EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2014.2.3. COM(2014) 38 final ANNEX 19 MELLÉKLET a következőhöz: Az Európai Unió antikorrupciós jelentése HU HU
HOLLANDIA 1. BEVEZETÉS FŐ JELLEMZŐK ÉS KONTEXTUS Korrupcióellenes keret Stratégiai megközelítés Hollandiában jelentős, az integritást fokozó korrupcióellenes kezdeményezések indultak például ilyen volt a korrupció megelőzéséről szóló 2005-ös fehér könyv 1, emellett jogi és közigazgatási reformokra került sor, amelyek többsége az integritás előmozdítására is irányult. 2006-ban például módosult a köztisztviselői törvény, és módosultak az önkormányzatokra irányadó egyéb jogszabályok a köztisztviselők integritására vonatkozó politika kötelező végrehajtásának biztosítása érdekében. Egy másik fontos közelmúltbeli példa a politikai pártok finanszírozásáról szóló törvény 2013-ban történt elfogadása. A csalás, a pénzmosás és a korrupció elleni küzdelem prioritássá tétele érdekében bevezetésre került a pénzügyi és gazdasági bűncselekmények elleni kormányzati program; önálló és átfogó korrupcióellenes program azonban nem létezik. 2 A pénzügyi és gazdasági bűncselekmények elleni kormányzati program a megelőzésre, a vagyonvisszaszerzésre, valamint az említett bűncselekmények felderítéséért és nyomozásáért felelős bűnüldöző hatóságok közötti koordináció javítására összpontosított. Jogi keret A korrupció elleni küzdelemre vonatkozó jogi keret lényegében hatályban van. Az értékelések harmadik fordulójában az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportjának (GRECO) büntethetőségre vonatkozó valamennyi ajánlását 2010-ig végrehajtották; 3 a pártok finanszírozására vonatkozó ajánlások esetében lassabb volt az előrelépés. A korrupció elleni küzdelemmel kapcsolatos legutóbbi jogalkotási reformot 2012 júliusában jelentették be; ez a reform kiterjesztené az intézkedéseket a pénzügyi és a gazdasági bűncselekmények elleni küzdelemre. 4 A törvényjavaslat szigorítja a korrupcióért kirótt büntetéseket és meghosszabbítja a korrupció elévülési idejét, továbbá a bírság maximális összegét a szervezetek éves árbevételének 10%-ára emeli. A GRECO negyedik értékelési fordulója méltatta a közvélemény közintézmények iránti bizalmának biztosítására irányuló holland erőfeszítéseket, ugyanakkor aggályokat fejezett ki a hatályos intézkedésekre (például a parlamenti képviselők érdekeltségi nyilatkozataira) vonatkozó felügyeleti mechanizmusok hiányával kapcsolatban. 5 Intézményi keret Bár nincs kifejezetten a korrupció megelőzésével és a korrupció elleni küzdelemmel foglalkozó hatóság, a korrupcióellenes és az integritási politika központi szerepet tölt be a holland közigazgatásban országos és helyi szinten egyaránt, és különös hangsúly helyeződik a megelőzésre. A Közszféra Integritását Elősegítő Hivatalnak (BIOS) konkrétan az a feladata, hogy segítséget nyújtson a közigazgatásnak a korrupcióellenes politikák kidolgozásában és végrehajtásában. 6 A holland rendőrségen 1996 óta egy 1 Nota Corruptiepreventie Rijksoverheid Kamerstukken 2005 2006, III, 30374, 2. és 6. szám. 2 Verzamelbrief financieel-economische criminaliteit, 2012. július 12. http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/kamerstukken/2012/07/12/verzamelbrief-financieel-economische-criminaliteit.html; Memorie van Toelichting Wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische delicten met het oog op het vergroten van de mogelijkheden tot opsporing en vervolging, alsmede het voorkomen van financieel-economische criminaliteit (verruiming mogelijkheden bestrijding financieel-economische criminaliteit). A tényleges törvényjavaslatot 2013. július 5-én megküldték a második kamarának. 3 Harmadik értékelési forduló; 2010. június 11-én elfogadott megfelelési jelentés. GRECO RC-III (2010) 5E. 4 Ministerie van Veiligheid en Justitie (2012). Verzamelbrief financieel-economische criminaliteit, 2012. július 12. A törvényjavaslat elfogadására meg nem került sor; a második kamara 2013. november 12-én nyilvánított véleményt. 5 A parlamenti képviselőket, a bírákat és az ügyészeket érintő korrupció megelőzése, negyedik értékelési forduló, elfogadás időpontja: 2013. június 21., GRECO, IV. értékelési jelentés (2012) 7E. 6 További részletekért lásd az alábbi, A közigazgatás, valamint a kinevezett és a választott tisztségviselők integritása című szakaszt. 2
nagymértékben specializált nyomozószolgálat segít a korrupció elleni küzdelemben (a Nemzeti Rendőrség Belső Nyomozóosztálya Rijksrecherche), amely jelentést tesz a főügyészségnek. Ez a szolgálat a rendőrtiszteket, a bírói kar tagjait és a kiemelkedő köztisztviselőket érintő korrupciós ügyek kivizsgálásáért felelős, a közelmúltban pedig megbízták a külföldi vesztegetések kivizsgálásával is. A GRECO nemrég rámutatott, hogy Hollandiában a parlamenti képviselők, a bírák és az ügyészek körében felmerülő korrupció megelőzése fokozottan a kölcsönös bizalomra, a nyitottságra és a nyilvános vizsgálatra épül, és elismerően nyilatkozott az integritással kapcsolatos erőfeszítéseikről. 7 Ami a gyakorlatban felmerülő kockázatokat illeti, a Rijksrecherche 2010-ben stratégiai elemzést végzett azokról a gyenge pontokról, amelyek növelhetik a köztisztviselők megvesztegethetőségének kockázatát. 8 A Rijksrecherche azt állapította meg, hogy az állítólagos megvesztegetésekre vonatkozó bejelentések nem egyenletesen oszlottak meg a közszolgálatban, az átfogó kép pozitív volt: a korrupció nem volt széles körben elterjedt. Közvélemény-kutatás Felmérés Míg a hollandok 61 %-a véli úgy, hogy a korrupció széles körben elterjedt a hazájukban, ez az arány az uniós átlag (76 %) alatt van. Korrupcióval kapcsolatos tapasztalatok A 2013. évi Eurobarométer felmérés válaszadóinak mindössze 9 %-a vélekedett úgy, hogy a mindennapi életére hatással van a korrupció (uniós átlag: 26 %), és a hétköznapi korrupcióval kapcsolatban szinte nem volt tényleges tapasztalatuk, 2 %-uk számolt be ilyesmiről (uniós átlag: 4 %). Üzleti felmérések A Világgazdasági Fórum globális versenyképességről szóló, 2013 2014. évi jelentése Hollandiát 148 ország közül a nyolcadik legversenyképesebb gazdaságként rangsorolja. 9 A 2013. évi Eurobarométer üzleti felmérés 10 szerint a holland üzleti szféra válaszadóinak csak 24 %-a véli úgy, hogy a korrupció problémát jelent vállalatuk számára Hollandiában folytatott üzleti tevékenységük során, míg az uniós átlag 43 %. Hasonlóképpen, a holland válaszadóknak csak 26 %-a véli úgy, hogy az üzleti életben kizárólag politikai kapcsolatokkal lehet sikert elérni, míg az uniós átlag 47 %. Ezenfelül az elmúlt három évben Hollandiában bonyolított közbeszerzések résztvevőinek csak 21 %-a számolt be arról, hogy korrupció miatt nem nyertek szerződést, míg az uniós átlag 32 %. Az Eurobarométer üzleti felmérésben az üzleti szféra képviselőinek 24 %-a vélekedett úgy, hogy a korrupció akadályozza az üzleti tevékenység folytatását Hollandiában, míg a holland válaszadók ugyanekkora aránya állította azt, hogy a nepotizmus és a politikai zsákmányrendszer akadályt képez; ez a vélekedés jóval pozitívabb, mint a 43 %-os, illetve a 41 %-os uniós átlag. Háttér Magánszektor Hollandia átültette a magánszektorban tapasztalható korrupció elleni küzdelemről szóló 2003/568/IB kerethatározatot, és már 2003-ban értesítette a Bizottságot arról, hogy véleménye szerint a holland büntető törvénykönyv már akkor eleget tett a 7 A parlamenti képviselőket, a bírákat és az ügyészeket érintő korrupció megelőzése, negyedik értékelési forduló, a GRECO IV. értékelési jelentése (2012) 7E. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/grecoeval4(2012)7_the_netherlands_en.pdf. 8 Rijksrecherche (2010). Niet voor persoonlijk gebruik! Omkoping van ambtenaren in de civiele openbare sector. Az összefoglaló megtalálható a következő oldalon: http://www.binnenlandsbestuur.nl/uploads/files/document/6403.00.003- Rapport-1-.pdf. 9 http://www3.weforum.org/docs/wef_globalcompetitivenessreport_2013-14.pdf. 10 374. Eurobarométer gyorsfelmérés. 3
kerethatározatnak. 11 A Bizottság 2007-ben, a GRECO pedig 2008-ban számos potenciális jogalkotási hiányosságot észlelt Hollandia büntetőjogi jogszabályaiban. Hollandia 2009-ben módosította a magánszektorban tapasztalható korrupcióra vonatkozó rendelkezéseit, és a GRECO elismerte a javulást azzal, hogy 2010-ben kijelentette: a büntetőjogi egyezmény végrehajtása kielégítő. 12 Rendészeti feladatok A 2013. évi Eurobarométer felmérés szerint a holland válaszadóknak mindössze 5 %-a állítja azt, hogy tapasztalt vesztegetést; további 3 %-uk azt állítja, hogy tanúja volt ilyen esetnek, és a tanúk 36 %-a be is jelentette azt. Úgy tűnik, hogy a közvélemény bízik a bűnüldözésben és az ombudsmanban, mivel a válaszadók mintegy fele jelentené az ilyen eseteket a hatóságoknak. A bűnügyi statisztikák csak részleges képet nyújtanak, mivel nincs általános rendszer a korrupciós bűncselekmények nyilvántartására; 13 ráadásul sok üggyel belső fegyelmi eljárások keretében foglalkoznak. 14 Egy tanulmány mindazonáltal megerősítette, hogy tíz esetből kilencben a gyanúsított elleni büntetőeljárás büntetőjogi felelősséget megállapító ítélethez vezet, és a korrupciós bűncselekményért elítéltek többségére próbaidőt alkalmaznak vagy pénzbüntetést szabnak ki. 15 2011-ben módosították és tökéletesítették a közszektorban tapasztalható korrupció felderítésének és nyomozásának a módjáról szóló, a holland királyi ügyészeknek szánt iránymutatást. 16 A politikai pártok finanszírozása A politikai pártokra vonatkozó átfogó jogi keret ellenére a pártfinanszírozás és az anyagi támogatások átláthatóságával kapcsolatos szabályokról a közelmúltban nyilvános vita folyt. A 2012-es választásokat közvetlenül megelőző időszakban a média az egyik legnagyobb politikai párt választási kampányának finanszírozása tekintetében az átláthatóság hiányát kifogásolta. 17 A politikai pártok finanszírozásáról szóló, 2013. évi második megfelelési jelentésben a GRECO kifejezésre juttatta azzal kapcsolatos aggályait, hogy számos ajánlás csak részben vagy egyáltalán nem teljesült. 18 Elismerte ugyanakkor azt, hogy a politikai pártok finanszírozásáról szóló törvény évek óta kidolgozás alatt álló új tervezete 19 számottevően javítaná a pártfinanszírozás átláthatóságának mértékét Hollandiában. A részben a GRECO korábbi ajánlásaira válaszlépésként szövegezett törvényt 2013. március 7-én fogadták el, és 2013. május 1-jén lépett hatályba. Az anyagi támogatások nyilvánosságra hozatalára vonatkozó felső határérték a GRECO által bírált korábbi jogszabályokban foglalthoz hasonlóan 4500 EUR. A névtelen anyagi támogatások esetében a felső határérték 1000 EUR. 2013 júniusában a GRECO elismerte, hogy számos további ajánlás végrehajtására sor került, kivételt képeznek a névtelen magánjellegű anyagi támogatások küszöbértékével, a politikai pártok helyi szervezeteinek számláival és a független pénzügyi felügyelet követelményével kapcsolatos ajánlások. 20 11 Bizottsági szolgálati munkadokumentum: A magánszektorban tapasztalható korrupció elleni küzdelemről szóló, 2003. július 22-i 2003/568/IB tanácsi kerethatározat 9. cikkén alapuló bizottsági jelentés {COM(2007) 328 végleges} melléklete Brüsszel, 2007.6.18.; SEC(2007) 808. 12 A Hollandiáról szóló megfelelési jelentés, harmadik értékelési forduló. GRECO RC-III (2010) 5E: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/grecorc3(2010)5_netherlands_en.pdf. 13 http://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/meer-corruptie-in-publieke-sector-geen-zichtop.6261839.lynkx. 14 A holland királyi ügyészség elsősorban azért ejtette a vádat, mert a köztisztviselő munkáltatója fegyelmi intézkedéseket hozott. Forrás: A közszektorban tapasztalható korrupció és a bűnüldözés, H. Nelen. In Justitiiële Verkenningen, 2007. 15 A közszektorban tapasztalható korrupció és a bűnüldözés, H. Nelen. In Justitiiële Verkenningen, 2007. 16 http://www.om.nl/organisatie/beleidsregels/overzicht/opsporing/@156023/aanwijzing-opsporing-4/. 17 https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2013-93.html. 18 A GRECO 2013-ban azt állapította meg, hogy hét ajánlást részben hajtottak végre, míg hat ajánlás végrehajtása elmaradt. 19 http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/32752_wet_financiering_politieke. 20 Harmadik értékelési forduló; időközi megfelelési jelentés, elfogadás időpontja: 2013. június 21. GRECO RC-III (2013) 8E. 4
Közérdekű bejelentők A közszférára vonatkozó közérdekű bejelentésekről szóló 2010-es rendelet 21 bejelentési rendszert vezetett be, és a bejelentésekkel foglalkozó, a közszféra integritását vizsgáló bizottságot hozott létre. A közérdekű bejelentők adatainak bizalmas kezelése alapvető tényező. Komoly kérdések vetődtek azonban fel a rendelet gyakorlati eredményességével kapcsolatban. 22 2013 végéig a magánszektort érintő közérdekű bejelentésekre vonatkozó egyetlen rendelkezést a vállalatirányításról szóló, a tőzsdén jegyzett vállalatokra alkalmazandó holland törvénykönyv tartalmazta. 23 2013 decemberében a Holland Képviselőház elfogadta a közérdekű bejelentők nyilatkozatainak következményeitől való védelmét célzó (33 258. sz.) törvényjavaslatot. 24 A törvényjavaslat oly módon kívánja védeni a közérdekű bejelentőket, hogy az ombudsman hivatalán belül létrehoz egy új szervezetet, amelyet felhatalmaz a köz- és a magánszektorbeli ügyek kivizsgálására. Átláthatóság a lobbizás terén A parlament 2012-ben önkéntes regisztráción alapuló nyilvántartást hozott létre lobbisták számára, 25 amely nyilvántartás 2012. július 1-je óta hozzáférhető az interneten. 26 A lobbitevékenységet azonban nem szabályozzák nemzeti, regionális vagy helyi szintű jogszabályok, és a parlamentben képviselettel rendelkező politikai pártok többsége úgy véli, hogy nagyobb fokú átláthatóságra van szükség. 2. KÖZPONTI KÉRDÉSEK Integritás a közigazgatásban, valamint a kinevezett és választott tisztségviselők integritása Az integritás a holland közigazgatás egyik alapvető értéke. A holland korrupcióellenes politika elsősorban, de nem kizárólag a figyelemfelkeltésre és a megelőzésre összpontosít. Az Európai Bizottság által a közigazgatásban felmerülő korrupcióról készített felmérésben a válaszadóknak mindössze 1 %-a számolt be a holland hatóságokkal való kapcsolata során előfordult korrupcióról, míg az uniós átlag 10 %. 27 Cizellált igazgatási keretrendszer működik a közszolgálatban felmerülő, korrupcióval kapcsolatos bűncselekmények megakadályozására, és a holland közszolgálati törvény tartalmazza az integritási politikára vonatkozó alapvető szabályokat. A holland jogszabályi előírásoknak megfelelően a legtöbb közigazgatási szervnek van magatartási kódexe. Az összeférhetetlenségről szóló kézikönyv részletesen leírja és kifejti a köztisztviselők összeférhetetlenségének megakadályozására vonatkozó szabályok mindegyikét. 28 Ezeket a szabályokat a SAINT (Self-Assessment Integriteit) elnevezésű önértékelési eszköz támogatja, amelyet a kockázatok értékelése és a közigazgatási szervek integritási politikája 21 Besluit van 15 december 2009, houdende een regeling voor het melden van een vermoeden van een misstand bij de sectoren Rijk en Politie (Besluit melden vermoeden van misstand bij Rijk en Politie). http://www.integriteitoverheid.nl/fileadmin/bios/data/publicaties/downloads/klokkenluidersregeling.pdf. 22 Bovens, M. és Pikker, G. (2010). Klokkenluidersregelingen: Nuttig maar Niet Afdoende. p.38-47. In: Karssing, E, és Zweegers, M. (szerk.). Jaarboek Integriteit 2010. Den Haag: Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector. 23 https://docs.google.com/viewer?url=http%3a%2f%2fwww.mccg.nl%2fdownload%2f%3fid%3d606. 24 http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/33258_initiatiefvoorstel_van_raak. A Szenátus 2014 januárjában tárgyalja a törvényjavaslatot. 25 Tweede Kamer der Staten-Generaal (2012), Lobbyistenregister. http://www.tweedekamer.nl/over_de_tweede_kamer/lobbyistenregister/index.jsp (Assessed 1/10/12). 26 Register van lobbyisten in de Tweede Kamer (2012). http://www.tweedekamer.nl/images/formulier_lobbyisten_(18_sept_2012)_118-229467.pdf. 27 Excellence in Public Administration for competitiveness in EU Member States (Közigazgatási kiválóság az uniós tagállamok versenyképességének szolgálatában), az Európai Bizottság Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatósága megbízásából a bécsi (ausztriai) székhelyű Osztrák Gazdaságkutató Intézet (WIFO), (általános felelősség), a mannheimi (németországi) székhelyű Európai Gazdaságkutató Központ (ZEW) és a brüsszeli (belgiumi) székhelyű IDEAConsult által 2011 2012-ben készített jelentés, 140. o. 28 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS/CAOP), Handreiking Belangenverstrengeling, 2010. július. http://www.integriteitoverheid.nl/fileadmin/bios/data/toolbox/handreikingen/bios_belangenverstrengeling_handreik ing.pdf. 5
hatásának önértékelése érdekében fejlesztettek ki. A kormány erőfeszítéseket tett az integritási intézkedések hatásának további javítására is: a Belügyi és Királysági Kapcsolatok Minisztériuma megbízásából végzett tudományos kutatás megerősíti ezt az erőfeszítést. 29 A tanulmány rámutatott a hatóságoknál folytatott integritási vizsgálatok terén szerzett tapasztalatok, valamint az integritásra vonatkozó szabályok állítólagos megsértése esetén követendő eljárások ismeretének bizonyos hiányosságaira. Emellett aggodalmakat juttatott kifejezésre az integritási vizsgálatokat folytató munkatársak szakmai normáival és az átláthatóságra vonatkozó normák betartásával kapcsolatban. A tanulmányról a tervek szerint 2014-ben folynak megbeszélések a parlamenti képviselőkkel, az önkormányzatokkal és a szakmai szövetségekkel, hogy fellépésre vonatkozó következtetéseket lehessen levonni. Bevált gyakorlat: A közszféra integritásának előmozdítására és fejlesztésére szolgáló egyablakos ügyintézés A holland közigazgatás proaktív módon elősegíti az integritást, az átláthatóságot és az elszámoltathatóságot. A közszféra integritásának és ezen integritás továbbfejlesztésének fontosságát számos kezdeményezés igazolja. Központi szerepet tölt be a BIOS (Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector a Közszektor Integritását Elősegítő Hivatal), amely ösztönzi és támogatja a közszférát az integritási politikák kialakításában és végrehajtásában. A Belügyi és Királysági Kapcsolatok Minisztériuma által létrehozott BIOS a közszférabeli integritás(i politika) szervezeti és stratégiai szinten történő előmozdítására 30 összpontosító független központi hivatalként működik. A BIOS különféle feladatokat lát el, többek között tájékozódási, fejlesztési, hálózati és jelzési feladatköröket: a közszféra egésze számára beszerzi és fejleszti az integritással kapcsolatos ismereteket, és azokat értekezleteken, előadásokon, tanfolyamokon és honlapján bocsátja rendelkezésre. Kutatást is folytat. A BIOS a know-how-ját a célcsoportjának szánt gyakorlati modellekbe, módszerekbe, termékekbe, oktatásba és képzésbe ülteti át. A hivatal az integritási politikájuk létrehozása és fenntartása során is támogatja a közigazgatási szerveket. Szakértőket tömörít annak érdekében, hogy különféle platformokon (tudáshálózatokon, konferenciákon, tanulóközösségekben és országos értekezleteken) cseréljenek ismereteket. A BIOS az integritási kérdésekért felelős független központi hivatalként működik, konkrét szereplőknek szóló értekezletek szervezésével, az integritással kapcsolatos kérdésekre történő figyelemfelkeltéssel és tudományos kutatással tárja fel és kritikusan elemzi a területen bekövetkezett fejleményeket. A BIOS ezek alapján nyújt tanácsadást a közszférának. Emellett a BIOS rendezi meg az integritás országos napját. Ez olyan, éves számvető esemény, ahol workshopok és előadások keretében vitatják meg a közszféra integritásának különféle szempontjait, határozzák meg a kihívásokat, értékelik a politikákat és a jövőbeli fejleményeket. Ezen a napon teszik közzé az integritás évkönyvét, amely interjúkat és cikkeket tartalmaz a jó közigazgatás kulcstényezőjét jelentő integritás különböző szempontjairól, és amelyet széles körben, többek között az interneten terjesztenek. Hollandia ezenkívül innovatív módszereket fogadott el a korrupció helyi szintű kezelésére. Számos város és közösség dolgozott ki az etikus magatartásra és az integritásra vonatkozó eszköztárat a helyi és regionális politikusok és közigazgatási szervek számára. A korrupció 29 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2013). Toezeggingen en uitvoering moties integriteit in het openbaar bestuur; aanbieding rapport Tilburg University n.a.v. motie Heijnen c.s., 2013. november 8., 5. o. 30 Például rendszeresen megjelenő kiadványokkal, amelyekben az integritási politika különböző vetületeit vizsgálja. Lásd például: http://www.integriteitoverheid.nl/fileadmin/bios/data/brochures/bios_jaarboek_integriteit_2012.pdf. 6
elleni küzdelmet célzó helyi eszközök jelentőségére mutatott rá az, hogy a közelmúltban vesztegetésért, pénzmosásért és csalásért elítéltek egy volt tartományi kormányzót, aki tervezési és pénzügyekben volt érintett. 31 A holland állampolgárok általában jól tudják, hogy milyen magatartásra számíthatnak a választott helyi tisztségviselőik vagy a köztisztviselők részéről. Ezenkívül különféleképpen tehetnek jelentést a nem megfelelő magatartásról, ahogyan azt Amszterdam városának helyi integritási politikája illusztrálja. Bevált gyakorlat: az integritás helyi szinten történő előmozdítása Amszterdam városának integritási politikája A legtöbb ha nem is az összes holland város és közösség dolgozott ki és hajt végre helyi integritási politikát. 2010-ben a helyi integritási politikát értékelő tanulmány 32 megjegyezte, hogy az illegális gyakorlatok feltárt eseteinek éves száma a 2003. évi 135-ről 2010-re igen jelentősen, 301-re emelkedett. Ez az emelkedés részben a jobb felderítési módszereknek volt betudható. Amszterdam város közigazgatásának része, az Integritási Hivatal (Bureau integriteit BI) az integritással foglalkozó szakértői központ, amely elősegíti az integritást a helyi politikai és közigazgatási szinten, de a szolgáltatóknál és a vállalkozásoknál is. A BI a következő szolgáltatásokkal támogat valamennyi önkormányzati szervezeti egységet: tanácsadás, képzés, kockázatértékelések, fegyelmi ügyek kezelése és jogi tanácsadás lebonyolítása, valamint integritásra irányuló vizsgálatok; a hivatal kapcsolattartó pontként működik azon személyek számára, akik az integritási szabályok megsértéséről kívánnak jelentést tenni. A hivatal munkatársai kiterjedt önkormányzati munkatapasztalattal rendelkeznek, és képzettek az integritással kapcsolatos tanácsadás terén. Segítséget nyújthatnak például szervezeti egységeknek testre szabott integritási politika kialakításában és végrehajtásában, vagy személyre szabott tanácsadást (coaching) nyújthatnak azzal kapcsolatban, hogy hogyan kell alkalmazni az integritás fogalmát konkrét kérdésekben vagy munkavégzési helyzetekben. A BI kockázatelemzői tanácsadást nyújtanak a vállalkozások, a szolgáltatók, sőt más önkormányzatok számára is az integritási kockázatok feltárása, ellenőrzése és csökkentése során. Az integritás megsértését be lehet jelenteni a BI-nek, amely belső vizsgálatot folytathat. Ha egy szervezeti egység vagy szolgálat az integritási szabályok megsértése miatt szankciót javasol, ki kell kérnie a BI házon belüli jogászainak véleményét. A kötelező véleménykérés annak biztosítására hivatott, hogy az ilyen jogsértésért kiszabott szankciókra vonatkozó politika következetes legyen. A BI az Amszterdamban előforduló integritási jogsértések típusaiba és számába betekintést nyújtó integritási forródrótként is működik (1996-ban indult, és 2001 óta a BI működteti). A forródróton keresztül megszerzett adatok hozzájárulnak a problémás területek, illetve ágazatok jobb feltérképezéséhez és pontos meghatározásához, valamint a megelőzési politika kidolgozásához. A legfrissebb adatok 2010-re vonatkoznak, amikor a BI-hez 85 bejelentés érkezett az integritás gyanított megsértésével kapcsolatban. A bejelentések következtében 21 vizsgálat indult és 35 vélemény készült fegyelmi intézkedésekről. Kilenc alkalmazottat elbocsátottak az integritás súlyos megsértéséért. A BI 30 véleményt adott ki, és több száz munkatárs részesült integritással kapcsolatos képzésben. Bár az integritás a holland közigazgatás egyik legmegbízhatóbb pillére, a politikusokra alkalmazandó integritási keretben bizonyos hiányosságokat tártak fel, ahogyan az 31 Észak-Holland tartományi kormányzóját 2013 decemberében első fokon három év szabadságvesztésre ítélték. 32 Integriteit van het lokale bestuur. 2010. decemberi jelentés. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten met de steun van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, de Vereniging van Gemeentesecretarissen en de Vereniging van Griffiers. http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2010/12/08/integriteit-van-het-lokaal-bestuur.html. 7
közelmúltbeli ügyekből kiderül; ilyen volt az a nyugdíjrendszert érintő, ingatlancsalásra és korrupcióra vonatkozó ügy, amelyben 2012 januárjában hirdettek ítéletet. Bizonyos szinteken nincsenek összeférhetetlenségre vonatkozó szabályok vagy korrekciós mechanizmusok. Erre példa a miniszterek és az államtitkárok pénzügyi és gazdasági érdekeltségeinek átláthatósága és felügyelete. 33 Kinevezésük előtt az említett érdekeltségeket félre kell tenniük, és amikor ez megtörtént, a miniszterelnök tájékoztatja a Második Kamarát. Ennek módja azonban nem átlátható, a jelenlegi eljárás ugyanis bizalomra épül. Ezenfelül az országgyűlési képviselőkre nem vonatkozik korlátozás sem azt illetően, hogy milyen feladatokat láthatnak el hivatali idejük lejárta után, sem a harmadik személyekkel fenntartott kapcsolataikat illetően. 34 A forgóajtó-jelenség politikája általános útmutatáson alapul, és arra összpontosít, hogy ne merüljön fel annak látszata, hogy a hivatali idő alatti fellépés esetleg nem volt megfelelő, vagy hogy az adott hivatal ellátása során megszerzett ismereteket esetleg nem megfelelően kezelték. 35 A parlamenti képviselők, a miniszterek, az államtitkárok és a magas beosztású tisztségviselők vagyonnyilatkozat-tétele régóta alkalmazott gyakorlat, amennyiben nyilvános jövedelmüket közzé kell tenni. A magán-, a pénzügyi és az üzleti érdekek nyilvánosságra hozatala azonban magánügynek minősül, és ezért az ilyen vagyonra és érdekeltségekre vonatkozó adatok nem elérhetőek. 36 Nincsenek olyan szabályok, amelyek arra köteleznék a parlamenti képviselőket, hogy bejelentsék a lehetséges összeférhetetlenségeket és/vagy amelyek akadályoznák őket abban, hogy pénzügyi érdekeik legyenek vagy külső tevékenységeket folytassanak. Az Országgyűlés tagjaira nem vonatkoznak ajándékok elfogadásával kapcsolatos korlátozások. A Képviselőház tagjainak nyilvántartásba kell vetetniük az 50 EUR-nál értékesebb ajándékokat, valamint a harmadik felek meghívására tett külföldi utazásokat. 37 Az ajándékok nyilvántartása azonban nem vonatkozik más juttatásokra, például a vendéglátásra vagy különféle eseményekre szóló meghívásokra. A Szenátus tagjaira nem vonatkoznak bejelentési kötelezettségek; ők nem kötelesek bejelenteni az egyéb tevékenységeikből szerzett jövedelmüket, a kapott ajándékokat, a támogatott külföldi utakat és más juttatásokat sem. Ezek a kérdések felmerültek a GREO egyik közelmúltbeli értékelésében, amely megállapította, hogy az aktuális nyilvántartások nem voltak alkalmasak számos lehetséges vagy tényleges összeférhetetlenség kiderítésére. 38 A gyakorlatban a volt minisztereket és államtitkárokat érintő állítólagos összeférhetetlenségekről megbeszélések folytak a parlamentben és a társadalomban. Egy forgóajtó-jelenséget érintő közelmúltbeli ügy hatására parlamenti indítvány született, amelyben megfogalmazták, hogy egyértelműbb szabályokat kell létrehozni. 39 A kormány azonban nem reagált erre az indítványra. 40 33 Rijksoverheid Kamerstukken 2010 2011, II, 32 500, 14. szám. 34 A parlamenti képviselőket, a bírákat és az ügyészeket érintő korrupció megelőzése, negyedik értékelési forduló, a GRECO IV. értékelési jelentése (2012) 7E. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/grecoeval4(2012)7_the_netherlands_en.pdf. 35 Handboek voor aantredende bewindspersonen; http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/richtlijnen/2013/04/16/handboek-voor-aantredende-bewindspersonen.html. 36 Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens; http://www.wetboekonline.nl/wet/wet%20openbaarmaking%20uit%20publieke%20 middelen%20gefinancierde%20topinkomens.html. 37 A Képviselőház eljárási szabályzatának 150a. cikke. 38 A parlamenti képviselőket, a bírákat és az ügyészeket érintő korrupció megelőzése, negyedik értékelési forduló, a GRECO IV. értékelési jelentése (2012) 7E, 55. pont. 39 2011-ben a volt közlekedési miniszter a KLM Royal Dutch Airlines légitársaságnál vezető beosztásba került, miután távozott miniszteri posztjáról. A légi közlekedési ágazat korábban e miniszter hatáskörébe tartozott. 40 Slingerland, W., F. Eijkelhof, M. van Hulten, O. Popovych és J. Wempe (2012) National Integrity System Assessment Netherlands, Hága: Transparency International Hollandia, 78 79. o.http://www.transparency.nl/wpcontent/uploads/2012/05/ti-nl-nis-report.pdf. 8
Külföldi vesztegetés Külföldi vesztegetés tárgyában ritkán folyik bűnügyi nyomozás, ahogyan az az OECD legutóbbi, 2012 decemberében elfogadott jelentéséből kiderül. 41 Az OECD elismerően nyilatkozott arról, hogy Hollandia erőfeszítéseket tesz a magán- és a közszektorban felmerülő külföldi vesztegetés bűncselekményére való figyelemfelkeltés érdekében, elismerősen nyilatkozott továbbá a külföldi vesztegetés bejelentését segítő intézkedéseiről és hatékony elkobzási rendszeréről. Az OECD mindazonáltal felszólította Hollandiát, hogy tegyen többet a külföldi vesztegetésre vonatkozó jogszabályainak végrehajtása érdekében. Rámutatott, hogy 22 állítólagos külföldi vesztegetésből 14-ben nem indítottak nyomozást. Az OECD ezt követően számos ajánlást adott ki olyan céllal, hogy javuljon a holland bűnüldözési kapacitás a külföldi vesztegetéssel kapcsolatos proaktívabb nyomozás és büntetőeljárás érdekében. Az OECD értékelésének 3. szakaszában a külföldi vesztegetés miatti büntetőeljárás koordinálásáért felelős korrupcióvizsgáló holland királyi ügyészségnek csak két ügyésze volt. Az OECD megjegyezte, hogy a bűnüldöző hatóságoknak megfelelő erőforrásokkal kell rendelkezniük, hogy hatékonyan foglalkozhassanak a nagyszámú, nyomozást igénylő állítólagos külföldi vesztegetéssel. Az OECD továbbá azt ajánlotta, hogy Hollandia emelje meg a vállalatok és a szervezetek számára a pénzbüntetéseket, ahogyan azt egy 2012 júliusában előterjesztett törvényjavaslat előirányozta, 42 és tegyen lehetővé további szankciókat számukra, például a közbeszerzési vagy más közpénzből finanszírozott szerződések felfüggesztését. 43 Az OECD szerint 2012 végéig vállalatokra nem róttak ki szankciót külföldi vesztegetési bűncselekményért. 44 A Transparency International csúszópénz-fizetőket tartalmazó 2011. évi jegyzékében a világ 28 legnagyobb gazdasága közül Hollandia az első helyek egyikén szerepelt a külföldi csúszópénz-fizetésnek ellenálló vállalatok vélt valószínűsége tekintetében. Ugyanez a szervezet az OECD megvesztegetés elleni egyezményének végrehajtásáról szóló, 2012. évi eredményjelentésében 45 mindazonáltal megjegyezte, hogy Hollandia csak mérsékelten hajtotta végre az egyezményt, és felszólította, hogy javítsa és szigorítsa a külföldi vesztegetés terén a bűnüldözést, fokozza a külföldi vesztegetésért kirótt szankciókat, továbbá terjessze ki és intézményesítse a releváns intézmények közötti együttműködést. Azóta kiadták a külföldi korrupcióra irányuló nyomozásra és vádemelésre vonatkozó utasítások új változatát, amely felsorolja azokat a tényezőket, amelyeket figyelembe kell venni annak meghatározásakor, hogy kell-e vádat emelni vesztegetésért. 46 Az utasítások a gazdasági és a kereskedelmi érdekeket már nem említik a külföldi vesztegetés miatt indított büntetőeljárásról való döntés tényezőiként. Valamennyi külföldi vesztegetést a korrupcióvizsgáló holland királyi ügyésznek (Landelijk Corruptieofficer van Justitie) kell bejelenteni. Az utasítások szerint a holland hatóságok általánosan elköteleződtek a külföldi 41 http://www.oecd.org/daf/briberyininternationalbusiness/netherlandsphase3reporten.pdf. 42 Ministerie van Veiligheid en Justitie (2012). Verzamelbrief financieel-economische criminaliteit, 2012. július 12. [még nem fogadták el]. 43 A jogi személyekre kirótt pénzbüntetés a természetes személyekre kirótt bírság tízszerese, azaz 780 000 EUR, de a különböző bűncselekményekért fizetendő bírságok összeadódhatnak. A bírságok elkobzási intézkedésekkel is ötvözhetők. 44 Az OECD harmadik értékelési fordulóban kiadott jelentése (47. pontja) részletesen ismerteti az összes állítólagos vesztegetési ügyben alkalmazott szankciót, és megjegyzi, hogy amikor szankciót szabtak ki vállalatokra, azt leginkább peren kívül rendezték vagy vesztegetéstől eltérő vádakkal szemben. http://www.oecd.org/daf/briberyininternationalbusiness/netherlandsphase3reporten.pdf. 45 Exporting corruption? Country enforcement of the OECD anti-bribery convention. 2012. évi eredményjelentés: http://www.transparency.org/whatwedo/pub/exporting_corruption_country_enforcement_of_the_oecd_anti_bribery_con vention. 46 Aanwijzing opsporing en vervolging buitenlandse corruptie. http://wetten.overheid.nl/bwbr0032624/cirdiv1344379/cirdiv1344385/tekst/geldigheidsdatum_19-12-2013. 9
vesztegetés elleni küzdelem mellett. A holland királyi ügyész nem feltétlenül veszi figyelembe a nemzetgazdasági érdekeket. A módosítások hatását azonban még értékelni kell a gyakorlatban. A külföldi vesztegetés elleni küzdelem jelentőségét elismerve több minisztérium (a biztonsági és igazságügyi minisztérium, a külügy- és a gazdasági minisztérium), valamint kis- és középvállalkozásokat képviselő üzleti szervezetek és egy nagyvállalatokat képviselő szervezet (a VNO/NVW) 2012 októberében közzétették a Tisztességes vállalkozás korrupció nélkül című jelentést. 47 A jelentés iránymutatásokat tartalmaz arra vonatkozóan, hogy mit tehetnek a vállalkozások külföldi korrupció felmerülése esetén. A holland királyi ügyész iránymutatásai 2013 elején módosultak, hogy szigorítsák a külföldi korrupció megfékezését célzó intézkedéseket, azonban annak még ki kell derülnie, hogy ez több vádemelést eredményez-e. A holland kormány ezenkívül bejelentette, hogy elő kíván terjeszteni egy olyan politikai dokumentumot, amelyben bemutatja a nemzetközi szervezetek többek között az OECD ajánlásait. 48 3. JÖVŐBELI LÉPÉSEK Az integritást hagyományosan nagyra becsülik Hollandiában. A közvélemény határozottan igényli az átláthatóságot és az elszámoltathatóságot, mind a köz-, mind a magánszektorban. A korrupció központi és helyi szintű megelőzésének és felderítésének integrált megközelítése az Unió más részein is mintaként szolgálhat. A közvélemény határozottan tisztában van a korrupció káros hatásaival, emellett folyamatos nyomást fejt ki a magas szintű átláthatóság és elszámoltathatóság fenntartása érdekében. A külföldi vesztegetés megfelelő kezelésére azonban a holland cégek világkereskedelemben betöltött fontos szerepe ellenére nincs bizonyíték. A következő pontokra kell figyelmet fordítani: A vagyonra és az érdekeltségekre vonatkozó szabályok kiterjesztése a választott tisztviselőkre és a kormánytagokra, valamint hatékony és átlátható ellenőrzési rendszer biztosítása. A tisztség ellátásának megszűnését követő összeférhetetlenségekre vonatkozó keretrendszer kidolgozása. A természetes és a jogi személyek korrupció miatti büntetőeljárás alá vonását célzó erőfeszítések hangsúlyossá tétele, a külföldi vesztegetés tárgyában proaktívabb nyomozást és vádemelést célzó kapacitás bővítésével is. A szankciókészlet bővítésének mérlegelése és a jogi személyekre alkalmazandó bírságok mértékének emelése. 47 Eerlijk Zakendoen, zonder corruptie. 48 http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2013/01/08/nederland-doet-meer-tegen-buitenlandse-omkoping.html; http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/02/21/antwoorden-kamervragen-over-hetbericht-dat-nederland-laks-is-in-de-bestrijding-van-corruptie.html. 10