JELENTÉS a kötött felhasználású önkormányzati támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzéséről

JELENTÉS a kötött felhasználású önkormányzati támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzéséről 2002. szeptember 0234

Az ellenőrzést felügyeli: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Az ÁSZ 3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatósága Nagy József főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Turnheimné Lakos Zsuzsa osztályvezető főtanácsos A helyszíni vizsgálati jelentések feldolgozásában és az összefoglaló elkészítésében közreműködött: Ambrus Lajos számvevő tanácsos tanácsadó dr. Klapcsik László számvevő tanácsos dr. Pál Lehelné számvevő tanácsos Az ellenőrzésben résztvevők névsorát az 1. sz. melléklet tartalmazza. Az ÁSZ által a témában eddig készített jelentések: A helyi önkormányzatok által igényelhető 1996. évi központosított előirányzatok felhasználásának ellenőrzése (V-1002/1997. A Parlament számítógépes hálózatán a vizsgálat fájl neve: 0389J000). A helyi önkormányzatok által igényelhető 1997. évi központosított előirányzatok felhasználásának ellenőrzése (V-1002/1998. A Parlament számítógépes hálózatán a vizsgálat fájl neve: 9824J000).) A helyi önkormányzatok által igényelhető 1998. évi központosított előirányzatok felhasználásának ellenőrzése (V-1002/1999. A Parlament számítógépes hálózatán a vizsgálat fájl neve: 9921J000). A kötött felhasználású és a működési forráshiányra biztosított önkormányzati támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzése (V-1002/2001. A Parlament számítógépes hálózatán a vizsgálat fájl neve: 0122J000). Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

A jelentésben alkalmazott rövidítések: Gyvt. Áht. Kt. Sztv. NKÖM ISM OM ÁSZ TÁH A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény A szociális igazgatásról és szociális ellátásról szóló 1993. évi III. törvény Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma Ifjúsági és Sportminisztérium Oktatási Minisztérium Állami Számvevőszék Területi Államháztartási Hivatal

V-1004-42/2002. TSZ: 602 TARTALOMJEGYZÉK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 5 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 14 1. Központosított előirányzatok 14 1.1. A pincerendszerek és természetes partfalak veszélyelhárítási munkálatainak támogatása 14 1.2. Gyermek és ifjúsági feladatok ellátásának támogatása 15 1.3. Könyvtári és közművelődési érdekeltségnövelő támogatás 16 1.4. Helyi önkormányzatok hivatásos zenekari és énekkari támogatása 16 1.5. Hozzájárulás a létszámcsökkentéssel kapcsolatos kiadásokhoz 17 1.6. Hozzájárulás a könyvvizsgálatra kötelezett önkormányzatok számára 17 1.7. Önkormányzati kincstárak támogatása 17 1.8. A települési szilárd hulladék közszolgáltatás fejlesztésének támogatása 18 2. Egyes jövedelempótló támogatások kiegészítésére és a közcélú foglalkoztatáshoz biztosított állami támogatások. 18 2.1. Kiegészítő családi pótlék 19 2.2. Időskorúak járadéka 23 2.3. Rendszeres szociális segély 26 2.4. Személyes szabadságukban korlátozottak kárpótlása 30 2.5. Közcélú foglalkoztatás támogatása 30 3. Kiegészítő támogatás egyes közoktatási feladatok ellátásához 34 3.1. A pedagógus szakvizsga és továbbképzés támogatása 34 3.2. A pedagógusok szakkönyv-vásárlásának támogatása 39 3.3. A tanulók tankönyv-vásárlási támogatása 42 3.4. A diáksporttal kapcsolatos feladatok támogatása 45 4. A lakossági települési folyékony hulladék ártalmatlanításának támogatása 47 5. A támogatások önkormányzatok által történő ellenőrzése 50 1

. JELENTÉS a kötött felhasználású önkormányzati támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzéséről Bevezetés Az Országgyűlés a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvényben a helyi önkormányzatok által ellátandó feladatok finanszírozásához 2001. évre összesen 100 705,9 millió Ft normatív, kötött felhasználású támogatást (82 536,9 millió Ft állami támogatást és 18 169,0 millió Ft normatív részesedésű átengedett személyi jövedelemadót), valamint 15 490,5 millió Ft központosított előirányzatú költségvetési támogatást biztosított. A helyi önkormányzatoknál a részletes vizsgálat a normatív kötött felhasználású támogatások 11 jogcíméből a költségvetési előirányzatok teljes összegének 72,5%-át kitevő 7 (pedagógus szakvizsga és továbbképzés, pedagógusok szakkönyvvásárlása, tanulók tankönyvvásárlása, diáksporttal kapcsolatos feladatok támogatása, lakossági települési folyékony hulladék ártalmatlanításának támogatása, egyes jövedelempótló támogatások kiegészítése, az önkormányzat által szervezett közcélú foglalkoztatás támogatása) jogcímre terjedt ki, amelyek 2001. évi teljesítését a 2. sz. melléklet mutatja be. A központosított előirányzatokhoz kapcsolódóan csak az egyes előirányzatok elosztásához kapcsolódó minisztériumi döntések ellenőrzésére került sor. Ezen előirányzatok teljesítési adatait a 3. sz. melléklet tartalmazza. Az ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy: érvényesült-e az állami támogatások feltételrendszerének jogcímenkénti szabályozása és a kapcsolódó ágazati-szakmai előírások közötti összhang; a központi költségvetésből a meghatározott egyes konkrét feladatokra, illetve célokra biztosított támogatások mennyiben elégítették ki a jogos igényeket; a jogszabályi előírásoknak megfelelően történt-e az állami támogatások igénylése, felhasználása és elszámolása; az önkormányzatok belső és intézményi ellenőrzése vizsgálta-e érdemben a támogatások igénylését és elszámolását. A költségvetési támogatások igénybevételének és elszámolásának vizsgálatára az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2.. (5) bekezdése és az Államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 121.. (3) bekezdése 3

alapján, döntően törvényességi, szabályszerűségi szempontok szerint a 2001. évi zárszámadás ellenőrzéséhez kapcsolódóan került sor. Helyszíni ellenőrzést folytattunk a Pénzügy és a Belügyminisztériumban, illetve egyes központosított előirányzatok elosztásával összefüggésben a Nemzeti Kulturális Örökség, valamint az Ifjúsági és Sportminisztériumban, továbbá az ország 18 megyéjében, összesen 68 települési önkormányzatnál. A Szociális és Családügyi, valamint az Oktatási Minisztériumnak mivel a vizsgált támogatási formákat e helyeken a 2001-2002. évi költségvetés tervezésekor már ellenőriztük csak megállapításaink összegzéséről adunk tájékoztatást. A vizsgálat során 119 önkormányzati intézmény témához kapcsolódó ellenőrzését végeztük el. A vizsgálandó önkormányzatok kijelölésénél alapvető szempont volt, hogy az eddig kevésbé ellenőrzött kisvárosok, nagyközségek, községek támogatásigényléséről és felhasználásáról ellenőrzési tapasztalatokat szerezzünk. A vizsgálathoz olyan önkormányzatokat választottunk, amelyeknél az elmúlt években ugyanezekben a témákban, a tárgyévben pedig átfogó ellenőrzést nem végeztünk. A jelentésben példaként megjelölt önkormányzatok az adott megállapítást nagyságrend, területi elhelyezkedés szempontjából reprezentálják. 4

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az ÁSZ önkormányzati ellenőrzései az elmúlt évek során rendszeresen kiterjedtek az állami támogatások kiegészítő elemeként működő központosított előirányzatok igénylésének és felhasználásának ellenőrzésére, melynek alapján felhívtuk a figyelmet azok önkormányzati forrásszabályozásban betöltött funkcióbeli és az egyes támogatási formák egyéb szabályozásbeli problémáira. Javaslatainkat is figyelembe véve a központosított előirányzatok száma lecsökkent, s mára főleg az önkormányzatok kisebb körét érintő egy-egy probléma megoldását segítik, jórészt pályázati úton. Ezzel egyidejűleg megnövekedett a normatív, kötött felhasználású támogatások költségvetési súlya, így e támogatások igénylése és felhasználása szabályszerűségének ellenőrzése is kiemelt helyet kapott ellenőrzéseink között. A központosított előirányzatokkal összefüggő vizsgálatunk elsősorban a pályázatot kiíró, azokat elbíráló bizottságok, minisztériumok döntés-előkészítő munkájának szabályszerűségére terjedt ki. Az érintett minisztériumokban ellenőrzött 8 jogcímnél az igénybevétel, a felhasználás és az elszámolás feltételeit meghatározták, a pályázatok feldolgozásába, döntésre való előkészítésébe háttér intézményeket, szakmai kuratóriumokat vontak be. A támogatott célok két minisztérium kivételével a költségvetési törvényben rögzítettekkel azonosak voltak, a támogatás odaítéléséről az arra felhatalmazottak döntöttek. Az Ifjúsági és Sportminisztériumban a gyermek és ifjúsági feladatok támogatására tervezett előirányzat egyharmada esetében a tárcaközi bizottság nem tárgyalta a támogatás felosztását és az nem önkormányzati, hanem minisztériumi feladatok megvalósítását szolgálta. Ezzel megsértették az Áht. azon előírását, amely szerint a fejezeti kezelésű előirányzatok kizárólag a költségvetési törvényben meghatározott célra használhatók fel. A könyvtári és közművelődési érdekeltségnövelő támogatás előirányzatát sem kizárólag önkormányzati feladatok megoldásához használták fel, ugyanis a NKÖM ebből biztosította az egyházi intézmények hasonló feladatainak támogatását is. A központosított előirányzatok évközi módosításai a tervezés nem kellő megalapozottságára hívják fel a figyelmet. A normatív, kötött felhasználású támogatások elsősorban az önkormányzatok közoktatási és szociálpolitikai feladataihoz rendeltek csak az adott célra felhasználható forrásokat. Az átengedett személyi jövedelemadóból finanszírozott támogatásokat is figyelembe véve a 2001. évi 100,7 milliárd Ft-os előirányzatnak a közcélú foglalkoztatás támogatásával együtt 70%-át a szociális jellegű jövedelempótló támogatások, míg közel 15%-át a közoktatáshoz kapcsolódók teszik ki. A szociális jellegű kötött felhasználású normatív támogatások súlya az önkormányzatoknak biztosított költségvetési források között folyamatosan növekszik, ami elsősorban a rendszeres szociális segélyezés jogszabályi feltételrendszerének változásával függ össze. A támogatás elszámolásával összefüggő változások követése és a közcélú foglalkoztatással kapcsolatos feladatok meg- 5

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK oldása nem volt problémamentes. Az ellenőrzés az ellátások helytelen megállapítása, folyósítása, a szabályozástól eltérő igénylés, a közcélú foglalkoztatásnál a bizonylatokkal nem igazolt felhasználás miatt állapított meg az önkormányzati elszámolásokhoz képest eltérést. A gyermekvédelmi támogatás elnevezése 2001. január 1-től kiegészítő családi pótlékra módosult, a jogosultság feltételei, a megállapítás szabályai viszont változatlanok maradtak. Az önkormányzatok a vizsgált minta 96%-ában a kiegészítő családi pótlék megállapításánál a központi és helyi szabályokat figyelembe véve jártak el. Az előző évekhez hasonlóan problémát jelentett a nagykorúak támogatására vonatkozó szabályok értelmezése. A Gyvt. 2003. január 1-jén hatályba lépő módosításánál a korábbi elvek mentén a szabályozás árnyaltabb, az érintettek számára kedvezőbb lett, de a továbbiakban problémát okoz az önkormányzatoknak, hogy különbséget tesz a közoktatásban résztvevő, illetve a felsőfokú tanulmányokat végzők támogatási feltételei között. Ez utóbbiak esetében a hibalehetőség csökkenne, ha nem tennének különbséget a támogattak között a látogatott oktatási intézmény alapján. Az önkormányzatok a veszélyeztetett gyermekeknek a kiegészítő családi pótlékot természetbeni ellátás formájában állapítják meg, amely leggyakrabban a gyermekintézményi térítési díjak kifizetését, a tankönyvek árának kiegyenlítését jelenti. A pénzbeli és természetbeni támogatás különbözetét az önkormányzatok kifizették. Az egyszeri kiegészítő családi pótlékot a tanulói, hallgatói jogviszony igazolása alapján fizették ki az arra jogosultaknak. A jogosultság feltételeiben bekövetkezett változások figyelemmel kísérése érdekében az önkormányzatok a Gyvt-ben előírt évenkénti felülvizsgálatokat elvégezték, amelyeket megfelelően dokumentáltak. Visszamenőlegesen nem vizsgálták viszont a feltételek elsősorban a jövedelem változásának időpontját, így a bejelentési kötelezettség elmulasztását sem. Az állami hozzájárulás igénylése során az önkormányzatok harmada csak részben felelt meg a jogszabályi követelményeknek. Az ellenőrzött önkormányzatok 72%-a igényelt időskorúak járadéka jogcímen támogatást. A járadékosok számának csökkenése 2001. évben is folytatódott. Az ellenőrzött megállapító határozatok 95%-a szabályszerű, a jogszabályi előírásoknak megfelelő volt. A feltárt hiányosságok a járadék szabályozástól eltérő mértékére, illetve a havi jövedelem helytelen megállapítására voltak visszavezethetők. Az önkormányzatok az Sztv. által előírtak ellenére teljes körűen nem tettek eleget a hagyatéki teher bejelentési és az ebből származó igényérvényesítési kötelezettségnek. Az indokolt esetek közel felénél történt meg a bejelentés, az elmaradás oka a hibás helyi szabályozás és az előírások téves értelmezése volt. A rendszeres szociális segélyben részesülők aránya az egyes települések között nagyobb eltéréseket mutat, ami nem kis részben az eltérő munkaerőpiaci helyzetre vezethető vissza. Az önkormányzatok a segély iránti kérelem beadásakor figyelemmel kisérték a jogszabályban előírt feltételek teljesülését, de a csatolt mellékletek a vizsgált esetek 40%-ában nem voltak teljes körűek. Az ellátás megállapítása az ellenőrzött minta 90%-ában a szociális törvényben és a helyi rendeletben foglaltak szerint történt. Az önkormányzatok ötöde nem kí- 6

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK sérte figyelemmel a folyósítás-megszüntetés időpontját érintő jogszabály változást, ezért jogalap nélküli többlet kifizetéseket állapított meg az ellenőrzés. Nem volt teljes körű a segélyezettek Sztv-ben előírt foglalkoztatása, az ellenőrzött létszám 42%-át foglalkoztatták közhasznú vagy közcélú munkával. A munka elmaradásában objektív és szubjektív okok szervezési hiányosságok, a segélyezettek munkára való alkalmatlansága, megfelelő munka hiánya egyaránt közrejátszottak. Az önkormányzatok a foglalkoztatás ideje alatt a segély folyósítását a szabályoknak megfelelően szüneteltették. Az évenként előírt felülvizsgálatot a kiválasztott minta 77%-ában végezték el, annak végrehajtása megfelelő volt. Az indokolt esetekben a jogosulatlanul igénybe vett ellátásokat 4 önkormányzat kivételével visszakövetelték, a visszafizetett összegekre jutó állami támogatást a központi költségvetés felé rendezték. Állami támogatást csak a tényleges segélyezés időtartamára igényeltek, más támogatási jogcímekkel való egyidejű igénybevételre nem került sor. Az önkormányzatok által az aktív korú nem foglalkoztatott segélyezettek számára szervezett közcélú foglalkoztatás kiadásait a központi költségvetés megtéríti. A normatív kötött felhasználású támogatás esetében a foglalkoztatás feltételeit, az elszámolható kiadások körét központilag nem szabályozták, ezt helyileg is csak az ellenőrzött önkormányzatok fele tette meg. Közcélú foglalkoztatást jellemzően település-fenntartási feladatok ellátására szerveztek. Az önkormányzatok 71%-ánál a foglalkoztatás napi 8 órában történt, a munkavégzés ideje 30 naptól egy éven túli időtartamig terjedt. A szervezés-irányítást 91%-ban az önkormányzati hivatalok keretein belül látták el. Szabályozás hiányában eltérő volt 4 önkormányzatnál teljesen hiányzott a munkavégzés teljesítésének dokumentálása. A kifizetési kötelezettséggel terhelt napokról az önkormányzatok közel harmada az előírt nyilvántartást nem vezette, tizedénél az állami hozzájárulás igénylése nem felelt meg a jogszabályi feltételeknek A támogatást csak a közcélú foglalkoztatás napjaira vették igénybe. Az igénybe vehető támogatási összeget a költségvetési törvény településenként maximálta, ezért voltak olyan önkormányzatok, amelyek keretük kimerülését követően nem tudtak több foglalkoztatást biztosítani. A közcélú munkát szervező 55 önkormányzat a keret 64%-át vette igénybe, amely mögött 4 és 100% közötti felhasználások vannak; a támogatás előirányzatának országos szintű maradványa 43,7%. Az önkormányzatok 56%-a mutatta ki számvitelében elkülönítetten a ráfordításokat. Előírás hiányában az ellenőrzés a munkavégzéssel összefüggésben levő, bizonylatokkal igazolt valamennyi kiadás elszámolását elfogadta, amelyből a bérek és közterhek aránya 90,8%-ot tett ki. Az önkormányzatok a közoktatáshoz kapcsolódó kötött felhasználású támogatásokat alapvetően rendeltetésüknek megfelelő célokra használták fel. E támogatások szabályozása nagyon aprólékos, ugyanakkor nincsenek teljesen összhangban az ágazati, a költségvetési és a beszámolási előírások. A bonyolult, egyes kérdésekben nem egyértelmű szabályozás és annak felületes ismerete a támogatások helyes megállapítását és annak célszerű felhasználását és elszámolását számottevően nehezítette. A támogatások fajlagos mértékének csökkenő tendenciája, vagy nem inflációkövető megállapítása miatt a feladatellátási kötelezettség teljesítéséhez a helyi források eddiginél nagyobb mértékű 7

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK bevonására volt szükség, ezért a felhasználási kötöttség további fenntartása nem minden jogcímnél szükséges. A támogatási jogcímek mindegyikénél állapított meg hibát, hiányosságot az ellenőrzés. Ennek oka abban keresendő, hogy a támogatási rendszer sokrétű, esetenként még azonos megnevezésű mutatók (pl. pedagóguslétszám) kiszámítására is eltérő és/vagy többféle (jogosultsági, kifizetési) feltételeket tartalmaz. Emellett a felhasználási kötöttség miatt olyan kiterjedt analitikus nyilvántartási rendszerek vezetését igényli, amelyek adatait a számvitel közvetlenül nem biztosítja, s a szabályozást tartalmazó rendelkezések sem adnak mintát, vagy megfelelő leírást azok kialakításához. Az önkormányzatok és intézményeik a személyi feltételeket tekintve sem kellően felkészültek e bonyolult rendszerek hibamentes alkalmazására. Az önkormányzatok elsősorban a mutatószám elszámolására koncentrálva, az intézményi elszámolások nem megfelelő elkészítése, vagy részleges figyelembevétele mellett, a dokumentumok tartalmi ellenőrzése nélkül szerepeltették a támogatások cél szerinti felhasználási összegét az éves költségvetési beszámolóban. A pedagógus szakvizsga és továbbképzés költségeinek 1997-től bevezetett központi költségvetési támogatása a pedagógusok számára kiemelkedő jelentőségű, hiszen ösztönzést, részleges finanszírozási garanciát, illetve lehetőséget biztosított szaktudásuk korszerűsítésére és fejlesztésére. A támogatás fajlagos összegének csökkentése, a részvételi- és tandíjak dinamikus emelkedése következtében az önkormányzatok és intézményeik biztosították a továbbképzések fedezetének egyre nagyobb hányadát. A költségvetési évhez igazodó egyenletes finanszírozás és a tanévekre készített beiskolázási tervek közötti összhang megteremtése nehézkes, jelentősen növeli a nyilvántartási és elszámolási feladatokat, ezért az önkormányzatok és intézményeik folyamatosan térnek át a költségvetési évi finanszírozásra. A továbbképzést szabályozó kormányrendeletben az ötéves továbbképzési programra, az éves beiskolázási tervre és a támogatásfelhasználás tartalmi követelményeire vonatkozó előírások egy részét a közoktatási intézmények nem tudták megfelelően teljesíteni. Az állami támogatás mutatószámát és annak összegét az önkormányzatok 2/3-a helyesen állapította meg, az intézmények támogatás-felhasználása összességében (96,6%-ban) összhangban volt a jogszabályi feltételekkel. Az átlagos pedagóguslétszám helytelen megállapítása, a korlátozásokat figyelembe nem vevő és a céltól eltérő felhasználás, illetve a feladattal terhelten a következő évre átvitt támogatás megalapozatlansága vagy fel nem használása miatt állapított meg eltéréseket az ellenőrzés. A szűkülő központi támogatási lehetőség mellett a felhasználási szabályok megkötései, valamint az elszámolással és nyilvántartással kapcsolatos gyakorlati problémák felvetik a támogatási jogcím szabályozása egyszerűsítésének és korszerűsítésének szükségességét. A pedagógusok szakkönyvvásárlása támogatásának jelenlegi bonyolult szabályozását a közoktatási intézmények nem ismerik pontosan. Nehézkesen kezelhető és bonyolult a jogosultság alapjául szolgáló számított létszám meghatározása, az évközi lemondási kötelezettség teljesítése, a kifizetési feltételek követése, jelentős adminisztrációval jár a könyvvásárlási számlák összegyűjtése, felülvizsgálata. A szakirodalom a Kt., a kapcsolódó 20/1997. (II.13.) 8

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Korm. rendelet és az ágazati minisztérium kiadványai és állásfoglalásai szerint egyaránt túlságosan tág és széleskörűen értelmezett fogalom. A jelenlegi feltételek mellett nincs egyértelműen biztosítva, hogy a pedagógusok valóban az általuk oktatott tantárgyakhoz, vagy a továbbtanulásukhoz kapcsolódó szakkönyveket, tanári oktatókönyveket, segédkönyveket vásárolják meg a támogatásból. A mutatószám számításával összefüggő ismeretek hiánya miatt az évközi támogatás lemondási kötelezettségének az érintett önkormányzatok 69%-a nem, vagy csak részlegesen tett eleget, s ezek 41%-a az éves költségvetési beszámolójában sem rendezte maradéktalanul a mutatószám eltérés különbözetét. A számvevők e támogatás mutatószámát az ellenőrzött települések 30%-ánál bírálták felül az önkormányzati elszámoláshoz képest, az eltérések számos okát hozták felszínre. A támogatási lehetőséget az ellenőrzött önkormányzatok 54%- a a szakirodalom tág értelmezési lehetősége ellenére nem használta ki maradéktalanul. A számított pedagóguslétszám helytelen megállapítása, a korlátozásokat figyelembe nem vevő és a céltól eltérő felhasználás, vagy a cél szerinti felhasználás hiánya, illetve a feladattal terhelten a következő évre átvitt támogatás megalapozatlansága miatt állapított meg eltéréseket az ellenőrzés. E jogcímnél eldöntendő kérdés, hogy a támogatás célja a pedagógus oktató munkájához, továbbtanulásához közvetlenül szükséges szakkönyvek beszerzésének elősegítése, vagy a pedagógusok kereset-kiegészítés jellegű, az általános műveltség gyarapítását szolgáló könyvvásárlási lehetőségének biztosítása. A tanulók tankönyvvásárlására biztosított központi költségvetési támogatásból legalább 25%-ot az erre vonatkozó jogszabályok szerint a valós szükségletektől függetlenül tartós tankönyv, segédkönyv (2002-től ajánlott és kötelező olvasmányok) vásárlására kell felhasználni. Ennek az előírásnak, valamint a tanulók szociális helyzetének felmérésével kapcsolatos kötelezettségnek az önkormányzatok, illetve intézményeik 48%-a nem tett eleget. Véleményük szerint a tartós tankönyvekre nincs igény, a tankönyvek nagy részének munkatankönyv jellege, az ábrák, képek cserélődése, más oldalra helyezése nehezíti a korábbi évi kiadású könyvek használatát, s kötésük minősége is megakadályozza a többszöri használatot. A több helyen a helyi források bevonásával, az iskolai tanulók egy részére, vagy teljes körére kiterjesztett ingyenes tankönyvellátás is a tartós tankönyvbeszerzés ellen szól. Az önkormányzatok a központi támogatást differenciálás nélkül adták át intézményeiknek, amelyeknek 67%-a szintén differenciálás nélkül biztosította azt a tanulók részére. Az intézmények egyharmadánál közel azonos arányú volt a tankönyvcsomag árához igazodó és a szociális helyzetet figyelembe vevő elosztás. A tanulók közvetlen tankönyvvásárlási támogatásának átvételére, egységes dokumentálására nincs szabályozás vagy ágazati iránymutatás, ezért a támogatás átvétele sokszor csak közvetett módon volt bizonyítható. Az intézményi könyvbeszerzések okmányokkal történő alátámasztása nem minden intézménynél volt megfelelő. Az ellenőrzött önkormányzatok, illetve intézmények a tankönyv-ellátást számvitelükben nem mutatták ki, mivel nem végeznek kereskedelmi tevékenységet, ennek ellenére a kötelezettségvállalás és a pénzügyi folyamatok átláthatósága érdekében legalább költségvetésen kívüli átfutó té- 9

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK telként szerepeltetni kellene a pénzügyi lebonyolítást az iskolák költségvetésében. Az állami támogatás mutatószámát és annak összegét az önkormányzatok 52%-a nem az előírásoknak megfelelően állapította meg. A támogatás felhasználása összességében összhangban volt a jogszabályi feltételekkel. A helytelen tanulólétszám alkalmazása, a céltól eltérő felhasználás, vagy a cél szerinti felhasználás hiánya miatt eltéréseket állapított meg az ellenőrzés. Az önkormányzatok és intézményeik a mutatószám alapján őket megillető támogatási összeget csak 97,2%-ban tudták kihasználni annak ellenére, hogy négyötödük további a támogatási összeg 56%-át kitevő helyi forrásokat biztosított a tanulók tankönyv ellátásának támogatásához. A tankönyvtámogatás társadalmi elfogadottsága miatt a felhasználási kötöttség további fenntartása nélkül is elérheti célját e támogatási forma. Az önkormányzatok a diáksporttal kapcsolatos helyi szabályokat, az elszámolható költségek körét, a vezetendő nyilvántartás tartalmát, formáját nem alakították ki. A támogatás az intézményi költségvetésekben jellemzően nem szerepelt elkülönítetten. A felhasználásról nyilvántartást nem vezettek, a cél szerinti felhasználás igazolásához szükséges bizonylatokat az ellenőrzés részére gyűjtötték ki. A szabályozásból nem állapítható meg, hogy a kötött felhasználású normatív támogatásból finanszírozhatók-e felhalmozási kiadások, milyen arányban, milyen feltételek teljesülése mellett. Azoknál az önkormányzatoknál, ahol a támogatás 70-90%-át a testnevelő tanárok munkájának díjazására fordították, az állami hozzájárulás a közoktatási törvény szerint kötelezően ellátandó feladat finanszírozását segítette. Az ellenőrzés a mutatószám helytelen megállapítása és/vagy a cél szerinti felhasználás hiánya miatt állapított meg eltéréseket. A települési folyékony hulladék ártalmatlanítása jogcímen rendelkezésre álló központi támogatáshoz kapcsolódóan az önkormányzatok még nem tettek maradéktalanul eleget a hulladékgazdálkodásról, valamint közszolgáltatási díj megállapításáról szóló jogszabályok alapján előírt rendeletalkotási kötelezettségüknek. Bár a hulladékgazdálkodásról szóló törvény előírásai a nagyobb településeken 2002. január 1-től, a kisebbeken pedig 2003-tól kötelezőek, e támogatás igénybevételének az átmeneti időszakban is feltétele a közszolgáltatásról való szervezett gondoskodás. Annak ellenére, hogy a települési folyékony hulladék ártalmatlanításának támogatása országosan nem túl jelentős vízbázis- és környezetvédelmi szempontból azonban egyaránt kiemelt fontosságú, és a folyamatban levő csatorna beruházásokkal nagyságrendje tovább csökken, nem lehet eltekinteni az igénybevételi feltételek meglététől és a felhasználás dokumentálásától mindaddig, amíg e támogatást felhasználási kötöttséggel biztosítja a központi költségvetés. A nem megalapozott támogatás igénylés és a cél szerinti felhasználás hiánya miatt állapított meg eltéréseket a vizsgálat. A vizsgált támogatási jogcímeket egy település kivételével az ÁSZ korábban nem ellenőrizte az érintett önkormányzatoknál, a könyvvizsgálati jelentések idevonatkozó eltérést nem tártak fel. A felügyeleti és a belső ellenőrzési rendszer elemei nem, vagy nem kielégítően működnek, amelynek okai a nem megfelelő szemléletben, a mennyiségi és a minőségi létszámgondokban jelölhe- 10

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tők meg. A városi önkormányzatok felügyeleti vagy belső ellenőrzés keretében jelentés, jegyzőkönyv felvételével végeztek ellenőrzéseket, amelyek elsősorban a mutatószám elszámolás helyességének megállapítására terjedtek ki, de nem, vagy csak részlegesen foglalkoztak a cél szerinti felhasználással. A kisebb önkormányzatok belső ellenőrt nem alkalmaztak sem osztott munkakörben, sem társulási formában. A munkafolyamatba épített ügyintézői és a vezetői ellenőrzés nem volt megfelelő hatásfokú, érdemi-tartalmi ellenőrzést nem jelentett. A részben önállóan gazdálkodó intézmények gazdasági feladatait az önkormányzatok hivatalai az intézmények vezetőinek bevonásával látják el, ezért e többlépcsős munkafolyamatba épített ellenőrzés rendkívül időigényes. A normatív kötött felhasználású támogatások mindegyikét Ft-ban kell igényelni és elszámolni. Ennek ellenére az egyes jövedelempótló ellátások, valamint a közcélú foglalkoztatás központi támogatásának elszámolását ezer Ft-ban tartalmazza a költségvetési beszámoló 33. űrlapja, míg az 51. űrlapon a többi normatív kötött felhasználású támogatás elszámolása Ft-ban történik. További ellentmondás, hogy a kötött felhasználású támogatások központi költségvetésbe visszajáró és onnan pótlólag kiutalandó összegeit a két űrlap ellentétes előjellel szerepelteti. Ezek a beszámoló elkészítése, ellenőrzése során gondot okoztak. Az éves költségvetési beszámoló 33. űrlapján szereplő 2001. évi normatív kötött felhasználású támogatások eltéréseit a 4. számú melléklet jogcímenként, az 5. számú melléklet önkormányzatonként mutatja be. Felülvizsgálatunkkal az önkormányzatok elszámolásához viszonyítva 6 önkormányzat részére 390 ezer Ft pótlólag kiutalandó, míg 6644 ezer Ft 44 önkormányzat által visszafizetendő. Az 51. űrlapon szereplő vizsgált 2001. évi normatív kötött felhasználású támogatások eltéréseit a 6. számú melléklet jogcímenként, a 7. számú melléklet önkormányzatonként mutatja be. Ezek szerint az önkormányzatok elszámolásához viszonyítva 9 önkormányzat részére 144 ezer Ft pótlólag kiutalandó összeget és 50 önkormányzat által 4383 ezer Ft központi költségvetésbe visszafizetendő támogatást állapítottak meg a számvevők. Ezen felül a 2000. XII. 31-én feladattal terheltként elszámolt, 28 önkormányzat által 2001. évre áthozott 4402 ezer Ft támogatásból a cél szerinti felhasználás hiánya miatt a 8. számú mellékletben részletezet jogcímek szerinti összetételben 6 önkormányzat által 320 ezer Ft központi költségvetésbe visszafizetendő összeg is megállapításra került. A vizsgálati megállapítások alapján több intézkedés megtételét javasoltuk az önkormányzatoknak. Ezek jelentős része a támogatási jogcímekhez kapcsolódó helyi rendeletek, szabályzatok központi szabályozással összhangban lévő pontosítására, az analitikus nyilvántartások kiegészítésére, pótlására, a támogatás igénylés és elszámolás megalapozottságát szolgáló egyeztetések elvégzésére, a felügyeleti és a belső ellenőrzésnek a támogatások elszámolásával kapcsolatos teendőire, a megállapított támogatás eltérések rendezésének szükségességére hívta fel a figyelmet. Az egyes támogatási jogcímekhez kapcsolódóan további javaslatokat tettünk: a szociális ellátások elmaradt felülvizsgálatainak pótlására, a rendszeres szociális segélyezettek esetében a foglalkoztatási kötelezettség teljesítésére, 11