JELENTÉS. az autópálya beruházások finanszírozási megoldásainak összehasonlító ellenőrzéséről. 0645 2006. december

JELENTÉS az autópálya beruházások finanszírozási megoldásainak összehasonlító ellenőrzéséről 0645 2006. december

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.1. Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-9-35/2006. Témaszám: 818 Vizsgálat-azonosító szám: V0282 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Kemény Emil főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Makkai Mária főcsoportfőnök-helyettes Az ellenőrzést végezték: Gaálné Izsó Éva számvevő tanácsos Lucza Anikó számvevő Hajagos Józsefné főtanácsadó Massányi Tibor számvevő Kun Eszter számvevő tanácsos Nagy Ákos számvevő A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe sorszáma Jelentés a koncesszióba adott állami tevékenységek vizsgálatáról 0114 Jelentés az M3 autópálya beruházás pénzügyi folyamatának ellenőrzéséről Jelentés az M7 autópálya felújítás pénzügyi folyamatának ellenőrzéséről 0218 0342 Jelentés a szekszárdi Duna-híd beruházás ellenőrzéséről 0428 Jelentés a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről 0540 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.

V-9-35/2006. TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 11 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 24 1. A beruházások megvalósítását és finanszírozását befolyásoló jogszabályok 24 1.1. A beruházások megvalósítását befolyásoló jogszabályok 24 1.2. A finanszírozást befolyásoló jogszabályok 26 2. Az autópálya beruházásokra vonatkozó kormányhatározatok, a fejlesztésekhez kapcsolódó finanszírozási tervek 27 3. Az építtetői feladatokat ellátó, a beruházások lebonyolítását irányító és végrehajtó szervezetek 31 3.1. A végrehajtó szervezetek 31 3.2. Irányító szervezetek 33 4. Az alkalmazott finanszírozási konstrukciók, pénzügyi források 35 4.1. Állami források 35 4.2. Magántőke bevonás 38 4.3. EU forrás bevonás 43 5. A beruházási érték nyilvántartása, a beruházások aktiválása 44 MELLÉKLETEK 1. sz. a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium észrevétele 2. sz. Autópálya fejlesztési program változása 3. sz. Gyorsforgalmi utak forgalomba helyezésének alakulása 1990-2006. június 30. között 4. sz. A költségvetés készfizető kezességvállalása mellett a beruházók által felvett hitelek jellemzői 5. sz. Autópálya építési célú költségvetési támogatások alakulása 6. sz. Kritériumok az autópálya beruházások finanszírozási megoldásainak öszszehasonlító ellenőrzéséről FÜGGELÉKEK 1. sz. Az ellenőrzésre kiválasztott autópálya szakaszok 2. sz. Nemzetközi tapasztalatok 1

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁAK Kht. ÁAK Zrt. Áht. AKA Zrt. Aptv. ÁKK Rt. ÉKMA ELMKA ESA FIDIC FIFA GKM Kbt. KHVM Kkt. KÖHÉM KöViM Kt. KVI MÁK MeH MFB Rt. NA Zrt. NYUMA OKVF OTrT PPP Ptk. Sztv. ÚFCE UKIG Állami Autópálya Kezelő Kht. Állami Autópálya Kezelő Zrt. 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról AKA Alföld Koncessziós Autópálya Zrt. A Magyar Köztársaság gyorsforgalmi úthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény Államadósság Kezelő Központ Rt. Észak-kelet Magyarországi Autópálya Fejlesztő és Üzemeltető Rt. Első Magyar Koncessziós Autópálya Rt. az EU által használt számviteli elszámolási rendszer Tanácsadó Mérnökök Nemzetközi Szövetsége Felzárkózási és Infrastruktúra Fejlesztési Alapprogram Gazdasági és Közlekedési Minisztérium 1995. évi XL., illetve a 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekről Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium 1988. évi I. törvény a közúti közlekedésről Közlekedési, Hírközlési és Építésügyi Minisztérium Közlekedési és Vízügyi Minisztérium 1995. évi LIII. törvény a környezetvédelem általános szabályairól Kincstári Vagyoni Igazgatóság Magyar Államkincstár Miniszterelnöki Hivatal Magyar Fejlesztési Bank Rt. Nemzeti Autópálya Zrt. Nyugat-Magyarországi Autópálya Üzemeltető Rt. Országos Környezet- és Vízügyi Felügyelőség Országos Területrendezési Terv Public Private Partnership 1959. évi IV. tv. a Polgári Törvénykönyvről 2000. évi C. törvény a számvitelről Útfenntartási és Fejlesztési Célelőirányzat Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatóság 3

ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR aktiválás átadási érték diszkontráta hitelátvállalás kiviteli terv Kohéziós Alap koncesszió koncessziós díj közbeszerzési eljárás környezetvédelmi hatástanulmány mérnök nettó jelenérték (NPV) A beszerzések, beruházások során elszámolt költségek és ráfordítások eszközként való állományba vétele a számviteli elszámolásban, mely rendszerint szorosan kapcsolódik az eszközök rendeltetésszerű használatba vételéhez. Az NA Zrt. által építtetett autópálya-szakaszok Kincstári Vagyoni Igazgatóság részére való átadásakor a beruházás értékeként meghatározott összeg. A jövőbeli pénzáramok jelenbeli értékének kiszámításához felhasznált, százalékban kifejezett ráta. A Magyar Állam által különféle szervezetektől az államadósság terhére átvállalt hitelek. A beruházás kivitelezéséhez szükséges összes részletet tartalmazó dokumentációk (útépítési-, hídépítési-, vízépítési-, forgalomtechnikai-, környezetvédelmi-, közmű-tervek, stb.) összessége. Az Európai Unió által nyújtott egyes támogatások közvetítésének eszközeként szolgáló pénzügyi alap. A koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvényben megnevezett szolgáltatások és feladatok végzésére vonatkozó jog átengedése rendszerint az állammal vagy önkormányzattal megkötött szerződés keretében. A koncessziós szerződés megkötésére az állam vagy önkormányzat által kiírt pályázat lefolytatását követően kerülhet sor. A pályáztatási és a szerződéskötési kötelezettség alól ágazati törvény mentesítést adhat. A koncesszióba adott tevékenység gyakorlásának átengedéséért a koncessziós által az államnak vagy önkormányzatnak fizetett díj, amelynek megfizetési módjáról és mértékéről a koncessziós szerződés rendelkezik. A közpénzek törvényes és ésszerű felhasználását szolgáló olyan eljárás, amelynek során megadott tárgyú és értékű beszerzéseket valósítanak meg. Az építési beruházás előkészítése keretében a beruházás koncepcióját, célját, tárgyát, megvalósítását alátámasztó, a környezetvédelmi szempontok figyelembevételével az ajánlatkérő által készíttetett előtanulmány. Az előzetes hatástanulmány a nyomvonal-változatok kijelölését előzi meg, a részletes hatástanulmány kidolgozására az illetékes miniszter által rendeletben megjelölt nyomvonalváltozatok esetében kerül sor. A beruházó társaság által az építési munkák felügyeletére kiválasztott és igénybe vett független szervezet. A jövőbeli pénzáramok meghatározott diszkontrátával számított jelenbeli értékének és a jelenbeli pénznek az összege. Egy beruházás nettó jelenértéke a beruházásból származó jövőbeli hozamok diszkontált értékének és a 5

PPP (Public Private Partnership) Program utak Public Sector Comparator (PSC) elemzés rendelkezésre állási díj Value for Money elemzés beruházásra fordított kiadások különbözete. A köz- és magánszféra olyan együttműködése, amely során az állammal kötött hosszú távú szerződés keretében egy magáncég nyújt közszolgáltatást. A Program utakról szóló 317/2005. (XII. 25.) Korm. rendeletben meghatározott gyorsforgalmi utak összessége, amelyek beruházását magántőke bevonásával, piaci forrásból finanszíroznak. A PPP beruházások költséghatékonysági elemzésének lehetséges eszköze. A PSC a projekt nettó jelenértékét adja meg hagyományos állami beruházás és üzemeltetés esetén, ezt az értéket kell összevetni a PPP konstrukció nettó jelenértékével. A PPP módszerrel végrehajtott beruházás esetében az állam által a beruházónak a szerződésben meghatározott szolgáltatás nyújtásáért fizetett összegek. A PPP beruházások gazdaságosságát, hatékonyságát az előkészítés (korai) szakaszában bemutató elemzés, amely a PPP beruházás költségeit és minőségét veti össze a hagyományos állami beruházás kiadásaival és elérhető minőségével. 6

JELENTÉS az autópálya beruházások finanszírozási megoldásainak összehasonlító ellenőrzéséről BEVEZETÉS A magyarországi gyorsforgalmi úthálózat (autópályák, autóutak) tervszerű, jelentősebb ütemű fejlesztésének igénye az 1990-es évek elején fogalmazódott meg, amelyet a gazdasági fejlődés előmozdítása érdekében a forgalmi és közlekedésbiztonsági problémák jelentkezése, a gyorsforgalmi utak alacsony száma, és a hiányzó nemzetközi gyorsforgalmi kapcsolatok tettek szükségessé. Az úthálózat fejlesztésére távlati hálózatfejlesztési tervek készültek, az ezekben szereplő magyarországi vonalak igazodnak a nemzetközi gyorsforgalmi úthálózatok irányaihoz. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény állami feladatként határozza meg a közúti közlekedés tervezését, szabályozását, a közúthálózat fejlesztését, fenntartását, üzemeltetését. Az állam a kizárólagos tulajdonát képező autópályák létesítését és működtetését állami tulajdonú gazdálkodó szervezet (gazdasági társaság), illetve koncessziós társaság útján látja el. A központi költségvetésben az 1989-1998 közötti években az Útalap, mint elkülönített állami pénzalap biztosított forrást az állami tulajdonban lévő országos közúthálózat fejlesztésére, fenntartásra és üzemeltetésére. A Kormány az 1998-2007 közötti időszakra a beruházások végrehajtására vegyes finanszírozási rendszert írt elő, amely államháztartási, állami társasági (M1, M3 és az M7), illetve állami hozzájárulást is tartalmazó koncessziós forrásokat (M5) használ fel. 1999-ben a források biztosítására és koordinálására a Magyar Fejlesztési Bank Rt. (továbbiakban: MFB Rt.) kapott felhatalmazást azzal, hogy az adósságszolgálatból származó fizetési kötelezettségekért a Kormány kezességet vállalt és a finanszírozásba hazai pénzintézeteket is bevontak. 2001. októberben átalakultak a finanszírozásra vonatkozó szabályok, 2002 novemberéig a finanszírozást tekintve kiterjesztették az MFB Rt. szerepét, amelynek a szükséges forrásokat hitelfelvételek útján kellett biztosítania. 2003-tól a gyorsforgalmi utak fejlesztésének költségvetési forrásigényét külön előirányzatként kezelték az éves költségvetésben, és a Kormány szükségesnek tartotta járulékos források, ezen belül EU források és a magántőke igénybevételét a fejlesztések végrehajtása érdekében. A magántőke állami fejlesztési célú bevonását a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény 13. (3) bekezdése írta elő. A 7

BEVEZETÉS 2005. év végéig befejezett, illetve elkezdett, magántőkét felhasználó beruházások koncessziós társaságokon keresztül történtek. 2005 márciusától a magántőke bevonásával finanszírozott, külön jogszabályban meghatározott, ún. Program utak beruházási és üzemeltetési feladatait az Állami Autópálya Kezelő Zrt. (továbbiakban: ÁAK Zrt.) látja el. Az utak felújításának, karbantartásának, üzemeltetésének és fejlesztésének forrása 2006. január 1-jétől az Útpénztár fejezeti kezelésű előirányzat, kivéve a koncessziós szerződés keretében, illetve a magántőke bevonásával megvalósuló közutakat és azok tartozékait. Az új előirányzat a korábbi költségvetési előirányzatok egyesítésével jött létre, és ebből finanszírozzák a fejlesztések során a területbiztosítási, előkészítési és minőségbiztosítási feladatok ellátására fordított kiadásokat. Az előirányzat működtetésével összefüggő feladatokat az Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatóság (továbbiakban: UKIG) látja el. A Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény (továbbiakban: Aptv.) rögzíti a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztésének feladatait és azok közérdekűségét, az autópályák és autóutak építésének finanszírozási forrásait és azt, hogy a Kormány gondoskodik a források rendelkezésre állásáról. Az Aptv. rendelkezése alapján a Kormány a közlekedésért felelős miniszter és a pénzügyminiszter útján évente köteles beszámolni az Országgyűlésnek a gyorsforgalmi úthálózat bővítéséről, a források felhasználásáról. A költségvetési forrásból finanszírozott gyorsforgalmi és országos közutak vagyonkezelői és vagyon nyilvántartási feladatait a Kincstári Vagyoni Igazgatósággal (továbbiakban: KVI) kötött szerződés alapján az UKIG végzi a Magyar Közút Kht., a Nemzeti Autópálya Zrt. (továbbiakban: NA Zrt.) és az ÁAK Zrt. közreműködésével. 1994-től 2006. június végéig összesen 27 autópálya szakaszt helyeztek forgalomba, amelyekből az egyik az M7-es autópálya 100 km hosszú szakaszának felújítását is tartalmazta. A fejlesztéssel érintett útszakaszok hossza összesen 603 km volt. Az Állami Számvevőszék (továbbiakban: ÁSZ) stratégiai célkitűzésével összhangban, megkülönböztetett figyelmet fordít a közlekedési infrastruktúra fejlesztésének, fenntartásának és azok finanszírozási konstrukciójának ellenőrzésére. Az elmúlt időszakban más ÁSZ ellenőrzések is érintették valamilyen szegmensében az ezzel kapcsolatos ráfordításokat. A stratégiába illeszkedik jelen ellenőrzésünk is, amelynek keretében a vizsgálat az 1990-2005 közötti időtávot átfogva a már lefolytatott ellenőrzések eredményeit is felhasználva értékeli az autópálya fejlesztések finanszírozási módjait. A stratégiai célok megvalósítását jelenti a 2006-ban befejeződő autópálya beruházások folyamatban lévő ellenőrzése, illetve a következő évre tervezett, a 2007-ben befejeződő autópálya beruházásokat érintő vizsgálat is. Az ÁSZ 2001-ben a koncesszióba adott állami tevékenységeket, 2002-ben az M3 autópálya beruházást, 2003-ban az M7 autópálya felújításának pénzügyi folyamatait, 2004-ben a szekszárdi Duna híd beruházást, a 2004. évi költségvetés 8

BEVEZETÉS végrehajtása ellenőrzése keretében az M5 autópálya első szakaszának szerződéseit, 2006-ban az állami utak fenntartását ellenőrizte. A jelenlegi ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy: az autópálya beruházások jogszabályi és intézményi háttere támogatta-e a beruházások gazdaságos megvalósítását; a finanszírozási konstrukciók és azok változása biztosította-e a beruházásokhoz szükséges források időbeni rendelkezésre állását és a forrásbevonás során a költséghatékonyság érvényesítését, az eltérő finanszírozási módok költségvetésre gyakorolt hatását; megvalósult-e a beruházások finanszírozásának és a források felhasználásának átláthatósága; a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztésére ható tényezők hogyan befolyásolták a költségek alakulását, illetve a gyorsforgalmi utak építése révén milyen mértékben növekedett az állam vagyona. Az ellenőrzési feladat megtervezésénél az egyes autópálya szakaszoknál alkalmazott eltérő finanszírozási módok összehasonlítását tűztük ki célul. Az ellenőrzés előkészítése során azonban kiderült, hogy a 2000 előtt forgalomba helyezett autópálya szakaszoknál a rendelkezésre álló dokumentumok szerint az akkori nyilvántartásokból a felhasznált források nem beazonosíthatóak. Az autópálya építések finanszírozása nem szakaszonként történt/történik, a kormányhatározatokban megjelölt finanszírozási források néhány kivételével nem konkrét szakaszhoz rendeltek (nem pántlikázottak), hanem a gyorsforgalmi úthálózat összes tervezett fejlesztéséhez. Az NA Zrt. részére évenként rendelkezésre álló források az adott időszakban aktuális autópálya építési feladatok finanszírozását szolgálják (pl. több autópálya szakasz terület előkészítését, régészeti feltárását, terveztetését, kivitelezését stb.). Az NA Zrt. az általa építtetett és elkészült autópálya-szakaszok átadási értékének meghatározásakor az NA Zrt. feladatainak egészére vonatkozó forrásszerkezetnek megfelelően 2005-ig utólag mutatta ki az adott autópálya szakasz ráfordításainak forrásösszetételét. Mindezek miatt az ellenőrzés az eltérő finanszírozási módok állami kiadásokra gyakorolt hatását összevontan mutatja be. Az ellenőrzésre kiválasztott autópálya szakaszok M0 Keleti szektor M5-4. sz. főút közötti szakasz, M30 Emőd- Miskolc közötti szakasz, M7 Balatonszárszó-Ordacsehi közötti szakasz, M3 Gyöngyös-Füzesabony közötti szakasz, M6 Érdi tető-dunaújváros közötti szakasz jellemzőit a függelék tartalmazza. Az ellenőrzésbe vont autópálya szakaszok meghatározásánál szempont volt, hogy azokra korábbi ÁSZ vizsgálat nem terjedt ki, más-más autópályát reprezentáltak, az átadás időpontja eltérő volt és szerepelt köztük a PPP konstrukcióban megvalósult szakasz is. Az ellenőrzés keretében tájékoztatást kértünk a Horváth Köztársaság, a Szlovén Köztársaság és Spanyolország számvevőszékétől az autópálya építések finanszírozásáról, amelyek rövid összefoglalóját a függelék tartalmazza. Az ellenőrzés a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium (továbbiakban GKM), az NA Zrt., az ÁAK Zrt., az UKIG vizsgálatot érintő tevékenységére irányult és az 1990-től 2005. év végéig forgalomba helyezett autópálya-szakaszokra, vala- 9

BEVEZETÉS mint a folyamatban lévő beruházások finanszírozási módjára terjedt ki, de figyelembe vettük az ellenőrzés lezárásáig történt intézkedéseket. Az ellenőrzés jogalapját az ÁSZ-ról szóló 1989. évi XXXVIII. tv. 2. (6) bekezdése képezte. A jelentést egyeztetésre megküldtük a gazdasági és közlekedési miniszternek. Levele másolatát az 1. sz. melléklet tartalmazza. 10

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az Országgyűlés 1996-ban és 2004-ben meghozott határozataival jóváhagyta az ország közlekedéspolitikai stratégiájának fő irányait. 1997-től a mindenkori Kormány meghatározta a gyorsforgalmi utak fejlesztésének középtávú 10, illetve 15 éves időtartamú programját, amely tartalmazta a megépítendő útszakaszok ütemezését és finanszírozási módját. A kormányhatározatok a fejlesztésekhez vegyes finanszírozási módot államháztartási, állami társasági, hitel, uniós támogatások útján megszerezhető segélyek, koncessziós források jelöltek meg. Az egyes programok abban tértek el egymástól, hogy a lehetséges források nem mindegyikét, illetve más-más összetételét tartalmazták. Az autópálya fejlesztésekhez igazodó távlati finanszírozási programok és az azokat megalapozó gazdaságossági számítások nem készültek. 2004-től törvény, az Aptv. határozza meg a gyorsforgalmi utak tervezésének, építésének 2005-2007 között évente szükséges forrásigényét, amelynek finanszírozási formájaként azok arányának, mértékének nevesítése nélkül költségvetést, EU támogatást és magántőkét jelölt meg, a pénzeszközök biztosítása a Kormány feladata. A vizsgált időszakot az állami források szűkössége jellemezte, ezért a finanszírozási konstrukciók kialakításánál a magántőke bevonását eltérő intenzitással mindvégig számításba vették. A gazdaságpolitikai követelményekkel összhangban lévő, a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztéséről és annak forrásairól szóló kormányhatározatok, illetve az Aptv. csak a tervezett finanszírozási formákat és az úthálózat fejlesztésére előirányzott források összegét rögzítették. A finanszírozási formák megválasztásáról a mindenkori Kormány döntött. Egy adott évre vonatkozóan és a megépítésre kerülő útszakaszok esetében nem készültek a megvalósításhoz rendelt finanszírozási tervek, amelyben rögzítették volna a források megoszlását, azon belül az állami hozzájárulás mértékét, a szükséges hitelek és az esetleges egyéb források bevonásának nagyságát, ami nem segítette elő a finanszírozás átláthatóságát. A finanszírozási formák változása a költségvetés mindenkori helyzetével és az autópálya fejlesztések elhatározott ütemével volt összefüggésben. A gyorsforgalmi utak fejlesztésének finanszírozásában elsődleges szempont volt a folyó évi költségvetést kímélő finanszírozási megoldások alkalmazása. Ez egyre erőteljesebben jelentkezett az Európai Unióhoz történő csatlakozás után, annak érdekében, hogy az éves költségvetési hiány ne lépje túl a GDP 3%-át és az államadósság a GDP 60%-át. Ennek következménye, hogy miközben a gyorsforgalmi úthálózat építése nemzetgazdasági szinten egyre több kiadással járt, a költségvetés közvetlen, direkt szerepe csökkent az elmúlt évtizedben. Az államháztartás 1998-ig az Útalapból, mint elkülönített állami pénzalapból finanszírozta az autópálya fejlesztéseket, 1999-ben az Útalap megszűntetése 11

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK után az Útfenntartási és fejlesztési célelőirányzatból került sor a kifizetésekre. 2000-2002 között közvetlen államháztartási forrás nem támogatta az autópálya beruházásokat. 2003-2005 között több fejezeti kezelésű előirányzatban jelentek meg a finanszírozási források. 2006-tól a célelőirányzatok összevonásával az Útpénztár fejezeti kezelésű előirányzat az autópálya beruházások költségvetési forrása. A központi költségvetésben megjelölt források nem csupán az autópálya fejlesztés finanszírozását szolgálták (ezekből finanszírozták az országos közúthálózat fejlesztését és üzemeltetését is), emiatt a teljes időszakra a költségvetési forrásokból a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztésére fordított összeg egyértelműen nem mutatható ki. Az UKIG adatszolgáltatása szerint 1994-2005 között az autópálya építések költségvetési támogatása 373,2 milliárd Ft volt. (Ebből 17,6 milliárd Ft tervszámot jelent, amely az 1998. évet érinti). A gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési programjai alapján 1990-2006. június 30-ig összesen 603 km hosszú gyorsforgalmi utat (27 szakaszt) adtak át a forgalomnak. Ebből 1 szakasz épült PPP konstrukcióban, 8 szakasz koncesszió keretében és 18 szakasz állami finanszírozásban. Az állami finanszírozás esetében a forrást egyrészt közvetlenül a központi költségvetésből, másrészt állami kezességvállalás mellett felvett hitelekből biztosították. A forgalomba helyezett szakaszok mindegyike a beruházás teljes költsége az előkészítés megkezdésétől a forgalomba helyezésig tekintetében vegyes finanszírozású volt, mivel a PPP és a koncesszió esetében is az előkészítést állami források finanszírozták (az építés előkészítése, a területbiztosítás és a minőségvizsgálat kizárólagos állami feladat). Kizárólag közvetlen költségvetési forrásból és tisztán magántőkéből nem épült autópálya. Finanszírozási költség mindegyik finanszírozási módnál felmerült. Állami finanszírozás esetében a finanszírozási költség a központi költségvetést, konceszszió, illetve PPP esetében a koncesszort terhelte. (Ez utóbbinál is a végső teherviselő a költségvetés, mivel a finanszírozási költséget a Magyar Állam a rendelkezésre állási díj részeként a koncesszor számára megfizeti). Az állami finanszírozás központi költségvetésből közvetlenül biztosított hányadának is a költségvetés hiánypozíciója miatt volt finanszírozási költsége, a hiány azonban közvetlenül nem kapcsolható az autópálya fejlesztések miatti kiadásokhoz. Az állami finanszírozásban és a koncesszió, illetve PPP keretében épült autópálya beruházások finanszírozásánál a különbség abban volt, hogy a finanszírozás a költségvetést rövid, vagy hosszú távon, illetve a folyó évi költségvetést terhelte, vagy az államadósságot növelte. A koncessziós, illetve PPP finanszírozási mód esetében az autópálya építésének terhei hosszabb időszak alatt és egyenletesebben terhelik az állami költségvetést. Az állami finanszírozású beruházásoknál a forrást a költségvetés közvetlen támogatása, az építtető társaságok szabad pénzeszköze és az általuk felvett hitel jelentette. A 2000 előtti időszakra vonatkozóan ezek megoszlásáról az akkori nyilvántartási rendszerek hiányosságai és a szervezeti átalakulások miatt pontos adatok nem állnak rendelkezésre. 2000-től az NA Zrt. látja el az útépítések előkészítését és köti meg a kivitelezőkkel a szerződéseket. A finanszírozáshoz szükséges hiteleket az NA Zrt. az MFB Rt.-től, kereskedelmi banki konzorciumoktól vette fel. 12

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az NA Zrt. beruházási költségei és azok forrásai (Mrd Ft-ban) 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 330,8* 417,5 302,9 216,0** 192,4 187,2 199,1 164,8 178,8 177,8 91,3 130,0 92,0 82,4 86,8 73,0 12,2** 14,1 10,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 17,8 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. (várható) NA Zrt.által felvett hitelek Közvetlen költségvetési támogatás Magyar állam által átvállalt hitelek Beruházási költség Az adatok forrása: az NA Zrt. éves beszámolói. *A 2005-ben felvett hitelből 177,8 milliárd Ft az Aptv. alapján a Magyar Államnak megtérítendő az NA Zrt. által már megkezdett Program utak beruházásainál felmerült, a központi költségvetésből finanszírozott tervezési, mérnöki lebonyolítási és kivitelezési költségek forrása volt. **A 2000-ben felvett 12,2 milliárd Ft és a 2001-ben felvett hitelből 36 milliárd Ft áthidaló hitel volt, amelyeket az NA Zrt. a 2001-ben felvett 180 milliárd Ft szindikált hitelből visszafizetett. Az NA Zrt. tevékenységét gyorsforgalmi és közúthálózat fejlesztése mintegy 2/3-ad részben hitelek finanszírozták, amelyek az adott évi folyó költségvetést nem terhelték. A hitelek átvállalása az államadósságot növelte, az azután fizetett kamat terhelte/terheli a folyó költségvetést, a hitelek törlesztését, az Államadósságkezelő Központ Zrt. (továbbiakban: ÁKK Zrt.) végzi állami forrásból és további hitelekből. 2000-2005 között az NA Zrt. részére folyósított 640 338 millió Ft hitel 42,2%-át az MFB Rt. nyújtotta. A hitelek felvételére a beruházások megvalósítása, a hitelek adósságszolgálatának teljesítése érdekében került sor. A hitelállomány növekedése együtt járt a kamat- és bankköltségek emelkedésével, ami megdrágította az autópálya fejlesztések finanszírozását. A hitelek felvételét a mindenkori Kormány rendelte el. Az Na Zrt. hitelállományából 2005. december 31-ig 368 754 millió Ft-ot vállalt át a Magyar Állam. 2006. október végén az NA Zrt. hitelállománya 363,1 milliárd Ft volt, amelynek lejárata összességében 2007. december 31. Az NA Zrt. a hitelek miatti kamatfizetési kötelezettséget nyilvántartja, azok megfizetése lejáratkor, egy öszszegben esedékes. A Magyar Állam 2006. év végi hitelátvállalása esetén a ka- 13

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK matfizetési kötelezettség NA Zrt. által kimutatott összege 40,2 milliárd Ft, 2007. évi végi hitelátvállaláskor 70,2 milliárd Ft. 1 Az NA Zrt., az általa építtetett és elkészült autópálya-szakaszoknál, 2005-ig utólag a feladatainak egészére vonatkozó forrásszerkezetnek megfelelően mutatta ki az adott autópálya szakasz ráfordításainak forrásösszetételét. 2006-tól az NA Zrt. nyilvántartási rendszere lehetővé teszi az autópálya szakaszok forrásainak közvetlen kimutatását. Tekintettel azonban arra, hogy az ellenőrzött szakaszok finanszírozása a 2005. előtti időszakra esett, így a bevezetett új nyilvántartási rendszer működésével kapcsolatos ellenőrzési tapasztalatok még nincsenek. Az NA Zrt. által felvett hitelek 11,2%-át az áthidaló hitelek tették ki. Ezek felvételét az tette szükségessé, hogy a finanszírozási források időben nem álltak rendelkezésre, az esedékes számlákat az NA Zrt. nem tudta teljesíteni. Ennek következménye az is, hogy a lejárt számlatartozások miatt 2006 júliusában az NA Zrt.-hez benyújtott késedelmi kamatigény 208,7 millió Ft volt. (2005-ig is jellemző volt a késedelmes számlateljesítés, de késedelmi kamat felszámítására nem került sor). Az autópálya építésekkel kapcsolatban az Útalap, az ÁAK Zrt. és az NA Zrt. révén felvett, és a központi költségvetés által átvállalt forint hitelek összege 333 020 millió Ft, a devizahitelek összege 120 604 millió Ft volt. A hitelekre az ÁKK Zrt. 38 358 millió Ft kamatot fizetett. A forint hitelek visszafizetése lejárattól függően 2005 végéig megtörtént. A magántőke bevonásának alkalmazott formája a koncesszióba adás volt. Az első koncessziós pályázati kiírások az ún. tiszta projekt finanszírozás elvét követték, a beruházások megtérüléséhez nem kapcsolódott állami kötelezettségvállalás. Az építés, fenntartás és az üzemeltetés a koncessziós társaság feladata volt, amelyet a díjbevételekből kellett fedezni. Az ebben a konstrukcióban épült M1/M15 autópálya szakaszok megvalósításához, illetve üzemeltetéséhez az eredeti szándékok ellenére állami kötelezettségvállalás járult, mivel az autópályát építő projekttársaság csődbe ment, a társaság hiteleit a Magyar Állam átvállalta. Az M5 autópályát építő projekttársaság részére 2003-ig az állam üzemeltetési hozzájárulást fizetett mivel a magas autópálya díjak következtében jelentkező forgalomvisszaesés miatt a díjbevételek nem fedezték az üzemel- 1 A Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetéséről szóló 2005. évi CLIII. törvény 109. -a szerint a Magyar Állam az NA Zrt. legfeljebb 415,9 milliárd összegű hiteltartozását annak járulékaival együtt legkésőbb 2006. december 31-i hatállyal átvállalhatja. Ugyanezen összeg szerepel a törvény módosítására 2006 novemberében benyújtott T/1205. sz. törvényjavaslatban is. A megjelölt összeg nem pontos, mivel abban szerepel az a 177,8 milliárd Ft is, amelyet a Magyar Állam 2005. december 22-én már átvállalt. Az NA Zrt. által 2006-ban felvett hitelekkel együtt az átvállalható hitel összege 363,1 milliárd Ft. A Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló ÁSZ vélemény azt tartalmazza, hogy a Kormány 350 milliárd Ft NA Zrt. adósságot kíván rendezni a 2006. évi költségvetésben. Erre figyelemmel 13,1 milliárd Ft hitelátvállalás 2007-re húzódik át. 14

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tetést és a hitelek miatti fizetési kötelezettséget, a társaság hitelei mögött megjelentek az állam garanciavállalásai. Az EU csatlakozást követően a magántőke bevonásánál a Pénzügyminisztérium és a GKM azt vizsgálta, hogy melyik az a finanszírozási forma, amely nem rontja az államháztartás pozícióját és nem növeli az államháztartási hiányt az EU számviteli elszámolási (ESA) rendszere szerint. A vizsgálat eredménye az volt, hogy a PPP konstrukció megfelel a kritériumoknak. Az M6 autópálya Budapest-Dunaújváros közötti szakasza PPP keretében történő megvalósításának előzetes vizsgálatáról szóló kormány-előterjesztés szerint az állam pénzügyi szerepvállalása, vagy kockázatviselése nélkül a tisztán magántőkéből történő finanszírozás továbbra is drágább, mint a költségvetési források, vagy az állami garanciával kapott hitelek, ez az ára, hogy a beruházás nem azonnal, hanem időben elnyújtva terheli az államháztartást. Az előterjesztésben arról tájékoztatták a Kormányt, hogy előzetes feltételezések alapján, 15 éves futamidőt alapul véve, a közvetlen állami megrendelés esetén fizetendő építési költség kb. 1,6-1,9 szeresét fizeti az állam a futamidő egésze alatt. PPP finanszírozási konstrukcióban épült az M6 Érdi tető-dunaújváros autópálya szakasz, amely előkészítésének költségeit az állam viselte, az építést a projekttársaság hitelekből finanszírozta, amelyekhez nem járult állami kezességvállalás. Az állam a hiteleket és annak kamatait, a projekttársaság hozamelvárásait, az üzemeltetés és fenntartás, valamint a felújítás költségeit rendelkezésre állási díjban téríti meg a 22 éves futamidő alatt, amelynek nettó jelenértéke 111,9 milliárd Ft. A koncessziós társaság a szerződés szerint koncessziós díjat fizet az államnak. Az M6 Érdi tető-dunaújváros autópálya szakasz PPP konstrukcióban való megvalósításáról szóló döntés előtt gazdaságossági számítás nem készült. A koncessziós szerződés és az azt finanszírozó hitelszerződések megkötését követően a GKM egy külső tanácsadó cég számításai alapján kimutatta a PPP konstrukció gazdaságosságát. A tanácsadó cég a hét hónappal korábban, az öt évvel hosszabb futamidejű M5 autópálya beruházásnál alkalmazott 10%-os diszkontrátával számolt, amelyet a GKM felülvizsgálat nélkül elfogadott, miközben a tanácsadó megbízásával a GKM nem mentesült a szakmai felelősség alól. Ez arra utal, hogy a PPP konstrukció alkalmazásánál az államigazgatási szakapparátus felkészültségében hiányosságok voltak. 2 A tanácsadó által készített elemzés a 10%-os ráta mellett az állami beruházás 21%-os hátrányát mutatta ki a PPP költségeihez képest, de azt is tartalmazta, hogy 7,1%-os ráta mellett a két diszkontérték azonos. A PPP módszerrel végrehajtott beruházások eljárás rendje, így annak keretében a döntések megalapozását jelentő gazdaságossági számítások szükségessége, az alkalmazandó diszkontráta meghatározásának módja (a benne foglalt kockázatok köre), mértéke nem szabályozott. A több éves fizetési kötelezettséggel járó 2 A GKM 2006. július 18-án kelt levele szerint A minisztérium nem rendelkezik pénzügyi modellezésben jártas szellemi kapacitásokkal, ezért bízott meg ezzel a feladattal egy rendkívül nagy tapasztalatokkal rendelkező tanácsadó céget. 15

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK kötelezettségvállalások nettó jelenérték számításánál alkalmazandó diszkontráta mértékét 2005. január 1-jétől a Kormány határozza meg, amelyet a Pénzügyminisztérium először 2005 szeptemberében hozott nyilvánosságra (ami a Pénzügyminisztérium megítélése szerint nem feltétlenül alkalmazható a PPP projektek gazdaságossági számításaihoz). A beruházások gazdaságosságának számításakor alkalmazandó diszkontráta mértékének megítéléséhez nincs jogilag szabályozott, egzakt kritérium. A megfelelő diszkontráta meghatározásának azért van jelentősége, mert az érzékenyen érinti a nettó jelenértéket. Magasabb diszkontráta mellett a hosszú távon jelentkező költségeknek kisebb lesz a jelenlegi értéke. Az elemzés elkészítésének időpontjában (2004. december 16.) az állam hosszú lejáratú, forint alapú forrásainak átlagos hozama (kamata) 7,06% volt. 3 3 A GKM 2006. október 24-én kelt levele szerint A 2004. decemberi Value for Money elemzésben egy képzeletbeli az M6 megvalósítására irányuló állami beruházás költségei lettek modellezve, e költségek nettó jelenértéke lett összehasonlítva a PPP beruházás kockázatokkal súlyozott nettó jelenértékével. Az NPV számításnál 10%-os nominális diszkontláb alkalmazásával. A nemzetközi gyakorlat alapján megállapítható, hogy a diszkontláb meghatározása nagy körültekintést igényel, és mértékét projekt specifikus tényezők is befolyásolhatják. Általánosságban elmondható, hogy a megfelelő diszkontláb meghatározásakor a kockázatmentes kamatlábból kell kiindulni, és ezt kell megfelelő tényezőkkel korrigálni. A kockázatmentes kamatláb megállapításánál 2004. december elején, a piacon elérhető leghosszabb futamidejű állampapír fixingjéből indulhatunk ki. Bár a 2020A állampapír hátralévő futamideje rövidebb, mint az M6 koncesszió 22 éve, véleményünk szerint így is jó referencia. Az említett instrumentum fixingje 2004. december 1-jén 7,19% volt, azaz a piac úgy ítélte meg azon a napon, hogy egy befektető 16 évre egy kockázatmentes forint befektetéssel átlagosan évi 7,19%-os hozamot érhet el. A fenti kamatlábat további néhány százalékponttal érdemes növelni, hogy tükröződjön az az adóbevétel, melyet az Állam egy PPP beruházásnál a projekttársaságtól kap (ez a korrekció teljesen elfogadott gyakorlat az Egyesült Királyságban). Erre azért van szükség, mert egy állami beruházásnál ilyen adóbevételek nem keletkeznek, hiszen a projekttársaság szerepét maga az Állam tölti be. A diszkontláb emelésének az az alternatívája, hogy az Állam által teljesített kifizetésekből a fenti adóbevétel még az NPV kiszámítását megelőzően levonásra kerül. Mindazonáltal a tényleges adófizetések erősen érzékenyek a projekt költségeinek és bevételeinek még kismértékű változásaira is, tehát az alaphelyzetben tervezett kifizetések meglehetősen pontatlanok lehetnek. Ezért született javaslat a diszkontláb emelésére. További korrekcióra van szükség, hogy tükröződjön az a tény, hogy mind egy magánberuházás, mind egy PPP projekt esetében maradnak olyan kockázati elemek az állami oldalon, amelyeknek pénzben kifejezhető hatása lehet (pl. vis major). Szeretnénk még megjegyezni, hogy az elemzés szerint az M6 autópálya projekt 7,1% alatti diszkontláb esetén válik gazdaságtalanná, tehát még akkor is gazdaságos, ha a módszertanilag nem megalapozott kockázatmentes kamatlábat alkalmaztuk volna. A GKM véleménye a diszkontráta kérdését alapvetően a vállalkozó érdekét szem előtt tartva kezeli és azt nem veszi figyelembe, hogy a vállalkozónak (koncesszornak) a vállalási díja profitot is tartalmaz. Az Egyesült Királyság számvevőszékével szoros szakmai kapcsolatot tart az ÁSZ a PPP program ellenőrzése területén, ennek során jelezték, hogy az adóbevételek miatt nem a diszkontrátát kell emelni, hanem azokkal a pénzforgalmat (pénzáramot) kell korrigálni. 16

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A PPP konstrukcióban való finanszírozás drágább mint a költségvetési finanszírozás, már csak azért is, mert a projekttársaság vállalkozási díja profitot is tartalmaz, az általa felvett hitelek ára mivel nincs mögöttük állami garancia magasabb. A különbség nem számszerűsíthető, mint ahogy a finanszírozás költséghatékonysága sem. 4 A koncessziós szerződés megkötéséhez az Áht. előírásának megfelelően a Kormány kérte az Országgyűlés felhatalmazását, amelyet az Országgyűlés jóváhagyott. A szerződés megkötésével egyidejűleg, azonos napon (2004. október 2.) írta alá a GKM és a koncesszor az ún. joglemondási megállapodást, amely azt biztosította, hogy az építés előkészítése megkezdődhetett a koncessziós szerződés hatályba lépésének feltételét jelentő pénzügyi zárás (a beruházás finanszírozását biztosító hitelszerződések megkötése) előtt. A joglemondási szerződés tartalmilag kapcsolódik az eredeti koncessziós szerződéshez, azzal egységet képező, azt módosító kétoldalú nyilatkozat. Ezért ahhoz is szükséges az Országgyűlés jóváhagyása, mint érvényességi feltétel, amely nem történt meg. A joglemondási megállapodást, annak aláírását követően, a Kormány megtárgyalta, a döntéséről határozatot nem hozott. 5 Jelenleg egy szakasz (M0 keleti szektor 4. sz. főút és M3 között) épül a Kohéziós Alapból nyújtott támogatásból. Az EU források igénybevétele esetén a Magyar Államnak az építési költségek 15%-át kell biztosítani. Emiatt az autópálya beruházások finanszírozásának leggazdaságosabb és a költségvetést leginkább kímélő formája. 4 A magántársaság által felvett hitelek kamatkondíciói üzleti titkot képeznek. A GKM 2006. augusztus 17-én kelt levele szerint A koncessziós szerződések esetében az ajánlatkérő komplex ajánlatokat kér, amelyek az építési árat, az üzemeltetési költségeket, a befektetők hozamelvárását, az optimális tőkeszerkezetet és a finanszírozási költségeket is magukban foglalják. Az összesített a rendelkezésre állási díjra vonatkozó ajánlat alapján történő kiválasztás esetén az ajánlatkérő az összességében leggazdaságosabb ajánlatot választja ki, és ezért nem szükséges az ajánlat részelemeit vizsgálni. Egyébként a finanszírozás a költségek legnagyobb eleme, így a legalacsonyabb összesített ajánlati ár kiválasztásakor nagy valószínűséggel a leggazdaságosabb finanszírozási lehetőség kiválasztása történt. 5 A GKM 2006. augusztus 17-ei levele szerint A Waiver agreement előkészítése a konceszsziós szerződés aláírását megelőzően rövid időn belül történt, annak érdekében, hogy a pénzügyi zárás csúszása ellenére az építés előkészítését meg lehessen kezdeni. Így arra nem volt lehetőség, hogy a koncessziós szerződéssel egy időben a Kormány az Országgyűlés elé terjessze (hiszen az OGY határozat elfogadásának folyamata 2004. augusztus elején indult). Jogszabály nem rendelkezik arról, hogy a koncessziós szerződés módosítást is az Országgyűlésnek jóvá kellene hagynia, ilyen módosítás egyébként is számos esetben fordulhat elő egy 25-35 éves futamidejű szerződés esetében. A Waiver agreementtel kapcsolatban mind a GKM, mind az IM úgy értelmezte a jogi helyzetet, hogy a kötelezettségvállalás mértéke miatt nem szükséges az OGY határozat módosítása, hiszen 30-40 millió euró kötelezettséget a Kormány önállóan is vállalhat." A GKM 2006. október 24-én kelt levele az idézett álláspontot fenntartotta. A joglemondási megállapodással az állam többletkockázatot vállalt. A pénzügyi zárás esetleges nem teljesülése esetén ugyanis a koncessziós társaság által felveendő áthidaló hitel visszafizetése, az alvállalkozási szerződések felmondása miatt kártérítés és a felvonulási költségek megtérítése további pénzügyi terhet jelentett volna az államnak. A pénzügyi zárás feltételei 2004 decemberében teljesültek, így a többletkockázatok a továbbiakban nem álltak fenn. 17

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A koncessziós autópályákat a koncessziós társaságok aktiválták az ideiglenes forgalomba helyezést követően. Az NA Zrt. beruházásában épült autópálya szakaszok közül az NA Zrt. kimutatása szerint kettőt aktiváltak, amelyek együttes (aktivált) értéke 136 114 millió Ft, a forgalomba helyezett (de nem aktivált) útszakaszok ráfordítása összesen 236 662 millió Ft volt. Az ÁAK Zrt. kezelésében lévő gyorsforgalmi utak aktivált beruházási értéke 216 691 millió Ft. Az NA Zrt. 2002. december 31-ig az autópálya szakaszokra felosztotta a kamatot és a működési költségeket. 2003-tól a működési költségeket nem terhelik rá a projektekre, így az átadási értékekben nem tükröződik a beruházások teljes ráfordítása annak ellenére, hogy az NA Zrt. tevékenysége kizárólag a beruházások megvalósítására irányul, így a működési költségek is a megépített útszakaszokhoz kapcsolódnak. Az elmúlt másfél évtized alatt az autópálya fejlesztésekkel kapcsolatosan az irányítás és a feladatmegosztás folyamatosan változott, ami a beruházások finanszírozását, gazdaságos megvalósítását nehezítette. Az Aptv. megalkotása pozitív hatású volt, mivel kimondta, hogy a gyorsforgalmi közúthálózat fejlesztése közérdekű és rendelkezéseivel (a nyomvonalon az államot elővásárlási jog illeti meg, a kisajátítási eljárás közérdeket szolgál, az eljárási határidők rövidítése stb.) elősegíti a gyorsforgalmi utak megvalósításának gyorsítását. A törvény azonban nem változtatott a civil szervezetek szerepvállalási lehetőségén a környezetvédelmi és az építési engedélyek megtámadása és az érintett önkormányzatok hozzájárulásának megadásán, amit fejlesztési igényeik kielégítéséhez kötnek. Mindezeknek idő- és költségvonzata van. Az Aptv., a hatályba lépésétől eltelt két és fél év alatt, 8 alkalommal módosult, amelyek érintették a finanszírozást, az autópálya építésben résztvevő szervezetek feladatait. A törvénymódosítások ilyen gyakorisága nem segíti az autópálya fejlesztések törvényi szabályozásának kiszámíthatóságát és növeli a feladatok végrehajtásának kockázatát. Az Aptv. megjelenése után a végrehajtásra vonatkozó rendeletek megalkotása nem történt meg, többek között a véglegesen forgalomba helyezett utak Magyar Állam részére történő átadásátvétele rendezésére és a vagyonkezelésbe adás rendjére, a kapcsolódó önkormányzati utak, áthelyezett, kiváltott közművek, vezetékek átadására. Az autópálya építtető szervezetek, amelyek állami források felhasználásával finanszírozták, illetve finanszírozzák a gyorsforgalmi utak létesítését, állami tulajdonban voltak és vannak. A szervezetek korábban költségvetési szervként (Autópálya Igazgatóságok, UKIG), a közlekedésért felelős minisztérium intézményeként működtek. Az Aptv. 2005 márciusától a magántőke bevonásával, piaci forrásból megvalósuló Program utak esetében az ÁAK Zrt-t jelölte meg a beruházói és üzemeltetési feladatok ellátására, az építtető azonban továbbra is az NA Zrt. maradt. 6 Az NA Zrt. a Program utak beruházását már megkezdte, így a törvénymódosítás miatt többirányú elszámolási kötelezettség keletkezett. 6 A Pénzügyminisztérium által kiadott, a 2007. évi költségvetés tervező munkájának, a költségvetési javaslat kidolgozásának és a költségvetési törvényjavaslat összeállításának feladatairól szóló tervezési körirat azt tartalmazta, hogy az EU statisztikai hivatala állásfoglalása szerint az ÁAK Zrt. a kormányzati szektor része és az EU számviteli elszámolási rendszere (ESA) szerinti kimutatásoknál figyelembe kell venni. Ennek következtében az üzleti alapú autópálya finanszírozás újragondolást igényel. 18

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az ÁAK Zrt., mint beruházó és az NA Zrt., mint építtető beruházási szerződést kötött, amelynek rendelkezése értelmében a beruházó az építtetőnek a Program utak szerződéses árán felül, annak 1%-át bonyolítói díjként fizeti ki. Ezzel a mértékkel megemelkedett ezen útszakaszok beruházási költsége. 7 Az ÁAK Zrt. 2006. szeptember 29-ig 988,7 millió Ft-ot fizetett bonyolítói díjként az NA Zrt. részére. 2006. év végéig további 564 millió Ft kifizetés várható. A Kormány a magántőke bevonásának formájaként az ÁAK Zrt. kötvénykibocsátását jelölte meg, amelyből az ún. Program utak között kijelölt útszakaszok építését kell finanszírozni. A kötvény fedezetét jelentő az állam által hosszú távon fizetendő rendelkezésre állási díjfizetését biztosító szerződés az állam és az ÁAK Zrt. között nem jött létre. A tervezett kötvénykibocsátás nem valósult meg, így a kötelezettségek teljesítéséhez mind az ÁAK Zrt., mind az NA Zrt. hitelfelvételre kényszerült. Az ÁAK Zrt. a Program utak építéséhez szükséges forrás biztosítása céljából összesen 135 milliárd Ft hitelt vett fel. 8 A kötvénykibocsátás végleges leállításáról a tulajdonosi jogokat gyakorló miniszter 2006. szeptember végéig nem döntött. A tervezett kötvénykibocsátással összefüggésben felmerült költségek 2006. szeptember 21-ig 1,8 milliárd Ft-ot tettek ki (jogi, pénzügyi és műszaki tanácsadás, szakértői díj és egyéb címen). A kötvénykibocsátáshoz kapcsolódó tanácsadók, szakértők szerződése lejárt, vagy azokat a tranzakció bizonytalansága miatt megszüntették, így amennyiben a Kormány a kötvénykibocsátás folytatása mellett dönt, a tanácsadókat újra pályáztatni kell, aminek ismételten költségvonzata van. A kötvénykibocsátás elmaradása miatt a Program utak finanszírozásához szükséges források formája nem rendezett, ezért azok megépítése finanszírozási oldalról kockázatot hordoz magában. 9 7 Az NA Zrt. álláspontja szerint ezzel az összeggel csökkenhet a társaság működési támogatása. 8 A Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló törvényjavaslat 87. -a szerint a Magyar Állam a központi költségvetés terhére az NA Zrt.-nek és az ÁAK Zrt-nek az MFB Rt.-vel, valamint a kereskedelmi bankokkal szemben fennálló hiteltartozásaiból együttesen legfeljebb 146 milliárd Ft összegű hiteltartozását annak járulékaival együtt legkésőbb 2007. decembere 31-i hatállyal átvállalhatja. 9 A Kormány által az Országgyűlésnek 2006 novemberében benyújtott, a Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetéséről szóló 2005. évi CLIII. törvény módosítására vonatkozó T/1205. sz. törvényjavaslat részletes indokolása szerint A Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény módosításáról szóló 2005. évi CLX. törvény alapján az Állami Autópálya Kezelő Zrt. (ÁAK Zrt.) látja el a gyorsforgalmi úthálózat beruházási és üzemeltetési feladatait. Ennek érdekében a társaság 2006-ban átvette a Nemzeti Autópálya Zrt.-től (NA Zrt.) a Program utakhoz kapcsolódó befejezetlen beruházásokat, majd hiteleket vett fel azok építésének folytatására. 2006 során több Program út ideiglenes forgalomba helyezése megtörtént. 2007-től kezdődően a Kormány új struktúrában kívánja folytatni az autópályák építését és finanszírozását, amelyben az ÁAK Zrt.-nek már nem lesznek finanszírozási és beruházói feladatai a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztése kapcsán. Emiatt az ÁAK Zrt. legkésőbb 2006. december 31-éig elszámol a Magyar Állammal a kész autópályák értékével és az NA Zrt.vel a befejezetlen beruházásokkal és azok tovább építésére adott előleggel. Mivel az úthálózat fejlesztést finanszírozó költségvetési előirányzat a beruházások nettó értékét tartalmazza csak, a forgalomba helyezett autópályák és a befejezetlen beruházások átadását mind az ÁAK Zrt., mind az NA Zrt. esetében mentesíteni kell az ÁFA és illetékek megfizetése alól. 19

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az úthálózat fejlesztésének előkészítése a közlekedésért felelős miniszter feladata. Az Aptv. szerint a gazdasági és közlekedési miniszter a területfejlesztésért és a környezetvédelemért felelős miniszterekkel egyetértésben a részletes környezeti hatásvizsgálat után -, rendeletben határozza meg az építendő autópályák nyomvonalát. Az Aptv. hatályba lépése előtt az egyes autópályák nyomvonalaira nemzetgazdasági vizsgálat, értékelemzés nem készült, azok a különböző szakhatóságok egyeztetése után alakultak ki. A magyarországi gyorsforgalmi úthálózat fejlesztések költségét az alkalmazott finanszírozási konstrukción túlmenően befolyásolták és megnövelték az építés körülményei is. A pénzügyi források korlátozottsága, az építések időtartamának rövidítése, az építési kapacitás korlátozottsága az állami megrendelésnél árnövelő tényezőként jelentkezett. Az építés idejének rövidítése azt is eredményezte, hogy az építés előkészítése, a megalapozott műszaki tartalom és a gazdaságossági elvárások érvényesítése nem volt biztosítható, amely az építések kockázatát és költségét növelte a kivitelezés költségtakarékos megoldása helyett. Ez utóbbi feltétele az NA Zrt. szakmai véleménye szerint, hogy az előkészítésre öt év, a kivitelezésre két év álljon legalább rendelkezésre. A gyorsított ütemű autópálya építés következménye volt az is, hogy egyes útszakaszok megépítésénél, pl. kiviteli tervek nem álltak rendelkezésre, ami az ár növekedésének kockázatát jelentette. Az útépítésekre kötött szerződésekben alkalmazott árforma, az átalányár árnövelő kockázatot jelentett. 10 A halasztott díjfizetésű, előleg nélküli kivitelezési szerződéseknél a vállalkozó a munkák előrehaladását követően kapta meg az első díjrészletet, így a munkálatok előfinanszírozásának költségét vállalta, amelyet a szerződéses árban érvényesített. Ugyanakkor az M7-es autópálya Balatonszárszó-Ordacsehi közötti szakaszánál az NA Zrt. 2002. december 30-án 16 milliárd Ft előleget utalt át úgy, hogy a munkaterület átadása 3 hónappal később kezdődött meg. Ezáltal nem érvényesült az állami pénzeszközök körültekintő és gazdaságos felhasználásnak követelménye. Ez az előleg fizetési mód a kivitelezőket kedvezményezte, pénzügyi forrásaikat növelte és a kivitelezés megkezdéséig befektetési hozam elérésére adott lehetőséget. 11 10 Az Állami Számvevőszék 2004-ben a 0428. sz., a szekszárdi Duna-híd beruházás ellenőrzéséről készített jelentésében megállapította, hogy az átalányár nem támogatta a költségtakarékos megvalósítás követelményét, illetve nem írták elő árelemzéssel alátámasztott árkalkuláció készítését. Költségnövelő kockázatokat jelentett a megvalósítás során az átalányárak megalapozottságának hiánya E vizsgálat során az ÁSZ által készített költségelemzés megállapította, hogy a hídépítéseknél 0,3 milliárd Ft, az útépítéseknél 2,2 milliárd Ft volt a becsült többletköltség. 11 A 0350 sz., a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről szóló jelentés tartalmazta az Állami Autópálya Kezelő Zrt. pénzbefektetési tevékenységének célvizsgálatáról szóló megállapításokat is. A jelentés tartalmazza, hogy 2002 decemberében amely megegyezik a jelen ellenőrzés során tapasztalt, autópálya építéshez biztosított előleg kifizetés időpontjával az NA Zrt. a földterület szerzés finanszírozásának gyakorlatát megváltoztatta és az utólagos finanszírozásról az előfinanszírozásra tért át. Az előfinanszírozásnak szakmai indoka nem volt. A jelentés azt is tartalmazta, hogy Az állami tulajdonú társaságok esetében nincs jogszabályi előírás arra, hogy 20