DR. LŐRINCZY GYÖRGY: AZ ÜGYÉSZSÉG FELADATAI A JOGÁLLAMBAN A Kurzus szervezői igen nehéz feladatot adtak, hiszen félórás előadás keretében a címben jelzett témakörök legfeljebb csak jelezhetők de talán a konzultációval élve az Önöket jobban érdeklő kérdések kifejthetők lesznek. Előadásom első részében a szervezeti felépítéssel foglalkozok, mert ennek ismeretében válnak érthetőbbé azok a viták, amelyek az ügyészség kormány, vagy parlamenti alárendeltsége körül bontakoztak ki, amiről a második részben fogok beszélni. A harmadik részben vázolni fogom a magyar ügyészi szervezet főbb feladatait. I. A magyar ügyészi szervezet hierarchikus felépítésű, élén a legfőbb ügyész áll. 2003 elejétől vált négyszintűvé a szervezet, minden bírósági szervezeti egység mellett működik ügyészség. Így léteznek helyi színtű ügyészségek (számuk 110-115 között ingadozik). Vannak köztük kisebb 3-4 ügyésszel működő, és néhány egészen nagy 20-25 fős létszámú szervezetek. Ez nyilván az illetékességi terület nagyságával is összefügg. Az irányítás a vezető ügyész feladata. Közös felettes szervük a főügyészségek (19 megyei, illetve a Fővárosi Főügyészség.) Egy-egy főügyészség alá általában 4-6, ritkán ennél valamivel több helyi ügyészség tartozik. A megyei főügyész nem csupán a megyei főügyészség, hanem az alárendelt helyi ügyészségek működéséért is felel; pl. a gazdálkodást irányító szervezeti egységet a főügyészségi szinten alakították ki. A Legfőbb Ügyészség és a megyei főügyészségek között van az öt Fellebbviteli Főügyészség, de az alsóbb szintű szervezetek felé irányítási jogot nem gyakrolnak. A legmagasabb szinten a Legfőbb Ügyészség található. A legfőbb ügyész irányítja az egész szervezetet, utasítási joggal rendelkezik minden egyes ügyész felé. Az ügyészi
2 szervezetbe jogalkalmazói munkakörbe (ügyészségi fogalmazó, titkár, ügyészségi nyomozó, ügyész) kizárólag a legfőbb ügyész nevezhet ki. A legfőbb ügyész dönt a vezetői kinevezésekről is. A vezetői megbízatás ugyan határozott időre szól, de indoklás nélkül bármikor visszavonható. Ebből is látható, hogy felépítését tekintve erősen hierarhizált szervezetről van szó. Meg kell azonban jegyezni, hogy a tényleges működésébe azonban elég sok, a demokratikus működést biztosító fék is beépült. Példaként említem, hogy ugyan a vezetői utasítást főszabályként ugyan végre kell hajtani, de a törvény mégis biztosít kivételeket. Nyilvánvalóan meg kell tagadni, ha azzal bűncselekményt követne el a beosztott. Az utasítást az ügyész kívánságára írásba kell foglalni, és addig a halaszthatatlan sürgősség esetét kivéve azt nem köteles végrehajtani. Rendkívül fontos, ha az utasítást jogszabállyal, sőt a saját jogi meggyőződésével nem tartja összeegyeztethetőnek, az ügy elintézése alól írásban kérheti mentesítését. Mint jeleztem, az ügyészek nem csupán a közvetlen vezetőik és felettesük utasítását kötelesek végrehajtani, hanem végső soron a legfőbb ügyészét is. Mielőtt rátérnék arra a kérdésre, hogy és ki parancsol a legfőbb ügyésznek? szólnom kell néhány szót a katonai ügyészi szervezetről. A legfőbb ügyész három helyettese közül az egyik a katonai főügyész. Megjegyzem, csupán ez a három beosztás az, ahol a kinevezési jogkört nem a legfőbb ügyész, hanem javaslatára a köztársasági elnök gyakorolja. A katonai ügyészi szervezet három szintű: Legfőbb Ügyészség, fellebbviteli szinten egy, míg területi szinten 5 katonai ügyészség működik; az utóbbiak illetékessége több megye területére terjed ki. És most térjünk át talán a legizgalmasabb kérdésre: a legfőbb ügyész kinek legyen felelős. II. A rendszerváltást megelőzően elkezdődött az 1949. évi magyar Alkotmány reformjáról szóló vita, tudományos kutatómunkák, és természetesen a politikai felhangoktól
3 sem mentes tanácskozások zajlottak. Addig a magyar ügyészségi szervezet parlamenti alárendeltségben működött, és többen is felvetették, hogy a nyugati polgári demokráciákra hivatkozással a kormány alárendelés szükségességét. A kormányon belül az igazságügyi miniszter alá tartozna az ügyészség. Idő hiányában természetesen csak néhány részlet felvillantására van lehetőségem. Ma már azt hiszem, kár lenne szót vesztegetni arra az akkoriban igen divatos érvre, hogy a parlament alá rendelt ügyészség a magyar Alkotmányban poszt-sztálinista kövület, avagy bolsevista örökség. Az Igazságügyi Minisztériumba történő integrálás mellett az egyik legismertebb elméleti megfontolás az államhatalmi ágak megosztásának klasszikus elméletére vezethető vissza. Kétségtelen, a magyar ügyészi szervezet jelenlegi alkotmányos helyzetében nem sorolható be egyik klasszikus államhatalmi -törvényhozói, végrehajtói, bírói- ágba sem, ezért is mondhatta az akkori igazságügyi miniszter, hogy az ügyészség "Ne legyen külön hatalmi tényező, hiszen a hatalommegosztás jelenlegi koncepciójába nem illeszthető, ellenkezik annak logikájával, gyakorlati konzekvenciáival." 1 A skatulyázásra, a minősítésekben való gondolkodásra hajlamos jogászi elme azonban nemcsak az ügyészséggel nem tudna mit kezdeni. Az Alkotmánybíróság sem része egyik hatalmi ágnak és majd egy évi működés után jutottak el odáig, hogy ez a negyedik hatalmi ág. 2 Hasonló gondokat okoz az Állami Számvevőszék is, bár talán a törvényhozói hatalom részének lehet tekinteni, mert "Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve." (Alkotmány 32/C. ) Vajon ma is alkalmazható lenne a modern államszervezetre Montesqueau elmélete? A társadalom és az állam szervei csak akkor működhetnek megfelelően, ha bizonyos elméleti konstrukcióba beilleszthetőek? Meggyőződésem, hogy a jövő társadalmi és állami életének meghatározója az a 1 "Legyen egyértelmű a felelősség" Magyar Hírlap, 1990. június 19. 2 Kurír 1990. február 14.
4 felfogás lesz, amely szerint az állami szervek és a politikai hatalom közötti -és az egyes szervezetek egymás közötti- viszonyát a garanciális fékek, ellensúlyok kialakításának rendszere fogja jellemezni. A politikai tevékenységnek, a politikai hatalom gyakorlásának módját a jogrendszer fogja meghatározni, és ily módon lehetőség lesz arra, hogy az egyes állami szervek hatáskörét oly módon szabályozzák, hogy azok közül egyik se kerülhessen monopolhelyzetbe. Itt példaként talán legszemléletesebb a törvényhozói, illetve a végrehajtói hatalom túlsúlyát igen erőteljesen korlátozó alkotmánybírósági kontroll. Az Igazságügyi Minisztérium alá rendelés mellett a leginkább elfogadhatónak tűnő érv, hogy Nyugat-Európában a legelterjedtebb megoldás ez. Az Európához való csatlakozás követelménye bizonyos alkotmányjogi standardok figyelembe vételét megköveteli. Megjegyzem, hogy nincs olyan nemzetközi szerződés, vagy ajánlás, amely kötelezné az országokat arra, hogy az ügyészség a végrehajtói hatalom része legyen. A jogtudós Pusztai László a következőket írta a kilencvenes évek elején: "Végül utalok arra, hogy általános tendenciának tekinthető Nyugat-Európában az ügyészség függetlenségének fokozása, egyre inkább formálissá válik a végrehajtó hatalomnak alárendeltsége. Célszerű ezzel a tendenciával csupán azért szembe szállni, hogy aztán a fejlődés szükségszerűsége folytán ugyanezt az utat járjuk be, amin ők már túl vannak?" 1999-ben az Ügyészek Lapja különszámban jelentette meg Denis Robert Igazságszolgáltatás vagy káosz című interjú kötetét, amelyben svájci, olasz, belga, spanyol és francia ügyészek, vizsgálóbírók nyilatkoztak. Megdöbbentő, sőt megrázó élmény volt elolvasása. Megdöbbentett, mert eddig azt hittem, hogy több évszázados polgári demokráciák jogintézményei ellent tudnak állni a korrupciónak. Azt hittem, hogy olyan körülmények között nyugodtan felvállalható a vádhatóság kormány alá rendelése és ez nem okozhat problémát. A sajtószabadság szinte önmagában garancia az esetleges hatalmi túlkapások, az ügyek eltussolása ellen. Megrázó volt, hiszen részletesen bemutatták az európai adóparadicsomokat, az igazságszolgáltatás tehetetlenségét a nemzetközi pénzmosás és korrupció ellen. A legelgondolkodtatóbb azonban az volt, hogy ezeket a bűncselekményeket nem a keresztapaként ismert maffiózók követik el, hanem
5 köztiszteletben álló politikusok, a látszólag tisztességesen működő multinacionális, óriási gazdasági hatalommal rendelkező szervezetek vezetői. Renaud Van Ruymbeke, francia Fellebbviteli Bíróság tanácsosa lesújtó képet vázol fel a francia ügyészek kormány alá rendeltségének következményeiről. A vizsgálóbírónak sok jogosítványa van, de csak azoknak a cselekményeknek a keretein belül, amelyeket eléje terjesztettek. Ki jelöli ki azt a területet, ahol vizsgálhat? Az ügyészség. Ki engedélyezi, hogy folytassa a vizsgálatot azokra az új cselekményekre vonatkozóan is, amelyeket útközben felfed? Az ügyészség. Amikor a vizsgálóbíró újabb cselekményeket tár fel az elején ártatlan ügyben, értesítenie kell az ügyészségét, amelyik ez mindig így van a kényes ügyekben-, tájékoztatja a hivatali feletteseit, vagyis végső soron az igazságügyminisztert, a Büntető és Kegyelmi Ügyek Igazgatóságán keresztül. ha nem kerül sor a megkeresés kiterjesztésére, a vizsgálóbíró elakad. Meg kell elégednie a 100. 000 frankos számlával, és hagyni a több tucat millió frankot, ami Svájcba vándorol. 3 Számtalan további hasonló történet olvasható. Úgy gondolom nem véletlen, hogy a szervezett bűnözés elleni harcban a legnagyobb sikert a kontinensen az olasz kollegáink értek el, hiszen ott a bíróság függetlensége mellett még az ügyész függetlenségét is biztosították. Végezetül a nyugati példákra hivatkozás miatt egy ottani politikust idézek: Úgy gondolom, hogy most már el kell gondolkodnunk azon, vajon normális dolog-e, hogy az ügyészség a pecsétőrtől függjön? A funkció megjelöléséből adódóan könnyen kitalálhatjuk, hogy aki ezt a kérdést feltette, a nálunk példaképnek tekintett francia rendszerrel kapcsolatban veti fel azt, hogy normális dolog-e, hogy az ügyészséget az igazságügyi miniszter irányítsa. A kérdés megfogalmazójának személye sokkal elgondolkodtatóbb: Jacques Chirac, a Francia Köztársaság elnöke. 4 Politikus. 3 Denis Robert: Igazságszolgáltatás vagy káosz? Ügyészek Lapja különkiadása, 1999, 20-21.o. 4 Idézi Gilles Accomando: Új ügyészség irányában című tanulmányában a Le Monde 1996. december 14. számából, a december 12-én sugárzott televíziós beszélgetés alapján. (Kézirat, Legfőbb Ügyészség bocsátotta a rendelkezésemre.)
6 Meggyőződésem, hogy a nyugat-európai államok többségére való hivatkozás, -főleg azért mert ott is a tendencia az ügyészség végrehajtó hatalomtól való függetlenedése- nem indokolja az igazságügyi minisztériumi alárendelést. Azonban vannak ellenérvek is: A kormány jogpolitikájának érvényre juttatása az ügyészség igazságügyi miniszter alá rendelését indokolja. Megítélésem szerint a kormányzat jogpolitikájának számtalan, igen hatékony eszköz áll rendelkezésére. Elsőként a jogalkotás feladatát kell említeni. A kormány politikája -és ezen belül a jogpolitikája- megnyílvánul az általa alkotott jogszabályokban, továbbá a törvény előkészítés folyamatában. A büntetőjog-politika érvényre juttatásának hatékony eszköze ugyan a büntetőjog alkotás, de egyben a jogszabályok végrehajtását is lehetővé kell tenni. A korábbi kormányzat szigorúbb ítélkezési gyakorlat folytatását várta el a bíróságoktól, amelyet a Büntetőtörvénykönyv 1999. március 1-jén hatályba lépett módosításai drasztikusan kifejezésre juttattak. A 2002. évi választásokat követően bekövetkezett a várt enyhítés; tehát az ún. jogpolitika az ügyészség kormány alá rendelése nélkül is érvényre juttatható. Lehetséges-e, hogy a kormány büntető-jogpolitikai irányelveket adjon ki? Íme Pusztai László válasza: "Attól pedig az igazságszolgáltatásban teljes függetlenséggel közreműködő ügyészséget preferáló AIDP ajánlás sem zárkózik el, hogy a kormány az ügyészségnek általános kriminál politikai ajánlást adjon. És ha ez egy átgondolt, valóban közérdeket szolgáló kriminálpolitikai instrukció, az ügyészség érdeke is annak követése, és valószínűleg csak egy ilyen kriminál politikai koncepció nem talál ellenállásra, a valóban független bíróságok részéről sem. Vitathatlan, hogy a kormány kriminálpolitikai koncepciói egyszerűbben végrehajthatók, ha egy olyan hathatós eszköz is szolgálja azokat, mint az ügyészség. Számomra azonban bizonyos szomorú történelmi tapasztalatok alapján amikor is a függetlennek kikiáltott, valójában szoros pártirányítás alatt működő ügyészség a büntetőjognak, mint az osztályharc eszközének tetszőleges célpontok ellen fordításában a hasonlóan látszólag független bírósággal karöltve működött közre, tökéletesen megvalósítva ezzel a
7 kormány kriminálpolitikáját- közel sem tűnik a legszerencsésebb megoldásnak." 5 Megjegyzem, az ügyészség függetlensége nem jelentheti a kapcsolatok hiányát. A jogszabály előkészítéshez komoly gyakorlati tapasztalatok is szükségesek és így a kormány információkkal való ellátása valóban indokolt, de ez nem igényel alkotmány módosítást, csupán korrekt kapcsolatot. A pro és kontra érvek még hosszan lennének sorolhatók. Az utóbbi tizenhárom évben a különböző politikai erők mindig felvetették az ügyészség igazságügyi miniszter alárendelésének szükségességét. Az Alkotmánymódosításhoz szükséges kétharmados többség viszont soha nem jött létre a Parlamentben. Azok a pártok, amelyek egyébként elvben egyet értettek a változtatással ellenzéki pozícióban ezt nem voltak hajlandók megszavazni. Rendkívül fontos alkotmányos előírás, hogy az ügyészek politikai pártnak tagjai nem lehetnek, politikai tevékenységet nem folytathatnak. Így pl. választási nagygyűlésen még érdeklődőként sem lehetnek jelen. 2004. év februárjában az Alkotmánybíróság jelentősen megerősítette az ügyészség függetleneségét, amikor kimondta a következőket: A legfőbb ügyész, akit megbízatására az Országgyűlés választ meg, feladatainak ellátása során hozott egyedi döntéséért nem tartozik politikai felelősséggel az Országgyűlésnek. Ennek megfelelően a hozzá intézett interpellációra adott válaszának el nem fogadása nem érinti közjogi helyzetét. A legfőbb ügyész alkotmányos helyzetéből és az interpelláció funkciójából következően az interpellációra adott válaszának el nem fogadása esetén nem vonható felelősségre. A legfőbb ügyész és az ügyészség nincs alárendelve az Országgyűlésnek. A legfőbb ügyész ezért sem közvetlenül, sem közvetve nem utasítható valamely meghatározott tartalmú, egyedi döntés meghozatalára vagy megváltoztatására. 6 5 Pusztai im. 123.old. 6 3/2004. (II.17.) AB. határozat
8 III. A továbbiakban a magyar ügyészség főbb feladatairól kívánok vázlatos ismertetést adni: Munkánknak mintegy 80 %-át a büntetőjogi feladatok adják. Felügyeljük a nyomozóhatóságok munkáját azokban az ügyekben, amelyekben önállóan nyomoznak. A nyomozás törvényességének biztosításának érdekében az ügyész különböző utasításokat adhat a nyomozóhatóságoknak, sőt magát a nyomozást is átveheti. Erre nyilván csak ritkán kerülhet sor, hiszen ez munkateher emelkedéssel is járna. Ezen kívül vannak olyan bűncselekmények, illetőleg olyan elkövetők, akikkel szemben kizárólag az ügyészség folytathat le eljárást. Rendkívül fontosnak tartjuk, hogy az ügyészség egyben jogorvoslati fórum is. A nyomozás során a kényszerintézkedések jelentős részét a nyomozási bíró rendeli el, akihez az ügyész tesz előterjesztést. A nyomozás befejezését követően, ha a vádemeléshez elegendő bizonyítékot gyűjtött össze a nyomozóhatóság, az ügyész vádat emel és a bíróság előtt a vádat képviseli. Természetesen további jogosultságokkal rendelkezünk a fellebbezési eljárásban, illetőleg a rendkívüli perorvoslatokban. A büntetés-végrehajtás törvényességi felügyeletét az ügyészség látja el. Számtalan nemzetközi vizsgálat igen magas színvonalúnak és rendkívül fontosnak értékelte ezt a tevékenységünket. A rendszerváltás előtt a magyar ügyészségnek széles körű jogosítványai voltak a közigazgatási hatóságok tevékenységének törvényességi szempontú ellenőrzésére. A polgári jogi perekben is a törvényesség érdekében szinte korlátlan fellépési illetőleg alig korlátozott kereset indítási lehetőséget is biztosított a törvény. Ezt a megoldást éles támadások érték, volt olyan álláspont is, hogy az ügyészségnek ezeket a jogosultságait teljes egészében meg kell szüntetni, és tisztán vádhatóságként működött volna a továbbiakban. Az eltelt majdnem másfél
9 évtized eseményei bebizonyították, hogy a demokratikus jogállam működése nem nélkülözheti az ügyészség ilyen irányú tevékenységét. Ugyanakkor a polgári perekben való korlátlan részvétel biztosítását az Alkotmánybíróság az Alkotmányba ütközőnek találta. A jelenlegi rendszer a következőképpen jellemezhető, természetesen a teljesség igénye nélkül. A közigazgatási és magánjogi szakterületen dolgozó ügyész kollegák közreműködnek abban, hogy a büntetőjogon kívüli jog alkalmazás törvényessége is biztosított legyen. A közigazgatási szervek döntéseivel, ha az ügyész nem ért egyet, egyedi ügyekben óvással élhet. Az érintett szerv az óvást köteles megvizsgálni, és ha azt alaposnak tartja, korábbi döntését megváltoztatja. Ha nem ért egyet a felettes szerv vizsgálhatja felül a döntést. Ha az sem ért egyet az ügyészi állásponttal, akkor az ügyész bírósághoz fordulhat. A szabálysértési hatóságokkal rendszeres a kapcsolatunk, sőt az újabb szabálysértési törvény az ügyészi feladatokat jelentősen megnövelte. Ez annak ellenére így van, hogy a szabálysértési eljárásban hozott határozatok ellen bírósághoz lehet fordulni. Ha az eljárás alá vont személy a szabálysértési hatóság határozatával nem ért egyet, akkor panasszal élhet az ügyészséghez. Az ügyész vagy elutasítja a panaszt, vagy hatályon kívül helyezi a határozatot, sőt a hatóságot további eljárásra utasíthatja. Ezen kívül még óvással is élhet a határozat ellen, amit bíróság bírál el. Mint említettem a rendszerváltozást követő években komoly támadások érték az ügyész keresetindítási illetőleg polgári perekben való korlátlan fellépési jogosultságát. A Polgári perrendtartás jelenlegi szabályai szerint az ügyész a felek rendelkezési jogának tiszteletben tartása mellett keresetet indíthat, ha a jogosult jogainak védelmére bármely okból nem képes. Természetesen ilyen esetben is kizárt azonban, ha valamely jogszabály ezt a jogot csak meghatározott személynek vagy szervezetnek biztosítja. A Polgári Törvénykönyv rendelkezései alapján a bíróság az ügyész indítványára az állam javára ítélheti meg azt a szolgáltatást, amely a tiltott, a jó erkölcsbe ütköző
10 szerződést kötő, vagy az egyébként csalárd módon eljáró félnek járna vissza. Ezen kívül az ügyész a közérdekben okozott sérelem megszüntetése érdekében a szerződés semmisségének megállapítása iránt keresetet indíthat. Ezen túl menően majdnem félszáz jogszabály teszi lehetővé az ügyésznek a keresetindítás jogát. Példaként említem a cégeljárásokban való fellépést, ahol is számtalan úgynevezett fantomcéget sikerült a cégnyilvántartásból töröltetni. Ilyen cégek alatt rendkívül sok gazdasági bűncselekményt követtek el és sajnálatos tapasztalatunk, hogy ebben nagyon sok külföldi állampolgár is érintett volt. Kiemeltnek tekintjük a környezetvédelemmel kapcsolatos tevékenységünket, amely területen az ügyésznek joga van vizsgálatot tartani, vagy tartatni, sőt, keresetet is benyújthat bírósághoz. Ebben indítványozhatja a tevékenységtől eltiltást, illetőleg az okozott kár megtérítését. A fogyasztók védelme érdekében is van kereset benyújtási lehetőségünk. Végezetül az ügyészségre vonatkozó fontosabb jogszabályokról teszek említést. Nyilvánvalóan meghatározó az Alkotmány és a parlament által elfogadott ügyészségről szóló törvény. Külön törvény tartalmazza az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló szabályokat. Ez utóbbi rendezi az előmeneteli rendszert és az anyagi juttatásainkat, amely lényegében egyenlő a bírák helyzetével. Ezt rendkívül fontosnak tartjuk, hogy a két szervezet között ne legyenek feszültségek anyagi okokból. Ennek lényege a következő. A Parlament megállapítja a helyi ügyészség beosztott kezdő ügyészének alapfizetését. (A legalacsonyabb ügyészi illetményt.) Ezt különböző szorzószaámok módosítják. A legfonotsabb, hogy a pályán töltött időt honorálja, mert három évenként magasabb fizetési fokozatb lét az ügyész. Pl. a 3. fizetési fokozatban 1,20 a szorzó, az 5.- ben 1,30. a legmagasabb a 10. fokozat, ahol 1,55. Az élet bizonyította, hogy további fizetési fokozat megállapítása is szükséges lenne. A másik pótlékot a beosztási pótlék jelenti, amely a szervezeti szintekhez igazodik: helyi ügyészségen 10%, megyei szinten 20%, a Legfőbb Ügyészségen 60%. A vezetői teljesítményt is
11 honorálja a jogalkotó: pl.a helyi vezető ügyész pótléka 25 30%, a megyei főügyészé 50%, a helyetteséé 35%, a legfőbb ügyészségi főosztályvezető ügyészé 60%. A belső szabályozás a Legfőbb Ügyész által kiadott utasításokon alapul. Ezen kívül számtalan más jogszabály /pl. büntetőeljárási törvény, rendőrségről szóló törvény/ tartalmaz még az ügyészi tevékenységre vonatkozójogosultságokat. Szeged, 2007. április 21. Dr. Lőrinczy György