGHATÁROZÁSA Személyazonosítás az arckép-fénykép azonosságának, avagy eltérıségének, a személyi adatok hitelességének és valódiságának megállapítását szolgáló sokoldalú módszerek, eljárások tudatos alkalmazása. 96 A személyazonosítás célja annak megállapítása, hogy a személyazonosító okmányt felmutató személy azonos-e azzal, aki részére az okmányt kiállították. A személyazonosítás folyamatában meghatározó szerepe van a látási érzékelésnek, amely az azonosító személyrıl és az okmányban lévı fényképrıl a legtöbb információt szolgáltatja. A vizuális érzékelés során tárul fel az utas arcformája, annak szimmetriája vagy aszimmetriája, az arcelemek helyzete, fontos tulajdonságai, stb. 97 Az útlevélkezelıknek 1999-ben mindösszesen ennyi információ állt rendelkezésére a szabályzatban ahhoz, hogy végrehajtsa a személyazonosítást. Mindössze három évvel korábban történt meg a sorállomány kivonása a idıszakban három hónapot meg nem haladó, tervezett tartózkodásra jogosító vízumot csak olyan úti okmányba lehet kiállítani, amelyet a vízum kiadását megelızı tíz éven belül állítottak ki. Letöltés: http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2009:243:0001:0058:hu:pdf 2012.05.10. 95 Friedrich Wilhelm Joseph Schelling (1775 1854., német filozófus, a klasszikus német idealizmus képviselıje) híressé vált mondásában is ezt fogalmazza meg, csak nem személyesítve, hanem általánosságban, amikor azt mondja: Minden ami létezik, önmagában egy. 96 Rendészettudományi szószedet, a magyar rendészeti szervek által gyakrabban alkalmazott szakmai szócikkek győjteménye. Készült az IRM Oktatási Fıigazgatóság, valamint a Magyar Rendészettudományi Társaság, megbízásából, Budapest, 2008., - p. 351. Letöltés: http://rendeszet.hu/rendeszeti-szoszedet, 2012. május 17. 97 Szabályzat az útlevélkezelık részére (a 29/1999 országos parancsnoki parancs 2. számú melléklete), Határırség Országos Parancsnokság, 1999. - p. 44. Forrás: Országos Rendır-fıkapitányság Rendészeti Fıigazgatóság Határrendészeti Fıosztály 57

határforgalom-ellenırzésbıl, amely feladatot ekkor alapvetıen az utcáról felvett, útlevélkezelıi képzettséggel nem rendelkezı hivatásosok végezték. Azt, hogy mit és hogyan vizsgáljanak a személyazonosítás során, nem tartalmazta a szabályzat. Az ellenırzés során a személyazonosítás a lényeges külsı jegyek alapján történik. Az egyes karakterisztikus és relatív megváltoztathatatlan jegyek a nagyságuk, helyzetük, formájuk, hajlatuk leírása alapján egy egységes, állandó terminológiát eredményez. Az ismertetı/anatómiai jegyek a fejforma, homlok, szemöldök, szem, orr, száj, áll és fül. 98 A személyazonosítás feladata a személyazonosító okmányt átadó személy kilétének pontos megállapítása a személyazonosító okmány adatai és a felmutatója közötti azonosság vagy eltérés vizsgálatával. Az ellenırzést végzınek (sok más ismeret mellett) személyazonosítási képességgel is rendelkeznie kell. Elıfordul, hogy két ember a megszólalásig hasonlít egymásra, alkatuk, karakterük majdnem azonos. Ezt nevezhetjük hasonlóságnak 99. Ezt, a hagyományos elvek alapján, anatómiai jegyek összehasonlításán alapuló személyazonosítást, nevezzük tudás (információ) alapú azonosításnak. 3.3. A SZEMÉLYAZONOSÍTÁS MÓDSZERE A személyazonosítási módszerek közül több olyan eljárást is említhetünk, amelyek az azonosság megállapítását szolgálják. Mivel értekezésemben a biometrikus személyazonosítás biztonságnövelı hatásaival foglalkozom, amely azt feltételezi, hogy az ellenırzés során a mintavételezés valós személytıl történik, tehát a személy jelen van, ezért a személyazonosítás módszerei közül csak a fénykép/arckép alapján történı azonosítást ismertetem. A fénykép/arckép alapján történı személyazonosítás során a vizsgálat tárgya a személyazonosító okmányban rögzített fénykép/arckép és az okmányt felmutató személy. Az okmányokban egyedi esetektıl eltekintve szembenézeti, esetenként háromnegyed profil beállítású fényképet helyeznek el, optimális képrögzítési 98 Karl-Heinz Fleck, Grenzschutzprasidium Ost, Német Szövetségi Határırség (BGS) Személyazonosítás Terminológiája címő oktatóanyaga. Forrás: Országos Rendır-fıkapitányság Rendészeti Fıigazgatóság Határrendészeti Fıosztály, 2012. 99 A határforgalom-ellenırzése során a tiltott határátlépést elkövetı személyek, akik más útlevelével kísérlik meg a jogellenes határátlépést, ma is többek között a hasonlóságra építenek. 58

feltételek mellett (megvilágítás, távolság, élesség). A személyazonosító tevékenységet nehezíti, hogy sokszor nem ilyen nézetben lehet az azonosítást végrehajtani, mivel az esetek döntı többségében nem optimálisak a fényviszonyok és ebbıl adódóan a kontrasztok, illetve a határforgalom-ellenırzése során az utasforgalom nagysága is zavaró körülményként hathat. Ezek a tényezık azonban nem zavarhatják meg a személyazonosítást végzı gondolati tevékenységének logikai folyamatát. A személyazonosítást végzı személy a személyazonosítás során a folyamat elnevezésével ellentétesen az azonosság vizsgálatát a különbözıség keresésén keresztül valósítja meg. A személyazonosító okmány átvételét követıen a személyazonosítást végzı személy az okmányt átadó személyre tekintve gondolatban olyan helyzetbe fordítja ıt, amilyen helyzetben róla az okmányban rögzített fénykép/arckép készülhetett, majd egy vagy két egyedi vagy sajátos jegyet keres és rögzít tudatában. Ezt követıen az okmányban rögzített fényképre/arcképre tekintve a tudatában rögzített jegyeket rávetíti a fényképre/arcképre, s azt vizsgálja, hogy megtalálhatóak-e egyáltalán ezek a jegyek, s ha igen- mennyire térnek el egymástól. Az emberek többségének arcvonásai - külön-külön vizsgálva azokat - megegyeznek, szinte mindenkire ráillenek. Ezért lehetıleg két jegy, s azok egymáshoz viszonyított helyzetének gondolati rögzítése és átvetítése, s annak során az eltérés, a különbözıség keresése a helyes gyakorlati eljárás. Ha a két jegyes vizsgálat kevésnek bizonyul a döntéshez, célszerő egy harmadik sajátosnak tőnı jeggyel megismételni az eljárást. Az úgynevezett különös ismertetıjegy önmagában nem lehet elegendı az azonosság kimondásához. Ilyen esetben is ragaszkodni kell a más jeggyel való viszony megállapításához és a folyamat végigvezetéséhez. Az okmány visszaadásakor, tehát egy azonos döntést követıen, ismételt személyazonosítást kell végrehajtani, a folyamatot fordított sorrendben meg kell ismételni. Az okmányba rögzített fényképrıl/arcképrıl kell a sajátosnak tőnı jellegzetességeket gondolatilag rögzíteni. Ha a folyamat ismételt végigvezetése során sem állapítható meg olyan különbözıség, amely kétségessé teszi az azonosságot, a személyazonosítás befejezettnek tekinthetı. 59

A személyazonosítás gyakorlati sorrendje: - a személy megfigyelése anatómiai jegyek alapján; - a személyazonosító okmányban lévı fénykép/arckép tanulmányozása; - a kettı összehasonlítása; - a személy megfigyelése életkori jegyek alapján; - a személyazonosító okmányban található személyi adatok tanulmányozása; - a kettı összehasonlítása; - a személy megfigyelése személyleírás szemszögébıl; - a személyazonosító okmányban található személyleírás tanulmányozása 100 ; - a kettı összehasonlítása; - a személyazonosító okmányban található aláírás tanulmányozása; - a mellékleteken lévı aláírás tanulmányozása; - a kettı összehasonlítása. A megfigyelés, tanulmányozás során összevethetı 101 : - A személyazonosító okmányba bejegyzett adatok és felmutatója közötti azonosság, illetve különbözıség. - A születési év a személy látszólagos korával. A születési év ismeretében könnyen meghatározható a személy valós kora, ezt kell az ellenırzést végzınek összevetnie a személy látszólagos korával. Ez utóbbi már csak jelentıs tapasztalat birtokában állapítható meg kis eltéréssel. - Születési hely és állampolgárság összevetése a személy által beszélt nyelvvel. Napjainkban a jogellenesen utazni és tartózkodni szándékozó külföldiek egyik kedvelt módszere olyan útlevél felhasználása, amely sok országba vízummentes beutazást tesz lehetıvé. Így elıszeretettel alkalmazzák a magyar útleveleket is. Ahhoz, hogy felfedjünk egy olyan személycserét, ahol az a felhasznált okmány egy magyar magánútlevél, nem kell mást tennünk, mint kontaktust teremteni a személlyel, azaz beszéltetni kell. Több esetben a nyelvismeret hiánya leplezte le az útlevelet jogellenesen felhasználni szándékozó személyt. 100 A személyazonosító okmányoknál egyre kevesebb esetben találhatóak ilyen adatok. 101 Balla József: A személyazonosítás elmélete és gyakorlata a határforgalom ellenırzésben, ZMNE Tudományos Diákköri Dolgozat, 2005. - p. 19-20. 60

- Az úti okmányba bejegyzett foglalkozása, illetve az úti okmány típusából következtethetı foglalkozás összevetése az utas megjelenésével, ápoltságával. A napjainkban kiállított úti okmányokban szinte nem is lehet megtalálni a foglalkozást. Ez alól kivételek a diplomata vagy a vele egy tekintet alá esı szolgálati, speciális útlevelek, ahol a rang feltüntetésével is utalnak a foglalkozásra. E kategóriák esetén lényeges lehet a foglalkozás összevetése a személy megjelenésével, ápoltságával. Azért is van nagy jelentısége a mentesség alá esı személyeknél végrehajtott személyazonosításnak, mert sok esetben arra alapozva kívánnak az elkövetık az államhatáron hivatalos útlevéllel átjutni, vagy egy igazoltatás következményei alól mentesülni, hogy azokat kevésbé merik a hatóság tagjai ellenırizni, és még kétséges esetben is haboznak az intézkedés megindításán. - Ellenırizni kell a születésre, az okmány kiállítására és érvényességére vonatkozó dátumokat is, ha úgy tőnik, hogy azokat megváltoztatták. Ezeknek a dátumoknak az ellenırzését megkönnyítheti, hogy a gépi leolvasásra alkalmas személyazonosító okmányoknál nem elegendı csak az adathordozó oldal adatos mezıjében megváltoztatni a dátumot, hanem az MRZ mezıben is változtatásokat kell végrehajtani. Az igazoltatás és a határforgalom-ellenırzés során is végre kell hajtani a kétszeri személyazonosítást. Az ellenırzés folyamatában ez a két részelem tökéletes összpontosítást és figyelemkoncentrációt igényel, amely feltételezi a fej anatómiai ismereteinek képesség szintő gyakorlati alkalmazását. A személyazonosítási képesség tanulható, fejleszthetı és az azonosítási idı csökkenthetı. 3.4. A SZEMÉLYAZONOSÍTÁS VÉGREHAJTÁSÁT BEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZİK A személyazonosítás végrehajtását befolyásoló tényezıket többféleképpen is csoportosíthatjuk. Én egy olyan szelektálást kívánok alkalmazni, amely objektív és szubjektív hatásokat vizsgál, függetlenül attól, hogy azok a személyazonosítást végzı személy részérıl, az ellenırzés alá vont személy részérıl, illetve az ellenırzés 61

helyéül szolgáló környezeti tényezık miatt gyakorolnak hatást az azonosításra. Teszem ezt azért, mert az ellenırzés folyamatában a szubjektív hatások megszüntetésével van arra lehetıség, hogy a kor technikai és technológiai fejlıdésébıl adódó eljárások biztonságnövelı hatásként érvényesüljenek a személyazonosítás során. Az egyszerőbb bemutatás és szemléltetés érdekében táblázatba foglalom a negatív befolyásoló tényezıket. Szubjektív tényezık - Az azonosítást végzı személy egyéniségébıl adódó tényezık: - felkészültsége, tapasztalata; - személyazonosítási készsége; - érzelmi, akarati, hangulati tényezıi; - a szolgálatban eltöltött idı; - az ellenırzésre fordított idı. Objektív tényezık - Az azonosítást végzı személy egyéniségébıl adódó tényezık: - szemének állapota; - a szolgálat ellátásának helye; - évszak, napszak, idıjárás; - az ellenırzésre fordítható idı mennyisége. - Az azonosított személy egyéniségébıl adódó tényezık: - az utas viselkedése: - az útlevélkezelı lekötése, beszélgetés kezdeményezésével; - az arc letakarása napszemüveggel, sállal; - alvás színlelése utasként; - az utastársakkal történı intenzív társalgás. - Az azonosított személy egyéniségébıl adódó tényezık: - életkori sajátosságok; - az utas betegségébıl adódó sajátosságok. - Egyéb tényezık: - az ellenırzéshez szükséges fényerı; - az ellenırzés helyének megvilágítása; - a fénykép minısége; - a fénykép készítése óta eltelt idı. A személyazonosítás végrehajtását befolyásoló tényezık 102 A csoportosítás alapján megállapítható, hogy az objektív tényezık többsége olyan, amelyek megfelelı anyagi erıforrások biztosításával optimalizálhatóak, és biztosíthatják a személyazonosítással szemben támasztott követelmények érvényesülését. Az igazoltatást végzı rendırnek mind közúton, mind közterületen lehetısége van megválasztani azokat a helyeket 103, ahol minden feltétel adott ahhoz, hogy a személyazonosítás biztonságosan és eredményesen végrehajtható legyen. Az igazoltatás helyének a mindenoldalú biztosítás elvén alapuló megválasztásával a 102 Készítette: Balla József 103 Az elıre tervezhetı ellenırzéseknél mindig meghatározó szempont az ellenırzés biztonságos végrehajthatóságának vizsgálata, amely csak megfelelıen megvilágított helyen történhet. 62

személyazonosítás végrehajtását negatívan befolyásoló objektív körülmények jelentıs mértékben csökkenthetıek. A határforgalom-ellenırzés során azonban nincs lehetıség az ellenırzési hely megválasztására, azok adottak. A határátkelıhelyen az átkelıhely rendjében foglaltak szerint kell az ellenırzést végrehajtani, amely ellenırzési technológiában az utasoknak önállóan kell határforgalom ellenırzésre jelentkezniük. Az ellenırzéshez szükséges feltételeket jogszabály alapján az üzemeltetınek kell folyamatosan biztosítania, többek között a határátkelıhely és ellenırzési hely megvilágítását is. 104 Magyarország schengeni külsı határain a közúti határátkelıhelyek a Nemzeti Adóés Vámhivatal üzemeltetésében vannak, ebbıl adódóan a Rendırség által jogszabályi kötelezettségek alapján teljesítendı határforgalom-ellenırzési feladatoknak az ellenırzés biztonságos végrehajtásához szükséges feltételeket más hatóságnak kell biztosítania. A gyakorlati tapasztalataim alapján azt kell mondanom, hogy ezen feltételek biztosítása anyagi források hiányában nem maradéktalan, egyik sarkalatos probléma az ellenırzési hely megvilágítása. A szubjektív tényezık negatív befolyásoló hatásainak megszüntetése már személyfüggı. Mind a személyazonosítást végzı, mind az azonosítandó személy részérıl megfelelı hozzáállást, magatartást és aktív tevékenységet igényel. A személyazonosítás legkritikusabb pontja maga az ember. Az azonosítás eredményessége azon múlik, hogy a személyazonosítást végzı hogyan tudja magát függetleníteni a szubjektumoktól, illetve hogyan tudja az azonosítandó személyt együttmőködésre ösztönözni. A személyazonosítás egy olyan gondolati tevékenység, amelynek során döntést kell hozni arra vonatkozóan, hogy az okmányt ellenırzésre átadó személy azonos-e azzal a személlyel, aki részére az okmányt az arra jogosult hatóság kiállította. Az azonosítandó személy és az általa átadott okmány közötti kapcsolatot az ellenırzést végzınek kell megállapítania. Az okmány és tulajdonosa között nincs olyan közvetlen kapcsolat, amit gyanúok esetén technikai eszközök segítségével ellenırizni lehetne. Ebbıl adódóan a személyazonosítás nagyon sokszor az ellenırzı személy megérzésén alapul, amely biztonsági deficitet eredményezhet. 104 A határátkelıhely és az ideiglenes határátkelıhely megnyitásáról és mőködtetésérıl, valamint a határátlépési pontról szóló 332/2007. (XII. 13.) Korm. rendelet. Letöltve: http://jogszabalykereso.mhk.hu/cgi_bin/njt_doc.cgi?docid=111421.591978, 2012.09.20. 63

Ezt a biztonsági deficitet hivatott megszüntetni a biometrikus adatok (ujjlenyomat, hang, írisz, retina, stb.) felhasználásán alapuló személyazonosítás. A biometrikus személyazonosítás jelentısége abban rejlik, hogy a módszer ténylegesen magát a személyt azonosítja. Megfelelı eszköz, illetve technológia alkalmazásával meg lehet gyızıdni arról, hogy a mintavételezés valós élı személytıl származik-e, ezzel jelentısen csökkentve a megtévesztés lehetıségét. 3.5. A SZEMÉLYAZONOSÍTÁS OKTATÁSA A személyazonosítási képesség fejlesztésének szinte egyetlen lehetısége a gyakorlati képzés. A rendszerváltást megelızıen, illetve még az azt követı néhány évben is, korlátozottak voltak a gyakorlati felkészülések lehetıségei, és alapvetıen csak a személyazonosítást végzı határır vagy rendır mentorálása melletti megfigyelésekre korlátozódtak. A gyakorlati képzés alapvetıen csak a Határırség állományánál valósult meg, mivel a felfedett közokirat-hamisításokról minden esetben dokumentációt kellett készíteni, amelynek tartalmi követelménye volt az analóg fényképezıgépekkel készített fekete-fehér fényképek megjelenítése is. Ezen dokumentációkat a személycserés okmányokról is el kellett készíteni, amelyek az oktatásban jelentıs segítséget nyújtottak, mert fejleszteni lehetett a határıröknek az anatómiai jegyek azonosítására épülı megfigyelıképességét. A valósághoz hozzátartozik, hogy ebben az idıszakban minimális számban kerültek felfedésre közokirat-hamisítások, és azok is inkább a nagyobb forgalmú határátkelıhelyeken, mint például Ferihegyen, Hegyeshalomban vagy Záhonyban. A Rendırség állományának nem volt ilyen lehetısége, mivel az okmányszakértıi véleményeknek nem volt kötelezı eleme a fényképes megjelenítés, illetve nem volt hozzáférhetı és az oktatásban felhasználható. Az iskolai elméleti oktatások során az írásvetítı fóliára az oktató által kézzel rajzolt fejforma anatómiai jellemzıi alapján történt az oktatás, vagy sematikus ábrák alapján. Képzeljük csak el, hogy milyen torzított rajzot kellett ahhoz készíteni, hogy szemléltethetıvé váljanak az alábbi anatómiai jellemzık, amelyeket a személyazonosításnál vizsgálni kell és össze kell hasonlítani az okmányban található fényképpel: 64

Arc formája Szemek Orr Szájrész Ajkak Fülek : ovális, kerek, szögletes; : normál, távol ülı, kidülledı, mélyen ülı, elıre meredı, magas íveléső, távol-keleti; : karakterisztikája (hossza, szélessége, egyenes, ferde, orrlyukak); : karakterisztikája (formája, nagysága, színe, helyzete); : átlagos, telt, keskeny; : fejhez simuló, elálló, orrhoz és szájhoz viszonyított helyzete. Személyazonosítás oktatása 105 Ezzel a rövid felsorolással csak azt szeretném érzékeltetni, hogy a személyazonosítás elméleti oktatásában nagy szerepe volt az oktató kézügyességének, de ezzel együtt azt mondhatjuk, hogy ennek a megszerzett elméleti tudásnak viszonylag kis része volt életképes a gyakorlatban. Természetesen nem azért, mert az oktató információátadási készsége vagy a hallgató információ befogadási hajlandósága nem érte volna el a kellı szintet, hanem egyszerően azért, mert nem voltak meg a technikai feltételek, és nem volt kialakult gyakorlata a személyazonosítás iskolarendszerben történı gyakorlati oktatásának. Az összehasonlító vizsgálatok pedig ezzel a módszerrel lehetetlenek voltak. Erre vonatkozóan szinte már nem is állnak rendelkezésre források, mivel nem jegyzetek 105 Forrás: Rendırtiszti Fıiskola Határrendészeti Tanszék, Személyazonosítás oktatási anyag, 2003. 65