Belső Ellenőrök Magyarországi Fóruma BEMAFOR 2010/1 Hírlevél A Hírlevél témakörei: Bemutatkozik a központi koordináció és harmonizáció 2009. évi fejlesztési koncepció Belső Ellenőrzési Kézikönyv (BEK) minta felülvizsgálata A Nemzetgazdasági Minisztérium által kiadott Belső Kontroll Kézikönyv rövid bemutatása Alkotmánybírósági határozatok a Ber. vonatkozásában Bemutatkozik a központi koordináció és harmonizáció A Pénzügyminisztérium jogutódja, a Nemzetgazdasági Minisztérium központi harmonizációs egysége (angol nevén Central Harmonization Unit, CHU), az Államháztartási Belső Kontrollok Főosztály (a továbbiakban: ÁBKF) feladata többek között, hogy javaslatokat dolgozzon ki az államháztartási belső kontrollrendszerek (a továbbiakban: ÁBK), különösen az államháztartási belső pénzügyi ellenőrzés jogi, intézményi, módszertani és szakképzési rendszerének fejlesztésével kapcsolatos feladatok végrehajtására a teljes államháztartási rendszer tekintetében. Javaslattételi feladatköre kiterjed a hazai költségvetési és a nemzetközi támogatások ellenőrzésére is. Jelenleg még a www.pm.gov.hu weblapon, az Ellenőrzési rendszer linken találhatóak a főosztály által kidolgozott kézikönyvek, módszertani útmutatók és közlemények. Központi elérhetőségünk: pef@ngm.gov.hu. Jogszabályi háttér és az államháztartásért felelős miniszternek küldendő dokumentumok Az ÁBKF látja el az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 121/B. -ában, az államháztartásért felelős miniszter feladatkörébe tartozó feladatokat. 1
Áht. A belső kontrollrendszerek központi harmonizációja és koordinációja 121/B. (1) A belső kontrollrendszerek fejlesztése, szabályozásának előkészítése, koordinációja és harmonizációja az államháztartás alrendszerei tekintetében az államháztartásért felelős miniszter feladata. (2) Az (1) bekezdésben meghatározott feladat keretében az államháztartásért felelős miniszter a) koordinálja és összehangolja a költségvetési, illetve nemzetközi források kontrollrendszereit, valamint javaslatokat tesz az ezekhez kapcsolódó jogszabályok kialakítására; b) megalkotja, közzéteszi és rendszeresen felülvizsgálja a belső kontrollokkal kapcsolatos irányelveket, módszertani útmutatókat; c) figyelemmel kíséri és vizsgálja a jogszabályok, irányelvek, módszertani útmutatók, belső ellenőrzésre vonatkozó nemzetközi standardok alkalmazását és végrehajtását; d) ellátja az Államháztartási Belső Pénzügyi Ellenőrzési Tárcaközi Bizottság felállításával, működtetésével és ügyrendjének megalkotásával kapcsolatos feladatokat. Néhány főbb dokumentum, amelyeket a hazai intézményrendszer szereplői az alábbi jogszabályok alapján küldenek a miniszternek és amelyeket az ÁBKF dolgoz fel. Jogszabály Jogszabályhely Dokumentum megnevezése Hazai intézményrendszer Az államháztartás működési rendjéről szóló 292/2009. (XII. 19.) Korm. rendelet (Ámr.) 226. (1) Ámr. 21. számú melléklete (vezetői megbízhatósági nyilatkozat) A költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet (Ber.) 22. (2) éves ellenőrzési terv; összefoglaló éves ellenőrzési terv 29/A. (5) intézkedések megvalósulásáról szóló beszámolók 31. (2) éves ellenőrzési jelentés; éves összefoglaló ellenőrzési jelentés 31. (5) megbízhatósági ellenőrzési jelentések ÁBKF további feladatai Az ÁBKF a Nemzetgazdasági Minisztérium szervezeti és működési szabályzatáról szóló 4/2010. (X. 5.) NGM utasítás (a továbbiakban: SzMSz) alapján többek között az alábbi feladatokat látja el: ellenőrzéssel kapcsolatos jogszabályok kidolgozása, módosítása, az ellenőrzési rendszer fejlesztése, módszertani útmutatók elkészítése; az államháztartásért felelős miniszter éves jelentésének előkészítése a belső kontrollrendszerek működéséről a Kormány részére (Áht. 48. -ának s) pontja); az európai uniós alapokból származó támogatások ellenőrzésére és a belső kontrollokra vonatkozó koncepció kialakítása és a jogi szabályozás karbantartása; az uniós támogatásokra vonatkozó ellenőrzési stratégiák, éves ellenőrzési tervek, éves vélemények, éves ellenőrzési jelentések, valamint az Európai Unió intézményei által Magyarországon végzett ellenőrzések jelentéstervezeteire adott tagállami válaszok véleményezésének koordinálása; a vezetői megbízhatósági nyilatkozatok feldolgozása és elemzése mind a hazai intézményrendszer, mind az uniós támogatások kontrolljaira vonatkozóan; kialakítja és működteti az Államháztartási Belső Pénzügyi Ellenőrzés Módszertani és Képzési Központot; 2
minőségértékelés keretében figyelemmel kíséri és vizsgálja a folyamatba épített ellenőrzéseket és a belső ellenőrzéseket végző szervezetek vonatkozásában a jogszabályok, módszertani útmutatók és standardok alkalmazását, végrehajtását, az Európai Unió által kialakított jogszabályok, iránymutatások, módszertani útmutatók véleményezése, hazai rendszerre történő adaptálása; az uniós támogatásokat lebonyolító intézményrendszer szereplőivel (Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, irányító hatóságok, közreműködő szervezetek, Igazoló Hatóság) való kapcsolattartás, különös tekintettel az Ellenőrzési Hatóságra (Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság), az Állami Számvevőszékre, valamint az OLAF Koordinációs Irodára. Végezetül, de nem utolsó sorban a Főosztály ügyrendje alapján a BEMAFOR működtetése és felügyelete is az Államháztartási Belső Kontrollok Főosztály feladata. 2009. évi fejlesztési koncepció Az elmúlt évek alatt a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet (Ber.) alapján kialakult egy jól bevált belső ellenőrzési gyakorlat, illetve a belső ellenőrzési tevékenység folyamata. Nem fejlődtek azonos ütemben azonban a költségvetési szervek hatékony, gazdaságos, eredményes működtetésére vonatkozó jogszabályok és módszertanok. Egy szemléletes példával élve, ha a belső ellenőrzést egy autónak tekintjük, akkor az út, amin halad, az a tevékenység, amit ellenőriznie kell a költségvetési szerv belső kontrollrendszerének működését / működtetését. Hiába van egy jó autónk, ha az út göröngyös és kátyúkkal szegélyezett. Az ÁBPE rendszer reformja időszerűvé vált, (ennek okait az államháztartási belső kontroll standardokról szóló 1/2009. (IX. 11.) PM irányelv általános megállapításai foglalják össze). A 2009. évre kitűzött fejlesztési koncepció a Belső Kontroll Kézikönyv közzétételével teljes körűen teljesült. Norma szintje Belső kontroll Belső ellenőrzés törvény Áht.-módosítás Áht.-módosítás 2009. január 1-jével az államháztartási kontroll, illetve azon belül a belső kontrollok fogalmának bevezetése; 2009. január 1-jével kiigazítás, technikai módosítás belső kontrollrendszer öt eleme; FEUVE, mint a kontrolltevékenység része. kormányrendelet Ámr.-módosítás Ber.-módosítás A belső kontrollrendszer kialakítása és technikai jellegű átvezetések működtetése változások az eljárásrendben: 10 (22) munkanap 29/A. intézkedések nyilvántartása nem lehet belső ellenőrre delegálni önkormányzati társulások speciális szabályai 4/A. (6) bekezdés: 50%-os 3
standardok A pénzügyminiszter 1/2009. (IX. 11.) PM irányelve az államháztartási belső kontroll standardokról (Hivatalos Értesítő 45. szám) szabály (BE egység esetén!) 11. (2) bekezdésben szabályozott felmentés megszüntetése magyarországi államháztartási belső ellenőrzési standardok (2010. január 1-től) összeférhetetlenség: 3 helyett 2 év záradék kérdésköre (tervezetnél és jelentésnél) A pénzügyminiszter 2/2009. (XII. 4.) PM irányelve az államháztartási belső ellenőrzési standardokról (Hivatalos Értesítő 59. szám) kézikönyv Közzétéve (2010. 04.07.) Közzétéve (2009. 11.18) részletesen lásd a hírlevél további részében részletesen lásd a hírlevél további részében Belső Ellenőrzési Kézikönyv (BEK) minta felülvizsgálata 2006-ban került közzétételre a korábbi BEK minta és létezett külön önkormányzatok részére készült BEK is. A felülvizsgálat során elsődleges szempont volt, hogy olyan BEK mintát készítsük, amelyet minden költségvetési szerv (akár fejezetet irányító, akár önkormányzat, akár uniós közreműködő szervezet) belső ellenőre tudjon adaptálni a saját szervezeti sajátosságainak megfelelően. Egy közleményt tettünk közzé, így 2009. augusztus 10-ig bárki véleményezhette a BEK minta tervezetét. A felülvizsgálat tartalmi szempontjai: 2006. óta történt jogszabály-módosítások átvezetése; egyszerűsítés, átláthatóság; hangsúlyt kapott a belső ellenőrzés szerepe a szervezet belső kontrollrendszerének fejlesztetése kapcsán; a tanácsadói tevékenység támogatása két iratmintával; lényegesen több gyakorlati példa beépítése; eddigi gyakorlati tapasztalatok (pl. mikor szükséges az éves ellenőrzési tervet módosítani), vélemények és javaslatok beépítése (pl. összeférhetetlenségi nyilatkozat iratminta); a rendszer- és teljesítmény-ellenőrzési módszertanok felülvizsgálata. Formai változások: áttekinthetőbb fejezeti struktúra; az egyes főfolyamatok részletesebb alábontása; jogszabályi hivatkozások elkülönített megjelenítése; Tippek és Példák elkülönített megjelenítése. A korábbi iratminták felülvizsgálata mellett több új iratminta is került a BEK mintába, pl. Interjú kérdőív a vezetés elvárásainak megismerésére; Kockázatfelmérési kérdőív minta folyamatgazdákhoz; Kérdéssorok. A mellékletek közül a két kockázati tényező példatárra volt a legnagyobb igény belső ellenőrök részéről. 4
A Nemzetgazdasági Minisztérium által kiadott Belső Kontroll Kézikönyv rövid bemutatása Az Áht. 2009. január 1-től hatályos módosítása bevezette a hazai költségvetési intézmények vonatkozásában az államháztartási kontroll, illetve azon belül a belső kontrollrendszer és a belső kontrollok fogalmát. Ennek megfelelően a belső kontrollrendszer már magában foglalja a FEUVE-t és az ÁBPE-t, azonban több is azoknál, hiszen nemcsak szigorúan vett pénzügyi ellenőrzéseket jelent, hanem a nemzetközi gyakorlatnak megfelelően korszerű szervezetirányítási, menedzselési elemeket is. A rendszer koncepciója a már említett nemzetközileg elismert szervezetek ajánlásain is alapul, mintegy integrálva azokat. Az Áht. vonatkozó rendelkezései törvényi szintre emelik az államháztartási kontrollok szabályozását, amelyet az Ámr. VIII. fejezete tovább részletez. Az Ámr. 155. (1) bekezdése értelmében a belső kontrollok kialakítása során a költségvetési szerv vezetőjének figyelembe kell vennie a pénzügyminiszter által közzétett, az államháztartási belső kontroll standardokra vonatkozó irányelvet. Az államháztartási belső kontroll standardokról szóló 1/2009. (IX. 11.) PM irányelv (Irányelv) jogi iránymutatásnak tekinthető, amely ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére, így jogi természete szerint normatív kötelezettséget nem keletkeztet, csupán útmutatóul szolgál, ugyanis mint általában a standardok a belső kontroll standardok is csak fő irányvonalakat határoznak meg, a gyakorlati megvalósítás részletei szervezetről szervezetre változhatnak. Egyes standardok azonban visszautalhatnak jogszabályi kötelezettségre. Az államháztartási belső kontrollok rendszerének szabályozása tehát egy négyszintű piramisban képzelhető el, ahol a törvényi (Áht.) szabályozástól kiindulva, a kormányrendeleti (Ámr.) és irányelvi (standardok) szinten keresztül fokozatosan jut el a gyakorlati útmutatóig, a Belső Kontroll Kézikönyvig, amely rendszeren keresztül, felülről lefelé haladva, egyre szélesebben, egyre bővebben kerülnek kibontásra az egyes kontrollelemek. Az Áht.-ban és az Ámr.-ben szabályozott kontrollelemek, illetve az Irányelvbe foglalt standardok természetükből adódóan igen tömören fogalmazzák meg, hogy a belső kontrollrendszer kialakítása során, a költségvetési szerv vezetőjének mely elemeket és milyen logikai felépítés alapján kell létrehoznia és működtetnie. Ezért a könnyebb gyakorlati alkalmazhatóság érdekében mindenképpen szükséges volt a korábbi tapasztalatok, illetve az intézmények által megfogalmazott igények alapján egy részletesebb, az egyes standardok magyarázó kifejtése, azok hátterét, a kialakításukhoz szükséges lépések bemutatását, illetve a működtetésükhöz szükséges feltételek ismertetését is tartalmazó összefoglaló dokumentum elkészítése. Erre szolgál a 2010 áprilisában a Pénzügyminisztérium által kiadásra került Belső Kontroll Kézikönyv. A Kézikönyv a COSO modellt követve az Áht.-ban előírt öt fő elemre épül. A Kézikönyv bevezetőjében a vonatkozó jogszabályok, illetve az azokban bekövetkezett változások nemzetközi szakmai háttere, majd az ezt követő részben a COSO modellt szem előtt tartva, és az Irányelv logikáját követve az egyes standardok kerültek bemutatásra. 5
Annak érdekében, hogy a Kézikönyv hatékonyan tudja rendszerbe foglalva bemutatni a rendszer korábbi és új elemeinek összefüggéseit, szükség volt a már korábban kiadott útmutatók (szabálytalanságkezelés, ellenőrzési nyomvonal, kockázatkezelés) átdolgozására is, amelyek a Kézikönyv vonatkozó részeibe kerülnek majd beépítésre. Van, ahol ezek egy konkrét részhez köthetők (pl. a kockázatkezelés esetében), míg más esetekben több standarddal kapcsolatban is felmerül ugyanaz a témakör, csupán más szemszögből vizsgálva, illetve más összetevőket kiemelve (pl. szabálytalanságok, szabálytalanságkezelés). Ahhoz, hogy a költségvetési szerv vezetője, illetve a belső kontrollrendszer kiépítésében tevékenykedő vezetők és alkalmazottak meg tudjanak győződni róla, hogy az adott standardot figyelembe vették és beépítették, minden egyes standardhoz tartozó magyarázat végén található egy Ellenőrző kérdések lista, amelyeken végighaladva áttekinthető, hogy az egyes elemek kialakításra kerültek-e vagy sem, továbbá azok megfelelnek-e a jogszabályi rendelkezéseknek, illetve a standardok által megkívánt előírásoknak. A Kézikönyv részét képező mellékletekben leginkább az egyes tevékenységekhez kapcsolódó, illetve jogszabályi követelményekből fakadó konkrét irat- és szabályzatminták, vagy azok minimum tartalmi elemei találhatók. Az iratminták esetében sok olyan terület van, amelyek költségvetési szervenként ugyanúgy, vagy közel ugyanúgy kerülnek szabályozásra (pl. személygépkocsi használat, pénzkezelési rend), ezeknél érdemes tartalmilag is figyelembe venni a mellékletben foglaltakat. Más tevékenységek esetében azonban jobban érvényesülhetnek az egyes területek, szervek sajátosságai, ezért itt inkább az alaki követelmények bemutatása volt a fő cél. Ezek mellett kidolgozásra kerültek olyan ábrák, táblázatok is, amelyek a rendszer folyamatainak átláthatóságát, jobb megértését hivatottak elősegíteni. A Kézikönyv segítséget kíván nyújtatni abban is, hogy a költségvetési szervek vezetői fel tudják mérni, hogy az általuk irányított szervezetben vagy szervezeti egységekben milyen szinten szabályozottak a belső kontroll folyamatok. Ezáltal megfelelő képet kaphatnak többek között arról, hogy léteznek-e dokumentált folyamatok arra, hogy következetesen megvalósulnak a szervezeti célkitűzések; mennyiben mérhető ezen célkitűzések teljesítése; hogyan értékelik a vezetői információs rendszerben előállított mutatószámokat; milyen visszacsatolási folyamatok működnek; mennyire képes az adott szervezet a tervezett folyamatoktól való eltérések kezelésére; mennyiben képes az adott szervezet az előre jelezhető külső és belső változások elébe menni, illetve a váratlan eseményekre adekvát választ adni. Hangsúlyozni kell azonban, hogy a Kézikönyv nem egy kötelezően elkészítendő alapdokumentum. Az ismertetett eljárások, szabályzatok, dokumentumok többsége már a legtöbb szervezetnél jelenleg is létezik, így a költségvetési szerv vezetőjének döntésén múlik, hogy a standardoknak a szabályzatok kialakítására vonatkozó ajánlásainak a már meglévő szabályzatok felhasználásával, esetleges korszerűsítésével milyen módon, formában és tartalommal tesz eleget. Alkotmánybírósági határozatok a Ber. vonatkozásában 6
Felhívjuk szíves figyelmét két AB határozatra, amelyek a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26) Korm. rendeletet érintik. Az 50/2010. (IV. 22.) AB határozat a belső ellenőrzési egység minisztériumi struktúrában való elhelyezésére vonatkozik. (AB közlöny 2010/4. szám és Magyar Közlöny 59. szám 2. rész) A 1373/B/2008 AB határozat a Ber. 11. -ának (1) bekezdésének alkotmányosságára vonatkozó indítvány bírálta el. (AB közlöny 2010/4. szám) 7