A MIGRÁCIÓ INTEGRÁLT TÁRSADALMI MEGKÖZELÍTÉSEI SZERKESZTETTE FÓNAI MIHÁLY PÉNZES MARIANN ÉSZAK-KELET MAGYARORSZÁGI SZENVEDÉLYBETEGSÉGEKET MEGELŐZŐ EGYESÜLET HUMAN-NET ALAPÍTVÁNY NYÍREGYHÁZA, 2009.
A PROJEKT ÉS A KÖTET AZ EURÓPAI UNIÓ EURÓPAI INTEGRÁCIÓS ALAPJÁNAK TÁMOGATÁSÁVAL VALÓSULT MEG PROJEKTSZÁM: EIA/2008/3.2.2.2. LEKTORÁLTA: SÍK ENDRE SZERKESZTETTE FÓNAI MIHÁLY PÉNZES MARIANN NYÍREGYHÁZA, 2009. ISBN: 978-963-06-8905-2 FELELŐS KIADÓ: Észak-kelet Magyarországi Szenvedélybetegségeket Megelőző Egyesület Nyíregyháza, Körte u. 41/a, Tel./Fax: 36 42 504582 e-mail címe: eszakkelet@gmail.com A kiadásért felel: Dr. Pénzes Marianna NYOMTA A Start Nonprofit Kft. Felelős vezető: Balogh Zoltán
TARTALOM I. NEMZETKÖZI VÁNDORLÁSOK JELLEMZŐI AZ ÉSZAK ALFÖLDÖN... 7. MALAKUCZINÉ PÓKA MÁRIA II. A VELÜK IS SZÁMOLUNK PROJEKT BEMUTATÁSA... 15. III. AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS A MIGRÁCIÓ... 17. POGÁCSÁS ANETT IV. A TÁRSADALMI INTEGRÁCIÓ LEHETŐSÉGEI, PROBLÉMÁI ÉS MEGOLDÁSI ESÉLYEI... 41. IV. 1. MIGRÁCIÓ, SZOCIÁLIS PROBLÉMÁK ÉS SZOLGÁLTATÁSOK... 41. FÁBIÁN GERGELY IV. 2. BEVÁNDORLÓK MUNKAERŐ-PIACI HELYZETE ÉS FOGLALKOZTATÁSI LEHETŐSÉGEI... 53. JÁCZKU TAMÁS IV. 3. A KÖZOKTATÁS KIHÍVÁSAI ÉS MEGOLDÁSI JAVASLATOK A BEVÁNDORLÓ GYERMEKEK TANÍTÁSÁBAN... 75. DABASI HALÁSZ ZSUZSANNA IV. 4. BEVÁNDORLÓK EGÉSZSÉGÜGYI ELLÁTÁSA... 97. ÚJHELYI JÁNOS IV. 5. CIVIL SZERVEZŐDÉSEK ÉS BEVÁNDORLÁS... 115. VÁRADI ZSUZSANNA V. JAVASLATOK, JÓ PÉLDÁK ÉS JÓ GYAKORLATOK... 127. VI. VII. BEAVATKOZÁSI POLITIKÁK A NEMZETKÖZI ESETTANULMÁNYOK ÉS RIPORTOK ALAPJÁN... 147. PÉNZES MARIANN A BEVÁNDORLÓK MUNKAERŐ-PIACI INTEGRÁCIÓJÁNAK LEHETSÉGES IRÁNYAI, JÓ PÉLDÁK ÉS JÓ GYAKORLATOK BEMUTATÁSA... 171. JÁCZKU TAMÁS VIII. BIBLIOGRÁFIA... 179. IX. MELLÉKLETEK... 191. X. SZERZŐINKRŐL... 210.
BEVEZETÉS Jelen kötetben egy pályázati projekt eredményeit mutatjuk be. A Velük is számolunk projekt a migráció integrált társadalmi megközelítésének vizsgálatát, a jó példák és gyakorlatok bemutatását célozta meg. A migráció évezredek óta jelen van a társadalmak életében: egyes társadalmak, illetve azok csoportjai valamilyen gazdasági, politikai vagy környezeti ok miatt elvándorolnak korábbi lakóhelyükről többnyire olyan területekre és országokba, amelyek valamilyen szempontból vonzóak, vagy pusztán lehetőségeket kínálnak a bevándorlóknak. A migráció a huszadik század második felében is nagyon összetett társadalmi folyamat amiben lényegi változás figyelhető meg, az néhány célország migrációs politikájának az átalakulása: a korábbi politikák, ha lehet arról beszélni, az egyénekre, bizonyos társadalmi csoportokra és az egyházakra bízták a migránsok problémáinak, a társadalmi beilleszkedésnek, az integrációnak az intézését és a kezelését. Az 1960-as évektől a célországok, így a nyugat-európai, és a tengerentúli angolszász országok egy összetett, többszereplős migrációs politikát alakítottak ki és működtettek, melyben az államnak, a civil szervezeteknek, az egyházaknak, az egyéneknek, illetve a nemzetközi szervezeteknek, majd az európai integrációnak is fontos szerepe volt ennek a migrációs politikának, melynek célja a bevándorlók kultúrájának tiszteletben tartása, és ezen alapulva a befogadó társadalmakba való integrálása volt, egyre komolyabb szerepet játszottak maguk a bevándorlók, és különböző szervezeteik, így civil szervezeteik is. Magyarország ebbe a nemzetközi folyamatba a nyolcvanas években kapcsolódott be, mint cél-és befogadó ország. Jelen kötet írásait a projekt által vizsgált, igen összetett kérdéskör, és a pályázati célok következtében többféle megközelítés és metodika jellemzi. Már maga a vizsgált kérdés, a bevándorlók helyzete, a rájuk irányuló és velük foglalkozó politika és társadalmi gyakorlatok is nagyon sokszínűek és összetettek. Részben ebből is következik a kötet felépítésének és a vizsgált kérdéseknek a sokrétűsége. Így a kötetben szerepelnek elemző, teoretikus tanulmányok, de empirikus jellegű esettanulmányok is, gyakran egy-egy tanulmány keretében. A műfaji sokszínűség nem a véletlen műve: az elméleti, jogi, politikai, globalizációs, gazdasági, munkaerő-piaci, oktatási és egészségügyi vonatkozású tanulmányok szerzői konkrét javaslatok megfogalmazására is törekedtek ezzel is hozzájárulva ahhoz, hogy a kötet tanulságos és megvalósítható gyakorlatokat mutasson be. Ezt segítik a nemzetközi együttműködés partnereinek a tapasztalatai és az esettanulmányokban bemutatott működési elvek és konkrét gyakorlatok is. Mindezek figyelembevételével azoknak ajánljuk a kötetet, akik érdeklődnek a kérdés iránt, vagy maguk is részt vesznek a migránsokkal foglalkozó szervezetek munkájában. A szerkesztők
Malakucziné Póka Mária: I. Nemzetközi vándorlások jellemzői az Észak-Alföldön 1 Az 1990-es évek elején a fejlett térségekben egyre inkább jellemzővé vált, hogy a természetes népmozgalmi folyamatok hatására bekövetkező demográfiai, valamint munkaerő-piaci egyensúlyhiány hatására a nemzetközi vándorlások fontossága felértékelődött. Az 1990-es évek politikai, gazdasági változásai hatására, Magyarországnak a földrajzi elhelyezkedéséből, majd uniós tagságából adódóan is megnövekedett a tranzit, illetve célországként való jelentősége. A migráció jelentős volumene ellenére ugyanakkor a 2000-es éveket tekintve Magyarországot az EU-27 átlagánál gyengébb migrációs nyereség jellemezte, ami nem kompenzálta a népesség természetes fogyását, így lakossága fogy. 1. táblázat. Évközepi népesség, népmozgalmi arányszámok Év Évközepi Ezer lakosra jutó népesség, millió fő élveszületés halálozás természetes szaporodás, fogyás migrációs különbözet (- ) Eurozóna-15 2000 308,99 10,7 9,5 1,1 3,2 2008 322,50 10,5 9,3 1,2 3,6 Európai Unió-27 2000 483,27 10,6 10,0 0,6 1,5 2008 498,73 10,9 9,7 1,2 3,1 Magyarország 2000 10,21 9,6 13,3-3,7 1,6 2008 10,04 9,9 13,0-3,1 1,7 Forrás:www.ksh.hu _EU-INFO statisztikai szolgálat. Nemzetközi vándorláson a Magyarországra bevándorló, valamint az innen kivándorló külföldi állampolgárok, valamint a magyar állampolgárok nemzetközi vándorlási egyenlegét értjük közigazgatási egységenként. A nemzetközi vándormozgalom Magyarországon 1990 és 2001. II. 1-je, vagyis a két legutóbbi népszámlálás között 196 ezer fős, vagyis éves átlagban közel 18 ezer fős többletet eredményezett. A 2000-es években a migráció kissé lassult, nyeresége éves szinten 14 15 ezer főre mérséklődött, ami 2001 2008 között közel 117 ezer fős nyereséget eredményezett. A nemzetközi vándormozgalom intenzitása az ország régióiban eltérő, mérete Közép- Magyarországon a legszámottevőbb, jelentős méretű Nyugat-Dunántúlon és Dél-Alföldön, az előbbieknél gyengébb intenzitású Észak-Alföldön és Dél-Dunántúlon, legszerényebb mértéket pedig Közép-Dunántúlon és Észak-Magyarországon mutat. 1 A fejezet adatainak forrása a KSH adatbázisai. 7
1. ábra. Nemzetközi vándorlási különbözet éves átlaga ezer lakosra, 2001 2008 Forrás: www.ksh.hu _stadat táblák. Magyarország a nemzetközi vándormozgalomban a külföldiek vándorlása a meghatározó, a magyarok ilyen irányú mozgása az előbbinek a töredéke. A külföldi állampolgárok, főként a bevándorlók jellemzőit a 2000 2007 közötti időszakban vizsgáljuk, az adatok rendelkezésre állásának megfelelően. Külföldi állampolgárok vándorlása A külföldi állampolgárok Magyarországra történő, be- illetve kivándorlási egyenlege változó méretű, ugyanakkor permanens többletet mutat. 2000 2007 között összesen 172 ezren vándoroltak be az ország területére, ezzel egyidejűleg 24 ezer volt a kivándorlók száma, ami 147 ezer fős vándorlási többletet jelentett. A külföldiek nemzetközi vándorlása tehát Magyarország tekintetében 2000 2007 között évente átlagosan 18 fős vándorlási nyereséget eredményezett. Az Észak-alföldi Régió részaránya a bevándorlásokból 2000 2007 között 7%, a kivándorlásokból közel 9%. Ez a térségbe évente átlagosan több mint 1600 bevándorló külföldi állampolgárt jelent, amihez közel 300 fős kivándorlás tartozik, a régió egyenlege így mintegy 1400 fős többlet. 2. táblázat. Külföldi állampolgárok vándorlása, 2000 2007 között Megnevezés Bevándorlók Kivándorlók Vándorlási különbözet összesen éves átlag összesen éves átlag összesen éves átlag Ezer fő Magyarország 172 22 24 3 147 18 Ebből: Északalföldi 12,9 1,6 2,1 0,3 10,8 1,4 Régió Ezer lakosra Magyarország 17,1 2,2 2,2 0,3 14,6 1,8 Ezen belül: Észak-alföldi Régió 8,5 1,1 1,4 0,2 7,1 0,9 Forrás:KSH_Demográfiai adatbázis. 8
Az Észak-alföldi Régió három megyéje eltérő mértékben részesedik a külföldiek vándorlásából. A folyamatok intenzitása Jász-Nagykun-Szolnok megyében a legkisebb, Hajdú-Biharban, Szabolcs-Szatmár-Beregben pedig a legintenzívebb. Legtöbb bevándorló Hajdú-Bihar megyébe érkezett, ehhez azonban jelentős kivándorlás is társult. Így Szabolcs-Szatmár- Bereg a bevándorlók kisebb száma ellenére kissé a Hajdú-Bihar megyeit meghaladó vándorlási nyereséget ért el (lásd: Mellékletek, 1. táblázat). A 2007. évi be-, illetve kivándorlásokat kisebb területi egységenként vizsgálva kiemelkedik a Debreceni kistérség szerepe, amely összefüggésben van a város egyetemi képzésben betöltött szerepével is (lásd: Mellékletek, 2. táblázat). A bevándorlók demográfiai jellemzői A bevándorlók tekintetében vizsgálható demográfiai jellemzők köre meglehetősen korlátozott, a legfontosabb információk azonban rendelkezésre állnak. A bevándorló külföldi állampolgárok nemek szerinti összetétele jelentősebb nőtöbbletet mutat. 2000 2007 között a bevándorlók 54%-a tartozott a gyengébb nemhez. Ezer férfira így 1157 nő jutott a bevándorlók körében. 3. táblázat. A bevándorlók az Észak-alföldi Régióban, nemek szerint Nem 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2000-2007 Fő Férfi 908 964 539 540 794 750 825 660 5 980 Nő 1 139 1 144 557 565 1 047 861 880 723 6 916 Összesen 2 047 2 108 1 096 1 105 1 841 1 611 1 705 1 383 12 896 Megoszlás,% Férfi 44,4 45,7 49,2 48,9 43,1 46,6 48,4 47,7 46,4 Nő 55,6 54,3 50,8 51,1 56,9 53,4 51,6 52,3 53,6 Összesen 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Forrás: KSH_Demográfiai adatbázis. A bevándorlók életkor szerinti struktúrája elsősorban a gyermekkorúak és fiatal felnőtt korúak nagyobb arányát, tehát fiatalos korszerkezetet mutat. A bevándorló külföldiek 10%- át adják a gyermekkorúak (0 14 évesek), és körülbelül ugyanekkora részarányt (11%-ot) képviselnek az időskorúak (legalább 60 évesek). A 15 59 évesek így a bevándorlók közel nyolctizedét jelentik, és ezen belül is meghatározó (hattized) a 15 39 éves korcsoport. 4. táblázat. Bevándorló külföldi állampolgárok megoszlása az Észak-alföldi Régióban, életkor szerint Korcsoport, 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2000-2007 éves fő megoszlás, % 0-14 249 269 106 71 174 76 192 172 1 309 10,2 15-19 291 325 207 193 277 246 197 242 1 978 15,3 20-24 316 305 238 284 391 431 280 264 2 509 19,5 25-29 213 211 163 186 304 253 252 177 1 759 13,6 30-39 264 247 171 166 228 181 277 199 1 733 13,4 40-49 189 167 107 83 141 117 159 141 1 104 8,6 50-59 213 226 53 55 152 149 141 96 1 085 8,4 60-x 312 358 51 67 174 158 207 92 1 419 11,0 Összesen 2 047 2 108 1 096 1 105 1 841 1 611 1705 1 383 12896 100,0 Forrás: KSH_Demográfiai adatbázis. 9
A fiatalos korstruktúrából adódóan a bevándorlók legnagyobb része (fele) nőtlen vagy hajadon. A házas családi állapotúak 40%-ot képviselnek. A családi állapot és korstruktúra összevetése arra enged következtetni, hogy a bevándorlók között jelentős számban vannak jelen a fiatal, gyermekes házaspárok. 5. táblázat. Bevándorló külföldi állampolgárok az Észak-alföldi Régióban, családi állapot szerint Korcsoport, éves 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2000-2007 fő megoszlás, % 967 961 660 571 931 866 588 806 6 350 49,2 Nőtlen, hajadon Házas 907 937 382 396 743 601 710 482 5 158 40,0 Özvegy 101 122 26 95 98 64 331 48 885 6,9 Elvált 72 88 28 43 69 80 76 47 503 3,9 Összesen 2 047 2 108 1 096 1 105 1 841 1 611 1705 1 383 12 896 100,0 Forrás: KSH_Demográfiai adatbázis. A bevándorló külföldiek mintegy 70%-ának ismert az iskolai végzettsége, és 30%-ukról nincs ilyen jellegű információ. A fiatal korstruktúrából, illetve a gyermekkorúak magas arányából adódóan 20%-uk alsó fokú vagy ennél alacsonyabb végzettségű, középfokú iskolai végzettséggel 34%-uk rendelkezett, felsőfokú végzettsége pedig 16%-uknak van. 2. ábra. Bevándorló külföldi állampolgárok megoszlása az Észak-alföldi Régióban, legmagasabb iskolai végzettség szerint, 2000 2007 Forrás: KSH_Demográfiai adatbázis. A kivándorló külföldiek száma lényegesen kisebb a bevándorlóknál, és demográfiai jellemzőik is eltérést mutatnak a bevándorlókétól. 10
6. táblázat. A be-, és kivándorló külföldiek demográfiai jellemzői az Észak-alföldi Régióban, 2000 2007 Forrás: KSH_Demográfiai adatbázis. A kivándorlók között már férfitöbblet jellemző, és körükben a bevándorlókhoz képest jelentősebb arányú a nőtlen, hajadon életforma, legjellemzőbb életkor a 25 39 év, magasabb a felsőfokú végzettség aránya, ugyanakkor igen jelentős az ismeretlen iskolai végzettség is. A bevándorlók legnagyobb része, 83%-a Európa országaiból, ezen belül 78%-uk az EU- 27 országaiból érkezett a régióba. A két fő küldő ország Ukrajna és Románia, ahonnan 11
a bevándorló külföldi állampolgárok héttizede származik. Az előbbieknél nagyságrenddel kevesebb, de említésre méltó számú a bevándorló Németországból, Olaszországból, Norvégiából is, amely a térségben jelen levő külföldi érdekeltségű vállalkozásokhoz kapcsolódó munkavégzéssel van valószínűleg összefüggésben. Erre utal az is, hogy ezen országok esetén (Olaszország kivételével) viszonylag magas a kivándorlások száma is, számottevő a fluktuáció. 7. táblázat. A be- és kivándorló külföldiek az Észak-alföldi Régióban, állampolgárság szerint, 2000 2007 Forrás: KSH_Demográfiai adatbázis. 12
Ázsiából a bevándorlók 12%-a származik, főként Izraelből, Iránból és Kínából. Az amerikai és afrikai bevándorlók részaránya mérsékelt, 2 2% körüli, amihez relatíve magas kivándorlás társul, különösen az amerikaiak esetén, ami szintén az üzleti szférához kapcsolódó jelenlétből adódhat. A migráns népesség A vándormozgalom jellemzői mellett fontos ezen folyamatok outputjának, azaz az itt élő külföldiek számának, jellemzőinek vizsgálata. A Magyarországon érvényes tartózkodási, bevándorlási és letelepedési engedéllyel rendelkezők, vagyis a tartósan itt élő külföldiek száma 2008. január 1-jén 175 ezer fő volt. Ebből 15 ezer fő Észak-Alföldön tartózkodott. 8. táblázat. Az Észak-alföldi Régióban tartózkodó külföldi állampolgárok az év elején Forrás: KSH_Demográfiai adatbázis. A Magyarországon tartózkodó külföldi állampolgárok demográfiai jellemzőiről korlátozott információk állnak rendelkezésre. Származási ország szerinti struktúrájuk a bevándorlókéhoz hasonló, melyet részletesen a Mellékletek 3. táblázata mutatja be. 13
14
II. Velük is számolunk projekt bemutatása (EIA/2008/3.2.2.2 számú, nemzetközi tapasztalatcserére épülő pályázati program ) A projekt olyan harmadik országbeli emberekre fókuszál, akik az Észak-alföldi Régió, illetve szűkebben Szabolcs-Szatmár-Bereg megye területén három hónapot meghaladó tartózkodási jogcímmel rendelkeznek, és jogszerűen tartózkodnak itt. Többnyire Ukrajnából és Kínából érkeznek. Egészségügyi, szociális ellátásukkal kapcsolatban kevés információ áll rendelkezésre. Társadalmi integrációjuk szempontjából kulturális, egészségügyi, szociális, foglalkoztatási és más területeken jelentkező hatások jelenthetnek akadályt. Közösségi részvételük, bevonódásuk, jóllétük nagyban függ az őket ellátó, segítő, támogató vagy egyáltalán a stakeholdernek tekinthető szervezeti struktúra felkészültségétől, hatékony együttműködésétől, kompetencia határaikon belüli szakmai felkészültségétől. Nem hagyható figyelmen kívül a helyi közösség elfogadó-befogadó attitűdje, a nyitottság mértéke a másság, a más kultúra iránt. A bevándorló integrációs lehetőségeit és jóllétét (testi-lelki-szociális, és spirituális egészségét) tovább nehezíti, ha sajátos igényekkel is rendelkezik korát, nemét, fizikai épségét tekintve. A kisgyermekes szülők, a nők alacsony complience a gyermekkori oltások, alapellátás, szűrés tekintetében például jelentős népegészségügyi teherhez vezethet. De a megfelelő hozzáállás ellenére a nyelvi vagy jogszabályi hiányosságok is gondot okozhatnak. A helyi társadalom általános gazdasági terhelésének negatív hatását növeli az itt élők mentális egészsége (depresszió magas szintje, bizalom hiánya, pesszimista jövő szemlélete), így ez további falakat emel a boldogulást kereső bevándorlók és a jobb életre vágyó helyi lakosság között. Integrációs nehézségeket okoznak az alábbi körülmények, tényezők: nincs irányítás a foglalkoztatási szükségletek és lehetőségek szempontjából, nem áll rendelkezésre megfelelő helyzetkép a bevándorlók helyzetéről, hiányoznak az értékelt jó gyakorlatok, a helyi szakembereknek nincs elegendő lehetőségük (forráshiány, nyelvtudás hiánya stb.) hogy megismerjék az Európai Unió tagországaiban, régióiban jól működő programokat, az érintettek ritkán aktív partnerei az ellátásukra, támogatásukra hivatott intézményrendszernek a stratégia kialakítása során, nem hasznosulnak kellőképpen a más kultúrából, nyelvtudásból, hagyományokból, szakmai gyakorlati háttérből származható hatások. A projekt közvetlen célcsoportja a bevándorlók ellátásában, támogatásában, segítésében vagy a velük kapcsolatos döntések meghozatalában, kidolgozásában vagy végrehajtásában szerepet játszó intézményrendszer szakemberei. Szakmai felkészültségük, jogi ismereteik, illetve együttműködési készségük, kapacitásuk és lehetőségeik is változó. A helyi szinten dolgozóknak kevés lehetőségük van a nemzetközi jó gyakorlatok megismerésére. Saját szakterületeiken túl más szervezetekkel való rendszeres, élő kapcsolat hiányzik. Nehézséget okoz az idegen nyelv megfelelő szintű ismeretének hiánya. Nem történt meg a helyi és regionális szintű nemzetközi jó gyakorlatok összegyűjtése, elemzése. Nincs forgalom- irányító funkció, mely a helyi lehetőségeket, szükségleteket összhangba hozza a bevándorlók által nyújtott lehetőségekkel, valamint hiányzik a hálózati együttműködésben sikeresen megvalósított problémakezelés (pl. a gyermek-egészségügyi ellátás, foglalkoztatás, szociális ellátás összekapcsolódó problémáinak megoldása). A végső vagy közvetett célcsoport szempontjából harmadik országból érkező bevándorlók az elszigetelődés, valamint a jóllét biztosítása okozhat gondot. Részvételük a helyi társada- 15
lom életében korlátozott, különösen a magyar nyelvet nem jól beszélők (kínai nyelvterületről érkezők) tekintetében. A munkaerő-piacon szerepvállalásukat nehezíti az eltérő nyelvi, kulturális, szakmai háttér. Nemritkán célpontjaik a kirekesztésnek. Saját kulturális hátterük tovább nehezíti az esélyegyenlőség megvalósulását, pl. a nők és gyermekek esetében. A tapasztalatok alátámasztására kevés kutatás, vizsgálódás történt és az érintettek részvétele az őket érintő beavatkozások kialakításában igen ritka. Közösségi empowermentjük (részvétel, közös felelősségvállalás) elkerülhetetlen, kihívás és feladat a helyi közösség számára. A 2009. április 1-december 31 között megvalósuló program keretében több konferencia és workshop szerveződött, melyeknek célja: nemzetközi és hazai beavatkozások, kutatások, gyakorlati tapasztalatok megismerése, cseréje, a stakeholder intézmények és a végső célcsoport bevonásával az igények, szükségletek és a fejlesztések összehangolására, a sikeres integrációt lassító, akadályozó helyzetek megoldása, információk átadása volt. A bevándorlással kapcsolatos különböző szakterületek értékelő elemzését végezték el az adott terület kiváló helyi szakértői, az általuk megfogalmazott javaslatok hozzá kívánnak járulni az integráció eddiginél sikeresebb végrehajtásához, a szükséges jogi, szakpolitikai keretek megfogalmazásához, az intézmények közötti tevékenységek összehangolásához. Több országba, így Olaszországba, Spanyolországba és Angliába szerveződtek szakmai tanulmányutak. Céljuk, a helyi szakemberekkel való tapasztalatcsere, a különböző nemzetiségű, -kultúrájú, -szociális helyzetű bevándorlók társadalmi integrációját javító kezdeményezések, jó gyakorlatok megismerése. Az elkészült úti-beszámolók segítenek a tapasztalatok széleskörű megismertetésében. Figyelembe véve, hogy a foglalkoztatottság a jóllét (a jó egészségen és a gazdasági biztonságon túl, a közösségi szerepvállalás) fontos feltétele a szervezetek közötti együttműködés, valamint a projekt során szerzett tapasztalatok, összehasonlító elemzések alapján vázoltuk a munkaerő-piaci integrált modell kereteit, elsősorban már figyelembe vehető hazai jó gyakorlatok bemutatásával. Ez segítheti a hazánkba érkező és munkát vállalni kívánó bevándorlók pálya, szakma, munkahely, illetve területi orientálását, vagyis az igények és szükségletek valamint a lehetőségek és a kínálat összehangolását. 16
III. Pogácsás Anett: Az Európai Unió és a migráció 1. Migráció és integráció a holisztikus megközelítés kialakulása az Európai Unióban Az Unió az emberi méltóság, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság és az emberi jogok ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait tiszteletben tartásán alapul. Ezek az értékek közösek a pluralizmus, a diszkriminációmentesség, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás és a nők és a férfiak közötti egyenlőség elvével jellemzett társadalomban hangoztatja az Európai Unió működésének hatékonyabbá tételét célzó Lisszaboni Szerződés (másnéven Reformszerződés) 1, amely már jóval kiterjedtebb célokat fogalmaz meg, mint az 1957-ben megalkotott Római Szerződés. 2 Ez utóbbi, az Európai (Gazdasági) Közösséget 3 létrehozó szerződés elsősorban a tagállamok magas szintű gazdasági együttműködésének biztosítását helyezte célkitűzései középpontjába, 4 bár már a kezdetektől világossá vált, hogy törekvéseiket folyamatos továbbfejlődés mellett érhetik majd el a tagállamok. A fokozatosan kibontakozó folyamat során mára a migráció és az integráció is sajátos jelentést és szerepet kapott. A közös bevándorlási politika kialakítását 1999-ben döntötték el az EU állam- és kormányfői, hiszen ekkorra már egyértelművé vált, hogy a valamennyi tagállamot érintő, és egyre nagyobb méreteket öltő migráció kezeléséhez is egységes megközelítési módra van szükség. A bel- és igazságügyi (kormányközi szintű, az EU harmadik pillérét jelentő) együttműködést a Maastrichti Szerződés intézményesítette, 5 de talán ennél is fontosabb változást hozott az Amsterdami Szerződés, 6 hiszen a menekültügyi és bevándorlási politikát átemelte az EU első pillérébe, a közösségi intézmények hatáskörébe utalva. Ekkor vált alapvető célkitűzéssé a szabadság, a biztonság és a jog térségének létrehozása, amely az első és a harmadik pillér összehangolt intézkedésein alapul. Ehhez konkrét tartalmat az Európai Tanács által ötévente megalkotott cselekvési programok nyújtanak. A Tamperében felvázolt első ötéves tervben alapvető feladatként került meghatározásra a vonatkozó nemzeti jogszabályok harmonizálása, és itt helyeződött először különös hangsúly az integrációra, mint a migrációs politika közösségi megközelítésének kulcsfontosságú összetevőjére. Az ülés egyik, témánk szempontjából talán a legjelentősebb megállapítása szerint a harmadik országok állampolgárainak jogállását közelíteni kell a tagállamok állampolgáraiéhoz, és a huzamos ideig, jogszerűen valamely tagállamban tartózkodók számára az Európai Unió polgárait megillető jogokhoz a lehető legközelebb álló, egységes jogokat 1 Amelyet az uniós tagállamok állam- és kormányfői 2007. december 13-án írtak alá, és amely a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térségét érintő politikákat megosztott hatáskörű politikaként határozza meg, valamint további jelentős változásokat hoz 2009. december 1-jére várható hatálybalépését követően. 2 Az 1957. március 25-én Rómában aláírt, az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerződés. 3 A közösségi politikák szélesedésével a Maastrichti Szerződés óta már az elnevezéséből is kikerült a gazdasági jelző, habár az összefüggés továbbra is egyértelműen látható. 4 Berke Barna Boytha György Dienes-Oehm Egon Király Miklós Martonyi János: Az Európai Közösség kereskedelmi joga. KJK-KERSZÖV Kiadó, Budapest, 2004. 27. 5 Az addigi, Európai Közösségeket magában foglaló első pillér mellett (egyenlőre kormányközi együttműködés formájában megvalósulva) megjelent a második pillért alkotó kül- és biztonságpolitika, valamint a harmadik pillér, azaz a bel- és igazságügyi együttműködés. 6 Az 1997. október 02-án aláírt szerződés témánk szempontjából kiemelkedően fontos rendelkezései: a korábbi harmadik pilléres együttműködés bizonyos területeinek (menekültügyi és bevándorlási politika, külső és belső határellenőrzés, igazságügyi együttműködés polgári ügyekben) közösségi szintre emelése; az EU harmadik, mostmár rendőrségi és igazságügyi együttműködés büntetőügyekben elnevezésű pillérében maradó területeken folyó együttműködés hatékonyságának növelése; a Schengeni vívmányok beemelése az Unió keretei közé. 17
kell biztosítani. 7 A tamperei célok megvalósítása a Hágai Program 8 keretében folytatódott. A kérdés stratégiai továbbgondolása során világossá vált, hogy a tudásalapú társadalomra kifejezetten jótékony hatással lehet a legális migráció ehhez azonban elengedhetetlen egy ellenőrzött, irányított migrációs politika kidolgozása (managed migration, azaz irányított migráció). Az ennek megvalósítása érdekében elfogadott Cselekvési Terv 9 már határozott prioritásai között fogalmazza meg a migráció területén szükségessé vált átfogó megközelítést, amely figyelembe veszi a migráció kiváltó okait és valamennyi szakaszát, valamint a belépési és befogadási politikákat éppúgy, mint a beilleszkedésre és visszatérésre vonatkozókat (holisztikus megközelítés). Mindez a harmadik országokkal fennálló partnerségi kapcsolatok szorosabbá fűzésében, illetve az elöregedő európai társadalmak megerősítésében is különös jelentőséget nyer, és azt is látnunk kell, hogy a migránsok sikeres integrációja nem pusztán a társadalmi kohéziót segíti elő, hanem ez a gazdasági hatékonyság előfeltétele is. 10 Egység a sokféleségben az Európai Unió jelmondatának megfelelően a fenti célok, a Hágai Programban megfogalmazott prioritások nem az asszimiláció erőltetésével, hanem a pluralizmus és egyenlőség fogalmaira építő multikulturális integrációs modell 11 alkalmazásával valósíthatóak meg. Ennek az elméletnek a középpontjában pedig az integráció alábbi, sajátos fogalma áll: az integráció olyan sokrétű, dinamikus, hosszú távú és folytatólagos kétirányú folyamat, amely a befogadó országban jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok és a befogadó társadalom kölcsönös jogain és kötelezettségein alapszik. 12 Hangsúlyos tehát, hogy e kérdés kapcsán ne csak arra az egyébként igen fontos kritériumra koncentráljunk, hogy a befogadó társadalom jogszabályai, alapvető értékei a migránsokra nézve is kötelezőek illetve meghatározóak, hanem azt is világosan lássuk, hogy az együttélési normák alakításában, az integrációs eljárások kidolgozásában a migránsok aktív részvétele is kívánatos, egyrészt a közösségek elszigetelődésének és szociális kirekesztődésének megelőzése, másrészt a beilleszkedés elősegítése érdekében. Ehhez a gazdasági, társadalmi, kulturális és politikai élet minden területén alapvető követelmény az összehangolt és hatékony, az Európai Unió integrációs politikájának megfelelő lépések megtétele. Ez már természetesen a befogadó társadalom feladata, szem előtt tartva, hogy a cél nem a teljes asszimiláció, hanem a békés együttélést szolgáló, a migránsok identitásának megtartását lehetővé tevő, az élet számos aspektusára kiterjedő intézkedéssorozat. A beilleszkedés akadályainak lebontásához, az illegális migráció visszaszorításához, és az egyenlő esélyek megteremtéséhez a Hágai Programra épülő, 2004-ben kidolgozott Közös Alapelvek 13 is további támpontot jelentettek, és a tagállamok beilleszkedést elősegítő 7 1999. október 15. Tamperei Csúcs. 8 Ld. a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének erősítése az Európai Unióban: az Európai Tanács 2004. november 4-5-ei következtetéseit. 9 Communication from the Commission to the European Parliament The Hague Programme: Ten priorities for the next five years. The Partnership for European renewal in the field of Freedom, Security and Justice (COM (2005) 184 final). 10 Az Európai Bizottság Közleménye a Bevándorlásról, integrációról és foglalkoztatásról. COM (2003) 336. Bővebben lásd: Parti Katalin: Vándormadarak. In: Polgári Szemle, 2009. június. 11 Vö.: A HU2004/IB/JH/01 számú projekt keretében készült Fehér Könyvvel a menekültek, kiegészítő védelemben részesülők és a Magyarországon jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok magyarországi integrációjáról. Budapest, 2006. 12 Fehér Könyv: i.m. 8., lásd továbbá az Európai Bizottság közleményeiben: COM (2003) 336, 3. 1. bek. és COM (2005) 389. 13 2004-ben a groningeni informális konferencián születtek meg a harmadik országbeli állampolgárok beilleszkedésére vonatkozó egységes európai keretrendszert alátámasztó Közös Alapelvekről szóló tanácsi következtetések. Az Európai Unió Tanácsa, a Bel- és Igazságügyi Tanács 2618. ülése, 2004. november 19., Brüsszel, (14615/04. sz. dokumentum). Ld. még a 14776/04 Migr 105. számú tanácsi dokumentumot, amely a jólét, szolidaritás és biztonság fogalmai köré épül. 18
tapasztalatai, információi cseréjének ösztönzése is erőteljesebbé vált. 14 A Bizottságnak az európai migrációról és integrációról készített első éves jelentése arra is rámutatott, hogy a munkaerőpiachoz való hozzáférés javítása, a jobb nyelvtudás, illetve képzettség a bevándorlók sikeres beilleszkedésének alapvető feltétele lesz, s egyúttal ez a munkaképes korú népesség számának növekedését is jelenti majd. 15 Az Európai Tanács által A migráció globális megközelítése 16 címen elfogadott következtetések végrehajtására kiadott bizottsági közlemény 17 a keleti és délkeleti migrációra vonatkozóan rövidebb és hosszabb távú terveket, ajánlásokat is megfogalmazott. Az Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktum pedig továbbra is kiindulópontként szolgál ebben a kérdésben. 18 A folyamatos fejlődés és a kérdés egyre részletesebb szabályozása azonban 2010-től stratégiai szempontból is átgondolást igényel majd, tekintve, hogy jelen tanulmány írásának évében érkezünk a Hágai Programban meghatározott időszak végéhez, és így a tagállamok szakminisztereinek új együttműködési programot kell felvázolniuk. A további lépések konkretizálása végett a 2007-ben Jövő Csoportok 19 néven felállított tanácsadó testületek közül az igazságügyre illetve belügyekre koncentráló szakértői grémium jelentései nyomán az elmúlt év szeptemberében az Európai Bizottság széleskörű közös párbeszédet kezdeményezett. 20 A beérkezett jelentések és észrevételek remek kiindulópontot jelentettek a következő többéves program megalkotásához, így a Bizottság legújabb közleménye 21 alapján és a 2009 decemberében útnak indított Stockholmi Programnak 22 megfelelően a tagállamok számára továbbra is fontos feladat a migrációra vonatkozó jogforrások folyamatos alakítása, egyszerűsítése, illetve a meglévő intézmények hatékonyabbá tétele. Mivel azonban a Hágai Program alapján komoly eredmények születtek ezeken a területeken, a 2010-2014 közötti periódusban a fő figyelem más területek felé irányul majd a szabadság, a biztonság és jog térségének kialakítása során (áldozatok védelme, korrupció-ellenes politika, internetes bűnözés visszaszorítása). 23 A migrációval kapcsolatos legfőbb célkitűzések az uniós határok biztosítása, valamint a nagyobb szabadság és mobilitás elérése lesz, természetesen a határokon átnyúló bűnözés és az illegális bevándorlás visszaszorítása mellett. 24 A Stockholmi Programban a befogadó társadalom ösztönzése mellett igen fontos prioritás lesz a bevándorlási és menekültügyi politika megszilárdítása és tényleges végrehajtása, amely nem csak 14 Például az EU által 2002-ben létrehozott Integrációs Nemzeti Kapcsolattartókon (NCP), valamint az Európai Migrációs Hálózat (EMH) megalkotásán keresztül [ld. a Tanács 381/2008/EK rendeletét (2008. május 14.) az Európai Migrációs Hálózat létrehozásáról)]. 15 Az Európai Bizottság közleménye a Tanácshoz, az Európai Parlamenthez, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottsághoz és a Régiók Bizottságához Első éves jelentés a migrációról és az integrációról (2005/C 231/05). 16 A migráció globális megközelítése: A munkavállalás céljából történő bevándorlással kapcsolatos európai politika kialakítása és beépítése a harmadik országokkal fenntartott kapcsolatokba (2008/C 257/04). 17 Az illegális bevándorlás elleni közös politika kidolgozásának alapjait a Bizottság három közleménye vetette meg, amelyek nyomán a Tanács cselekvési terveket fogadott el az illegális bevándorlásról, a külső határokról és a kitoloncolásról. A legutóbbi közlemény: Communication from the Commission to the Council and the European Parliament Report on implementation of the Hague programme for 2007 (COM(2008) 373 final). 18 Ld. az Európai Tanács 2008. október 15-i következtetéseit. 19 Vö. Szabadság, biztonság, a magánélet védelme - európai belügyek egy nyitott világban: az európai belpolitika jövőjével foglalkozó magas szintű informális tanácsadó csoport (a jövő-munkacsoport) jelentése, 11657/08 JAI 373; Ld. még: Laviero Buono: From Tampere to The Hague and beyond: towards the Stockholm Programme in the area of freedom, security and justice. In: Europäische Rechtsakademie (ERA) Forum, 2009/10. 336. 20 A kérdések megtalálhatóak az alábbi oldalon: http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/news_consulting_0001_en.htm. 21 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council An area of freedom, security and justice serving the citizen (COM (2009) 262/4). 22 Az Európai Tanács várhatóan 2009 decemberében dönt az új programról. 23 Az Európai Parlament 2009 novemberében fogadta el a Stockholmi Programra vonatkozó állásfoglalását, az Európai Tanács 2009. december 10-11-i ülésén dönt majd tartalmáról és jövőjéről. 24 Stratégiai célkitűzések 2005 2009, Európa 2010: partnerség Európa megújulásáért COM(2005) 12, 2005.1.26. 19
a tagállamok közötti szolidaritást biztosítja majd, hanem partnerséget teremt a harmadik országokkal is. A legális bevándorlók számára biztosított státusz az európai munkaerőpiac szükségleteire is tekintettel kell hogy legyen, és még inkább célzott integrációs és oktatási politikára van szükség. 25 Az e sorok írásakor már elfogadott, de hatályba még nem lépett Lisszaboni Szerződéstől sokan várnak előrelépést ezen a területen (is). Megalkotói szerint maga az Alkotmányszerződés-tervezet a közös bevándorlási politikának is új lendületet adott volna, hiszen ratifikálásával a döntéseket ezen a területen is együttdöntési eljárás keretében, minősített többséggel hoznák meg. 26 Bár Franciaország és Hollandia állampolgárai népszavazáson elutasították ezt a tervezetet, az azóta elfogadott Lisszaboni Szerződéstől is sokan várják, hogy az Európai Unió hatékonyabb, átláthatóbb, demokratikusabb működését teszi lehetővé, és kellően rugalmas keretet nyújt a további fejlődéséhez és növekedéséhez. E szerződést máris számos kritika érte, az azonban kétségtelen, hogy a szabadság, biztonság és a jog érvényesülése térségének egy tágabb fogalmát viszi tovább. 27 A hazánk által már ugyancsak kihirdetett Lisszaboni Szerződéssel a jogalkotási eljárás jelentősen módosul és az Unió pillérstruktúrája is megszűnik. 2011 első félévében Magyarország kerül az EU elnökség posztjára, így hazánknak a várhatóan decemberben elfogadásra kerülő poszt-hága program megvalósításában is fontos szerep jut majd. 2. Az Európai Közösségek vonatkozó jogforrásai, konkrét elvárásai Az első fejezetben vázolt európai irányvonal után most lássuk azokat a konkrét, hazánkat is komoly kihívások elé állító közösségi elvárásokat illetve jogforrásokat, amelyek az eddig kifejtett, migrációval kapcsolatos célkitűzések megvalósulása érdekében kerültek megfogalmazásra, megalkotásra. Természetesen a különféle nemzetközi és európai egyezmények, így különösen az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata 28 valamint az Emberi Jogok Európai Egyezménye, 29 illetve az Európai Szociális Charta 30 és az Európai Unió Alapjogi Chartája 31 a migránsok integrációjával kapcsolatos kérdéskör megközelítésekor is kiindulópontot jelentenek. A vonatkozó közösségi jogforrások nyitóakkordjaiként azonban a Tamperei Program végrehajtása keretében elfogadott, a harmadik országok állampolgárainak családegyesítési jogáról (2003/86/EK) illetve a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról (2003/109/EK) szóló irányelvek szolgáltak. Az előbbi a család és a családi élet védelme mellett határozottan a harmadik országok állampolgárainak beilleszkedését kívánja könnyíteni, s egyben az alapvető célkitűzésnek számító gazdasági és társadalmi kohéziót erősíti. Fontos kiemelnünk, hogy a családtagok beilleszkedésére vonatkozó előírások már komoly integrációs kötelezettséget is rónak a tagállamokra. Ugyanez jellemzi az utóbbi irányelvet is, amely szintén a Tamperében megfogalmazott célok megvalósításának igen jelentős állomásának számít, tekintve, hogy a harmadik országbeli állampolgároknak az uniós polgárokhoz hasonló 25 The Stockholm Programme An open and secure Europe serving and protecting the citizens Brussels, 25 November 2009. 16484/1/09. REV 1. JAI 866. 26 Rómában, 2004. október 29-én írták alá az Európai Unió Alkotmányszerződését. 27 Ld.: 2007. évi CLXVIII. törvény az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződés kihirdetéséről. 28 ENSZ által 1948. december 10-én elfogadott nyilatkozat. 29 Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában 1950. november 04-én elfogadott egyezmény. 30 Az Európa Tanács eredetileg 1961-ben elfogadott, többször módosított egyezménye. 31 A nizzai csúcstalálkozón 2000. december 07-én írták alá, amelyre mostmár a Reformszerződés is hivatkozik azzal, hogy az abban foglalt jogok, szabadságok és elvek ugyanolyan joghatással bírnak, mint a Szerződések. 20